canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 août 1992
sur le recours interjeté par Armand BENOIT , à Lausanne,
contre
la décision de la Commission d'affermage du 11 février 1992 fixant le fermage maximum de l'estivage qu'il possède sur la commune de Château d'Oex à Fr. 3'080.-.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J. Giroud, président
E. Fonjallaz, assesseur
D. Malherbe, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait :
A. Le recourant Armand Benoît est propriétaire des estivages "Les Thésailles" et "Pâquier Mossy", sis sur le territoire de la commune de Château d'Oex.
De 1970 à 1991, ces pâturages ont été loués par le père du recourant, Roger Benoît, à Georges Zulauff. Le montant du fermage pour ces deux alpages, approuvé pour la dernière fois par le Bureau des fermages du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce le 20 août 1986, a été fixé, sans expertise, à Fr. 4'125.-, dès le 1er janvier 1986. Ce fermage tenait compte d'une charge en bétail de 35 pâquiers normaux (PN) qui figurait dans le cadastre alpestre en 1969.
B. En date du 8 août 1991, Georges Zulauff a adressé les lignes suivantes au recourant :
"Comme convenu le 1er mai écoulé à ton bureau, je te sais gré d'annuler le bail à ferme qui nous lie et qui porte la date du 13 novembre 1969 avec avenants de 1976, 1978 et 1986.
Le nouveau fermage de Fr. 4'750.- me paraît tout à fait équitable. Jusqu'à ce jour, j'ai disposé des subsides légaux. [...].
Tout comme toi, je souhaite que tes rapports avec mon fils soient aussi excellents que ceux que j'ai entretenus avec ton père jusqu'à la mors de ce dernier puis, dès 1979, avec toi."
En date du 4 septembre 1991, le recourant a signé un nouveau contrat de bail à ferme avec Michel Zulauff, fils du fermier précité. Selon l'art. 2, "ce bail est conclu pour le terme de six ans dès le premier janvier 1991 pour finir sans avertissement le 31 décembre 1996". Aux termes de l'art. 3, ce bail à ferme "est consenti et accepté pour le prix annuel de Fr. 4'750.- payable le 1er novembre de chaque année, la première fois le 1er novembre 1991". Pour le surplus, les autres clauses sont identiques à celles figurant dans le bail conclu avec Georges Zulauff.
Par courrier daté du même jour, Armand Benoît a soumis ce bail à ferme au bureau du contrôle des fermages pour approbation.
A l'appui de sa requête, il expliquait que jusqu'alors, les fermiers, soit anciennement Georges Zulauff, puis actuellement son fils, avaient disposé librement des subsides, fixés à Fr. 2'390.- en 1990. Il a également joint à son envoi un état de compte du Crédit foncier vaudois (CFV) N° 162'658 accusant un solde débiteur en capital, à sa charge, de Fr. 14'996.55 au 15 août 1991, rappelant que "ce pâturage était franc de toute dette jusqu'il y a environ 4-5 ans" et que "cet endettement [...] a servi exclusivement à l'entretien dudit pâturage, plus spécialement à la réfection du toit du chalet". Il précisait également être débiteur du syndicat AF d'électrification à raison d'une participation financière maximum de Fr. 3'500.-.
C. Le 11 octobre 1991, l'expert au Bureau de l'économie rurale (ci-après : BER) du Service de l'agriculture Aeberhard a établi un rapport intitulé "ESTIVAGE - Rapport d'expertise et détermination du fermage" au sujet de l'estivage "Les Thésailles-Pâquier Mossy". On en extrait les indications suivantes :
"1. Charge UGB jours Pjours
*- cadastre de la production agricole 1969, surface 21 ha 28 120 33,6
Permis d'alpage : 16 UGB 16 120 19,2
Selon les contributions d'estivage 1990 à 1991 20 120 24,6
Port effectif : animaux nb coe*
*vaches 12 1 12 120 14,4
génisses 10 0,8 8 100 8
veaux 3 0,3 0,9 120 1
./.3tfoin -1,7*
total 21,7
Charge de base du calcul : 22 PN .
2. DESCRIPTION GENERALE
Exploitation d'estivage au-dessus de La Lécherette, versant sud, équipée d'un chalet principal (toit refait à neuf il y a 4-5 ans) et d'une petite écurie (chalet b). Le chalet dispose d'une installation électrique appartenant au fermier, et il sera raccordé au réseau aux frais du propriétaire jusqu'à l'entrée du chalet. Cela n'a pas été pris en compte dans l'expertise. Par ailleurs, l'expertise a tenu compte des améliorations apportées par les fermiers (WC, bûcher, abreuvoirs) dans les éléments retenus pour l'estimation du chalet."
[...]
4. Calcul des valeurs locatives et de rendement
*éléments durée ou norme nombre valeur taux valeur
points d'unités locative rendement
(VL) (VR)*
*pâturage 86 pts 12.- 22 PN -- -- 22'704.-
logement 120 j. 1,20 2,5 UL 360.- 9,2 3'913.-
étables a) 120 j. 0,4 28,6 PGB 1'373.- 9,9 13'869.-
b) 120 j. 0,25 11 PGB 330.- 12,0 2'750.-*
Totaux Fr. 2'063.- Fr. 43'236.-
5. FERMAGE MAXIMUM
Ordonnance sur les fermages du 11 février 1987 (modifiée le 13 février 1991)
4,5 % VR + 55 % VL = Fr. 3'080.-, soit Fr. 140.-/PN."
D. Le 11 novembre 1991, le Chef du Service de l'agriculture a adressé à la Commission d'affermage le préavis suivant :
"Le fermage maximum, selon notre expertise du 18 septembre 1991, s'élève à Fr. 3'080.-, soit Fr. 140.-/PN, pour cet alpage de 22 PN (Les Thésailles - Pâquier Mossy). Le requérant demande l'approbation d'un fermage convenu de Fr. 4'750.-, le fermage antérieur s'élevant à Fr. 4'125.-. Ce dernier montant a été approuvé par le DAIC, Service de l'agriculture, en date du 20 août 1986, sans expertise sur la base d'une charge en bétail de 35 PN relevée par le cadastre alpestre en 1969. Cette erreur d'appréciation de notre part, la charge réelle étant de 22 PN, a conduit à l'approbation d'un fermage de Fr. 187.50/PN en 1986. C'est donc en toute bonne foi que les parties se sont accordées sur une augmentation de 15% de ce fermage, porté à Fr. 4'750.-. Notre préavis est donc le suivant :
le fermage convenu de Fr. 4'750.-, soit Fr. 216.-/PN, ne peut être approuvé;
le fermage de Fr. 4'125.-, autorisé en 1986, est considéré comme le fermage licite maximum pour cet alpage et les parties sont invitées à modifier le bail qui les lie dans ce sens;
le fermage maximum de Fr. 3'080.-, retenu par notre expertise, ne peut être imposé aux parties en raison de notre appréciation erronée de 1986. Il y va de la sécurité du droit pour bailleur et fermier, évitant par là de diminuer de 25 %, en l'espace de 5 ans, un fermage approuvé officiellement alors que des investissements ont été réalisés et que le propriétaire n'a jamais exigé le partage des contributions d'estivage (Fr. 2'390.- en 1990)."
E. Par décision du 11 février 1992, la Commission d'affermage, se fondant sur l'expertise du BER, a fixé le fermage maximum à Fr. 3'080.-, précisant qu'"il conviendra de spécifier clairement que les contributions d'estivage demeurent réservées, en raison des investissements opérés par le bailleur, ceci conformément au texte de l'ordonnance fédérale sur les fermages du 11 février 1987 (art. 11 OCF)".
F. En date du 10 mars 1992, Armand Benoît a interjeté recours contre cette décision, concluant, avec dépens, principalement, à son annulation, "en ce sens que le fermage annuel arrêté de gré à gré entre parties, selon bail à ferme du 4 septembre 1991 est approuvé selon droit"; subsidiairement, il conclut implicitement à sa réforme en ce sens que "le fermage approuvé le 20 août 1986, à concurrence de Fr. 4'125.- est maintenu", et que "les contributions et subsides publics sont destinés à l'entretien de l'estivage Les Thésailles-Pâquier Mossy selon modalités que justice dira".
Les moyens invoqués à l'appui du recours seront examinés plus loin en tant que de besoin.
Le 13 mars 1992, l'autorité intimée a transmis le dossier de la cause au Tribunal de céans en concluant au rejet du recours.
Par ailleurs, Armand Benoît a effectué dans le délai qui lui a été imparti à cet effet l'avance de frais requise de Fr. 1'000.-.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 29 avril 1992, en présence du recourant, de MM. J.-F. Croset, secrétaire de la Commission d'affermage, et Ch. Aeberhard, expert du BER.
Ce dernier a produit une note interne établie le 22 avril par le Service de l'agriculture, concernant les fermages d'exploitation d'estivage, traitant plus particulièrement de la fixation des fermages suite à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LBFA) et à celle du guide fédéral d'estimation de la valeur de rendement agricole pour 1986. Ce document sera repris dans la mesure nécessaire dans la partie "droit" ci-dessous.
L'expert Aeberhard a également exposé le mode d'estimation des estivages. Il a en particulier précisé que la surface des estivages retenue ne correspondait pas à celle du Registre foncier; elle est en effet épurée et on ne tient compte que des surfaces utiles à la pâture.
et considère en droit :
La décision de la Commission d'affermage, qui refuse de faire droit à cette requête, a une double portée. D'une part, elle refuse d'arrêter le nouveau montant du fermage à Fr. 4'750.-, d'autre part, en réduisant le fermage maximum licite à Fr. 3'080.-, elle révoque l'autorisation accordée par le BER en 1986 de percevoir une redevance de Fr. 4'125.-. Il y a lieu d'examiner successivement ces deux aspects.
Fixé à 5¼ %, ledit pourcentage a été porté à 6 % par une modification du 13 février 1991 de l'article premier de l'Ordonnance concernant le calcul des fermages agricoles ou Ordonnance sur les fermages (RS 221.213.221). Pour une entreprise agricole, ce pourcentage est diminué d'un quart (art. 40 al. 2 LBFA) du taux hypothécaire qui le détermine (Studer/Hofer, Le droit du bail à ferme agricole, Brugg, 1988, p. 292); il s'élève actuellement à 4,5 % (art. 3 de l'Ordonnance sur les fermages). Auparavant, à savoir avant la modification de cette ordonnance, ledit pourcentage s'élevait à 4 %, correspondant à la différence arrondie entre 5 ¼ et un quart de ce taux (5¼ - (5¼ : 4)).
L'indemnisation des charges du bailleur, quant à elle, est calculée à raison de 55 % de la valeur locative du bâtiment (art. 4 de l'Ordonnance sur les fermages).
En ce qui concerne la valeur de rendement, son calcul est effectué selon l'Ordonnance du 28 décembre 1951 sur l'estimation de la valeur de rendement (RS 211.412.123). Selon l'art. 8 de cette Ordonnance, l'estimation doit être effectuée conformément à un guide établi par le Conseil fédéral. Un "Guide pour l'estimation de domaines et de bien-fonds agricoles" a été publié le 18 juin 1979; un nouvel ouvrage intitulé "Guide pour l'estimation de la valeur de rendement agricole" est entré en vigueur le 1er août 1986. On constate que le chapitre "exploitations d'estivage" a subi des modifications dans la nouvelle édition, notamment sous forme d'augmentation de la valeur locative des logements et des étables. L'augmentation des fermages en résultant a été estimée à 30 %, proportion qui est venue s'ajouter à la hausse provoquée par l'entrée en vigueur de la LBFA le 20 octobre 1986 (Hofer, Die Bemessung des Pachtzinses, in Communications de droit agraire, 1985, p. 131 ss; Hermann, Pachtzinsbemessung und Pachtzinskontrolle nach neuem Recht, in CDA, 1987, p. 55 ss).
Selon l'art. 3 LBFA, les cantons peuvent déroger aux règles du droit fédéral sur l'affermage des alpages et pâturages. Le canton de Vaud a fait usage de cette faculté à l'article premier de la loi du 10 septembre 1986 d'application de la LBFA (RSV 3.5), selon lequel les alpages et pâturages qui forment des exploitations d'estivage sont assimilés à des entreprises agricoles selon la LBFA (cf. à ce sujet Paquier-Boinay, Le contrat de bail à ferme agricole : conclusions et droit d'affermage, thèse, Lausanne, 1991, p. 97); l'art. 40 al. 2 LBFA se trouve dès lors applicable à ces exploitations, selon lequel le pourcentage de la valeur de rendement déterminant le fermage est diminué d'un quart pour les entreprises agricoles.
b) En concluant à la fixation du fermage à Fr. 4'750.-, Armand Benoît se prévaut implicitement de la charge de 35 PN retenue pour la fixation du bail précédent et expose que, selon le Registre foncier, la surface en pâturage est de 252'754 m2. Ce dernier argument est toutefois sans pertinence. En effet, ainsi que l'a expliqué l'expert du BER lors de l'audience du 29 avril 1992, il ne faut tenir compte que des surfaces utiles à la pâture. Ainsi, un pâturage d'une grande surface peut très bien faire l'objet d'une charge moins élevée qu'un pâturage plus petit. Au surplus, la charge retenue dépend de l'appréciation par l'expert de plusieurs facteurs, soit du permis d'alpage, du cadastre de la production agricole de 1969, des contributions d'estivage et du port effectif lors de la visite. En l'espèce, rien ne permet de penser que les chiffres retenus par l'expertise, notamment la charge de 22 PN, sont erronés et le recourant ne le démontre pas.
Quant à l'accord du fermier sur un fermage dépassant le montant maximum admis par la loi, il est nul (C. Paquier-Boinay, op. cit., p. 165) et le recourant ne saurait s'en prévaloir.
Le recourant invoque enfin la hausse du taux hypothécaire, l'inflation et différents frais qu'il a assumés en rapport avec l'alpage litigieux, qui justifieraient, selon lui, une hausse du fermage. Ces divers travaux ont certainement amélioré la qualité des bâtiments loués mais il faut néanmoins constater que le fermage imposé au recourant ne résulte pas desdits travaux, ni de la conjoncture économique, mais de l'application conjuguée de la LBFA et du guide de 1986 pour l'estimation de la valeur de rendement.
Les considérations qui précèdent conduisent au rejet de la conclusion principale I du recourant.
a) En premier lieu, avant de prendre la décision litigieuse, modifiant le montant du fermage maximum au détriment du recourant, l'autorité intimée aurait dû l'entendre (cf. notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel, 1984, p. 379; P. Moor, Précis de droit administratif, Berne, 1991, p. 447). On peut toutefois admettre que ce vice a été réparé par la procédure de recours, cela même si le Tribunal administratif limite son examen à la légalité de la décision entreprise (art. 36 LJPA), celle-ci n'ayant pas été rendue en opportunité.
b) Dans le cas particulier, ainsi que le relève le préavis du Service de l'agriculture du 11 novembre 1991, la fixation du fermage à Fr. 4'125.- en 1986 est le résultat d'une erreur d'appréciation, ce service ayant retenu à tort une charge de 35 PN. Selon la doctrine, "l'administration étant tenue d'apprécier exactement tous les faits pertinents avant d'intervenir, l'erreur de fait n'est pas une cause de révocation. La règle souffre cependant certaines exceptions." Ainsi, "les actes aux effets durables, notamment l'octroi d'un avantage pendant une période prolongée ou la décision de fournir des prestations périodiques, sont susceptibles d'être révoqués. Encore faut-il que la révocation réponde à un intérêt public éminent, supérieur à tous intérêts contraires, et que le destinataire de l'acte ait amorti les dépenses qu'il avait engagées de bonne foi en s'appuyant sur lui" (A. Grisel, op. cit., p. 435). En outre, la révocation doit également respecter le principe de la proportionnalité (P. Moor, op. cit., p. 220).
c) Dans une note du 22 avril 1992, le Chef du Service de l'agriculture a fait état d'une pratique consistant, en cas de modification des normes fédérales, à maintenir le montant de fermages autorisés précédemment, cela afin de sauvegarder la sécurité du droit.
On peut se demander si cette pratique est compatible avec la nature impérative des normes de droit public, telles celles contenues dans le guide d'estimation. De toute manière, cette question peut demeurer indécise en l'espèce, dans laquelle il ne s'agit pas d'une modification de la réglementation en vigueur mais de la découverte par l'autorité d'une erreur au sujet des faits ayant fondé sa décision. Il n'y a dès lors pas à se référer à la pratique précitée.
d) Au vu des règles énoncées sous lettre b) ci-dessus, il faut donc en premier lieu examiner si l'abaissement du fermage à Fr. 3'080.- répond à un intérêt public prépondérant.
Au niveau de l'application de la loi, l'autorité doit toujours agir selon le but de celle-ci, c'est-à-dire dans l'intérêt public fixé abstraitement par le législateur (cf. B. Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main, 1991, no 544). Selon le message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale sur le bail à ferme du 11 novembre 1981 (FF 1982 I 271, sp. 276), "la réglementation du bail à ferme est, au même titre que les autres parties du droit agraire, un des moyens de réaliser la politique agraire de notre pays. Elle est donc également, au sens de l'art. 31 bis, 3e alinéa, lettre b, de la constitution fédérale, un instrument destiné à conserver une forte population paysanne, à assurer la productivité de l'agriculture et à consolider la propriété rurale. Il s'agit plus généralement d'assurer l'approvisionnement du pays en denrées alimentaires, en temps normal, en période de crise et en période de guerre, de protéger le paysage et l'environnement et de favoriser l'occupation harmonieuse de tout le pays".
En l'espèce, dans la mesure où la fixation du fermage au montant licite sert un des buts de la LBFA, soit le maintien d'une forte population paysanne, il faut considérer que la réduction du loyer de Fr. 4'125.- à Fr. 3'080.- répond à un intérêt public prépondérant, qui l'emporte même sur la sécurité du droit (cf. Moor, op. cit., p. 222); celle-ci est d'autant moins atteinte que la décision révoquée n'autorisait pas un acte unique mais la perception de redevances périodiques (Moor, op. cit., p. 224).
e) Il faut également "que le destinataire de l'acte ait amorti les dépenses qu'il avait engagées de bonne foi en s'appuyant sur l'acte révoqué".
Il ressort de l'acte de recours qu'Armand Benoît a entrepris différents travaux, notamment pour la réfection du toit du chalet des Thésailles, celle-ci ayant coûté en définitive Fr. 16'907.10. Pour ce faire, le recourant, qui pouvait alors compter sur un fermage annuel de Fr. 4'125.-, expose qu'il a dû s'endetter auprès du CFV à concurrence de la même somme, qui se montait encore à Fr. 14'758.95 au 15 février 1992.
On constate cependant que Georges puis Michel Zulauff ont toujours disposé librement des subsides versés en application de la législation instituant des contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles (RS 910.2 ss). En 1990, les contributions à l'estivage ont été de Fr. 2'390.-. Or, selon la législation cantonale d'application de la législation précitée, le propriétaire qui ne gère pas lui-même son exploitation d'estivage peut convenir avec l'exploitant, dans le cadre du contrat qui les lie, d'un éventuel partage de la contribution (art. 7 al. 2 du règlement d'application de la loi fédérale du 14 décembre 1979 sur les contributions à l'exploitation agricole du sol dans des conditions difficiles, RSV 8.8, G). Ce partage ne saurait toutefois excéder la moitié de la contribution (art. 12 de l'Ordonnance sur les contributions à l'exploitation agricole du sol (RS 910.21)). Ainsi, en réclamant au fermier la moitié des subsides reçus, soit Fr. 1'195.-, le recourant toucherait, fermage compris, une somme annuelle de Fr. 4'275.- qui serait supérieure à celle précédemment versée. On doit donc admettre que malgré la décision entreprise, le recourant sera en mesure de poursuivre l'amortissement des frais qu'il a engagés, après avoir modifié ses relations contractuelles avec le fermier Zulauff. Il ne saurait dès lors, à défaut de préjudice, invoquer le principe de la bonne foi pour revendiquer le maintien du fermage précédemment autorisé (ATF 108 Ib 377, sp. 385 et les références citées).
f) Enfin, la révocation doit respecter le principe de la proportionnalité : la mesure prise doit être propre à atteindre le but recherché tout en respectant le plus possible la liberté de l'individu, d'une part, et un rapport raisonnable doit exister entre le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce résultat d'autre part (cf. B. Knapp, op. cit., no 533).
En l'espèce, le but recherché est le respect des dispositions relatives au bail à ferme - qui, ainsi que cela a été exposé plus haut sous chiffre 3 d), procèdent d'un intérêt public prédominant - et plus particulièrement de celles visant la fixation du fermage licite maximum. En l'espèce, le seul moyen d'atteindre ce but est la réduction du fermage au montant licite maximum. Cette mesure apparaît d'autant moins disproportionnée que le recourant a la possibilité de réclamer à son fermier la moitié des subsides reçus ainsi qu'exposé ci-dessus sous chiffre 3 e) et que cette révocation n'a pas d'effet rétroactif (cf. P. Moor. op. cit, p. 224).
Au vu de ce qui précède, la conclusion subsidiaire III du recourant doit être rejetée également.
La conclusion subsidiaire II du recourant n'est pas recevable. En effet, elle tend à faire fixer la mesure d'un partage de subventions qui relève exclusivement d'un accord privé à conclure entre bailleur et fermier (cf. chiffre 3 e) ci-dessus) : le Tribunal administratif n'a dès lors pas à en connaître (art. 4 LJPA).
Cela étant, le recours est rejeté sur tous les points et un émolument doit être mis à la charge du recourant (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté en tant qu'il est recevable.
II. La décision de la Commission d'affermage du 11 février 1992 est confirmée.
III. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge du recourant par Fr. 1'000.-, compensés par son avance.
Lausanne, le 7 août 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant personnellement, 8 rue Jean-Jacques Cart, case postale 221, à 1001 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Commune de Château d'Oex;
- à la Commission d'affermage;
Il peut faire l'objet d'un recours auprès de la commission fédérale de recours en matière d'affermage dans les trente jours dès sa communication (art. 51 LBFA).
Annexe :