canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 23 février 1994
sur le recours interjeté par A. X.________ , à 1********, représenté par Me Pierre Jomini, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département de la prévoyance sociale et des assurances du 27 septembre 1993 relative à sa position de membre de la Commission de taxe ECA du district de Payerne.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M. J.-C. de Haller, président
Mme D. Thalmann, assesseur
M. J.-C. Maire, assesseur
constate en fait :
la société en nom collectif X.________ & Cie, dont il a été membre jusqu'en
1984. Actuellement, l'entreprise est dirigée par son fils B. X., avec un autre associé, M. C..
B. A. X.________ fait partie de la Commission de taxe des bâtiments (CTB) du district de Payerne, commission qui comprend actuellement six membres, selon l'annuaire officiel édité par la Chancellerie d'Etat, édition 1994.
C. Un procès civil est actuellement pendant entre l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (ECA) et la société A.X.________ & Cie. Cette dernière réclame le paiement d'un montant d'environ Fr. 20'000.--, représentant le solde des factures qu'elle a adressées à l'ECA pour des travaux de gypserie et peinture sur des bâtiments locatifs en construction à Moudon.
D. Par lettre du 26 août 1993, l'ECA a informé le recourant que son agent pour le district de Payerne avait été invité à ne plus le mettre en oeuvre pour procéder à des taxations de bâtiments. Le motif invoqué était l'existence du procès mentionné ci-dessus, l'ECA manifestant son intention de ne pas être représenté dans la procédure de taxation par une personne avec laquelle il était en conflit. Par l'intermédiaire de son conseil, le recourant a protesté le 2 septembre 1993 auprès du chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances, en lui demandant de rapporter la mesure précitée. Le 27 septembre 1993, le chef du DPSA a confirmé la position de l'ECA, en relevant qu'il était difficile de demander au recourant de conserver toute l'objectivité nécessaire alors que l'ECA était en litige avec la société lui ayant appartenu et dirigée actuellement par son fils.
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours déposé le 29 septembre 1993. L'autorité intimée s'est déterminée en date du 16 novembre 1993, en concluant à l'irrecevabilité du recours, le recourant déposant encore le 10 janvier 1994 des observations complémentaires sur le problème de la recevabilité.
Le Tribunal administratif a délibéré en l'absence des parties le 7 février 1994.
et considère en droit :
Le présent recours pose une question de recevabilité, qu'il convient de trancher préalablement à tout examen du fond du litige. Il s'agit du point de savoir si le fait de renoncer momentanément à utiliser les services d'un membre d'une commission cantonale équivaut à une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Se pose également la question de la qualité pour recourir, les deux problèmes étant de toute manière étroitement liés, dans la mesure où, si l'on admet l'existence d'une décision portant atteinte à la situation juridique de l'intéressé, il devient difficile de lui contester l'existence d'un intérêt juridiquement protégé à en obtenir la modification.
Selon l'art. 29, et sous réserve de l'art. 30 LJPA, seules les décisions peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Cependant, par décision, il faut entendre également les actes revêtant toutes les formes extérieures d'une décision par lesquels l'autorité déclare vouloir régler de manière unilatérale les droits et obligations des administrés (TA, arrêt GE 93/118 du 13 janvier 1994). Telle qu'elle est définie par la loi vaudoise - qui reprend d'ailleurs les termes de l'art. 5 LPA -, l'élément caractéristique de la décision est qu'elle détermine les droits et obligations d'un sujet de droit, qu'il s'agisse de les créer de les modifier ou de les supprimer, ou d'en constater l'existence (voir également Moor, Droit administratif, volume II N° 2.1.2.1). Le simple rejet de prétentions pécuniaires par l'administration (ATF 114 Ia 461 = JdT 1990 I 182; ATF 108 Ib 417 = JdT 1983 I 125), par exemple, ne constitue pas une décision au sens de la loi. Il en va de même des simples mesures que l'administration prend pour organiser son travail, parce qu'elles ne modifient pas la situation juridique des administrés, même si elles peuvent avoir des effets indirects sur elle (ATF 109 Ib 253).
L'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA) est une institution de droit public ayant la personnalité morale. Il est administré par l'Etat et rattaché à un département de l'Administration cantonale (art. 1 et 2 de la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance du bâtiment et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels RSV 9.9.D, ci-après la loi). L'ECA dispose d'une organisation décentralisée, dans la mesure où il est représenté dans chaque district par un agent (art. 3 de la loi) qui peut mettre en oeuvre une commission de taxe des bâtiments, composée de personnes disposant de connaissances professionnelles particulières en la matière (art. 4 de la loi). Le rôle de cette commission est notamment d'estimer la valeur des bâtiments lorsque celle-ci ne peut pas être déterminée par une entente directe entre l'ECA et l'assuré sur la base des pièces justificatives (art. 19 de la loi). Les décisions des commissions de taxe peuvent faire l'objet de contestations qui relèvent de la compétence d'un tribunal arbitral (art. 68 de la loi) ou du juge civil si elle intervient après un sinistre (art. 69 al. 2 de la loi).
Le statut des membres des commissions de taxe des bâtiments est fixé par le règlement du 13 novembre 1981 d'application de la loi précitée (RSV 9.9.E ci-après le règlement). Nommées par le chef du Département de la prévoyance sociale et des assurances, ces personnes ne sont pas soumises au statut général des fonctions publiques cantonales et sont rémunérées par indemnité (art. 2 du règlement). Elles sont par ailleurs tenues de se récuser et dans un certain nombre de cas, énumérés à l'art. 4 du règlement. Leur mise en oeuvre intervient de cas en cas lorsqu'un bâtiment doit être taxé ou lorsqu'un dommage doit être évalué à la suite d'un sinistre (art. 50 al. 4 de la loi).
Il résulte du système légal que l'agent ECA compose la commission au fur et à mesure des besoins, tout à fait librement, en fonction notamment des compétences individuelles des membres. Aucun de ceux-ci n'a un droit à être mis en oeuvre pour une affaire, et la loi ne lui donne aucune garantie qu'il sera fait appel à lui. En acceptant d'être membre d'une commission de taxe, une personne se met à disposition pour le cas où on aura besoin d'elle. Même s'il faut admettre que, dans des conditions normales, un membre d'une commission peut s'attendre à être convoqué à tour de rôle, aussi souvent que ses collègues, il n'en demeure pas moins qu'il ne dispose d'aucun droit à cet égard. Dès lors, en informant le recourant qu'il ne serait plus fait appel à lui pour la durée du procès opposant l'ECA à l'entreprise de son fils, l'autorité intimée n'a ainsi nullement porté atteinte à ses droits, et ne lui a pas davantage imposé d'obligations. Certes, cela revient-il à le priver d'éventuelles indemnités, mais le recourant ne peut pas là non plus faire état d'un droit, dans la mesure où sa rémunération est par nature aléatoire puisqu'elle dépend d'une mise en oeuvre effective avec une mission déterminée.
L'analogie que le recourant entend invoquer avec le cas d'un chauffeur des PTT renvoyé temporairement du Service de conduite de cette entreprise n'est pas convaincante. Consécutive à un retrait du permis de conduire lui-même provoqué par une ivresse au volant, la mesure était fondée sur une ordonnance du Conseil fédéral, du 31 mars 1971, concernant les véhicules automobiles de la Confédération et leurs conducteurs (RS 741.541), et elle touchait concrètement la situation professionnelle de l'intéressé, privé de son poste habituel de travail. On peut dans ces conditions admettre qu'il s'agissait d'une "décision relative à des affaires non pécuniaires dérivant des rapports de service", intervenant dans le cadre très particulier du Statut des fonctions publiques de la Confédération, l'existence d'une voie de recours étant du reste expressément prévue (art. 70 du Règlement des fonctionnaires 1 du 10 novembre 1959, RS 172.221.101).
Faute de constituer une décision au sens de la loi, la mesure contestée par le recourant ne peut pas être contestée par la voie d'un recours au Tribunal administratif, de sorte que son pourvoi doit être déclaré irrecevable pour ce motif déjà. Pour les mêmes raisons, d'ailleurs, la qualité pour recourir devrait être refusée, faute d'intérêt juridiquement protégé par la loi applicable (art. 37 LJPA).
Le recours devant être déclaré irrecevable, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le fond. D'ailleurs, les griefs formulés par le recourant paraissaient mal fondés. Les membres d'une commission de taxe sont appelés à prendre des décisions dont les effets financiers peuvent être importants, tant pour l'assuré que pour l'ECA, notamment lorsqu'il s'agit d'évaluer un dommage. L'autorité intimée a raison, à cet égard, de relever qu'elle doit être assurée d'une totale impartialité de la part des gens qui procèdent à ce travail. Or, selon une jurisprudence appliquée par le Tribunal fédéral non seulement aux autorités judiciaires mais également à l'administration, il suffit pour fonder un soupçon de partialité qu'il existe des circonstances objectives propres à susciter l'apparence de prévention et à faire naître un risque de partialité, sans qu'il soit nécessaire que la personne contestée soit effectivement prévenue (ATF 117 Ia 408 = JdT 1993 I 578, et les références citées). Ce souci d'impartialité a trouvé d'ailleurs son expression, s'agissant plus particulièrement des commissions de taxe ECA, à l'art. 4 du règlement, qui prévoit l'obligation de se récuser dans certaines circonstances (qui ne sont il est vrai pas réalisées dans la présente espèce). Etant en procès avec une entreprise qui, si elle n'appartient plus au recourant, en est néanmoins nécessairement restée très proche, l'ECA était raisonnablement fondé à vouloir éviter ne serait-ce qu'une apparence de prévention, de manière à ne pas créer des problèmes ultérieurs.
Le recours étant déclaré irrecevable, les frais doivent être mis à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est déclaré irrecevable.
II. Un émolument d'arrêt de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant débouté.
Lausanne, le 23 février 1994/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :