TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2020
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourante
Municpalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Laure DALLÈVES, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Yverdon-les-Bains, à Yverdon-les-Bains,
Tiers intéressés
A.________, à ********,
B.________, à
Objet
Taxe communale ordures
Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt du 16 décembre 2019 (exonération de la taxe déchets 2019 de A.________ et B.________)
Vu les faits suivants:
A. a) Le 15 août 2019, la commune d'Yverdon-les-Bains (par son Service des travaux et de l'environnement) a adressé à chacun des époux A.________ et B.________ une facture d'un montant total de 80 fr. 80 (75 fr. + TVA) en lien avec la "taxe forfaitaire déchets habitants" pour l'année 2019.
b) A.________ a formé recours contre la facture le concernant par acte du 29 août 2019, indiquant que sa famille vivait "à cinq" avec son salaire et qu'il lui était ainsi "difficile" de la payer.
B.________ a également formé recours contre la facture la concernant par acte du 29 août 2019, indiquant qu'elle était actuellement mère au foyer, sans emploi, et qu'il lui était ainsi également "difficile" de la payer.
Dans le cadre de ces procédures de recours, les époux A.________ et B.________ ont produit une décision de prestations complémentaires pour familles (PC Familles) rendue le 22 mai 2019 par le Centre régional ad hoc dont il résulte qu'ils avaient droit à de telles prestations à hauteur de 857 fr. par mois dès le 1er mai 2019. Ils ont indiqué par courriers respectifs du 16 janvier 2020 qu'ils ne pourraient pas être présents à la séance à laquelle la Commission communale de recours en matière d'impôt d'Yverdon-les-Bains (la commission) les avait conviés afin de les entendre.
c) Par décision du 16 décembre 2019, adressée aux parties le
20 janvier 2020, la commission a admis les recours et renvoyé les dossiers à la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (la municipalité) pour qu'elle exonère les recourants du paiement de la taxe concernée, retenant en particulier ce qui suit:
"[attendu] que dans sa teneur initiale, le règlement sur la taxe déchets de la Ville d'Yverdon-les-Bains n'exonérait pas du paiement de la taxe déchets les personnes au bénéfice des PC familles;
que la Commission constate toutefois qu'il s'agissait là d'une inadvertance manifeste du législateur;
qu'elle en veut pour preuve que lors de la révision intervenue à l'automne 2019, le règlement a été modifié en ce sens que les bénéficiaires des prestations complémentaires communales et cantonales peuvent également obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle;
[…]"
B. a) La municipalité a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte de son conseil du 18 février 2020, concluant à sa réforme en ce sens que les recours respectifs des époux A.________ et B.________ étaient rejetés. Invoquant une violation du principe de la légalité, elle a en premier lieu fait valoir que les intéressés n'étaient pas au bénéfice de PC Familles au 1er janvier 2019, de sorte qu'ils n'avaient dans tous les cas pas droit au remboursement (ou à l'exonération) de la taxe déchets. Elle a par ailleurs soutenu, en particulier, que la réglementation était "parfaitement claire" et rien n'indiquait que le législateur communal aurait voulu faire bénéficier de l'exonération également les bénéficiaires de PC cantonales - la seule révision du règlement dans l'intervalle ne permettant pas de conclure qu'elle présentait antérieurement une lacune; au demeurant et quoi qu'il en soit, le règlement tel que révisé exonérait désormais "uniquement les bénéficiaires de prestations complémentaires AVS (communales et cantonales)", et non les bénéficiaires de PC Familles.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 16 mars 2020, exposant notamment ce qui suit:
"1. La recourante observe que la décision d'octroi des PC familles était postérieure au 1er janvier 2019, alors que le règlement communal dispose que la situation au 1er janvier 2019 est déterminante. La commission […] a considéré qu'il était toutefois difficile pour un habitant de présenter une décision au 1er janvier. Le temps pris par l'autorité cantonale pour rendre une telle décision ne le permettait tout simplement pas. Pour cette raison, elle en a fait abstraction.
La commission admet que, dans son état 2018, le règlement n'exonère du paiement de la taxe que les bénéficiaires des prestations complémentaires communales. Elle a toutefois considéré qu'il convenait de s'écarter du texte du règlement. En effet, il lui est apparu que l'intention du Conseil communal avait été d'exonérer du paiement de la taxe les personnes ne bénéficiant que du minimum vital et que le traitement différencié entre les personnes bénéficiant des PC communales et celles bénéficiant des PC cantonales est constitutif d'une inégalité de traitement choquante. Elle en veut pour preuve le fait que le règlement a été modifié en 2019, les personnes bénéficiant des PC cantonales ayant été mis sur le même plan que celles touchant des PC communales.
[…]"
La recourante a en substance repris ses griefs par écriture de son conseil du 7 mai 2020. Elle a confirmé les conclusions de son recours.
Dans sa duplique du 8 juin 2020, l'autorité intimée a maintenu, en particulier, que "la date du 1er janvier ne saurait être considérée comme déterminante" respectivement que "le bénéfice des mesures d'accompagnement ne saurait être octroyé seulement à ceux ayant eu la chance d'avoir déjà reçu leur décision au 1er janvier".
C. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Aux termes de l'art. 45 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci (al. 1); sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi (qui concernent respectivement les impôts communaux et la répartition intercommunale), cette commission peut être saisie d'un recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales (al. 2). L'art. 47a LICom prévoit dans ce cadre, en particulier, que la municipalité a la qualité pour recourir contre les décisions de la commission communale de recours; pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable.
Déposé en temps en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) par une autorité que la loi autorise ainsi à recourir (cf. art. 75 let. b LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et art. 47a LICom), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Par la décision attaquée, l'autorité intimée a admis les recours formés par les époux A.________ et B.________ contre les factures respectives du 15 août 2019 et renvoyé le dossier de la cause à la recourante pour qu'elle exonère les intéressés de la taxe en cause. La recourante conclut à la réforme de cette décision en ce sens que les recours des époux A.________ et B.________ sont rejetés.
Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la matière.
a) Selon l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets (al. 1, 1ère phrase). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4).
Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons
b) En droit vaudois, l'art. 30a de la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) prévoit que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières, au sens de l'art. 4a al. 1 LICom.
Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.
c) Le règlement sur la gestion des déchets de la commune d'Yverdon-les-Bains du 25 août 2010, dans sa teneur en vigueur dès le 19 décembre 2018 (Règlement 2018), prévoyait en particulier ce qui suit s'agissant du "financement" de la gestion des déchets (chapitre 3, art. 11 ss):
Art. 11 Principes
[…]
Jusqu'à concurrence des maximums prévus à l'article 12, la Municipalité est compétente pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale. […]
[…]
Art. 12 Montant maximum des taxes
[…]
B. Taxes forfaitaires
La Municipalité est compétente pour fixer le montant des taxes forfaitaires. Celui-ci ne dépassera toutefois pas les valeurs maximales suivantes:
● Fr. 120.- par an par habitant de plus de 18 ans;
[…]
Ces montants s'entendent TVA comprise.
[…]
D. Mesures d'accompagnement
Des mesures d'accompagnement du dispositif de taxation sont prévues, notamment en faveur des familles, des jeunes, des personnes âgées et des personnes dans le besoin.
Les jeunes jusqu'à l'âge de 25 ans peuvent, sur la base d'une liste établie par le contrôle des habitants, obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Les citoyens au bénéfice des prestations complémentaires communales peuvent, sur la base du registre de l'agence d'assurances sociales (AAS), obtenir l'exonération ou le remboursement de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier fait foi.
Les citoyens au bénéfice du revenu d'insertion [RI] peuvent, sur la base du registre du centre social régional (CSR), obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Les personnes âgées de plus de 65 ans peuvent, sur la base d'une liste établie par le contrôle des habitants, obtenir le remboursement partiel de 50% de la taxe annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Ce règlement a dans l'intervalle fait l'objet de nouvelles modifications approuvées par la cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) le 13 novembre 2019 (Règlement 2019). S'agissant des mesures d'accompagnement prévues par l'art. 12 let. D, il en résulte désormais en particulier ce qui suit:
Les habitants au bénéfice des prestations complémentaires communales et cantonales ainsi que leur conjoint ou partenaires enregistrés peuvent, sur la base du registre de l'agence d'assurances sociales (AAS) et de la caisse cantonale vaudoise de compensation AVS/AI (CCVA), obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Selon l'art. 10 let. B de la directive municipale ad hoc du 19 décembre 2018, le montant de la taxe forfaitaire a été fixé à 75 fr. (hors taxe) par an par habitant de plus de 18 ans révolus. Ce montant n'a pas été modifié dans l'intervalle.
d) Le principe de la légalité régit l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal, où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.; cette disposition - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 144 II 454 consid. 3.4 et les références). Le principe de la légalité exige que soient définis dans une loi au sens formel non seulement le cercle des contribuables, mais également les exceptions à l'assujettissement (ATF 143 II 87 consid. 4.5 et les références; TF 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.1).
Les taxes spéciales au sens de l'art. 4 LICom, dont font partie les taxes destinées à financer les coûts d'élimination des déchets urbains comme déjà évoqué, sont des contributions causales. Elles ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques (cf. art. 4 al. 4 LICom) -, selon lequel le montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). Ce principe n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références).
e) Dans ce cadre et d'une façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement (tel que garanti par les art. 8 Cst. et 10 Cst-VD) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 2C_151/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). Ce principe est également concrétisé par les art. 127 al. 2 Cst. et 167 al. 2 Cst-VD s'agissant des contributions; il ne revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines distinctions ou assimilations qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références; TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 5.2). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (CDAP FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a et les références; cf. ég. ATF 141 II 338 consid. 4.5, relevant que "le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises qu'il n'est pas réalisable, pour des raisons pratiques, de traiter chaque contribuable de façon exactement identique d'un point de vue mathématique et que, de ce fait, le législateur est autorisé à choisir des solutions schématiques", respectivement que "s'il n'est pas possible de réaliser une égalité absolue, il suffit que la réglementation n'aboutisse pas de façon générale à une charge sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l'égard de certaines catégories de contribuables").
En l'espèce, la recourante fait en premier lieu valoir que les époux A.________ et B.________ n'étaient pas au bénéfice de PC Familles au 1er janvier 2019, de sorte qu'il ne peuvent pas obtenir le remboursement ou l'exonération de la taxe concernée - "et ce indépendamment de la question de savoir si le Règlement 2018 prévoit l'exonération de la taxe déchets pour les bénéficiaires de prestations complémentaires pour les familles ou dans le cas contraire, si cette absence d'exonération doit être comblée par le juge". L'autorité intimée indique à ce propos dans sa réponse au recours avoir fait abstraction de cette condition dans la mesure où il serait "difficile pour un habitant de présenter une décision au 1er janvier" compte tenu du "temps pris par l'autorité cantonale pour rendre une telle décision" (cf. let. B/a supra).
a) Aux termes de l'art. 12 de la loi vaudoise du 23 novembre 2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations cantonales de la rente-pont (LPCFam; BLV 850.053), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2017, le Conseil d'Etat fixe le début du droit à la prestation complémentaire annuelle pour familles, ainsi que les modalités de révision du droit (al. 1); ce droit s'éteint à la fin du mois où l'une des conditions légales dont il dépend n'est plus remplie (al. 2).
Il résulte dans ce cadre du règlement d'application de la LPCFam, du 17 août 2011 (RLPCFam; BLV 850.053.1), que le Centre régional de décision (CRD) prend pour chaque ayant droit une décision fixant la PC Familles annuelle (art. 27 al. 1, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er juin 2017), respectivement qu'une révision périodique est effectuée après 12 mois depuis la notification de la décision ou depuis la notification de la dernière révision périodique (art. 28).
b) Il s'impose de constater que le motif retenu par l'autorité intimée pour faire abstraction de la condition selon laquelle est déterminante la situation au 1er janvier de chaque année ne résiste pas à l'examen. Comme le relève à juste titre la recourante dans sa réplique, "pour pouvoir bénéficier d'une mesure d'accompagnement pour l'année 2019" (dans l'hypothèse, par ailleurs contestée, où le bénéfice de PC Familles justifierait l'octroi d'une telle mesure), "l'habitant doit uniquement prouver qu'au premier janvier 2019, il percevait une PC Familles, sur la base d'une décision peut-être antérieure, mais qui est toujours valable à cette date"; il ne saurait être question, à l'évidence, d'exiger dans ce cadre la présentation d'une décision "au 1er janvier" de l'année concernée.
Quant au motif tiré du temps pris par l'autorité cantonale pour statuer sur une demande de PC Familles évoqué par l'autorité intimée dans ce cadre, il pourrait entrer en ligne de compte dans l'hypothèse où le requérant aurait déposé une demande avant le début de l'année mais demeurerait dans l'attente de la décision de l'autorité cantonale à ce propos lorsque l'autorité communale lui adresse sa facture relative à la taxe déchets
La prise en compte de la situation au 1er janvier procède certes d'un certain schématisme, qui est toutefois admis en la matière (cf. consid. 2d et 2e supra) et se justifie en l'occurrence par les nécessités pratiques d'une perception rationnelle de la taxe - eu égard au montant peu élevé de cette dernière (80 fr. 80 en l'état, respectivement 120 fr. au maximum selon l'art. 12 let. B des Règlements 2018 et 2019). Ce n'est au demeurant pas à une inégalité de traitement entre les contribuables réunissant les conditions d'octroi d'une mesure d'accompagnement au 1er janvier et ceux qui ne réuniraient ces conditions que postérieurement, dans le courant de l'année concernée, que l'autorité intimée se réfère dans ses écritures dans le cadre de la présente procédure.
c) En conséquence, à supposer même que, comme l'a retenu l'autorité intimée, le bénéfice de PC Familles justifie l'octroi d'une mesure d'accompagnement (par le comblement d'une lacune dans le Règlement 2018 sur ce point, ou encore en application du principe de l'égalité de traitement), les époux A.________ et B.________ ne pourraient dans tous les cas pas prétendre à l'octroi d'une telle mesure pour l'année 2019 dès lors qu'ils ne bénéficiaient pas de PC Familles au 1er janvier 2019 - la condition de la prise en compte de la situation au 1er janvier étant en effet prévue pour l'ensemble des mesures d'accompagnement tant selon le Règlement 2018 que selon le Règlement 2019 (cf. consid. 2c supra).
La question du bien-fondé des autres griefs de la recourante peut pour le reste demeurer indécise.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée dans le sens du rejet des recours formés par les époux A.________ et B.________ contre les factures respectives du 15 août 2019.
Il apparaît d'emblée qu'il ne se justifie pas de mettre tout ou partie des frais respectivement d'éventuels dépens à la charge des époux A.________ et B.________ dans les circonstances du cas d'espèce (cf. art. 49 al. 1, 50, 51 al. 1, 55 al. 2 et 57 LPA-VD). Cela étant, un émolument de 200 fr. est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains. Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer des dépens en faveur de la recourante (qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat; cf. art. 55 al. 1 LPA-VD) à la charge de l'autorité intimée, s'agissant d'autorités de la même commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 16 décembre 2019 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de la commune d'Yverdon-les-Bains est réformée en ce sens que les recours formés par A.________ et B.________ à l'encontre des décisions respectives rendues le 15 août 2019 sont rejetés et que ces dernières décisions sont confirmées.
III. Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 décembre 2020
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.