CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 février 1995
sur le recours interjeté par ATTIAS IMMEUBLES SA et WINNER EXPANSION SA , représentées par l'avocat Benoît Bovay, 2 place Benjamin-Constant, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative (ci-après : le département), du 16 septembre 1994 refusant de délivrer une patente de café-restaurant.
Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme V. Jaccottet Sherif et M. R. Rivier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourantes, la société Attias Immeubles SA et Winner Expansion SA, sont propriétaires d'un immeuble immatriculé au Registre foncier du district de Lausanne sous No 572. Cet immeuble comporte un bâtiment de 400 m2 de surface, sis à la rue du Grand-Chêne No 6.
B. En avril 1994, les recourantes - qui avaient entrepris la transformation de leur immeuble - ont adressé au département un dossier prévoyant l'aménagement d'un restaurant sans alcool au Grand-Chêne No 6. Ce projet a été soumis aux différents services de l'Etat et de la ville de Lausanne, puis a fait l'objet d'un rapport de synthèse de la CAMAC du 19 mai 1994. La Municipalité de Lausanne a délivré le permis de construire en date du 3 juin 1994 (permis complémentaire).
C. Le 11 août 1994, par l'intermédiaire de leur conseil, les recourantes ont demandé au département la délivrance d'une patente de café-restaurant avec alcool pour le restaurant qu'elles envisageaient de faire exploiter par la société Winner Expansion SA.
La demande des recourantes a fait l'objet de préavis favorables de la Direction de police et des sports de la Commune de Lausanne (le 2 septembre 1994) et du préfet du district de Lausanne (le 12 septembre 1994). En revanche, la Société vaudoise des cafetiers-restaurateurs et hôteliers s'est prononcée négativement, le 1er septembre 1994.
D. Le 16 septembre 1994, le département a communiqué aux recourantes une décision négative les informant qu'elles étaient au bénéfice d'un droit d'antériorité pour trois ans. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 3 octobre 1994 et confirmé par un mémoire du 13 octobre 1994. Le département a déposé des observations le 7 novembre 1994, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties, qui ont encore échangé réplique et duplique les 16 et 23 janvier 1995, seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
"L'autorisation de créer un établissement public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de ces établissements sont subordonnés à l'existence d'un besoin (art. 32 quater Cst. féd.). Il en est de même du renouvellement et du transfert de ces patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des établissements publics débitant des boissons alcooliques existant dans une agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme, aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà un café-restaurant pour :
[...]
500 habitants dans les agglomérations de plus de 6000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas atteintes ne crée pas un droit à l'obtention d'une patente."
La Commune de Lausanne compte un peu plus de 128'000 habitants et dispose de 275 cafés-restaurants et de 30 hôtels, ce qui place la limite admissible selon la norme légale à 256 établissements avec alcool. Force est donc de constater que ce nombre est dépassé en l'occurrence, ce dépassement étant justifié officiellement par la circonstance particulière du tourisme (voir par exemple Conseil d'Etat du Canton de Vaud, décision R1 672/89 du 8 décembre 1989). Toutefois, et suivant le Conseil d'Etat dans sa pratique antérieure, le Tribunal administratif a jugé qu'il convient de se montrer vigilant dans ces cas, sous peine d'aller à l'encontre du but assigné à la clause du besoin. En effet, la circonstance particulière du tourisme n'implique pas que le nombre d'autorisation soit absolument libre; il dépend de l'ensemble des circonstances et la création d'un nouvel établissement doit répondre à un besoin spécifique. Dans la commune de Lausanne, les établissements bénéficiant d'une patente avec alcool suffisent aux besoin de la population résidente - qui demeure relativement stable -, et de passage - la saison de tourisme de masse étant relativement courte. Dès lors, il convient de se montrer particulièrement restrictif quant à la délivrance de nouvelles autorisations (sur tous ces points voir notamment arrêts GE 91/010, du 18 décembre 1991; GE 92/059, du 23 décembre 1992; GE 92/095 du 31 mars 1998; GE 93/019 du 3 août 1994).
Pour apprécier les besoins spécifiques d'un quartier, la pratique constante de l'administration s'est attachée au critère de l'existence d'autres établissements publics dans un rayon de 200 mètres autour de l'emplacement prévu. Si ce critère n'apparaît pas dans la loi, il est néanmoins évoqué à l'art. 22 al. 2 du règlement d'exécution de la LADB, et tient au fait que l'on admet qu'à une telle distance un établissement demeure aisément accessible pour une personne se déplaçant à pied et permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la population du quartier visé (voir par exemple Tribunal administratif, arrêt GE 91/006 du 25 février 1992). Or, en l'espèce, il n'existe pas moins de vingt-quatre établissements publics débitant des boissons alcooliques dans le rayon de 200 mètres susmentionné, dont cinq à proximité immédiate si ce n'est dans le même immeuble. Les quotas évoqués ci-dessus sont donc atteints puisqu'un seul établissement public suffit, en principe, pour refuser l'autorisation demandée. Dès lors, seules des circonstances locales particulières - autres que le tourisme ou le développement d'un quartier - pourraient justifier une dérogation aux critères numériques.
Le premier argument des recourantes tient à ce qu'elles appellent la "désuétude" de la clause du besoin. Elles se réfèrent à cet égard à diverses interventions parlementaires demandant l'abrogation de cette norme, ainsi qu'à un avant-projet de la loi modifiant la LADB dans ce sens, tout en prévoyant diverses mesures en vue de lutter contre l'alcoolisme (communiqué de presse de l'Office cantonal de l'information, du 24 novembre 1994). Pratiquement, les recourantes demandent au Tribunal administratif de renoncer à appliquer le droit en vigueur et de juger leur cause en vertu de normes futures et hypothétiques. Le tribunal de céans a déjà eu l'occasion d'affirmer, précisément en matière de patente d'établissement public, qu'une telle manière de faire sortait du cadre des compétences que lui reconnaissent la loi et la jurisprudence (arrêts GE 93/028, du 22 juin 1993; GE 93/056, du 26 octobre 1993). La validité d'une décision doit en principe être examinée selon le droit applicable au moment où elle a été prise, des modifications de la législation postérieure à cette décision n'ayant en principe pas à être prises en considération. Le Tribunal fédéral a admis, par exception, que l'on s'écarte de ces règles en présence d'intérêts publics particulièrement importants, et qu'une autorité de recours applique le nouveau droit, par hypothèse entré en vigueur dans l'intervalle (ATF 119 Ib 496 cons. 3a et les références citées). Mais des circonstances de ce genre n'existent pas en l'espèce. Il est possible que la LADB soit modifiée (en juin 1995, si la planification prévue par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires est tenue). Mais ce n'est nullement certain, et il est parfaitement concevable que le Conseil d'Etat, et après lui le Grand Conseil, en décident tout autrement. On ne voit pas dans ces conditions comment le Tribunal administratif pourrait exercer le contrôle judiciaire qui lui incombe en se fondant sur de simples projets, dont le caractère aléatoire reste très élevé, et en ignorant le droit positif.
Les recourantes invoquent ensuite qu'en raison de l'importance du quartier de Saint-François, des activités commerciales qui s'y déroulent, du tourisme et de la densité de clientèle potentielle en résultant, la clause d'exception de l'art. 32 al. 2 LADB doit faire l'objet d'une application circonstanciée et extensive. Elles font valoir que la création d'établissements publics favorise l'animation au centre des villes et invoquent expressément des grands projets concernant la vallée du Flon qui devraient, selon elle, encore augmenter les besoins en établissements publics à cet endroit.
Cette argumentation ne peut qu'être rejetée. D'une part, et indépendamment du fait que le nombre d'établissements publics avec alcool dans le cercle de 200 m. est élevé (24), il faut constater que 5 d'entre eux se trouvent dans un rayon de quelques dizaines de mètres du Grand-Chêne No 6, certains étant dans l'immeuble lui-même (Grottino) ou immédiatement en face (Brésilien, Tinguely). D'autre part, les projets d'aménagement de la vallée du Flon ne concernent pas un avenir immédiat. En particulier, la réalisation du terminus du Lausanne-Echallens-Bercher n'interviendra pas avant 1998 ou 1999, puisqu'on en est au stade du crédit d'études et que la convention destinée à assurer le financement n'étant pas encore signée en été 1994 (FAO du 8 juillet 1994, p. 2659). En ce qui concerne le projet de prolongement de la ligne du métro venant d'Ouchy, sa réalisation est prévue après la gare du LEB, c'est-à-dire au début des années 2000 seulement. Quant à l'aménagement de la vallée elle-même, le vote négatif du Conseil communal de Lausanne à la fin de l'été 1994 en a repoussé la réalisation à des temps encore plus lointains. On ne saurait dès lors considérer que l'on est en présence de circonstances particulières concrètes permettant de déroger en 1994 à la clause du besoin, sous peine de vider cette dernière de son sens.
Les recourantes font enfin valoir que l'autorité intimée aurait dû tenir compte du caractère particulier de l'établissement qu'elle projette, soit un "fast food chinois", ce caractère justifiant également selon elle une dérogation aux principes. A tort. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger (arrêt GE 92/072, du 18 novembre 1992) qu'un tel élément n'était absolument pas en mesure d'atténuer le risque de consommation excessive d'alcool que la clause du besoin a pour objectif de prévenir, dans la mesure où les restaurants chinois offrent, à côté de boissons typiques, en général l'éventail complet des breuvages alcooliques que demande la clientèle, et où ils ne se distinguent dès lors nullement à cet égard des autres établissements. La situation n'était pas différente avant l'entrée en vigueur de la LJPA, le Conseil d'Etat ayant toujours jugé que le caractère typique d'un restaurant ou des mets servis ne pouvait pas en soi justifier une dérogation à la clause du besoin (décisions R1 633/88; R1 640/89; R1 672/89).
Enfin, le Tribunal administratif relève que la possibilité de déroger à la clause du besoin au centre de la ville de Lausanne, dans le quartier de la place Saint-François, a été déniée en 1991 (restaurant Le Cyrano, à la rue de Bourg) et qu'il a confirmé cette mesure (arrêt GE 91/010, du 18 décembre 1991 déjà cité). Décider autrement dans la présente espèce reviendrait ainsi à créer une choquante inégalité de traitement.
Le recours doit dans ces conditions être rejeté aux frais de ses auteurs déboutés, qui n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
**Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :**
I. Le recours est rejeté;
II. La décision rendue le 16 septembre 1994 par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de la police administrative, est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :