TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 août 2015
Composition
Recourants
X.________ SA, à 1********,
A. Y.________, à 2********, représentés par Me Christian Lüscher, avocat à Genève.
Autorité intimée
POLICE CANTONALE, Services généraux, à Lausanne.
Objet
hooliganisme
Recours X.________ SA et A. Y.________ c/ factures de la POLICE CANTONALE du 2 mai 2014 pour frais d'intervention de la police cantonale vaudoise le 2 mars 2014 (factures Nos 3500020104/1653 et 3500020103/1003 du 2 mai 2014)
Vu les faits suivants
A. Dimanche 2 mars 2014 à 15h00, dans le cadre du championnat suisse de Challenge League, le Football Club 3******** recevait à domicile le X.________ SA (ci-après: X.________ FC). Cette date correspondant également à ses vingt-cinq ans d’existence, la Section Y., club de supporters du X. FC, a organisé le déplacement de ceux-ci à 3******** dans trois autocars, mis à disposition par Z.________, à 1********. Vers 18h00, les trois autocars ont pris le chemin du retour, direction 1********, alors que les supporters, qui venaient de faire usage d’engins pyrotechniques, étaient déjà surexcités. Durant leur trajet, les autocars ont emprunté l’A1 et traversé le canton de Vaud.
B. Peu avant l’aire d’autoroute de ravitaillement de La Côte, le chauffeur de l’un des autocars a informé la centrale d’intervention de la police cantonale qu’un passager était pris d’un malaise. Les véhicules se sont arrêtés sur la voie de décélération de l’aire d’autoroute et les supporters sont descendus. Ceux-ci ont accueilli les gendarmes, arrivés entre-temps sur les lieux, par des jets de bouteille en verre. Le pare-brise du véhicule de service n°JT686 a éclaté. Un individu a asséné des coups de pied contre le véhicule n°JT695, endommageant les phares et la carrosserie. Dépassées, les forces de police ont dû appeler des renforts. En tout, vingt-huit gendarmes sont intervenus sur les lieux, soit quinze véhicules. Une chaîne de police a été disposée afin d’empêcher l’accès des supporters à l’aire de ravitaillement et les agents ont dû faire usage de sprays lacrymogènes. Dans la confusion, le casque d’un agent a été volé et des vêtements de service ont été endommagés. La police est finalement parvenue à maîtriser la foule pour contraindre les supporters à remonter dans les autocars. Le convoi a repris la route en direction de 1********, escorté par les agents jusqu’à la dernière sortie avant la frontière cantonale.
Suite à ces évènements, une procédure pénale a été ouverte contre inconnu(s) pour émeute et vol. Les responsables n’ont pas été identifiés.
C. Le 2 mai 2014, la Police cantonale a adressé au X.________ FC, par son président d’alors, A. Y.________, deux factures, portant les nos 3500020104/1653 et 3500020103/1003, d’un montant de 3'481 fr.60, respectivement 7'815 fr.80. Le libellé de la première de ces deux factures (n°3500020104/1653) est le suivant:
Trouble de l’ordre
Nature de l’affaire – Troubles de l’ordre et de la sécurité publics
Intervention: sur l’A1 Genève-Lausanne Aire de ravitaillement La Côte, le 02 mars 2014
29 gendarmes, 01h00 d’intervention, CHF 80.00/heure, soit CHF 2'320,00
15 véhicules pour 528km à CHF 2.20/km soit CHF 1'161,60
Total en CHF (montant final) 3'481.60
La seconde facture (n°3500020103/1003) est libellée de la façon suivante:
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts Casque MO + coiffe Nomex Intervention du 02 mars 2014
1 Pce
720.35
720.35
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – Spray poivre Intervention du 02 mars 2014
1 Pce
63.70
63.70
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – Veste polaire Unimatos Intervention du 02 mars 2014
1 Pce
235.35
235.35
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – Polo manches longues Unimatos Intervention du 02 mars 2014
1 Pce
48.40
48.40
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – Megaspray Intervention du 02 mars 2014
4 Pce
139.32
557.28
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – s/Opel Insigna (sinistre 042B/2014)
1 Pce
956.90
956.90
Remboursement de dommages, nettoyage Remboursement de dégâts – s/Opel Insigna (sinistre 042A/2014)
1 Pce
5'233.80
5'233.80
Total en CHF
7'815.80
Le 9 mai 2014, X.________ FC a, par la plume de son conseil, contesté toute responsabilité dans le paiement de ces deux factures. Il a requis production des rapports d’intervention. Le 12 mai 2014, le Commandant de la police cantonale a transmis au X.________ FC une copie des rapports demandés, rappelant en outre qu’il lui appartenait de répercuter le montant de ces factures sur les supporters présents lors des événements du 2 mars 2014 ou à défaut, fournir leur identité.
D. X.________ FC et A. Y.________ ont recouru contre ces deux factures, dont ils demandent l’annulation.
La Police cantonale propose le rejet du recours, s’agissant de la facture n°3500020104/1653. S’agissant de la facture n°3500020103/1003, elle conclut à l’admission du recours, la cause relevant, selon elle, du juge civil.
Invités à répliquer, X.________ FC et A. Y.________ maintiennent leurs conclusions.
E. Le Tribunal a tenu audience au Palais de justice de l’Hermitage, le 21 mai 2015. Il a recueilli les explications des représentants des parties.
Postérieurement à la communication du procès-verbal d’audience, X.________ FC et la Police cantonale se sont déterminés dans le délai qui leur a été imparti. Chaque partie maintient ses conclusions.
F. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 26 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les décisions attaquées dans le cas d’espèce ont été prises en application de la loi du 17 novembre 1975 sur la police cantonale (LPol; RSV 133.11), laquelle ne prévoit aucune autorité de recours. Par conséquent, le Tribunal est bien compétent pour connaître du recours. Au surplus, celui-ci a été interjeté dans la forme (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 95 LPA-VD) prévus par la loi; il y a donc lieu d’entrer en matière.
On peut s’interroger sur la qualité pour recourir d’A. Y., dans la mesure où ce dernier n’est pas personnellement visé, au sens où l’entend l’art. 75 let. a LPA-VD, par les décisions attaquées. En effet, celles-ci sont exclusivement dirigées contre la société dont il présidait à l’époque des faits le conseil d’administration, ce que la représentante de l’autorité intimée a confirmé en audience. Cette question souffre néanmoins de rester indécise, puisque la qualité pour recourir de X. FC, destinataire des décisions entreprises, ne prête, quant à elle, pas lieu à plus ample discussion.
a) Parmi les contributions publiques, la jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et les contributions causales (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; 121 I 235 consid. 3e p. 235 s.; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 6ème éd., Zurich 2002, p. 5 s.; Ernst Höhn/Robert Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., Berne/Stuttgart/Vienne 2001, n. 6 ad § 1; Jean-Marc Rivier, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd. Lausanne 1998, p. 47; Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., Berne 2002, p. 3; Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1998, p. 118 ss et les nombreuses références citées). A la différence de l'impôt qui est dû indépendamment de toute contre-prestation concrète pour participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à l'Etat en vue de la réalisation du bien commun, les contributions causales constituent la contrepartie d'une prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement accordé par l'Etat. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation étatique qui en constitue la cause (cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133; Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2, 4 s.; Höhn/Waldburger, op. cit., n. 3 s. ad §1; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 2003 p. 505 ss, p. 507; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd., Bâle 2012, nos 4, 6 et 10 ad § 1). En raison de leur caractère causal, ces contributions doivent, en principe, être calculées d'après la dépense à couvrir (principe de la couverture des frais), et répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (principe de l'équivalence; cf. ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; 131 I 313 consid. 3.3 p. 318; 122 I 305 consid. 4b p. 309 et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 520 ss).
b) Les taxes causales se divisent généralement en trois sous-catégories. Selon les cas, il peut s'agir de charges de préférence, de taxes de remplacement ou d'émoluments (administratifs ou de chancellerie). Parmi les diverses formes d'émoluments, l'émolument administratif est la forme la plus générale de rémunération de l'activité administrative. Il est perçu à raison d'un acte de l'administration – ainsi par exemple l'exercice d'une surveillance (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, n° 7.2.4.1 p. 364, citant la surveillance dont les banques ou les assurances font l'objet). Il est dû par l’administré qui a recours à un service public, que l’activité de l'Etat ait été déployée d’office ou que l’administré l’ait sollicitée, que l'administré en retire un avantage ou non (cf. Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, nos 2777 et 2780 p. 574 s., et les références citées; Hungerbühler, op. cit., p. 508 s.). Autre forme d'émolument, l'émolument de chancellerie est défini comme une contribution modique perçue pour rémunérer un acte de l'administration qui n'exige pas un examen ou un contrôle particulier (Oberson, op. cit., §1 n°7, réf. citées). Il en va notamment ainsi des montants réclamés pour la délivrance de photocopies (ATF 107 Ia 29 consid. 2c p. 32). Si l'acte implique un examen approfondi, que ce soit du point de vue technique, juridique ou d'un autre point de vue encore – ce qui exige normalement plus de temps ou un personnel qualifié, ou encore le concours de plusieurs personnes –, la rémunération n'a plus le caractère d'un émolument de chancellerie (arrêt FI.2002.0031 du 21 mars 2003 consid. 1b/aa; ATF 126 I 180 consid. 2a p. 183; 104 Ia 113 consid. 3 p. 115; 93 I 632 précité, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré que la rémunération due à l'autorité dans la procédure de censure cinématographique n'avait pas le caractère d'un simple émolument de chancellerie).
c) Les différents types de contributions causales ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence, qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, selon lequel le montant de la contribution exigée d'une personne déterminée doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie à celle-ci (rapport d'équivalence individuelle). En outre, la plupart des contributions causales, en particulier celles dépendant des coûts, à savoir celles qui servent à couvrir certaines dépenses de l'Etat, telles que les émoluments et les charges de préférence, doivent respecter le principe de la couverture des frais. Selon ce principe, le produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l'administration (Blumenstein/Locher, op. cit., p. 2 s.; Hungerbühler, op. cit., p. 512; cf. aussi ATF 135 I 130 consid. 2 p. 134; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354).
d) Dans le cas d'espèce, le montant réclamé au X.________ FC en contrepartie d'une intervention de police destinée à rétablir l’ordre public constitue clairement une taxe causale, plus précisément un émolument administratif ordinaire. En effet, les tâches dévolues à l'autorité dans une situation de ce type sont trop complexes pour que l'on puisse admettre que l'on se trouve dans le cas d'un simple émolument de chancellerie (dans le même sens, arrêt GE.2007.0155 du 18 janvier 2008).
La recourante fait valoir que cet émolument serait dépourvu de base légale.
Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 consid. 5.2 in Archives 83 301). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305 consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a in fine p. 512 s.). La base légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel (cf. ATF 139 I 280 consid. 5.1 p. 284; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). En effet, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1).
En l’espèce, la police cantonale se fonde sur la LPol pour justifier l’envoi des deux factures querellées.
a) On rappelle au préalable que l’art. 1er al. 1 LPol confie à la police cantonale la mission générale d'assurer, dans les limites de la loi, le maintien de la sécurité et de l'ordre publics. La modification législative du 31 mars 2009, entrée en vigueur le 1er juillet 2009, a introduit l’art. 1b LPol, qui constitue la base légale, qui jusqu’alors faisait défaut (v. arrêts GE.2007.0251 du 19 février 2008; GE.2007.0155, déjà cité), permettant à la police cantonale de prélever des frais pour son intervention, lorsque la responsabilité des administrés est reconnue, en particulier lorsque leur comportement a mis en péril la stabilité de l’Etat ou les intérêts de tiers (cf. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LPol en vue de percevoir des frais d’intervention, juillet 2008, n°98, p. 4).
En application de l’art. 1b al. 1 LPol, la police cantonale est ainsi autorisée à percevoir des frais pour son intervention, dans le cas où le comportement d'un administré contrevient aux règles fédérales et cantonales ou prévues par des dispositions communales; cette perception est effectuée une fois que l'éventuel jugement est définitif et exécutoire. Au sujet de cette disposition, l'exposé des motifs précise notamment ce qui suit (ibid.):
«Par intervention, il faut entendre d'une part, le déplacement des services de police, mais également tout le temps passé à la gestion du cas d'espèce, à savoir, entre autres, celui passé sur place à couvrir l'événement et rétablir l'autorité judiciaire, préfectorale ou communale. Le matériel utilisé (p. ex. test à l'éthylomètre) est aussi pris en compte.
En outre, cette disposition répond à la nécessité de répercuter les frais sur l'administré dont le comportement a engendré l'intervention des services de police.
En effet, les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité, soit le perturbateur par comportement. Les frais d'intervention de l'autorité doivent alors être mis à la charge de ce perturbateur (arrêt GE.2006.0137; GE.2006.0129).
Dans ce cadre, il n'y aura de facturation des frais d'intervention par la police cantonale que dans l'hypothèse où le destinataire est dénoncé, en parallèle, à l'autorité de poursuite ou de jugement, compétente pour réprimer le comportement de l'intéressé. Ainsi les frais de la police ne seront perçus que dans l'hypothèse où la responsabilité de celui-ci aura été confirmée au fond. Dans le cas contraire, s'il vient à être libéré de toute faute, la police cantonale renoncera, à son tour, à lui faire supporter les frais liés à son intervention.»
Cette disposition vise avant tout le perturbateur par comportement (v. arrêts FI.2012.0053 du 27 décembre 2012; FI.2010.0151 du 17 février 2011). Doit être considérée comme un perturbateur par comportement la personne qui, soit en raison de son propre comportement, soit en raison de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, viole une prescription de police ou plus largement créé un risque ou provoque un trouble contraire à l’ordre juridique (v. Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, ch. 5.2.2.1, p. 829; v, également sur ce point, ATF 127 I 60 consid. 5c p. 71; 122 II 65 consid. 6a p. 70; 118 Ib 407 consid. 4c p. 414; 114 Ib 44 consid. 2c/aa p. 50 et consid. 2c/bb p. 51; 107 Ia 19 consid. 2a p. 23). Il n’est toutefois pas nécessaire qu’une faute ait été commise (Moor et al., ibid.). Dès lors, l’art. 1b al. 1 LPol, en tant que sa mise en œuvre dépend du sort de l’action pénale exercée à l’endroit du perturbateur, s’applique exclusivement à celui dont le comportement est fautif.
b) A teneur de l’art. 1b al. 2 LPol, des frais sont également perçus lorsque «l'intervention de la police cantonale résulte de circonstances ou de demandes particulières la rendant nécessaire». Dans sa teneur actuelle, cette disposition est issue de la novelle du 19 mars 2013, en vigueur depuis le 1er juillet 2013. Depuis le 1er juillet 2009 et jusqu’au 30 juin 2013, elle comportait une deuxième et troisième phrases, aux termes de laquelle: «En principe, la perception de frais est exclue pour les manifestations à but idéal. L'alinéa premier de l'article 1b demeure réservé». Ces deux phrases ont été supprimées lors de l’entrée en vigueur de la loi cantonale du 19 mars 2013 sur la facturation des prestations matérielles fournies par les services de l'Etat lors de manifestations (LFacManif; RSV 172.56), le 1er juillet 2013. S’agissant de cette disposition, l’exposé des motifs indique (p. 5):
« Il est des cas où l’intervention de la police cantonale est rendue nécessaire par des circonstances particulières, sans forcément que le comportement d’un administré en soit le motif déclencheur. Tel sera notamment le cas si l’organisateur d’une manifestation déterminée requiert la participation des services police dans le maintien de l’ordre et de la sécurité publics ou dans la gestion du trafic routier. Il en sera de même lorsque, après un examen détaillé de la situation et des mesures sécuritaires à prendre, la police cantonale parvient à la conclusion que son intervention est indispensable. Celle-ci intervenant ici de manière équivalente à une entreprise privée, il se justifie de faire supporter à l’administré les frais liés à la mobilisation des forces policières à son profit. »
Le champ d’application l’art. 1b al. 2 LPol est cependant plus large que celui de l’alinéa précédent. Il vise ainsi le perturbateur par comportement auquel aucune faute ne peut être reprochée. Il s’étend en outre au perturbateur par situation, à savoir celui qui dispose de la maîtrise effective ou juridique de la chose qui, sans même qu’il y ait faute, a provoqué la situation contraire à l'ordre public, soit parce qu’elle est elle-même source de danger ou parce qu’elle a elle-même été la cause d’un dommage (Moor et al., ibid., références citées). La relation peut être immédiate ou médiate; on rappelle que le perturbateur médiat ne viole pas lui-même l’ordre public, mais profite de ce que d’autres le violent (Moor et al., ibid., p. 828).
c) L’art. 1b al. 3 LPol précise que les frais peuvent être perçus sous forme de forfait. Le montant maximal de celui-ci est de 3'000 fr. (2ème phrase). L’art. 1b al. 4 LPol ajoute que, dans les cas prévus par l'alinéa 2, la police cantonale calcule ses frais d'intervention selon les tarifs horaire et kilométrique en vigueur. Dans cette hypothèse, elle n'est pas limitée par le montant maximal arrêté par l'alinéa 3 (2ème phrase). Les frais d'intervention de la police cantonale font l'objet de tarifs fixés par le Conseil d'Etat (art. 1b al. 5 LPol). L'art. 1er let. A du règlement du 23 mars 1995 fixant les frais dus pour certaines interventions de la police cantonale (RE-Pol; RSV 133.12.1) prévoit, au ch. 1, un tarif horaire par homme (de 45 à 120 fr.) et par véhicule (de 1 fr.10 à 2 fr.50) engagés, et au ch. 3, le prélèvement d'un forfait d'un montant de 200 fr. à 1'000 fr. auprès de chaque contrevenant ayant généré l'intervention des services de police pour troubles à l'ordre public, notamment. A noter qu’à teneur dudit règlement, le matériel endommagé ou détruit durant une intervention est facturé en plus. L'autorité de céans a déjà eu l'occasion de confirmer que le principe d'une facturation forfaitaire était possible puisqu'il permettait d'éviter les inéquités engendrées par un calcul individualisé (v. arrêt GE.2001.0111 du 3 novembre 2005).
d) A cela s’ajoute que la LFacManif est applicable aux frais d'intervention de la police cantonale lors de manifestations publiques (cf. art. 1b al. 6 LPol). Aux termes de l’art. 1er al. 1 de dite loi, l'Etat facture un émolument aux organisateurs de manifestations pour les prestations matérielles fournies par ses services qui sont nécessaires à assurer la sécurité et l'ordre public lors de tels évènements. Cet article énonce le principe de base en la matière, à savoir la facturation des frais aux organisateurs de manifestations selon un tarif horaire et kilométrique à définir par chaque service prestataire. Cette perception doit être effectuée dans le but d'assurer la sécurité et l'ordre publics lors des événements. Cette disposition respecte ainsi l'avis du Tribunal fédéral selon lequel les cantons peuvent facturer les frais d'intervention de la police, lorsque ceux-ci sont destinés à prévenir les débordements (v. Exposé des motifs et projet de LFacManif, n° 496, in Bulletin du Grand Conseil, tome 4, Conseil d’Etat, p. 343; référence citée).
En l’espèce, les recourants ne contestent pas les faits tels qu’ils ont été retenus dans la décision attaquée; de même, ils ne remettent pas en question le fondement de l’intervention des forces de police le 2 mars 2014. De l’avis des recourants en revanche, ce serait à tort que la police cantonale a facturé les frais résultant de cette intervention au X.________ FC, dès lors que la responsabilité de celui-ci dans les troubles à l’ordre public constatés sur l’aire de ravitaillement de La Côte ne serait pas engagée et que les textes légaux applicables ne permettraient pas de le considérer comme débiteur de ces factures.
a) On relève tout d’abord que l’art. 1b al. 1 LPol ne trouve pas application en l’occurrence. Comme on l’a vu ci-dessus, cette disposition vise le perturbateur par comportement fautif. Or, il est établi qu’aucun organe du X.________ FC ne se trouvait sur les lieux le 2 mars 2014, lorsque la police est intervenue pour maintenir l’ordre public, de sorte que l’on ne peut imputer à celui-ci un comportement pénalement répréhensible. Cette disposition pourrait sans doute être appliquée directement à l’encontre des supporters coupables des débordements constatés le 2 mars 2014, ceci pour autant que leur identité fût connue, d’une part, et que leur responsabilité ait définitivement été établie par le juge pénal, d’autre part. La procédure pénale ouverte contre ceux-ci n’ayant, pour l’instant, pas conduit aux résultats escomptés, ces conditions ne sont, en l’état, pas réunies.
b) L’autorité intimée fait cependant valoir que le fondement de la facture n°3500020104/1653 reposerait sur l’art. 1b al. 2 LPol, dont les conditions seraient, selon elle, réalisées. Elle constate ainsi que son intervention sur les lieux résultait en l’occurrence de circonstances particulières qui rendaient celle-ci nécessaire. Les recourants ne le contestent pas; on retire cependant de leurs explications qu’en aucun cas, X.________ FC ne peut être considéré, dans les évènements du 2 mars 2014, comme perturbateur, même par situation. Ils font valoir que ce club n’entretient aucun lien avec la Section Y.________, dont il prétend ignorer le statut juridique et les membres.
Les recourants perdent à cet égard de vue l’évolution de la législation et de la réglementation en matière de répression de la violence commise à l’occasion de manifestations sportives et leurs conséquences quant à l’extension du cercle des responsables. On rappelle en premier lieu que le comportement violent est défini par l’art. 2 du concordat instituant des mesures contre la violence lors de manifestations sportives, du 15 novembre 2007 (C-MVMS; RSV 125.93), en vigueur depuis le 1er janvier 2010, à teneur duquel:
1 Il y a notamment comportement violent et actes de violence lorsqu'une personne, avant, pendant ou après une manifestation sportive, a commis ou incité à commettre les infractions suivantes:
a. les infractions contre la vie et l'intégrité corporelle visées aux articles 111 à 113, 117, 122, 123, 125, alinéa 2, 126, alinéa 1, 129, 133 et 134 du Code pénal (CP);
b. les dommages à la propriété visés à l'article 144 CP;
c. la contrainte visée à l'article 181 CP;
d. l'incendie intentionnel visé à l'article 221 CP;
e. l'explosion visée à l'article 223 CP;
f. l'emploi, avec dessein délictueux, d'explosifs ou de gaz toxiques visé à l'article 224 CP;
g. la provocation publique au crime ou à la violence visée à l'article 259 CP;
h. l'émeute visée à l'article 260 CP;
i. la violence ou la menace contre les autorités et les fonctionnaires visée à l'article 285 CP;
j. l'empêchement d'accomplir un acte officiel visé à l'article 286 CP.
2 Est aussi considéré comme comportement violent le fait de menacer la sécurité publique en transportant ou en utilisant des armes, des explosifs, de la poudre de guerre ou des engins pyrotechniques dans les stades ou les salles de sport, aux alentours et sur les trajets aller et retour.
En l’espèce, l’on retiendra que les supporters du X.________ FC ayant pris part aux événements du 2 mars 2014 sur l’aire de ravitaillement de La Côte ont adopté un comportement violent, à tout le moins visé par les lettres b, h et i de l’alinéa premier de cette disposition. En outre, ce comportement est expressément visé par l’al. 2 de la disposition précitée, puisque les événements imputés aux supporters se sont déroulés après la rencontre 3********-X., alors que ceux-ci étaient sur le chemin du retour. A cela s’ajoute que l’art. 3a al. 2 C-MVMS permet de soumettre le régime de l’autorisation au recours, par l'organisateur de la manifestation, à certaines ressources en termes de personnel ou autre (1ère phrase). Les autorités peuvent notamment définir comment doivent s'organiser les arrivées et les départs des supporters de l'équipe visiteuse et sous quelles conditions leur accès aux stades ou salles de sport peut être autorisé (2ème phrase). Il appert ensuite que la responsabilité associative des clubs de football pour le comportement violent de leurs supporters est engagée; les clubs visiteurs sont soumis sur ce point à un régime de responsabilité objective (v. sur cette question, Aude Bichovsky, Prévention de la violence commise par les spectateurs lors de manifestations sportives, thèse Lausanne 2009, p. 423/424). On cite à cet égard plusieurs dispositions topiques du règlement de sécurité de la Swiss Football League (SFL), dont X. FC était membre à l’époque des faits:
Article 3 – Obligation générale des clubs
Les clubs de la SFL ont l’obligation de garantir la sécurité avant, pendant et après les matches.
Le club recevant prend toutes les mesures de sécurité qui s’imposent en raison des circonstances. Le club visiteur est également tenu de faire tout ce que l’on peut raisonnablement attendre de lui pour éviter des agissements dommageables de ses supporters.
Le genre et l’intensité des mesures à prendre varient notamment en fonction:
a) de l’importance de l’enjeu attaché à la rencontre (choc entre leaders, derby, match décisif dont le sort débouche sur le titre de champion, sur une promotion ou une relégation);
b) du nombre particulièrement élevé de spectateurs attendus;
c) du comportement habituel des supporters des équipes en présence (par exemple lorsque les partisans du club visiteur sont réputés pour leurs comportements agressifs);
d) du climat dans lequel s’est déroulé un match précédent mettant aux prises les mêmes adversaires et des éventuels incidents qui ont émaillé un tel match.
Chaque club établit un concept de sécurité et un concept de travail avec les supporters sur la base des modèles standard de la SFL. Il désigne par ailleurs un responsable de la sécurité et son remplaçant ainsi qu’un responsable des supporters et son remplaçant.
Le concept de sécurité et le concept de travail avec les supporters doivent être remis à la SFL dans les délais tant sous forme imprimée qu’électronique. Le concept de sécurité doit être signé par le président du club, une autre personne dont la signature est autorisée, le responsable de la sécurité du club, le speaker du stade, un représentant de la police, des pompiers, des services sanitaires ainsi que par les organisations de sécurité et de stewards mandatées. Le concept de travail avec les supporters doit être signé par le président du club, une autre personne dont la signature est autorisée ainsi que par le responsable des supporters du club. Les personnes signataires confirment qu’elles ont pris connaissance du document et qu’elles sont d’accord avec son contenu.
Dans la planification et la conduite de l’engagement, les clubs se basent sur les processus standardisés de planification et de conduite des interventions de la SFL. Il faut établir, en particulier pour les matches de Super League et les matches à haut risque de Challenge League, au plus tard cinq jours avant le jour du match, un rapport de discussion sous la direction du responsable de la sécurité du club recevant, avec au minimum les personnes/organisations suivantes: police, services de secours, organisation de stewards, organisation de sécurité, responsable des supporters, responsable de la sécurité du club visiteur.
(…)
Article 18a – Obligations particulières du club visiteur lors de chaque jour de match à l’extérieur
Le responsable de la sécurité du club visiteur envoie au responsable de la sécurité du club recevant au plus tard 52 heures avant le début du match le formulaire de concertation standard dûment rempli.
Après son arrivée au stade (au plus tard 120 minutes avant le début du match), le responsable de la sécurité du club visiteur prend contact avec le responsable de la sécurité du club recevant et maintient ce contact en permanence jusqu’à la fin de la sortie des spectateurs après le match. Avant et pendant le match il prend part, d’entente avec le responsable de la sécurité du club recevant, aux rapports de sécurité du club recevant.
Pour les matches de Super League: le club visiteur s’assure qu‘au moins les personnes suivantes soient présentes dans le stade et qu‘elles remplissent les missions qui leur sont confiées en collaboration avec le responsable de la sécurité du club recevant:
FONCTION
<150 SUPPORTERS DU CLUB VISITEUR
150–500 SUPPORTERS DU CLUB VISITEUR
500 SUPPORTERS DU CLUB VISITEUR
RESPONSABLE DE LA SÉCURITÉ DU CLUB VISITEUR
1
1
1
RESPONSABLE DES SUPPORTERS DU CLUB VISITEUR
1
1
1
ACCOMPAGNANT(S) POUR LA SÉCURITÉ
1
2
=4
ACCOMPAGNANT(S) DES SUPPORTERS
0
2
=2
TOTAL
3
6
8 AU MOINS
Il est conseillé de rendre les accompagnants pour la sécurité et des supporters uniformément visuellement reconnaissables (tenue).
Il résulte de ce qui précède que la réglementation associative interne rend le club visiteur responsable des excès de ses supporters, sans même qu’un comportement ou une omission fautifs ne soient établis (ibid.). Cette réglementation particulière se justifie par le fait que les actes de violence commis dans le cadre de manifestations sportives (hooliganisme) posent des problèmes particuliers qui appellent des solutions spécifiques. Il est notoire que certaines rencontres sportives – notamment dans le domaine du football et du hockey sur glace – présentent un risque important d'actes de violence en raison de la dynamique de groupe qui s'instaure au sein des supporters des deux équipes. Ce phénomène d'antagonisme entre les deux groupes de supporters, accentué par la consommation d'alcool ou d'autres substances psychotropes et par l'utilisation d'objets produisant du bruit ou d'engins pyrotechniques, et le risque de débordements qui en résulte, sont propres aux rencontres sportives, notamment dans les sports précités (ATF 135 I 130 consid. 6.3 p. 139, références citées). En l’occurrence, comme on le voit, X.________ FC, qui répond déjà des débordements de ses supporters en l’absence de toute faute, a, par surcroît, pris des dispositions manifestement insuffisantes au regard de ses obligations réglementaires pour encadrer ses supporters sur le chemin du retour depuis 3********. En effet, ceux-ci sont parvenus à créer un trouble important à l’ordre public, alors qu’ils traversaient le canton au terme de la rencontre 3********-X.________ pour rentrer à 1********, ce qui a rendu nécessaire l’engagement conséquent de forces de police pour rétablir la situation.
c) Pour toutes ces raisons, X.________ FC doit être considéré, au regard des événements du 2 mars 2014, comme perturbateur par situation au regard de l’art. 1b al. 2 LPol, ce qui justifie de mettre les frais d’intervention, par 3'481 fr.60, à sa charge. Le calcul de ceux-ci, qui n’est au surplus pas critiqué, est conforme à l’art. 1b al. 4 LPol et au RE-Pol. La décision attaquée ne peut, sur ce volet, qu’être confirmée en tant qu’elle a trait à la facture n°3500020104/1653.
L’autorité intimée réclame en outre à X.________ FC le remboursement du préjudice résultant des dégâts occasionnés par ses supporters, lors des évènements ayant nécessité son intervention le 2 mars 2014, soit un montant de 7'815 fr.80. Or, elle admet elle-même que la facture n°3500020103/1003 ne trouve aucun fondement dans la LPol, mais qu’il s’agit d’une créance de droit privé. Elle conclut dès lors à l’admission du recours, la cause relevant, selon elle, du juge civil. Le recours sera donc admis sur ce point; il appartiendra à l’autorité intimée de saisir le Tribunal compétent à raison de la matière et du lieu pour connaître de cette prétention en dommages-intérêts contre X.________ FC.
Il suit de ce qui précède que le recours sera partiellement admis. La facture portant le n°3500020104/1653, d’un montant de 3'481 fr.60, sera confirmée et celle portant le n°3500020103/1003, d’un montant de 7'815 fr.80, annulée, l’autorité intimée étant invitée, dans ce dernier cas, à saisir le juge civil compétent. Vu le sort du recours, les frais seront laissés à la charge de l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Des dépens, réduits, seront alloués par ailleurs aux recourants (art. 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis
II. La facture portant le n°3500020104/1653, d’un montant de 3'481 fr.60, est confirmée.
III. La facture portant le n°3500020103/1003, d’un montant de 7'815 fr.80, est annulée, l’autorité intimée étant invitée à saisir le juge civil compétent.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
V. L’Etat de Vaud, soit pour lui le Département des institutions et de la sécurité, versera à X.________ FC et à A. Y.________, solidairement, des dépens réduits, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs.
Lausanne, le 12 août 2015
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.