canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19 mai 1994
sur le recours interjeté par l' Association transports et environnement , section Vaud, à 1683 Brenles,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne , du 16 octobre 1992 (publiée dans la Feuille des avis officiels du 27 octobre 1992), instaurant des restrictions et prescriptions spéciales du trafic routier notamment à la rue Neuve et à la rue Mauborget.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
Ph. Gasser, assesseur
Mme L. Bonanomi, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. Le 27 avril 1988, la Municipalité de Lausanne a adopté des mesures destinées principalement à diminuer le bruit et la pollution, à améliorer les conditions de circulation des transports publics et à étendre le domaine piétonnier dans le secteur compris entre la place Bel-Air et la place de la Riponne. Elle a ainsi décidé de fermer les rues Neuve et Mauborget à la circulation, tout en prévoyant certaines exceptions en faveur des transports publics, de la police, des taxis et des livreurs, et de transformer la rue Haldimand en rue piétonne, avec certaines exceptions du même type que celles concernant les deux rues précitées.
Cette décision a fait l'objet de vingt et un recours, dont un émanant de l'Association suisse des transports (AST), devenue dans l'intervalle l'Association transports et environnement (ATE). Dans son pourvoi, l'association recourante demandait à ce que les cyclistes soient autorisés à circuler dans les rues précitées, de manière à leur éviter ce double inconvénient consistant à devoir faire d'importants détours en empruntant des rues peu propices à la circulation à vélo (forte densité du trafic, déclivité).
B. Le Conseil d'Etat a admis partiellement les recours, mais pas pour les motifs invoqués par l'ATE. Par arrêt du 16 juin 1989, il a décidé que les mesures arrêtées par la municipalité ne seraient autorisées que pour une année seulement, à titre d'essai et notamment pour compléter l'étude d'impact.
C. Suite à cette décision, l'ATE s'est adressée à plusieurs reprises à la municipalité pour demander que les cyclistes soient autorisés à circuler dans les rues Neuve, Mauborget et Haldimand durant la période d'essai. La municipalité n'a pas admis cette requête, pas plus qu'elle n'a donné suite à un amendement allant dans le même sens voté par le Conseil communal lausannois le 28 août 1990. La municipalité a en effet considéré que les mesures en matière de trafic n'étaient pas de la compétence du Conseil communal.
L'essai d'une année a débuté le 13 octobre 1991; il a coïncidé avec des travaux de réfection réalisés dans les trois rues en cause.
D. Par décision du 16 octobre 1992, la municipalité a adopté définitivement les mesures que le Conseil d'Etat avait admises provisoirement. Cette décision a fait l'objet d'une publication dans la Feuille des avis officiels du 27 octobre 1992. L'ATE a déféré la décision municipale au Tribunal administratif par acte de recours du 5 novembre 1992, complété par un mémoire motivé déposé le 13 novembre 1992. Dans son pourvoi, la recourante soutient que la décision attaquée prive les cyclistes d'un axe essentiel de liaison entre les places Bel-Air et de la Riponne, les obligeant à faire d'importants détours dans des conditions difficiles. Elle estime que la cohabitation des cyclistes avec les transports publics (dans les rues Neuve et Mauborget) et avec les piétons (rue Haldimand) est tout à fait possible sans danger particulier; elle en déduit que la décision municipale est contraire à l'un des objectifs de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) et du plan directeur cantonal qui est de favoriser les moyens de transport non motorisés.
La municipalité s'est déterminée par mémoire du 19 février 1993, concluant au rejet du recours. Pour l'essentiel, elle estime que les cyclistes seraient exposés à des dangers trop importants s'ils étaient mêlés au trafic des transports publics à la rue Neuve et à la rue Mauborget. En ce qui concerne la rue Haldimand, c'est les piétons que l'admission des deux-roues mettrait en danger.
Le Service de l'aménagement du territoire, le Service des routes et des autoroutes, ainsi que le Service de lutte contre les nuisances se sont également déterminés.
L'ATE a déposé un mémoire complémentaire le 29 avril 1993.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance le 19 juillet 1993 à Lausanne. Chaque partie a eu l'occasion d'exposer et de développer ses arguments qui seront repris ci-dessous dans la mesure utile. La recourante a requis expressément la mise sur pied d'une inspection locale à vélo.
considérant en droit :
L'inspection locale requise par la recourante n'est pas nécessaire dans la mesure où, comme on le verra ci-dessous, l'état des connaissances en la matière et les diverses expériences réalisées en d'autres lieux fournissent des éléments suffisants pour trancher la présente espèce sur la base du seul dossier.
Aux termes de l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lettre a), ainsi que la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lettre b); il ne peut se prévaloir de l'inopportunité d'une décision que si la loi spéciale le prévoit (lettre c).
La décision attaquée repose sur l'art. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR) qui règle les compétences cantonales et communales en matière de circulation routière. L'art. 3 al. 3 LCR permet aux cantons et aux communes d'édicter des interdictions (complètes ou temporaires) de circuler sur des routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; quant à l'art. 3 al. 4 LCR, il les habilite à prescrire d'autres limitations pour assurer la sécurité, faciliter ou
régler la circulation, pour protéger la structure de la route ou satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Selon que l'on se trouve dans le champ d'application de l'une ou l'autre de ces dispositions, le pouvoir d'examen de l'autorité cantonale de recours diffère. L'art. 36 let. a LJPA ne permet pas de réexaminer l'opportunité des mesures d'interdiction de circulation prises en application de l'art. 3 al. 3 LCR, qui relèvent du droit cantonal (Tribunal administratif, arrêt AC 91/200 du 6 mai 1993, consid. 2a; arrêt AC 91/099 du 29 décembre 1992, consid. 2a). En cas de recours contre une décision fondée sur cette disposition, le Tribunal administratif doit donc limiter son pouvoir d'examen à la légalité de la décision attaquée. Il ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale ou cantonale et doit seulement vérifier si les autorités compétentes sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en considération (Tribunal administratif, arrêt GE R9 1150/91, du 30 octobre 1992, consid. 3). Il n'en va pas de même lors d'un recours dirigé contre une décision fondée sur l'art. 3 al. 4 LCR. Selon la jurisprudence du Conseil fédéral (JAAC 1989 no 10 A 58 ss), le Tribunal administratif revoit librement si le refus municipal est fondé; mais il doit tout de même faire preuve d'une certaine retenue si la décision attaquée se fonde sur des circonstances locales que l'autorité intimée est mieux à même d'apprécier (ATF 114 I a 247/248 consid. 2 b, 107 I a 38 consid. 3 c).
Dans le cas particulier, la décision municipale a pour effet de fermer les rues Neuve, Mauborget et Haldimand à la circulation; elle est assortie de certaines exceptions en faveur des transports publics, des taxis, des livreurs et de la police. Ces exceptions sont toutefois suffisamment restreintes pour que la mesure se caractérise toujours comme une interdiction générale de circuler, et non pas comme une simple restriction visant exclusivement certains déplacements ou types de véhicules. Elles relèvent ainsi de l'art. 3 al. 3 LCR (voir dans ce sens JdT 1991 I 658 ss, 1975 I 410 ss).
a) L'art. 3 al. 3 let. c LAT n'a pas les effets juridiques d'une disposition ordinaire car il ne s'agit pas d'une norme applicable isolément. Cette règle ne
constitue en effet que l'un des principes de l'art. 3 LAT qui énonce un ensemble de critères devant guider le comportement des autorités dans leurs tâches d'aménagement du territoire. Confrontées à un cas donné, les autorités doivent dégager les critères qui se rapportent aux problèmes posés, puis réaliser la meilleure concordance possible en procédant à la pesée des intérêts en présence, à la lumière des buts de la loi (art. 1) et en fonction des objectifs d'aménagement qu'elles se sont fixés (art. 6 al. 1, art. 8) (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p. 91 no 13). Ainsi défini, l'art. 3 LAT a pour effet de circonscrire et de préciser la liberté d'appréciation des autorités en matière d'aménagement du territoire (DFJP/OFAT, op. cit., p. 92, no 16). L'autorité qui transgresse les limites définies par cette disposition commet un abus ou un excès dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation. Elle viole donc le droit et ne prend pas seulement une décision inopportune (DFJP/OFAT, op. cit., p. 93, no 19). Cela étant, l'autorité conserve une large marge de manoeuvre; les cas d'excès ou d'abus dans l'exercice du pouvoir d'appréciation se limitent aux situations dans lesquelles elle a manifestement apprécié à la légère les intérêts en présence (DFJP/OFAT, op. cit., p. 94, no 19).
Au niveau cantonal, les principes régissant l'aménagement du territoire sont censés être concrétisés plus précisément dans le plan directeur cantonal dont les objectifs ont une valeur contraignante sensiblement égale à celle de l'art. 3 LAT. En effet, selon l'art. 2 du décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal, les objectifs lient les autorités; ils ne sont toutefois pas assimilables à des dispositions légales contraignantes, mais constituent plutôt les éléments d'appréciation que l'autorité doit prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire et de construction : "Les objectifs précisent en quelque sorte l'étendue et donc les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité" (BGC Automne 1988, p. 1156).
b) La force normative des dispositions invoquées par la recourante étant ainsi définie, il y a lieu d'examiner si la municipalité, en prenant une décision qui a incontestablement des effets sur l'aménagement local, n'a pas méconnu l'une des exigences qui s'impose à elle.
Il est une circonstance qui fait du cas d'espèce un cas tout à fait particulier. La décision attaquée a en effet pour principale conséquence, et le rapport d'impact complémentaire le montre bien, de couper le centre ville en deux. Il s'ensuit
que les liaisons cyclistes entre le secteur de la Riponne et le secteur Bel-Air/St-François ne sont plus possibles qu'au prix d'importants inconvénients qui ont trait soit aux dangers que présentent le parcours de substitution préconisé, soit à la distance supplémentaire à parcourir, soit encore au fait de devoir descendre du vélo sur une distance relativement importante en cas de passage par la zone piétonne. Ce genre de problèmes n'est pas propre à la ville de Lausanne : il s'est présenté de manière assez générale dans les cas de création de zones piétonnes (pour une étude à ce sujet, v. notamment D. Alrutz et H. Fechtel, Stadt München - Verkehrsuntersuchung Radfahren im Fussgängerbereich, Hannover, octobre 1991). L'objectif 4.1.b du plan directeur cantonal est ainsi sérieusement compromis en ce qui concerne l'une de ses composantes ("... valoriser les moyens de déplacement non motorisés."). La municipalité conteste cette appréciation en relevant que d'autres itinéraires valables s'offrent aux cyclistes. Mais on ne saurait la suivre. Cela vaut tout particulièrement pour la liaison sud-nord. Celui qui veut rejoindre la place de la Riponne à partir de l'axe St-François - Bel-Air - Chauderon devrait en effet monter une partie de la rue de Beaulieu, secteur où il est particulièrement exposé aux dangers de la circulation automobile, puis rejoindre d'une manière ou d'une autre l'avenue Vinet pour redescendre sur la Riponne par la rue du Valentin, étant précisé qu'il n'est pas possible de passer par la rue Pré-du-Marché qui est en sens unique. Il faut bien admettre que cet itinéraire, particulièrement compliqué pour ne pas dire irréaliste, ne constitue pas une solution de rechange valable. Dans le sens nord-sud, la situation est plus favorable, mais le constat également négatif. Le parcours d'un cycliste désirant se rendre de la place de la Riponne en direction de la place Chauderon peut certes se faire assez aisément en empruntant la rue Pré-du-Marché (puis St-Roch); en revanche, l'usager d'un véhicule deux-roues souhaitant se rendre à la place St-François doit emprunter le même parcours et donc aller "tourner" à la place Chauderon ce qui représente un important détour.
c) Ces considérations doivent peser d'un certain poids dans l'appréciation de la décision attaquée. En effet, si une voie essentielle de liaison pour les cyclistes au centre-ville est supprimée sans alternative valable, il faut alors exiger que ce choix repose sur des motifs sérieux et pertinents. C'est ce qu'il convient de vérifier dans le cas particulier.
En l'occurrence, la municipalité devait prendre en compte plusieurs intérêts, à côté de ceux des cyclistes, soit principalement ceux des piétons et des transports publics. Elle explique qu'elle a accordé la priorité aux piétons (rue
Haldimand) et aux transports publics (rues Mauborget et Neuve) après avoir analysé consciencieusement les avantages et inconvénients engendrés par la mixité du trafic. S'agissant de la rue Haldimand, où la recourante requiert que les cyclistes soient autorisés à circuler dans le sens de la montée, l'autorité intimée estime que la mixité vélos/piétons mettrait en danger ces derniers. Elle relève que l'option de ne pas mélanger les piétons avec les cyclistes correspond à une pratique constante en ville de Lausanne et ajoute que ce choix va dans la ligne des propositions de la commission "Etude Haldimand" qui avait préavisé en défaveur de la mixité du trafic. S'agissant de l'axe rue Neuve-rue Mauborget, où l'admission des deux-roues est requise dans le sens de la descente, la municipalité invoque également avant tout des questions de sécurité : elle craint que les cyclistes, profitant de l'arrêt de bus (rue Neuve) ou de la descente (rue Mauborget), soient tentés d'effectuer un dépassement et se retrouvent ainsi nez à nez avec l'un des nombreux bus circulant en sens inverse. Elle ajoute que les cyclistes dérégleraient inévitablement la signalisation lumineuse au bas de la rue Mauborget et, partant, mettraient en péril le bon fonctionnement des transports publics dans un secteur clé de la ville.
d) Comme on le verra ci-dessous, ces motifs n'apparaissent pas suffisants, du moins en l'état actuel du dossier, car l'autorité intimée n'a ni expérimenté concrètement les variantes préconisées par la recourante, ni procédé à une étude détaillée des problèmes posés. Or, de nombreux motifs portent à croire que le mélange des piétons avec les cyclistes, à la montée (rue Haldimand), ou des bus avec les cyclistes, à la descente (rue Neuve-rue Mauborget), ne présenterait pas de difficultés insurmontables.
aa) La mixité piétons/cyclistes n'est pas impossible dans les rues dites "piétonnes" pour des raisons de sécurité. L'ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR) prévoit d'ailleurs une signalisation spécifique pour les voies destinées à la foi aux cyclistes et aux piétons (art. 33 al. 4 OSR; signaux 2.63 et 2.63.1). Ce système est déjà pratiqué dans plusieurs villes de Suisse, notamment, pour ce qui concerne la Suisse romande, à Morges (Grand'Rue) et à Genève (rue de la Confédération : chaussée accessible aux piétons, cyclistes, bus et trams, sans délimitation des flux; bois de la Bâtie : mixité piétons/vélos dans le sens de la montée; traversée de Plainpalais : mixité piétons/vélos, pas de pente). Un aménagement de ce type a également été réalisé à Fribourg, dans une configuration assez semblable à celle du cas d'espèce (rue de Lausanne, dans le sens de la montée); une décision contraire a certes été prise récemment, mais elle est frappée d'un recours assorti de l'effet
suspensif. Une importante étude réalisée en Suisse alémanique montre que d'autres exemples existent notamment à Bâle (centre-ville), Berne (Spitalgasse), Lucerne (centre-ville), Schaffhouse (vieille ville), Soleure (vieille ville), Thoune (quai de l'Aar), Winterthur (centre), Zürich (promenade du bord du lac) et Bienne (rue de Nidau et zone piétonne du centre-ville) (P. Ott, Velofahren in Fussgängerzonen - Möglichkeiten der Koexistenz von Fussgängern und Velofahrenden, Forschungsaufträge 44/89 und 42/92 auf Antrag der Vereinigung Schweizerischer Verkehrsingenieure, Eidgenössisches Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement). Les auteurs de cette étude montrent que les deux modes de déplacement sont compatibles, y compris dans des situations apparemment difficiles (p. 56). Ils arrivent à la conclusion que les mesures de séparation et de réglementation doivent être utilisées avec parcimonie, après avoir constaté, sur la base d'observations précises effectuées notamment à Bienne et Zürich, que la coexistence des piétons et des cyclistes présente un degré élevé d'autoréglementation (p. 56 à 58). L'étude allemande précitée parvient à des conclusions analogues. Il y est précisé que selon une vaste enquête effectuée en 1986, 43% des grandes villes allemandes avaient admis les cyclistes dans leur zone piétonne et que dans la majorité des cas, les itinéraires ouverts aux cyclistes étaient des axes piétonniers centraux avec une intense activité commerciale (p. 3). On a en outre constaté que le nombre des accidents était faible et qu'il ne différait guère de la situation sans admission des cyclistes (à cause du fait que, malgré l'interdiction, certains cyclistes passent quand même). Les auteurs du plan directeur cantonal ont apparemment les mêmes vues, puisqu'ils ont commenté l'objectif 4.3.d relatif aux pistes cyclables de la manière suivante: "L'amélioration de la sécurité des cyclistes est un enjeu important dans l'application de cet objectif. On peut aussi envisager de créer des couloirs communs aux cyclistes et aux piétons, ces deux modes de déplacement pouvant fort bien cohabiter sans grands risques". Le tribunal ne voit pas qu'il puisse en aller différemment dans le cas concret de la rue Haldimand. Cette rue est relativement large, et, vu sa déclivité, les cyclistes ne se déplaceraient pas beaucoup plus vite que les piétons. De plus, diverses possibilités réglementaires existent pour pallier aux risques potentiels (plaque complémentaire accordant la priorité aux piétons ou imposant la vitesse "au pas", interdiction des cyclistes à certaines heures). Mais des restrictions ne doivent être adoptées qu'en cas de nécessité, car il faut prendre en compte le niveau naturel d'autoréglementation. Par exemple, les observations effectuées dans le cadre de l'étude alémanique ont démontré qu'en cas d'affluence, les cyclistes descendaient naturellement de leur machine (p. 57). Dans un cas de ce genre, rien ne sert d'ajouter une interdiction.
En conclusion sur ce point, le refus municipal ne s'avère en l'état pas fondé sur des motifs sérieux et pertinents. Il apparaît en définitive que seul un essai, dont les conclusions seraient négatives, ou des motifs d'ordre technique fondés sur des études approfondies prenant en considération les expériences effectuées en Suisse, le cas échéant à l'étranger, pourraient justifier la décision municipale. Mais l'autorité intimée n'a ni procédé à un essai, ni effectué les études utiles. Il lui appartiendra d'examiner la faisabilité de l'aménagement préconisé par la recourante.
bb) En ce qui concerne la circulation des cyclistes sur les rues Neuve et Mauborget, dans le sens de la descente, la municipalité voit deux types de problèmes qui ont trait à la gestion de la régulation lumineuse au carrefour Bel-Air et aux dangers auxquels s'exposeraient les cyclistes en dépassant les bus. L'autorité intimée s'est cependant bornée à énumérer ces problèmes, qui sont indéniables, sans toutefois examiner les possibilités de les résoudre. La question de l'admissibilité des vélos sur les voies réservées aux bus a fait l'objet d'une étude portant sur une trentaine d'aménagements mixtes - transports en commun/deux-roues - déjà réalisés dans les principales villes de Suisse (notamment à Berne, Bâle, Thoune, Fribourg et Winterthur). Il ressort de cette étude que la condition de base à l'admission de la mixité bus/vélos sur des voies relativement étroites est que la vitesse de déplacement de l'un des moyens de transport se rapproche de celle de l'autre (Gilles Gardet, Vélos et voies réservées aux bus : cohabitation possible?, Véloforum 92, Atelier 4, Genève 1992, p. 1). Cette condition serait en l'occurrence remplie, vu la configuration des lieux (tronçon plat sur une courte distance, puis en légère descente). On se trouve donc, a priori, sur un terrain propice à la mixité, sous réserve des autres problèmes techniques. Il n'appartient pas au tribunal de les étudier en détail. On se bornera à relever, s'agissant du problème de la gestion des feux, qu'il pourrait notamment être résolu en ne permettant pas aux cyclistes de déclencher eux-mêmes la signalisation lumineuse, ce qui les obligerait à passer en même temps qu'un bus ou un autre véhicule autorisé (livreur, taxi, etc.), ou de descendre du vélo et de se comporter comme un piéton. Quant au problème des dépassements, il apparaît effectivement plus sérieux; mais là encore l'autorité intimée est parvenue à une conclusion négative sans faire d'essai, sans non plus examiner s'il existe des possibilités techniques susceptibles de dissuader les cyclistes d'effectuer des dépassements et sans analyser les expériences faites en Suisse ou, si nécessaire à l'étranger, où la mixité des bus et des cyclistes a été admise. Il faut par conséquent considérer qu'en l'état, le refus municipal ne repose pas sur une appréciation consciencieuse de la situation.
cc) On décèle, dans certaines explications de la municipalité, l'argument selon lequel le nombre peu élevé de cyclistes à Lausanne doit avoir pour conséquence de n'accorder à leur situation qu'un faible poids dans la pesée des divers intérêts. La circonstance de fait invoquée est certes exacte, mais elle ne justifie pas qu'on supprime, sans raisons valables, les voies de liaison les plus attractives. Sinon, on irait totalement à l'encontre des buts légaux exposés plus haut.
Bien qu'elle ne l'ait pas dit, on conçoit également que la municipalité craint qu'un régime permettant aux cyclistes de circuler dans les rues en cause, entraîne un déploiement de ceux-ci dans toutes les rues de la zone piétonne. Ce problème peut effectivement se poser, mais il est possible d'y remédier par une signalisation adéquate ou des mesures constructives, si nécessaire, ou encore par des campagnes de sensibilisation (sur ce dernier point, v. Ott, op. cit., p. 7).
e) En résumé, alors que les dispositions de la LAT et du plan directeur cantonal, accessoirement du droit fédéral de la protection de l'environnement, tendent à favoriser l'emploi du vélo dans les centre-villes, la décision municipale va dans le sens contraire en supprimant, sans compensation, un axe de liaison cycliste important au coeur de la ville de Lausanne. Pour être admissible, cette solution devrait reposer sur des motifs sérieux et pertinents. Or tel n'est pas le cas, du moins en l'état actuel du dossier. L'autorité a négligé les intérêts des cyclistes contrairement à ce qui est exigé par les buts de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et les objectifs du plan directeur cantonal qui définissent les limites de son pouvoir d'appréciation. Elle a ainsi excédé son pouvoir d'appréciation, ce qui, comme on l'a vu plus haut (cons. 2a), est assimilé à une violation du droit.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat. L'association recourante, qui a consulté un homme de loi et obtient gain de cause, a droit aux dépens qu'elle a requis (art. 55 al. 1 LJPA).
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est admis; le dossier est retourné à la municipalité pour qu'elle procède aux essais et études nécessaires conformément aux considérants du présent arrêt et pour qu'elle statue à nouveau sur l'opposition de l'association recourante.
II. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
III. La Commune de Lausanne versera, à titre de dépens, la somme de Frs 1'000.-- (mille francs) à la recourante, l'Association transports et environnement, section Vaud.
Lausanne, le 19 mai 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.