CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 décembre 1996
sur le recours interjeté le 31 août 1996 par X.________ , représenté par le Syndicat suisse des Services publics, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Y.________ , du 21 août 1996 (licenciement pour justes motifs).
Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme D. A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant X., né en ********, a été engagé le 2 juillet 1978 par la Municipalité de Y. en qualité d'ouvrier au service de la voirie, son entrée en fonction étant fixée au 1er août 1978. Cette nomination, faite à titre provisoire, a été confirmée le 11 juillet 1979, soit une année après, l'intéressé étant nommé à titre définitif dès le 1er août 1979.
B. Le recourant a accompli sa carrière au sein du service de la voirie de la Commune de Y.________ apparemment sans incident majeur jusqu'en 1994. On peut signaler toutefois des problèmes de santé qui, au milieu des années 1980, ont provoqué des absences jugées trop fréquentes par le service du personnel de la commune, des mesures étant toutefois prises pour y remédier (en mars 1996, il a même été traité en cure à Lavey-les-Bains). Ces difficultés n'ont toutefois pas, apparemment, empêché le recourant d'accomplir son travail à la satisfaction de ses supérieurs. En tout cas, à la fin de 1988, il a été mis au bénéfice d'une modification de l'art. 23 du règlement communal sur le statut du personnel, du 1er juillet 1978, approuvé par le Conseil d'Etat, avec ses modifications ultérieures, le 5 juin 1992 (ci-après : le statut), et a obtenu une augmentation extraordinaire de traitement de fr. 1'000.-, mesure qui a été renouvelée à la fin de 1990 puis encore une fois à la fin de 1993, la municipalité remerciant à chacune de ces occasions l'intéressé pour sa "collaboration appréciée".
C. La situation s'est modifiée dès 1994, un nouveau contremaître, M. Z., ayant pris en mains la direction de l'équipe de la voirie en 1993. C'est ainsi qu'un rapport du 20 juillet 1994 mentionne, outre des absences dues à des problèmes de santé, que le recourant n'est pas considéré comme un bon élément, ses chefs et ses collègues ayant à se plaindre de divers manquements dans son travail et dans son attitude au sein du service. A la suite de ce rapport, le recourant a été convoqué par le conseiller municipal directeur des travaux, M. C., pour un entretien qui a eu lieu le 15 septembre 1994. Une semaine après, soit précisément le 21 septembre 1994, la Municipalité de Y.________ a adressé au recourant une lettre lui rappelant les exigences concernant la bonne exécution du travail, le respect des horaires et des consignes et l'interdiction de s'absenter du travail sans raison et sans en avoir informé le chef d'équipe. Cette lettre formule un *"sérieux avertissement",*mettant le recourant en demeure de modifier son attitude et le menaçant de sanctions disciplinaires les plus sévères en cas d'inobservation. X.________ n'a pas réagi à cet avertissement, et il résulte de l'instruction (audience du 22 novembre 1996) que, sans admettre pour autant les griefs ainsi formulés, il a préféré "faire le point dans sa poche".
D. L'année 1995 s'est déroulée apparemment sans difficulté majeure. Dès le printemps 1996, en revanche, le recourant s'est à nouveau fait remarqué par l'insuffisance de son travail. Il a alors été l'objet d'une surveillance particulière du responsable de l'équipe, qui s'est rendu compte que le recourant s'absentait fréquemment de son travail, à la fin de la journée, notamment pour se rendre chez un commerçant de Y., M. A., à la rue 1********. Le recourant a également été remis à l'ordre à la fin du mois de juin 1996, parce qu'il n'avait pas procédé au nettoyage des WC du tribunal alors qu'il en avait reçu l'ordre précis, en raison de la visite à Y.________, le 28 juin 1996, du Conseil fédéral.
E. Le 14 août 1996, et alors qu'un incident semblable s'était produit la veille, M. C., municipal des travaux, et M. , chef du service des travaux, ont constaté à la rue 1, peu après 16.00 heures, que le recourant s'était rendu dans l'atelier de M. A., et y avait été rejoint peu après par un autre employé communal, M. B., pour n'en ressortir que près d'une demi-heure plus tard, vers 17.00 heures. Ils sont alors intervenus immédiatement, sommant le recourant de se rendre au bureau du chef du personnel, M. D. pour une explication. X.________ n'a pas donné suite à cette injonction, sans fournir d'explications (il a expliqué ultérieurement qu'il avait un rendez-vous avec un représentant). Dès lors, ce même jour, M. D., secrétaire municipal et chef du personnel de la commune, a adressé une lettre par porteur au recourant, relatant les faits précités et le convoquant pour le lendemain, du même jour, à 7.15 heures, au bureau de M. D.. Cet entretien a eu lieu le 15 août 1996 et il a fait l'objet d'une lettre recommandée de la Municipalité de Y., du 15 août 1996, au recourant. Reprochant à ce dernier de s'absenter régulièrement sans autorisation de son travail, et de consommer de l'alcool pendant les heures de service, cette lettre annonce l'intention de l'autorité communale de mettre fin aux rapports de service, laissant toutefois à l'intéressé la possibilité de donner lui-même sa démission, pour autant que cette dernière soit reçue avant le 20 août. Le recourant a réagi par lettre du 19 août 1996, admettant sa présence dans l'atelier de M. A. en fin d'après-midi du 14 août (tout en discutant les heures exactes), mais contestant avoir bu de l'alcool et indiquant qu'il ne démissionnerait pas.
Par décision du 21 août 1996, la Municipalité de Y.________ a résilié les rapports de service pour le 30 novembre 1996, en se référant aux correspondances précitées. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 31 août 1996 et confirmé par un mémoire du 9 septembre 1996.
E. La Municipalité de Y.________ s'est déterminée en date du 17 septembre 1996, concluant au rejet du recours. Les parties ont échangé réplique (le 15 octobre 1996) et duplique (le 5 novembre 1996), avant d'être entendues à l'audience du 22 novembre 1996 du Tribunal administratif, qui a également procédé à l'audition, en qualité de témoin, de M. Z., contremaître au service de la voirie de Y..
Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
Le statut prévoit d'autre part des sanctions disciplinaires, dont la révocation, en cas de "...négligence, mauvaise conduite, incapacité notoire ou faute grave à l'accomplissement des devoirs de service" (art. 48). La procédure, réglée par l'art. 49, prévoit une enquête, la communication par écrit d'un acte résumant les faits incriminés, cas échéant accompagné des pièces justificatives, et enfin l'audition orale par la municipalité ou l'un de ses membres. L'intéressé doit pouvoir disposer d'un délai de dix jours dès la notification des faits incriminés et pour demander le cas échéant un complément d'enquête, et il peut se faire assister d'un mandataire dès qu'une sanction plus grave que la simple réprimande est envisagée.
Le recourant, s'il admet avoir commis des fautes justifiant une sanction, conteste la validité du licenciement pour justes motifs dont il a été l'objet à la fois pour des motifs de forme (absence d'enquête telle qu'elle est prévue par la procédure disciplinaire, applicable selon lui) ainsi que pour des motifs de fond (disproportion de la mesure par rapport à la qualité des faits).
En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi du 22 février 1956 sur les communes, ci-après: LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298, décision du Conseil d'Etat déjà cité).
Une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).
Cet argument n'est toutefois pas fondé. Même s'ils conduisent au même résultat, le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des mesures distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures permettant de les appliquer. Elles sont incompatibles en ce sens que l'autorité communale doit choisir l'une d'entre elles et, parfois, ce choix est limité par des dispositions réglementaires expresses indiquant que lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service seule la voie disciplinaire reste ouverte (sur tous ces points, voir un arrêt du Tribunal administratif GE 93/014 du 17 mai 1993). Tel était, par exemple, le cas du statut des fonctions publiques cantonales avant la suppression en 1988 des sanctions disciplinaires (voir l'ancien article 89 al. 5 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales, RSV 1.6, supprimé par la novelle du 21 mai 1988). La peine disciplinaire est une sanction administrative qui doit être proportionnée à l'infraction ou à la faute de service commise, et tenir compte de la gravité objective de celle-ci; elle a également une fonction préventive en ce sens qu'elle doit prévenir des récidives et exercer un effet dissuasif sur les autres membres du personnel de l'administration cantonale (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 166 cons. 5b, et les références citées). Le renvoi pour justes motifs permet quant à lui de prendre en considération d'autres éléments, qui ne se rapportent pas nécessairement à la violation d'obligations déterminées imposées au fonctionnaire, mais qui constituent des circonstances excluant la poursuite des rapports de service. Enfin, la commission d'une faute imputable subjectivement à l'intéressé est la condition nécessaire de toute sanction disciplinaire, alors qu'un licenciement administratif est concevable même en l'absence de faute. On peut ainsi penser à une dégradation des rapports de confiance ou à des incompatibilités entre personnes qui, même si elles ne sont pas imputables à faute à l'un ou l'autre des membres du personnel d'une administration peuvent imposer une résiliation des rapports de service pour assurer la bonne marche de l'administration (pour une étude générale, voir Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, par T. Poledna, auteur pour lequel les différences sont surtout de nature formelle; Zbl 1995 p. 49 ss); v. aussi Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 407 ss, plus spécialement 421 ss).
Il résulte de ce qui précède que, même si les effets pratiques sont semblables, licenciement administratif et révocation disciplinaire ne sont pas identiques et que, en l'absence d'une disposition réglementaire expresse renvoyant à la procédure disciplinaire, on ne saurait appliquer celles-ci sans autre au cas du renvoi pour justes motifs.
En septembre 1994, le recourant a été formellement averti du fait que divers manquements lui étaient reprochés (notamment des absences du travail et un manque de respect des consignes), que l'autorité n'était pas disposée à tolérer plus longtemps cet état de fait, et que la poursuite de tels agissements serait sanctionnée. Même si on peut admettre que les effets d'une telle commination ne sont pas illimités dans le temps, il est certain que la Municipalité de Y.________, après avoir ainsi formellement rappelé ces devoirs au recourant, était en droit d'attendre de lui une modification de comportement non pas seulement durant les quelques mois suivants, mais encore pour une période significative de plusieurs années. Dès lors qu'elle a constaté, dès 1996, le renouvellement des irrégularités l'ayant conduit à avertir le recourant moins de deux ans auparavant, l'autorité municipale ne pouvait qu'être confortée dans sa conviction qu'une telle mesure était dépourvue des faits, et qu'il serait vain de la renouveler.
S'agissant des griefs relatifs à la procédure d'audition, et en l'absence de précisions apportées par l'art. 47 du statut sur la manière dont elle devait se dérouler, le tribunal se réfère, ainsi qu'il a déjà souvent l'occasion de le faire, aux principes minima garantis par l'art 4 de la Constitution fédérale et à sa jurisprudence. En matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, et même en l'absence de texte topique prévoyant expressément l'audition préalable de l'intéressé, voire une enquête, le Tribunal administratif a répété à plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait pas être prise avant que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (voir par exemple GE 92/023, du 16 octobre 1992; GE 92/025, du 25 septembre 1992).
En l'espèce, la procédure de renvoi pour justes motifs a été déclenchée parce que le recourant, le 14 août 1996, a été pris sur le fait alors qu'il avait cessé son travail avant la fin de l'horaire pour se rendre chez M. A.________ avec son collègue B.. Sommé de venir s'expliquer immédiatement, le recourant a tout simplement ignoré la convocation, de sorte qu'il a fallu la renouveler par lettre. X. a finalement été entendu le lendemain personnellement et a eu ainsi la possibilité de fournir d'éventuelles justifications, même s'il paraît résulter du dossier et de l'audition des parties que cet entretien s'est relativement mal passé. Le recourant a ensuite disposé d'un délai de cinq jours pendant lequel, dûment averti qu'il allait faire l'objet d'un renvoi pour justes motifs, il avait la possibilité de réagir, à défaut de remettre sa démission comme cela lui avait été suggéré. Même si un tel délai est bref, on ne saurait le considérer comme manifestement insuffisant. Et de fait, X.________ a adressé le 19 août une lettre circonstanciée à la Municipalité de Y.________, rectifiant certains faits, minimisant la portée de la faute commise, et manifestant sa détermination de contester tout licenciement éventuel. Il n'a pas indiqué qu'il avait besoin d'un délai supplémentaire pour préparer sa défense, qu'il entendait faire valoir des moyens de preuves supplémentaires ou encore se faire assister, de sorte que l'autorité intimée pouvait considérer qu'il s'était exprimé et que la procédure d'audition était terminée. Dans ces conditions, aucune violation de l'art. 47 du statut ne saurait être retenu.
En substance, l'autorité intimée invoque principalement que, en persistant à s'absenter de son travail durant les heures de service en dépit de l'avertissement clair qui lui avait été communiqué en 1994, le recourant a adopté une attitude qui rend son maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche et à la réputation de l'administration. A cela s'ajoutent des reproches quant au travail exécuté - ou plus exactement pas ou mal exécuté - et à la consommation d'alcool durant les heures de service.
De son côté, le recourant admet qu'il lui est arrivé de quitter son travail durant la journée, et notamment qu'il s'est rendu chez M. A.________ le 14 août 1996. Il explique ce comportement essentiellement par ses problèmes de santé qui le forçaient, selon lui, de temps à autre à s'arrêter de travailler. Il conteste toutefois la fréquence de ses manquements ainsi que leur durée, et affirme n'avoir pas consommé d'alcool à ces occasions. Il réfute pour le surplus les reproches formulés quant à sa manière de travailler, et s'il reconnaît avoir eu un comportement fautif à certaines occasions, il soutient que ce dernier ne saurait en aucun cas justifier une mesure aussi grave qu'un licenciement.
En ce qui concerne l'accomplissement de son travail, le tribunal ne retiendra pas de faute à la charge du recourant, à défaut de faits établis de manière suffisamment précise (à l'exception de l'affaire du nettoyage des WC publics à l'occasion de la visite du Conseil fédéral) et tout manquement étant formellement contesté par X.. En revanche, le tribunal constate que l'intéressé a commis un refus d'ordre caractérisé et délibéré lorsque, surpris par ses supérieurs le 14 août 1996, il n'a pas donné suite à l'injonction qui lui était faite de se rendre immédiatement au bureau du chef du personnel pour fournir des explications. Les motifs invoqués par X. sont à cet égard dépourvus de pertinence: même s'il avait effectivement rendez-vous avec un représentant, il aurait pu et dû retarder cet entretien; en tout état de cause, il devait donner la priorité à ses obligations de service. Il est vrai que, assez curieusement, le statut du personnel de la Commune de Y.________ ne prévoit pas expressément le devoir d'obéissance. Mais le tribunal considère que celui-ci fait partie des obligations de service prévues par l'art. 14 ("remplir les fonctions avec probité, assiduité et ponctualité"). On peut ainsi faire grief au recourant d'avoir formellement désobéi.
Il convient de relever préliminairement, à cet égard, que la disposition précitée n'exige pas que les circonstances incriminées soient consécutives d'une faute grave, et ce serait restreindre à l'excès la notion de justes motifs que de ne retenir ceux-ci que dans les cas où une ou des fautes graves ont été commises. En l'espèce, en tout cas, l'autorité municipale a pu constater qu'un comportement contre lequel elle avait formellement mis en garde l'intéressé se reproduisait, de manière régulière et répétée, au point de provoquer chez les administrés qui en étaient les témoins de l'étonnement et de la désapprobation. Elle était fondée à en déduire une véritable inaptitude à observer les devoirs généraux de la fonction, ce qui est un motif grave de renvoi (v. par ex. RDAF 1995, p. 447) et était dans ces conditions en droit d'admettre que de nouvelles mises en garde ou admonestations resteraient vaines. Elle devait également prendre en considération l'effet déplorable que le comportement du recourant ne pouvait manquer d'avoir au sein même de l'administration, et plus précisément de l'équipe de la voirie, et il était de son devoir, à cet égard, de faire en sorte que ne s'accrédite pas l'idée que l'autorité s'accommodait de violations constantes des obligations de service. En fait, en persistant malgré les remarques formulées et l'avertissement donné en 1994 à s'octroyer de fréquentes "pauses" non autorisées, le recourant a adopté une attitude à la limite de la provocation à l'égard de ses supérieurs, encore aggravée par l'ignorance délibérée de la convocation du 14 août 1996. Un tel comportement ne laissait guère de choix à la Municipalité de Y., dont la décision résiste en tout cas au grief d'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). On peut d'ailleurs relever qu'elle en a atténué le caractère inévitablement brutal en laissant X. bénéficier du délai de résiliation prévu par l'art. 46 al. 3 du statut, alors que les manquements commis auraient vraisemblablement justifié tout aussi bien un renvoi immédiat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 21 août 1996 de la Municipalité de Y.________ est confirmée.
III. Un émolument de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge de X.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
gz/sa/Lausanne, le 5 décembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint