TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 août 2023
Composition
M. François Kart, président; M. Alain Thévenaz, juge; M. Antoine Rochat, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
A.________, en ********,
B.________, aux ********, représentés par Me Pierre Bermane FAVROD-COUNE, notaire à Château-d'Oex,
Autorité intimée
Commission foncière, Section II,
Autorité concernée
Municipalité de Rougemont.
Objet
acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Commission foncière, Section II, du 20 décembre 2022 révoquant l'autorisation d'acquérir l'immeuble n° ******** à ********.
Vu les faits suivants:
A. Le 24 octobre 2017, Pierre Bermane Favrod-Coune, notaire à Château-d'Oex, a déposé une requête auprès de la Commission foncière Section II (ci-après: la CF) afin d'obtenir pour A., de nationalité saoudienne, et B., de nationalité américaine (ci-après: les requérants) une autorisation d'acquérir l'immeuble n° ******** de ******** à titre de logement de vacances au sens de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41). Il était précisé dans la demande que "*[l]*e bâtiment comprend actuellement deux logements. Les acquéreurs veulent en acheter chacun un après rénovation complète selon les plans ci-joints et constitution d'une PPE de 2 lots de moins de 200 m2 habitables chacun". La requête était accompagnée de plans de propriété par étages datés du 10 octobre 2017.
La CF a constaté que les lots de propriété par étage n'avaient pas d'accès propre. Elle en a fait part au notaire, conseil des requérants, par courrier du 7 novembre 2017.
De nouveaux plans ont été établis en date du 15 novembre 2017. Le notaire les a transmis avec les explications idoines le 28 novembre 2017.
B. Le 1er décembre 2017, la CF a rendu une décision dont le dispositif est reproduit ci-après:
"L'autorisation sollicitée est accordée avec les conditions et charges suivantes, qui seront mentionnées d'office au registre foncier lors du dépôt de l'acte:
a) Obligation d'utiliser effectivement et de manière durable l'immeuble comme logement de vacances et de requérir le consentement de la Commission foncière pour toute modification de l'utilisation.
b) Obligation d'entreprendre les travaux de transformation et de rénovation dans un délai échéant le 31 décembre 2018 selon le projet présenté et de requérir le consentement de la Commission foncière pour toute modification importante du projet.
c) Obligation de requérir le consentement de la Commission foncière pour tout agrandissement de la surface nette de plancher habitable, avec production des plans d'enquête, et ce au plus tard simultanément à la mise à l'enquête.
d) Obligation de requérir le consentement de la Commission foncière si l'immeuble est aliéné dans les cinq ans à compter de l'inscription au registre foncier ou, en cas d'acquisition d'un logement non encore construit, de la remise des clés (art. 14 al. 4 LFAIE et 11 al. 4 et 5 OAIE).
e) Obligation, passé le délai de 5 ans (let. d), d'aliéner l'immeuble dans un délai de deux ans s'il n'est plus utilisé par l'acquéreur.
f) Interdiction de louer à l'année.
Autres charges ou conditions: 1) Obligation de poser deux portes dans la cage d'escalier, afin de séparer clairement le lot 1 du lot 2, dans un délai échéant le 31 décembre 2018. 2) Obligation d'adresser à la Commission foncière, section ll, dans un délai au 31 décembre 2018, l'acte constitutif de la propriété par étages ."
C. En date du 5 février 2018, l'Office fédéral de la justice a relevé ce qui suit:
"Pour l'un des logements dont l'acquisition est projetée, la surface totale habitable avec l'adjonction des locaux de loisirs précités avoisine donc 250 m2. Elle dépasse ainsi largement la limite de 200 m2 fixée à l'article 10, alinéa 2, de l'ordonnance sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. Elle est toutefois juste inférieure à la marge de tolérance acceptée par la pratique en cas d'invocation de besoins subjectifs supplémentaires. Pour cette raison, notre office a renoncé à recourir dans le cas précité. Cependant, nous tenons, par la présente, à rappeler à votre commission les principes ci-dessus concernant l'obligation de prendre en compte dans le calcul des surfaces habitables les locaux destinés aux loisirs, même lorsqu'ils sont l'objet d'une propriété collective des propriétaires d'étages. En outre, nous souhaitons l'informer que, dans le présent dossier, toute marge pour admettre une éventuelle extension de l'appartement concerné est, de notre point de vue, épuisée."
D. Le 21 janvier 2019, la CF a interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges figurant dans la décision du 1er décembre 2017.
Le 29 janvier 2019, le notaire a informé la CF que les travaux n'avaient pas encore pu commencer en raison de l'opposition de certains voisins. Il sollicitait un délai au 30 juin 2019 pour informer la CF de l'évolution du dossier. Le délai a été octroyé par la CF.
Le 15 juillet 2019, la CF a interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées.
Le 2 octobre 2019, le notaire a informé la CF que les travaux n'avaient pas encore pu commencer. Il sollicitait un délai au 30 juin 2020 pour informer la CF de l'évolution du dossier. Le délai a été octroyé par la CF.
Le 13 juillet 2020, la CF a interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées. Celui-ci a indiqué que les travaux avaient commencé et que le terrassement était en cours.
Le 18 août 2020, la CF a informé le notaire qu'elle avait pris acte du fait que la charge b) était remplie. Elle restait toutefois dans l'attente de renseignements concernant les charges 1) et 2), qu'elle souhaitait obtenir pour le 30 septembre 2020.
Restée sans réponse, la CF a, le 13 octobre 2020, interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées dans un délai échéant le 30 novembre 2020.
Restée sans réponse, la CF a, le 8 décembre 2020, interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées dans un délai échéant le 31 janvier 2021.
Le 29 décembre 2020, le notaire a informé la CF que les travaux seraient vraisemblablement terminés au printemps 2022. Un délai au 30 juin 2022 lui a été octroyé pour informer la CF.
Le 12 juillet 2022, la CF a interpellé le notaire et lui a demandé de l'informer de la suite donnée aux charges précitées dans un délai échéant le 31 août 2022.
Le 29 juillet 2022, le notaire a informé la CF que les travaux seraient vraisemblablement terminés deux semaines plus tard.
Le 11 août 2022, la CF a adressé une mise en demeure au notaire, avec copie aux requérants (dite copie étant revenue en retour), lui impartissant de respecter toutes les charges assortissant la décision du 1er décembre 2017 d'ici au 30 septembre 2022. Elle précisait qu'à défaut de production des documents demandés, elle envisageait de révoquer sa décision.
Cette mise en demeure est restée sans réponse.
Par publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 21 octobre 2022, la CF a avisé les requérants que, en l'absence de réponse de leur part aux nombreux rappels qui leur avaient été adressés, ils étaient mis en demeure de respecter toutes les charges assortissant la décision du 1er décembre 2017 d'ici au 30 novembre 2022. La publication précisait qu'à défaut de suite donnée à ces charges dans le délai imparti, la décision précitée serait révoquée conformément à l'art. 25 al. 1 LFAIE.
E. Par décision prise lors de la séance du 20 décembre 2022 (datée du 24 janvier 2023), la CF a révoqué sa décision du 1er décembre 2017 autorisant A.________ et B.________ à acquérir l'immeuble n° ******** de ********, au motif que les charges dont la décision était assortie n'avaient pas été respectées. Elle relève en particulier que la charge de constituer la propriété par étages pouvait être réalisée sans délai, l'achèvement des travaux n'étant pas une condition à cette constitution.
F. Par courrier du 21 janvier 2023, A.________ et B.________ ont prié la CF de vouloir constater que les conditions étaient remplies et que l'autorisation restait dès lors en force. Invoquant des problèmes de transmission, ils indiquent que la propriété par étages vient d'être constituée et que l'acte a été déposé au registre foncier. Au cas où la CF ne voudrait pas révoquer sa décision du 20 décembre 2022, ils demandent que le courrier soit considéré comme un recours.
G. Le 7 mars 2023, la CF a transmis le recours du 21 janvier 2023 de A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), comme objet de sa compétence.
Le 5 mai 2023, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) a indiqué qu'elle n'avait rien à ajouter à la procédure en cours.
La CF (ci-après aussi: l'autorité intimée) s'est déterminée le 13 juin 2023 et a conclu au rejet du recours dans la mesure où il était recevable.
Les recourants se sont déterminés le 20 juin 2023 et ont estimé que la révocation n'était pas justifiée.
Le 30 juin 2023, la municipalité a indiqué qu'elle n'avait pas de détermination à déposer.
Le 10 juillet 2023, l'autorité intimée a indiqué qu'elle renonçait à déposer des observations.
Le mandataire des recourants s'est encore déterminé le 14 juillet 2023. Il a indiqué que s'il n'avait pas demandé de prolongation de délai suite à la mise en demeure de la CF, c'est qu'il pensait que l'envoi de cette mise en demeure directement à ses clients par la CF était suffisant.
Considérant en droit:
Selon l'art. 20 LFAIE, les décisions des autorités de première instance, soit, dans le canton de Vaud, la Commission foncière, section II (cf. art. 6 de la loi d'application de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger du 19 novembre1986 [LVLFAIE; BLV 211.51]), sont sujettes à recours devant l'autorité cantonale de recours, soit la CDAP (art. 20 LVLFAIE en relation avec l'art. 5 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; BLV 173.36]).
Déposé en temps utile (art. 20 al. 3 LFAIE) et selon les formes prescrites par les art. 79, 95 et 99 LPA-VD, le recours est formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
La LFAIE a pour but de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse (art. 1). Cette loi prévoit ainsi un régime d'autorisation pour toute acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (art. 2 al. 1 LFAIE). Par personnes à l'étranger, on entend notamment les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne ou de l'Association européenne de libre-échange qui n'ont pas leur domicile légalement constitué et effectif en Suisse (art. 5 al. 1 let. a LFAIE). Selon l'art. 14 al. 1 LFAIE, l’autorisation est subordonnée à des conditions et des charges destinées à assurer que l’immeuble sera affecté au but dont se prévaut l’acquéreur. L'alinéa 2 de cet article précise que le Conseil fédéral fixe les conditions et les charges minimales, en tant que la présente loi ne le fait pas, ainsi que l’échéance des autorisations. Se fondant sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté l'art. 11 OAIE. L'alinéa 2 de cet article énumère toute une série de charges, alors que l'alinéa 3 précise que l’autorité de première instance peut prévoir des charges plus sévères pour assurer l’affectation de l’immeuble au but indiqué par l’acquéreur.
La charge se définit comme l'obligation de faire, de ne pas faire ou de tolérer quelque chose, qui est imposée à un administré accessoirement à une décision. Elle se distingue de la condition en tant que celle-ci désigne un évènement dont la survenance est incertaine. A la différence de la condition, laquelle agit directement sur l'entrée en force ou l'échéance de la décision qu'elle concerne, l'exécution ou l'inexécution d'une charge n'a pas d'influence directe sur les effets de la décision qu'elle grève, car elle n'est pas un élément nécessaire de celle-ci, mais seulement un complément. Une décision ne devient donc pas inefficace ni ne devient caduque du seul fait qu'une charge n'est pas ou plus respectée: elle continue au contraire à produire ses effets aussi longtemps qu'elle n'a pas fait l'objet d'une révocation (ATF 129 II 361 et la doctrine citée).
En cas de non-respect de la charge, seule la procédure de révocation de l'autorisation est ouverte conformément à l'art. 25 LFAIE. Il s'agit d'une procédure spécifique qui est distincte de la procédure d'autorisation de vente de l'immeuble, cas échéant, les deux donnant lieu à des décisions distinctes. Cette procédure doit par ailleurs être entamée par une mise en demeure, laquelle doit être formulée de façon claire, expresse et faire état de la menace qui pèse sur le propriétaire étranger (cf. arrêt CDAP FO.2008.0004 du 28 août 2008 consid. 4b et les références citées). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la procédure de révocation a lieu en deux temps: l'autorité doit d'abord constater la violation de la charge puis, après sommation, examiner si l'acquéreur a ou non modifié son comportement en fonction de la mise en demeure qu'elle lui avait signifiée (arrêt TF du 9 juillet 1990 en la cause Actex SA consid. 4a).
a) En l'espèce, force est en premier lieu de constater qu'en tout cas une des charges dont était assortie la décision du 1er décembre 2017 ("Obligation d'adresser à la Commission foncière, section ll, dans un délai au 31 décembre 2018, l'acte constitutif de la propriété par étages") n'avait pas été respectée au 30 novembre 2022. Pour ce qui concerne la charge "Obligation de poser deux portes dans la cage d'escalier, afin de séparer clairement le lot 1 du lot 2, dans un délai échéant le 31 décembre 2018", on ne sait pas quand elle a été réalisée exactement, mais cela n'apparaît pas déterminant, le non-respect de la première charge citée ci-avant suffisant à justifier la révocation contestée.
Le délai initial posé par la décision du 1er décembre 2017 a été prolongé à diverses reprises par l'autorité intimée à la demande du mandataire des recourants, qui ne se manifestait généralement pour obtenir une prolongation de délai qu'au moment où l'autorité intimée – restée sans réponse alors que le délai était échu – le contactait pour obtenir des informations. Le mandataire n'a toutefois pas demandé de prolongation du délai imparti au 30 septembre 2022, bien qu'il ait été informé de ce délai par courrier du 11 août 2022. Dans son écriture du 14 juillet 2023, il explique que, dès lors que le courrier du 11 août 2022 avait également été adressé directement à ses mandants, qui en avaient aussi eu connaissance par leur architecte, il avait estimé qu'il n'était pas nécessaire qu'il prenne lui-même contact avec ses mandants. Il ajoute que s'il avait su que le courrier du 11 août 2022 n'a pas pu être délivré à ses clients, il aurait demandé une prolongation de délai. Ce serait ainsi par "ignorance non fautive de la situation" qu'il n'aurait pas adopté le comportement adéquat. Cette explication paraît quelque peu étonnante sachant que le mandataire continuait à agir pour ses mandants devant la CF. La communication de la CF à ses mandants n'était d'ailleurs qu'une communication en copie et non une notification; ceci à juste titre dès lors que, lorsque les administrés ont un représentant connu de l'autorité, les décisions doivent être notifiées à ce dernier. Dans ce cas de figure, les notifications directes aux seuls administrés sont irrégulières (cf. arrêts CDAP GE.2014.0172 du 12 novembre 2014 consid. 2; GE.2012.0102 du 6 novembre 2012 consid. 1b et les références). Il revenait ainsi bien au mandataire de s'assurer que le délai imparti était parvenu à connaissance de ses clients. Il ne peut par conséquent pas être question d'une restitution de délai, que le mandataire n'a d'ailleurs pas sollicitée, et il doit être constaté que les recourants n'ont pas exécuté dans le délai imparti les charges imposées par la décision du 1er décembre 2017.
Il convient en second lieu de constater que la procédure prévue par l'art. 25 LFAIE a été respectée. Le 11 août 2022, la CF a adressé une mise en demeure au notaire, lui impartissant de respecter toutes les charges assortissant la décision du 1er décembre 2017 d'ici au 30 septembre 2022. Elle précisait qu'à défaut de production des documents demandés, elle envisageait de révoquer sa décision. Par publication dans la FAO du 21 octobre 2022, la CF a aussi avisé les requérants que, en l'absence de réponse de leur part aux nombreux rappels qui leur avaient été adressées, ils étaient mis en demeure de respecter toutes les charges assortissant la décision du 1er décembre 2017 d'ici au 30 novembre 2022. La publication précisait également qu'à défaut de suite donnée à ces charges dans le délai imparti, la décision précitée serait révoquée conformément à l'art. 25 al. 1 LFAIE.
C'est ainsi dans le respect des dispositions légales que, restée sans réponse, tant des recourants que de leur mandataire, l'autorité intimée a, en date du 20 décembre 2022, révoqué sa décision du 1er décembre 2017.
Il y a au surplus lieu de souligner, comme l'a fait l'autorité intimée, que la charge de constituer la propriété par étages pouvait être réalisée sans délai, l'achèvement des travaux n'étant pas une condition à cette constitution.
b) aa) Selon la jurisprudence, il y a formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 145 I 201 consid. 4.2.1; 142 IV 299 consid. 1.3.2; 142 I 10 consid. 2.4.2; CDAP GE.2021.0249 du 5 septembre 2022 consid. 5). En tant que l'interdiction du formalisme excessif sanctionne un comportement répréhensible de l'autorité dans ses relations avec le justiciable, elle poursuit le même but que le principe de la bonne foi (ATF 145 I 201 consid. 4.2.1).
De manière générale, la seule application stricte des règles de forme n'est pas constitutive de formalisme excessif (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.3 et la référence citée). Tel est en particulier le cas de la sanction du non-respect d'un délai de procédure, une stricte application des règles relatives aux délais étant justifiée par des motifs d'égalité de traitement et par un intérêt public lié à la bonne administration de la justice et à la sécurité du droit (TF 8C_693/2017 du 9 octobre 2018 consid. 6.2 et les références citées). Le principe de la bonne foi peut toutefois commander la restitution d'un délai de péremption lorsque l'administration a, par son seul comportement, fait croire que le dépôt formel d'une demande n'était pas nécessaire (ATF 124 II 265 consid. 4a). Par ailleurs, la jurisprudence a tiré à la fois du principe de la bonne foi et de l'interdiction du formalisme excessif le devoir qui s'impose à l'administration, dans certaines circonstances, d'informer d'office le plaideur qui commet ou s'apprête à commettre un vice de procédure, à condition que le vice soit aisément reconnaissable et qu'il puisse être réparé à temps (ATF 142 V 152 consid. 4.3; 124 II 265 consid. 4a).
bb) En l'espèce, aucun formalisme excessif ne saurait être reproché à l'autorité intimée. Le respect des charges assortissant la décision du 1er décembre 2017 était nécessaire pour que l'autorisation soit considérée comme conforme à la loi. Cette obligation a été rappelée à de nombreuses reprises aux recourants. Près de quatre ans après l'échéance du premier délai imparti, après avoir dû constamment solliciter l'envoi d'informations et à défaut d'avoir reçu une réponse à la mise en demeure notifiée tant par courrier que – un mois plus tard – par voie édictale, l'autorité intimée était en droit de rendre une décision de révocation, sans que cela ne procède d'un formalisme excessif.
Il convient de préciser que la décision querellée ne prive pas les recourants du droit de réintroduire à tout moment une nouvelle requête d'autorisation, dans la mesure où ils semblent maintenant remplir les conditions posées à l'octroi d'une telle autorisation. L'autorité administrative est en effet tenue d'entrer en matière sur une nouvelle demande lorsque les circonstances se sont à ce point modifiées qu'un nouvel examen s'impose (ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181; arrêt PE.2020.0135 du 18 septembre 2020 consid. 5 et réf. citées).
Il résulte des considérants qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge des recourants qui succombent (art. 49 LPA-VD), solidairement entre eux. L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Commission foncière, section II, du 20 décembre 2022 est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 août 2023
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.