TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 août 2015
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Isabelle Guisan et M. Eric Kaltenrieder, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
Municipalité de Paudex, à Paudex,
Autorité intimée
Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex, à Paudex
Tiers intéressé
A. X.________, à Paudex,
Objet
Taxe communale ordures
Recours Municipalité de Paudex c/ décision de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex du 23 décembre 2014 (admettant l'exonération de la taxe forfaitaire déchets de M. A. X.________)
Vu les faits suivants
A. Le 4 mars 2013, le Conseil communal de Paudex a adopté le règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), qui a été approuvé par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement le 22 mars 2013. Le RGD est entré en vigueur le 1er janvier 2014. Il prévoit notamment ce qui suit:
"Chapitre 3 – FINANCEMENT
Article 11 .- Principes
1 Le détenteur assume le coût de l’élimination de ses déchets.
2 La Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à l’article 12 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution.
3 Jusqu’à concurrence des maximums prévus à l’article 12, la municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l’évolution des coûts effectifs tels qu’ils ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.
Article 12 .- Taxes
Les montants des taxes indiquées ci-après, s'entendent hors impôts et taxes éventuels fixés par le Canton ou la Confédération, qui sont prélevés en sus.
A. Taxes forfaitaires
1 Les taxes forfaitaires sont fixées à:
· 150.- francs par an au maximum par ménage d'une personne.
Ce montant est multiplié par un coefficient de:
· 1.75 pour un ménage de deux personnes,
· 2.25 pour un ménage de trois personnes,
· 2.65 pour un ménage de quatre personnes,
· 3.00 pour un ménage de cinq personnes et plus.
· 450.- francs par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise.
2 Seules les personnes de plus de 18 ans révolus sont prises en compte pour le calcul de la taxe.
3 Pour les résidences secondaires, il est perçu du propriétaire une taxe forfaitaire de 150.- francs par an (TVA non comprise) au maximum par résidence.
4 La situation au 1er janvier est déterminante pour le calcul de la taxe de l’année en cours. Cette taxe est indivisible.
B. Taxes sur les sacs à ordures :
1 Les détenteurs de déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.
2 Les taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:
· Maximum: 1.25 francs par sac de 17 litres,
2.50 francs par sac de 35 litres,
4.75 francs par sac de 60 litres,
7.50 francs par sac de 110 litres.
3 Les entreprises qui font appel à la collecte spécifique de leurs conteneurs prévue à l'article 7, peuvent utiliser des sacs non taxés pour déposer les ordures ménagères, ainsi que les autres déchets analogues. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée à 700 francs au maximum par tonne pesée.
(...)
C. Taxes spéciales
1 La Commune peut percevoir d’autres taxes causales pour des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des frais occasionnés.
2 La municipalité précise dans la directive communale les prestations particulières qui sont soumises à des taxes spéciales, ainsi que le montant maximum de ces taxes.
Article 13 .- Décision de taxation
1 La taxation fait l’objet d’une décision municipale.
2 La décision de taxation définitive a force exécutoire au sens de l’article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et faillites.
Article 14.- Echéance
1 Les taxes doivent être payées dans les 30 jours dès leur échéance.
2 Un intérêt moratoire de 5 % l’an est dû sur les taxes impayées dès la fin du délai de paiement."
La directive de la Municipalité de Paudex du 27 août 2013 relative à la perception des taxes pour l'année 2014 prévoit ce qui suit, en ce qui concerne les entreprises:
"Toutes les entreprises sont soumises à la taxe forfaitaire et devront éliminer leurs déchets incinérables dans des sacs taxés et leurs déchets valorisables selon le guide des déchets.
Les entreprises peuvent être tenues d'éliminer elles-mêmes les quantités importantes de déchets valorisables et, avec leur accord, les autres déchets urbains qu'elles détiennent. Une attestation sera transmise annuellement aux services communaux à titre de contrôle.
Sont considérés comme entreprises, toutes celles qui fournissent des biens et, ou, des services domiciliés sur notre commune. Les entités gérées par une entreprise soumise à la taxe forfaitaire ne sont pas prises en compte.
Montant de la taxe forfaitaire par entreprise fr. 180.--
L'exonération éventuelle de cette taxe, est de compétence de la Municipalité".
A la suite d'une séance du 29 avril 2014, la Municipalité a apporté la précision suivante dans la directive précitée:
"1. Les entreprises qui n'ont qu'un seul titulaire ou employé et dont l'activité principale et l'administration se trouvent au domicile du, de la, titulaire de l'entreprise, sont soumises à un montant équivalent au 25% de la taxe forfaitaire, partant du principe que la personne concernée s'acquitte déjà de la taxe au ménage.
Les entreprises dont le siège social est au domicile d'un habitant de Paudex, et dont les activités ont lieu sur une autre commune sont soumises à une taxe équivalent au 25% du montant de la taxe forfaitaire par entreprise.
Les entreprises qui n'ont plus d'activité ni de revenu sont dispensées de la taxe":
B. A. X.________ exerce la profession de physiothérapeute à Paudex, où il dispose d'un cabinet. Il emploie une personne à temps partiel.
C. Le 14 février 2014, la Municipalité a adressé à A. X.________ une facture de 180 fr., correspondant à la taxe de base forfaitaire pour l'année 2014 pour les entreprises. Le 4 mars 2014, A. X.________ a contesté devoir s'acquitter de cette taxe, son cabinet de physiothérapie ne pouvant être assimilé à une entreprise. Il s'est en outre prévalu du fait qu'il ne produisait que très peu de déchets. Le 10 mars 2014, la Municipalité a demandé à A. X.________ de remplir un questionnaire, destiné à préciser les modalités d'exercice de son activité. A. X.________ a complété le questionnaire le 10 mars 2014, en indiquant que son entreprise avait ses activités et son administration à son domicile à Paudex et en précisant qu'il avait une employée à temps partiel.
D. Le 14 avril 2014, la Municipalité a maintenu à 180 fr. la taxe pour entreprise. A. X.________ a recouru à l'encontre de cette décision auprès de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxe de la commune de Paudex (ci-après: la Commission de recours), en demandant l'annulation de la taxe. La Commission de recours a entendu A. X.________ à l'occasion d'une séance qui a eu lieu le 17 novembre 2014.
E. Le 23 décembre 2014, la Commission de recours a exonéré A. X.________ du paiement de la taxe forfaitaire entreprise, considérant que le cabinet de physiothérapie, dont il était titulaire, ne pouvait pas être considéré comme une entreprise.
F. La Municipalité de Paudex a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l'encontre de la décision de la Commission de recours du 23 décembre 2014, en concluant à la réforme, en ce sens que la taxe facturée à A. X.________ est maintenue.
La Commission de recours s'est déterminée et s'en est remise à justice sur le sort du recours. A. X.________ s'est déterminé et a conclu implicitement au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La Municipalité de Paudex a répliqué et a maintenu ses conclusions.
G. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Depuis sa révision par la novelle du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1er juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11) instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la modification de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5 novembre 2002, FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).
Conformément à l'art. 47a LICom, la recourante a la qualité pour contester la décision attaquée.
Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. Cette norme - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; 2C_160/2014 du 7 octobre 2014 consid. 5.2 in Archives 83 301). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 122 I 305 consid. 6b/dd p. 317 s.; 103 Ia 505 consid. 3a in fine p. 512 s.). La base légale doit présenter une densité normative permettant de respecter les garanties de clarté et de transparence exigées par le droit constitutionnel (cf. ATF 139 I 280 précité; 136 I 1 consid. 5.3.1 p. 13; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). En effet, l'exigence de précision de la norme découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi (ATF 136 II 304 consid. 7.6 p. 324 s.; 123 I 112 consid. 7a p. 124 s. et les références citées). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manœuvre lors de la concrétisation de la norme (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2.1).
L'art. 11 al. 1 RGD prévoit que le détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets, conformément à l'art. 30 de la loi cantonale vaudoise du 9 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSVD 814.11), qui a une teneur identique. Selon l'art. 11 al. 2 RGD, la Commune perçoit des taxes pour couvrir les frais de gestion des déchets urbains. Le règlement définit en particulier le cercle des assujettis, le mode de calcul et le montant maximal de la contribution. En plus des taxes sur les sacs à ordures, l'art. 12 let. A al. 1 RGD prévoit la perception de taxes forfaitaires fixées à 450 fr. par an (TVA non comprise) au maximum par entreprise. C'est à la Municipalité de préciser le montant de ces taxes (art. 11 al. 3 RGD).
Du moment que l'art. 12 let. A al. 1 RGD prévoit la perception de taxes forfaitaires fixées à 450 fr. par an au maximum par entreprise, il revêt une précision normative qui exige, en raison de l'application stricte du principe de la légalité en droit fiscal, que d'éventuelles exonérations ou exemptions soient prévues dans une autre disposition légale au sens formel dotée d'une précision au moins équivalente. A l'instar de l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 30 LGD, l'art. 11 al. 1 RGD, qui répète le contenu de ces deux derniers articles, est une disposition cadre qui ne constitue pas une base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière (ATF 137 I 257 consid. 6.1 p. 268). A contrario, elle ne constitue pas non plus une base légale suffisante pour exonérer ou exempter qui que ce soit des contributions en la matière (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid. 2).
L'autorité intimée a retenu que l'exercice d'une profession libérale, telle celle d'un physiothérapeute, ne pouvait être considéré comme une entreprise au sens de l'art. 12 let. A al. 1 RGD.
Par entreprise, il faut généralement entendre l'entité organisée de façon identifiable pour les tiers comme agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique en vue de la recherche d'un profit (Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 4ème éd., Bâle 2012, § 6, n. 15 et 16; voir également Jean-Blaise Paschoud, in Yersin/Noël (éd.), Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Bâle 2008, ad art. 4 n. 12). Il n'est pas déterminant que l'entité en question ne soit pas astreinte au paiement de la TVA et ne soit pas inscrite au Registre du commerce (arrêt FI.2014.0024 du 29 septembre 2014 consid. 3).
Selon l'art. 1 al. 2 RGD, le règlement s'applique à l'ensemble du territoire de la Commune et à tous les détenteurs de déchets. D'après l'art. 2 al. 1 RGD, on entend par déchets urbains les déchets produits par les ménages, ainsi que les autres déchets de composition analogue, provenant, par exemple, des entreprises industrielles, artisanales ou de services, des commerces et de l'agriculture. De ces dispositions, on peut déduire que le règlement distingue, s'agissant des détenteurs de déchets, les ménages, notion qui fait référence au lieu de résidence des personnes, et les autres entités qui produisent des déchets assimilables à ceux des ménages. Il en résulte que la notion d'entreprise, telle qu'elle est utilisée par le règlement communal, doit être conçue largement.
En l'occurrence, il n'est pas contesté que A. X.________ exerce, au sein de son cabinet, une activité en vue de la recherche d'un profit qui génère des déchets assimilables à ceux des ménages. Son activité entre, partant, dans le champ d'application du règlement communal. Disposant de locaux spécifiques destinés à la pratique de sa profession, le cabinet de physiothérapie de A. X., qui emploie par ailleurs une tierce personne, est identifiable par les tiers comme un agent économique autonome offrant ses prestations de façon systématique, au sens de la définition du terme "entreprise" précitée. Il n'y a d'ailleurs aucune raison de traiter différemment une entreprise individuelle active par exemple dans le domaine tertiaire, d'une personne qui exercerait une profession libérale. La perception de la taxe forfaitaire entreprise auprès de A. X. repose dès lors sur une base légale suffisante. Contrairement à ce qu'a retenu l'autorité intimée, le terme "entreprise", en tant que notion générale utilisée dans le règlement communal, circonscrit de manière suffisamment précise le cercle des contribuables susceptibles de devoir acquitter la taxe litigieuse. L'autorité intimée ne pouvait partant, sans violer le RPG, exonérer A. X.________ de son paiement qu'en présence d'une base légale formelle expresse.
Il importe peu que, dans le cadre de son activité professionnelle, A. X.________ ne mette que très peu à contribution le service public communal. Le règlement communal prévoit en effet un système mixte de perception, soit une taxe de base et une taxe d'utilisation sous forme de taxe au sac. Comme l'a relevé récemment le Tribunal fédéral, la première constitue la contribution incompressible qui rétribue les coûts d'infrastructures liés à la gestion des déchets qui doivent être maintenues indépendamment de leur utilisation effective, la proportion entre le montant de la taxe de base et celle dépendant des quantités devant correspondre approximativement au rapport existant entre le montant des coûts fixes et des coûts variables; la deuxième, incitative, parce que proportionnelle à la production des déchets, est destinée à couvrir les autres dépenses liées à la gestion des déchets (ATF 2C_858/2014 du 17 février 2015 consid 2.4). La perception d'une taxe de base indépendante de la quantité des déchets produits est dès lors conforme au droit fédéral et cantonal (ATF 137 I 257 consid. 6.1.1 p. 268ss; 129 I 290 consid. 3.2 p. 296).
La réglementation communale ne contient aucune disposition relative à l'exonération de certaines entreprises du paiement de la taxe forfaitaire. La décision prise par la Municipalité au cours de sa séance du 4 mars 2014 ne constitue à l'évidence pas une base légale formelle répondant aux exigences du principe de la légalité. Dans ces circonstances, l'autorité intimée ne pouvait exonérer A. X.________ du paiement de la taxe forfaitaire entreprise. Le recours doit ainsi être admis pour ce motif.
Reste dès lors à examiner quel est le montant de la taxe de base qui doit être mis à la charge de A. X.________.
Au 1er janvier 2014, date à laquelle le RGD est entré en vigueur, la directive adoptée par la Municipalité le 27 août 2013 en application de la réglementation communale ne prévoyait qu'un montant forfaitaire de 180 fr. par entreprise, sans réduction possible pour les entreprises dont les activités et l'administration se trouvent au domicile du titulaire. La Municipalité a modifié la directive précitée à l'issue d'une séance qui s'est tenue le 29 avril 2014, en précisant notamment ce qui suit:
"Les entreprises qui n'ont qu'un seul titulaire ou employé et dont l'activité principale et l'administration se trouvent au domicile du, de la, titulaire de l'entreprise, sont soumises à un montant équivalent au 25% de la taxe forfaitaire, partant du principe que la personne concernée s'acquitte déjà de la taxe ménage".
Il est douteux que A. X.________ puisse bénéficier de la réduction de la taxe forfaitaire introduite le 29 avril 2014 par la Municipalité, dès lors qu'il ne semble pas avoir son domicile au lieu de l'activité de son entreprise. Une indication manuscrite apposée sur le questionnaire "Recensement annuel des entreprises, commerçants et indépendants" précise en effet que A. X.________ n'est pas habitant de la Commune de Paudex. Cette question peut toutefois demeurer indécise, compte tenu de ce qui suit.
L'exonération partielle des entreprises n'ayant qu'un seul titulaire ou employé et dont l'activité principale et l'administration se trouvent au domicile du titulaire de l'entreprise n'est pas prévue par le RGD. L'art. 11 al. 2 RGD confère en effet à la Municipalité la seule compétence d'adapter le montant de la taxe à l'évolution des coûts effectifs. L'art. 12 let. A al. 1 RGD prévoit une taxe forfaitaire d'un montant maximum de 450 fr. par entreprise, sans que la taille, le lieu de situation ou les modalités d'exercice de l'activité de l'entreprise ne donnent lieu à des distinctions. Il s'ensuit que la Municipalité n'avait d'autre choix que de prélever la même taxe forfaitaire auprès de toutes les entreprises assujetties. L'exonération, totale ou partielle, de certaines entreprises, telle qu'elle est prévue par la modification de la directive du 29 avril 2014, ne repose pas sur une base légale suffisante. Il en va de même de la dernière phrase de la directive telle qu'adoptée par la Municipalité le 27 août 2013, disposant que l'"exonération éventuelle de cette taxe, est de compétence de la Municipalité". C'est en revanche dans le respect du principe de la légalité que la Municipalité a fixé, dans sa directive relative à la perception des taxes pour l'année 2014, le montant de la taxe forfaitaire à 180 fr., comme lui permet de le faire l'art. 11 al. 3 RGD.
C'est dès lors à juste titre que la Municipalité a requis de A. X.________ le paiement de l'intégralité de la taxe de base, soit un montant de 180 fr. Pour le surplus, la quotité de la taxe forfaitaire n'a pas été remise en cause.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le recours déposé par A. X.________ devant la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes est rejeté et que la décision de la Municipalité du 14 avril 2014 est confirmée. Les frais sont mis à la charge de A. X.________, qui succombe dans l'intégralité de ses conclusions. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission en matière de recours d'impôts et de taxes de la Commune de Paudex du 23 décembre 2014 est réformée comme il suit:
"1. Le recours est rejeté.
2. Est confirmée la décision de la Municipalité du 14 avril 2014, maintenant la facture du 14 février 2014."
III. Un émolument de 500 francs est mis à la charge de A. X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 août 2015
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.