TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 décembre 2020
Composition
greffier
Recourante
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, représentée par Me Yves Noël, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune d'Yverdon-les-Bains,
Tiers intéressé
A.________, à ********
Objet
Taxe communale ordures
Recours Municipalité d'Yverdon-les-Bains c/ décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune d'Yverdon-les-Bains du 10 février 2020 (taxe forfaitaire déchets 2019 - Facture n° 98214)
Vu les faits suivants:
A. Le 15 août 2019, le Service des travaux et de l'environnement de la commune d'Yverdon-les-Bains a adressé à A.________ une facture d'un montant de 80 fr. 80 en lien avec la "taxe forfaitaire déchets habitants" pour l'année 2019 (correspondant à une taxe de 75 fr. augmentée du montant de la TVA).
b) A.________ a contesté cette facture par acte adressé le 29 août 2019 à la Commission communale de recours en matière d'impôt de la commune d'Yverdon-les-Bains (la commission), faisant valoir qu'elle avait été "admise à l'assurance-invalidité[AI]à 100 % à partir du 1er juillet 2018", que ses moyens financiers étaient ainsi "restreints" - la rente dont elle bénéficiait étant "à peine suffisante pour l'essentiel vital" - et qu'elle estimait en conséquence "être en droit d'exemption" de la taxe concernée.
c) A.________ a été entendue par la commission dans le cadre de cette procédure de recours lors d'une séance tenue le 10 février 2020. Elle a indiqué à cette occasion qu'elle percevait une rente AI d'un montant de 1'758 fr. ainsi qu'une rente du deuxième pilier d'un montant de 1'200 fr., étant précisé qu'elle ne percevait pas de subside pour son assurance-maladie.
d) Par décision du 10 février 2020, adressée le 2 juin 2020 aux parties, la commission a admis le recours, annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à l'autorité taxatrice "pour qu'elle ne facture qu'une demi-taxe à la recourante[…]pour l'année 2019", retenant en particulier ce qui suit:
"3. […] Le règlement prévoit […] que les personnes âgées de plus de 65 ans peuvent obtenir le remboursement partiel de 50 % de la taxe. On doit en déduire que le législateur a voulu favoriser les personnes au bénéfice de l'AVS. La commission considère qu'il [y] a une inégalité de traitement choquante entre le sort réservé par le règlement aux personnes à l'assurance-invalidité et celles ayant atteint l'âge de 65 ans. Cette inégalité apparaît contraire avec les principes posés tant par la Constitution fédérale que par la Constitution cantonale. Elle doit être corrigée en ce sens que la recourante doit être admise à ne payer que la demi taxe. Le recours doit ainsi être partiellement admis."
B. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte de son conseil du 26 juin 2020, concluant à sa réforme en ce sens que le recours formé par A.________ était rejeté. Invoquant une violation du principe de la légalité, elle a fait valoir, en particulier, qu'étaient visées par le remboursement partiel de la taxe en cause les personnes âgées de plus de 65 ans, et non les bénéficiaires de prestations de l'AVS; cette mesure d'accompagnement s'expliquait par le fait que les personnes âgées étaient "très nombreuses à devoir affronter des conditions de vie précaires" et qu'une "partie importante" d'entre elles, savoir celles qui étaient placées en EMS, ne pouvaient bénéficier des prestations complémentaires communales (PC communales ou PCC) - et, partant, des mesures d'accompagnement prévues par le règlement pour les personnes bénéficiant de telles prestations. Cela étant, les personnes au bénéfice de prestations AI pouvaient, si les conditions étaient remplies, bénéficier sans restriction de PCC, auquel cas elles étaient exonérées de la taxe déchets; à son sens, la différence de traitement entre les rentiers AI et les personnes âgées de plus de 65 ans était en conséquence "parfaitement justifiée".
L'autorité intimée a renvoyé à la teneur de la décision attaquée dans sa réponse du 17 juillet 2020, précisant notamment ce qui suit:
"1.- […] la commission de recours […] a considéré que la différence entre les personnes ayant atteint l'âge de 65 ans - celles-ci peuvent bénéficier de la réduction de moitié - et celles au bénéfice de l'AI ne se justifiait par aucun motif raisonnable.
Dans son mémoire, la recourante relève que la justification de la réduction réside dans le fait que les personnes âgées sont dans une situation précaire. On relève que la recourante ne soutient pas que cette condition ne soit pas réalisée pour une personne à l'assurance-invalidité. Elle l'était en tout cas pour la personne taxée dans le cas d'espèce.
2.- La recourante fait valoir que toutes les personnes âgées ne peuvent bénéficier des PC communales, notamment celles placées en EMS et que c'est la raison pour laquelle la réduction n'aurait été octroyée qu'aux personnes âgées de plus de 65 ans. Cette explication ne résiste pas à l'examen. Toutes les personnes âgées de plus de 65 ans ne sont pas placées en EMS."
La recourante a maintenu ses griefs dans sa réplique par acte de son conseil du 3 septembre 2020, estimant en substance qu'il "n'appartenait […] pas à l'instance inférieure de faire office de législateur, en créant elle-même une nouvelle catégorie d'exonérés", respectivement que l'absence de prise en compte des personnes au bénéfice de prestations AI dans le cadre des mesures d'accompagnement ne violait pas le principe de l'égalité de traitement.
C. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Aux termes de l'art. 45 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11), chaque commune doit instituer une commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci (al. 1); sous réserve des articles 5 et 44 de la présente loi (qui concernent respectivement les impôts communaux et la répartition intercommunale), cette commission peut être saisie d'un recours contre toute décision prise en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales (al. 2). L'art. 47a LICom prévoit dans ce cadre, en particulier, que la municipalité a la qualité pour recourir contre les décisions de la commission communale de recours; pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable.
Déposé en temps en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36) par une autorité que la loi autorise ainsi à recourir (cf. art. 75 let. b LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, et art. 47a LICom), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le litige porte sur la réduction de moitié de la "taxe forfaitaire déchets habitants" mise à la charge de A.________ pour l'année 2019 décidée par l'autorité intimée pour des motifs d'égalité de traitement.
a) Selon l'art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets (al. 1, 1ère phrase). Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public (al. 4).
Cette disposition-cadre pose uniquement des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets; les cantons
b) En droit vaudois, l'art. 30a de la loi vaudoise du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; BLV 814.11) prévoit notamment que les communes financent les coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); elles prévoient des mesures d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3). Les taxes en cause constituent des taxes spéciales que les communes peuvent percevoir en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (cf. art. 4 al. 1 LICom).
Selon l'art. 11 al. 1 LGD, les communes doivent ainsi adopter un règlement sur la gestion des déchets, soumis à l'approbation du chef du département concerné.
c) Le règlement sur la gestion des déchets (RGD) de la commune d'Yverdon-les-Bains du 25 août 2010, dans sa teneur en vigueur dès le 19 décembre 2018 (cf. art. 19 al. 2 RGD) - étant précisé que ce règlement a dans l'intervalle fait l'objet de nouvelles modifications approuvées par la cheffe du Département du territoire et de l'environnement (DTE) le 13 novembre 2019 -, prévoyait en particulier ce qui suit s'agissant du "financement" de la gestion des déchets (chapitre 3, art. 11 ss):
Art. 12 Montant maximum des taxes
A. Taxe proportionnelle à la quantité de déchets (taxe au sac)
[…]
B. Taxes forfaitaires
La Municipalité est compétente pour fixer le montant des taxes forfaitaires. Celui-ci ne dépassera toutefois pas les valeurs maximales suivantes:
● Fr. 120.- par an par habitant de plus de 18 ans;
[…]
Ces montants s'entendent TVA comprise.
[…]
D. Mesures d'accompagnement
Des mesures d'accompagnement du dispositif de taxation sont prévues, notamment en faveur des familles, des jeunes, des personnes âgées et des personnes dans le besoin.
Les jeunes jusqu'à l'âge de 25 ans peuvent, sur la base d'une liste établie par le contrôle des habitants, obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Les citoyens au bénéfice des prestations complémentaires communales peuvent, sur la base du registre de l'agence d'assurances sociales (AAS), obtenir l'exonération ou le remboursement de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier fait foi.
Les citoyens au bénéfice du revenu d'insertion peuvent, sur la base du registre du centre social régional (CSR), obtenir le remboursement intégral de la taxe de base annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Les personnes âgées de plus de 65 ans peuvent, sur la base d'une liste établie par le contrôle des habitants, obtenir le remboursement partiel de 50% de la taxe annuelle. La situation au 1er janvier de chaque année fait foi.
Concernant les mesures d'accompagnement prévues, il résulte notamment ce qui suit du préavis municipal au Conseil communal concernant la modification du RGD en vigueur dès le 19 décembre 2018, du 16 août 2018:
"Les mesures d'accompagnement privilégiées par la Municipalité sont principalement l'exonération de cette taxe pour les jeunes jusqu'à 25 ans. L'objectif est d'éviter de lourdes dépenses pour les familles nombreuses ainsi que pour les jeunes en début de carrière.
Les personnes dans le besoin sont aussi ciblées par les mesures d'accompagnement projetées en faveur des citoyens au bénéfice de prestations complémentaires communales ou du RI.
[…] les personnes âgées dont la situation financière se situe à la limite des aides en place n'ont pas été totalement intégrées dans les études de mesures d'accompagnement. Si une partie des personnes âgées se voient exonérées de la taxe par l'allocation de PCC, ce n'est pas le cas de la majorité d'entre elles. Il a donc été nécessaire de trouver une mesure d'accompagnement adaptée. Il est cependant impossible de cibler les personnes âgées selon leur déclaration d'impôts, étant donné que la détermination de l'assiette fiscale des contribuables est trop hétérogène. Les déterminations fiscales d'une personne à l'autre varient en effet énormément. Après réflexion, la solution retenue consiste à rembourser la moitié de la taxe à tous les citoyens âgés de plus de 65 ans, soit environ 5400 personnes."
Selon l'art. 10 let. B de la directive municipale ad hoc du 19 décembre 2018, le montant de la taxe forfaitaire a été fixé à 75 fr. par an par habitant de plus de 18 ans révolus, ce montant "s'entend[ant] hors taxe (HT)".
d) Le principe de la légalité régit l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal, où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.; cette disposition - qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales - prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi (ATF 144 II 454 consid. 3.4 et les références). Le principe de la légalité exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel (ATF 143 II 87 consid. 4.5 et les références; TF 2C_33/2018 du 28 juin 2018 consid. 3.1).
Les taxes spéciales au sens de l'art. 4 LICom, dont font partie les taxes destinées à financer les coûts d'élimination des déchets urbains comme déjà évoqué, sont des contributions causales. Elles ont en commun d'obéir au principe de l'équivalence - qui est l'expression du principe de proportionnalité en matière de contributions publiques (cf. art. 4 al. 4 LICom) -, selon lequel le montant de la contribution doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 et les références). Ce principe n'exige pas que la contribution corresponde dans tous les cas exactement à la valeur de la prestation; le montant de la contribution peut en effet être calculé selon un certain schématisme tenant compte de la vraisemblance et de moyennes. La contribution doit cependant être établie selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents (ATF 143 I 220 consid. 5.2.2 in fine et les références).
Dans ce cadre et d'une façon générale, une norme viole le principe de l'égalité de traitement (tel que garanti par les art. 8 Cst. et 10 Cst-VD) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 142 I 195 consid. 6.1 et les références; TF 2C_151/2020 du 25 mai 2020 consid. 4.1). Ce principe est également concrétisé par les art. 127 al. 2 Cst. et 167 al. 2 Cst-VD s'agissant des contributions. Il ne revêt toutefois pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines distinctions ou assimilations qui sont la conséquence du schématisme admis en cette matière (ATF 108 Ia 111 consid. 2b et les références; TF 2C_56/2020 du 2 juillet 2020 consid. 5.2). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif raisonnable (CDAP FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid. 11a et les références; cf. ég. ATF 141 II 338 consid. 4.5, relevant que "le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises qu'il n'est pas réalisable, pour des raisons pratiques, de traiter chaque contribuable de façon exactement identique d'un point de vue mathématique et que, de ce fait, le législateur est autorisé à choisir des solutions schématiques", respectivement que "s'il n'est pas possible de réaliser une égalité absolue, il suffit que la réglementation n'aboutisse pas de façon générale à une charge sensiblement plus lourde ou à une inégalité systématique à l'égard de certaines catégories de contribuables").
e) En l'espèce, l'autorité intimée considère qu'il y aurait une "inégalité de traitement choquante entre le sort réservé par le règlement aux personnes à l'assurance-invalidité et celles ayant atteint l'âge de 65 ans" - en réalité, les personnes âgées de "plus de 65 ans" selon l'art. 12 let. D al. 5 RGD -, inégalité qu'il y aurait lieu de corriger en ce sens que A.________, en tant que bénéficiaire de prestations AI, devrait être admise à ne payer comme ces dernières que la moitié de la taxe en cause.
La recourante a exposé la ratio legis de la disposition prévoyant le remboursement partiel de la taxe en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans, en ce sens en substance qu'une "partie importante" d'entre elles ne bénéficiaient pas de PCC - ni, partant, de l'exonération ou du remboursement de la taxe en application de l'art. 12 let. D al. 3 RGD - nonobstant leurs conditions de vie précaires, parce qu'elles étaient placées en EMS (cf. art. 12 du règlement pour l'octroi des prestations complémentaires communales AVS-AI d'Yverdon-les-Bains, en vigueur depuis le 1er janvier 1992, prévoyant que ne peuvent être mises au bénéfice de telles prestations notamment "les personnes placées en EMS, ainsi que celles qui sont détenues ou internées"). A son sens, la différence de traitement entre les personnes âgées de plus de 65 ans et les personnes bénéficiant de prestations AI - lesquelles peuvent bénéficier sans restriction de PCC, si les conditions sont réunies - serait ainsi parfaitement justifiée.
aa) Le bien-fondé des explications de la recourante s'agissant de la ratio legis de l'art. 12 let. D al. 5 RGD, qui se fondent sur des motifs liés aux ressources des personnes concernées (cf. ég. dans le même sens l'extrait du préavis municipal du 16 août 2018 à ce propos, en partie reproduit sous consid. 2c supra), peut prêter à discussion sous l'angle du principe de l'égalité de traitement. Ainsi les personnes âgées de plus de 65 ans placées en EMS dont les ressources auraient en soi justifié l'octroi de PCC ne bénéficient-elles que d'un remboursement partiel (50 %) de la taxe, alors que les bénéficiaires de PCC peuvent obtenir son exonération ou son remboursement intégral. A l'inverse et comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse au recours, toutes les personnes âgées de plus de 65 ans ne sont pas placées dans un EMS (et toutes ne doivent pas affronter des conditions de vie précaires); celles d'entre elles qui ne le sont pas et qui ne réunissent pas les conditions d'octroi de PCC n'en bénéficient pas moins de ce remboursement partiel, et ce indépendamment de leur situation économique et financière.
Le présent litige ne porte toutefois pas directement sur l'application de l'art. 12 let. D al. 5 RGD - il n'est pas contesté en effet que A.________ n'est pas âgée de plus de 65 ans. Le tribunal se contentera de relever, à toutes fins utiles, que la majorité des personnes âgées de plus 65 ans cessent (ou ont cessé) d'exercer une activité lucrative, avec pour conséquence (dans la plupart des cas à tout le moins) une diminution de leurs ressources, et de rappeler qu'un certain schématisme est admis en la matière (cf. consid. 2d supra).
bb) Quoi qu'il en soit, il s'impose de constater que l'appréciation de l'autorité intimée consistant à retenir une inégalité de traitement entre les personnes bénéficiant de prestations AI et les personnes âgées de plus de 65 ans ne résiste pas à l'examen. Le critère retenu par l'art. 12 let. D al. 5 est en effet celui de l'âge - et non, par hypothèse, celui du bénéfice de prestations sociales (telles que prestations AI) ou encore de la situation économique et financière (cf. dans le même sens art. 12 let. D al. 2 RGD s'agissant des jeunes jusqu'à l'âge de 25 ans); c'est le lieu de relever que l'art. 12 let. D al. 1 RGD ne limite pas l'octroi de mesures d'accompagnement aux seules personnes dans le besoin, mais prévoit également l'octroi de telles mesures pour les familles (cf. ég. art. 30a al. 3 LGD), les jeunes et les personnes âgées. Cela étant, on ne saurait considérer, à l'évidence, que la situation d'une personne bénéficiant de prestations sociales (telles que prestations AI) respectivement ayant des ressources limitées serait de ce chef semblable à celle d'une personne ayant atteint un certain âge, justifiant que ces situations soient traitées de manière identique en application du principe de l'égalité de traitement; il apparaît bien plutôt d'emblée qu'une telle comparaison entre personnes catégorisées selon des critères différents ne présente aucune pertinence.
C'est en conséquence à juste titre que la recourante se plaint d'une violation du principe de la légalité, qui exige non seulement que le cercle des contribuables mais également que les exceptions à l'assujettissement soient définis dans une loi au sens formel comme rappelé ci-dessus (consid. 2d); aucun correctif de la règlementation applicable ne se justifie pour des motifs d'égalité de traitement dans les circonstances du cas d'espèce.
cc) Il n'est pas contesté pour le reste que les conditions des autres mesures d'accompagnement prévues par l'art. 12 let. D RGD ne sont pas réunies en l'occurrence. Si le législateur communal souhaite que des mesures d'accompagnement soient octroyées également en faveur des bénéficiaires de prestations AI, il lui appartiendra de modifier la règlementation dans ce sens.
Il résulte de considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée dans le sens du rejet du recours formé par A.________ contre la facture du 15 août 2019.
Il apparaît d'emblée qu'il ne se justifie pas de mettre tout ou partie des frais respectivement d'éventuels dépens à la charge de A.________ dans les circonstances du cas d'espèce (cf. art. 49 al. 1, 51 al. 1, 55 al. 2 et 57 LPA-VD). Cela étant, un émolument de 200 fr. est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains. Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer des dépens en faveur de la recourante (qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat; cf. art. 55 al. 1 LPA-VD) à la charge de l'autorité intimée, s'agissant d'autorités de la même commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 10 février 2020 par la Commission communale de recours en matière d'impôts de la commune d'Yverdon-les-Bains est réformée en ce sens que le recours formé par A.________ à l'encontre de la décision du 15 août 2019 est rejeté et que cette dernière décision est confirmée.
III. Un émolument de 200 (deux cents) francs est mis à la charge de la commune d'Yverdon-les-Bains.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2020
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.