CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 juin 1997
sur le recours interjeté par X.________ , représenté par Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne
contre
la décision du 9 septembre 1996 de la Municipalité d'Y.________ , représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne (renvoi pour justes motifs).
Composition de la section: M. E. Brandt, président; Me A.-D. Thalmann et Me J.-L. Colombini, assesseurs. Greffière: F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. X., né en , a effectué l'école de gendarmerie en 1965. Après avoir occupé un poste de gendarme à 1 durant sept ans, il a fonctionné pendant deux ans en qualité d'appointé à 2********. Depuis 1974, il a occupé le poste de commissaire de police de la commune d'Y..
Le 30 juin 1995, X.________ s'est entretenu avec M. Z., municipal de police à Y.; au cours de cette entrevue, M. Z.________ lui a fait part de son insatisfaction quant à la manière dont il dirigeait le poste de police. Par lettre du 11 juillet 1995, la Municipalité d'Y.________ (ci-après: la municipalité) a confirmé à X.________ qu'elle n'était pas satisfaite des prestations qu'il fournissait en qualité de Chef de la police municipale; elle lui reprochait un manque d'organisation et une mauvaise planification générale du Service de police, notamment sa manière de conduire le corps de police ainsi que son manque d'autorité et de motivation. La municipalité a précisé que cette lettre constituait un avertissement, avant, cas échéant, un renvoi pour justes motifs.
En date du 22 novembre 1995, X.________ a été entendu par la municipalité.
B. Par décision du 15 décembre 1995, la municipalité a prononcé le déplacement du commissaire X.________ à la fonction de caporal dès le 1er juin 1996. Les faits suivants lui étaient reprochés:
"(...)
l'incapacité et l'insuffisance dans l'organisation et la planification générale du service de police et votre manière de conduire le Corps de police qui ne correspond pas à ce que l'on est en droit d'attendre de la part d'un Commissaire;
le manque d'autorité et de motivation dont vous devriez pourtant faire preuve, en regard de la fonction que vous occuper.
(...)"
La décision précisait en outre qu'un comportement correct et positif était attendu dans la nouvelle fonction et qu'elle constituait à cet égard un ultime avertissement avant une procédure de renvoi pour justes motifs.
Le 22 décembre 1995, X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par l'intermédiaire de Me Laurent Savoy, avocat à Lausanne. Faisant valoir le défaut d'une enquête administrative et contestant les griefs portés à son encontre, il a conclu à la réformation de la décision attaquée en ce sens qu'il soit maintenu dans sa fonction de commissaire, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité de première instance pour nouvelle instruction et décision. En outre, il a demandé que l'effet suspensif soit accordé au recours.
Dans sa réponse au recours du 30 janvier 1996, la municipalité a précisé qu'elle avait utilisé la possibilité de l'art. 19 du statut du personnel de la commune d'Y.________ (ci-après: le statut) de remplacer le renvoi par un déplacement à une autre fonction correspondant mieux aux capacités du recourant. Il ne s'agissait pas d'une mesure disciplinaire et c'était donc l'art. 18 du Statut qui était applicable, dont la procédure avait été respectée. En outre, elle a estimé que la décision était suffisamment motivée, en ce sens qu'elle résumait les reproches faits au recourant et qu'elle faisait référence à la lettre d'avertissement du 11 juillet 1995; de plus, le recourant ne pouvait assumer les tâches du commissaire et le renvoi pour justes motifs de l'art. 17 al. 2 du statut était justifié. Elle a conclu au rejet du recours.
X.________ a été convoqué à un entretien avec le syndic, la boursière communale et M. Z.________, afin de s'expliquer sur l'utilisation des montants perçus de l'Office des poursuites.
D. Par une deuxième décision du 4 avril 1996, la municipalité a signifié à X.________ son renvoi immédiat. Les faits litigieux concernaient des sommes perçues de l'Office des poursuites; il était reproché à X.________ de répartir à la fin de l'année entre les agents une partie de la taxe facturée à chaque poursuivant lorsqu'un commandement de payer devait être notifié par la police en cas d'échec de la notification postale. Lors d'un entretien avec le syndic, le municipal et le boursier communal, X.________ a affirmé que l'argent servait uniquement à l'achat de timbres. Cependant, l'un des agents avait indiqué que l'argent était redistribué entre les policiers à la fin de l'année. X.________ n'a pas été en mesure de produire les quittances attestant de l'achat de timbres.
E. Le 11 avril 1996, X.________ a recouru par l'intermédiaire de Me Savoy contre cette décision auprès du Tribunal administratif. Il a requis en outre que l'effet suspensif soit accordé au recours.
F. Le 12 avril 1996, le Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif provisoire au recours. Le 15 avril 1996, la municipalité a déclaré s'opposer à l'octroi de l'effet suspensif, au motif que le recourant avait délibérément menti au sujet des sommes de l'Office des poursuites et qu'en conséquence, le rapport de confiance était brisé; elle a précisé que le salaire du recourant lui serait versé jusqu'au 31 juillet 1996. Par décision du 17 avril 1996, le Tribunal administratif a retiré l'effet suspensif provisoire accordé au recours.
Le 17 avril 1996, X.________ a déposé un mémoire à l'appui de son recours. Il a fait notamment valoir qu'il était d'usage avant même son entrée en service en 1974 que l'ensemble des moitiés de ces taxes soit perçu dans leur totalité par la police, sans en référer à quiconque, pour payer en premier lieu les cotisations syndicales des policiers et ensuite pour payer les soupers de fin d'année des agents. Or, ces soupers n'avaient plus lieu depuis quelques années et le solde des sommes encaissées durant l'année, après déduction du paiement des cotisations, était versé à parts égales entre les agents; cet argent était géré sur un compte au nom de la police d'Y.. Par ailleurs, cette pratique existait dans les communes avoisinantes d'Y. et elle avait été confirmée au recourant par A.________, ancien municipal de police.
Le 10 mai 1996, la municipalité s'est déterminée sur le deuxième recours. Elle a souligné que le recourant ne tenait pas de comptabilité des sommes de l'Office des poursuites; à son avis, cet argent devait être versé dans la caisse communale, car les agents agissaient dans l'exercice de leurs fonctions en notifiant les commandements de payer. Elle a expliqué qu'elle devait pouvoir avoir confiance dans son commissaire et que cela n'était plus possible; le renvoi immédiat était ainsi pleinement justifié, d'autant plus qu'elle estimait que le recourant n'était pas compétent pour cette fonction. Elle a conclu au rejet du recours.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 23 mai 1996 en présence du recourant, assisté de Me Chaulmontet, avocat à Lausanne et, pour la municipalité, de M. ********, syndic et M. Z.________, municipal de police, assistés de Me Haldy, avocat à Lausanne. Le tribunal procède à l'audition de témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme il suit:
Le recourant explique que la municipalité était au courant du système des timbres; il affirme qu'entre 1974 et 1982, une demande auprès de la municipalité avait été faite afin de déterminer l'utilisation de l'argent de l'Office des poursuites; la municipalité avait alors été informée de la pratique de la répartition en fin d'année pour les soupers. Il a reconnu que dès 1993, la somme est devenue plus importante, et qu'il n'en a pas parlé à la municipalité. Il a continué à effectuer la répartition par tête; il estime le montant à environ cinq à six cents francs par policier (5 à 6 policiers). L'argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers. Le solde, destiné au départ à financer le souper de fin d'année, a été réparti par tête en fin d'année dès 1988, suite à un souper qui s'était mal déroulé. L'argent parvenait au commissaire par mandat postal: il en versait une partie sur un compte en banque et l'autre partie était destinée à l'achat de timbres. Il confirme qu'il ne tenait pas de comptabilité de ces paiements.
C.________ , appointé de police, fonctionnaire à Y.________ depuis le 1er mars 1996. Auparavant, il a fonctionné à ********. Il a été convoqué et entendu par M. Z., municipal de police, au début du mois de novembre 1995; ce dernier lui a alors parlé alors du conflit existant entre la municipalité et le commissaire; il a été informé de la procédure en cours et des motifs invoqués (manque de structuration et d'autorité). Dès son entrée en service, C. a été surpris par les structures de police d'Y.________; il n'y avait pas de ligne directrice concernant les tâches de chaque agent, chacun devait s'organiser et il n'y avait pas de chef dirigeant. Il explique qu'il n'a pas été instruit par le commissaire sur le matériel; il n'a par exemple pas signé de prise en possession de son arme, personne ne lui a indiqué le contenu des postes, ni où trouver le matériel (les gilets pare-balles, les plaques de protection, ....). En outre, le journal de poste avait été créé peu avant son arrivée par de jeunes policiers. Il confirme que depuis avril 1996, la municipalité l'a nommé responsable par intérim et qu'il essaie de modifier la structure du corps de police; il a prévu un programme pour chacun et distribué des tâches.
D.________ , appointé de police, fonctionnaire à Y.________ dès le 1er novembre 1995. Il s'est immédiatement aperçu que le problème principal était le manque d'organisation, les tâches mal définies. Le journal de poste existe, mais il n'était pas utilisé. Il affirme ne pas avoir été instruit sur le matériel du poste, sauf sur l'informatique. On ne lui a pas montré le fonctionnement du poste radio et les gilets pare-balles se trouvaient au poste, mais sans les plaques de sécurité. En outre, un test de l'alarme Ciba a été effectué; il a été surpris par les résultats, car personne n'était au courant du fonctionnement. Lors de son engagement en août 1995, M. Z.________ l'avait informé du litige qui existait avec le commissaire. Il a lui-même constaté qu'il n'y avait pas d'horaire, que les tâches n'étaient pas distribuées, et qu'aucune structure n'était mise en place.
E.________ , syndic de ********. Il rapporte un incident qui s'est produit lors de la manifestation du tir de Bretaye du 5 juillet 1994. Au cours d'un concours de tirs pour des groupes de six personnes, X.________ s'était présenté avec un groupe comportant seulement cinq personnes. Pendant le concours, il a tiré deux séries de dix cartouches.
Le recourant affirme qu'il se savait de toute manière déjà disqualifié et qu'il n'avait pas cherché à être classé, ni à cacher le fait que le groupe était composé de cinq personnes, ce que tout le monde avait pu constater.
F.________ , collaborateur de la police d'Y.________ durant dix-neuf ans et sept mois. Il a démissionné pour travailler dans le privé. Il affirme avoir toujours eu de bons contacts avec le recourant. Un horaire pour les policiers était établi et des tâches leur étaient distribuées. Il estime que le poste est devenu plus important au fil des années; seulement deux à trois agents étaient en fonction entre les postes de I.________ et Y.________ auparavant. Concernant l'alarme Ciba, il connaissait le matériel et un exercice avait été prévu. Au sujet des rétributions de l'Office des poursuites, il confirme qu'il recevait l'argent et le donnait au commissaire; à la fin de l'année, il recevait une part des paiements accumulés. Cet argent servait également à payer les cotisations syndicales des policiers ou alors était utilisé à l'occasion de mariages ou de décès. Le solde était destiné les premières années au repas de fin d'année, mais suite à un souper qui s'était mal déroulé, cette somme était répartie entre les agents. Il confirme qu'il ne lui semblait pas commettre une irrégularité en recevant cette somme, car cet usage existait depuis longtemps et se pratiquait régulièrement. L'argent était mis sur un compte en banque. Le journal de poste était régulièrement utilisé, l'instruction sur les armes et les gilets pare-balles était faite, et des entraînements de tir étaient régulièrement organisés. Il affirme que la municipalité était au courant de l'utilisation des sommes versées par l'Office des poursuites.
G.________ , commissaire de police à J.________ depuis vingt-trois ans. Il explique que depuis quinze ans, les sommes de l'Office des poursuites sont redistribuées à la fin de l'année entre les agents. Il a lui-même mis au point cette pratique avec un municipal de J.________. Depuis 1973, l'Office des poursuites verse l'argent par mandat; un agent encaisse cet argent et le dépose sur un carnet. Cette somme est redistribuée à la fin de l'année entre les différents agents. Il confirme que cette pratique existe également à ******** et à ********.
K.________ , responsable du centre autoroutier de ******** depuis 1986. Il a effectué l'école de gendarmerie avec le recourant. Il était appelé à collaborer avec le recourant dans le cadre de son activité; il n'a jamais eu de problème et il estime que le recourant occupait sa fonction correctement.
A.________ , municipal de police de 1974 à 1988 à Y.. Il explique que de 1966 à 1974, vingt-deux agents étaient passés à la Commune d'Y.. Il a engagé le recourant au début du mois d'août en 1974; il n'y avait alors plus qu'un agent dans la commune. Il avait contacté six anciens agents pour demander quels étaient les problèmes; il a ensuite remis en route le système. Il estime que le travail qu'il a effectué durant quinze ans en collaboration avec le recourant était bon; les postes ont été remis en place, le système de signalisation a été refait. Il précise que le poste de commissaire est lourd car la commune est grande. Le travail était organisé par le recourant et personne ne s'était jamais plaint de l'horaire ni de l'organisation; lorsque des exercices de tir étaient prévus, tous les agents y participaient. Il a réorganisé toute la police d'Y.________; il était le municipal responsable et il a gardé le contact pendant deux ans après son départ avec le recourant; il dit avoir eu une collaboration fructueuse durant quinze ans avec le recourant. Au sujet des sommes perçues de l'Office des poursuites, il confirme que cela s'est toujours passé de cette manière; la somme servait au souper de fin d'année, auquel il participait. Il confirme que la municipalité était au courant de ces versements et de leur utilisation.
H.________ , municipal à Y.________ depuis le 1er janvier 1982. Il explique qu'il existait une certaine complicité entre M. A.________ et la police au travers du recourant; ainsi les débats sur l'organisation de la police étaient absents lors des séances de la municipalité. Lorsque M. A.________ a quitté ses fonctions, les difficultés d'organisation ont surgi et les discussions ont commencé. Il y a eu des tentatives de réorganisation afin de mieux définir les fonctions et d'assurer une bonne communication. Il estime qu'auparavant, les problèmes d'organisation existaient et qu'ils n'étaient pas résolus, mais évacués. Les problèmes se sont amplifiés car les clans au sein du corps de police sont devenus flagrants. Le commissaire n'avait pas l'autorité nécessaire pour y mettre de l'ordre. Certains agents se sont plaints auprès de la municipalité au sujet de l'organisation et des privilèges accordés à certains d'entre eux. Il explique que la situation s'est dégradée et que l'exigence de la fonction du commissaire a augmenté au fil des ans; la situation a beaucoup changé et le recourant n'est plus en mesure de la maîtriser. En outre, des conflits existaient entre le recourant et le chef du poste à I.________; la municipalité était au courant de ce conflit. Il avait connaissance des repas de fin d'année, mais il ne savait pas avec quel argent ils étaient financés. Il sait cependant que dans les autres services, les repas sont financés par la caisse communale. Il affirme que la municipalité ignorait que l'argent perçu de l'Office des poursuites était réparti entre les agents.
M. Z., municipal de la police à Y. depuis le 1er janvier 1994, explique que lors de son entrée en fonction, son objectif était d'améliorer le fonctionnement, d'établir des contacts réguliers et de fixer des exigences au niveau de la coordination et de la communication; il souhaitait en outre que l'information circule entre les deux postes de I.________ et Y.. Il rencontrait régulièrement le commissaire pour "faire le point"; il lui demandait parfois de lui faire des rapports. Il s'est peu à peu rendu compte que le commissaire avait du mal à diriger et à résoudre les problèmes qu'il rencontrait dans sa fonction; il estime qu'il a tenté de l'aiguiller et de chercher des solutions avec lui. Lors de l'entretien qu'il a eu avec le recourant en date du 30 juin 1995, il lui a fait part de son insatisfaction; X. lui a parlé de sa démotivation pour sa fonction. M. Z.________ a alors envisagé des modifications et il a informé la municipalité de l'entretien; celle-ci a écrit au recourant pour lui demander de fournir un effort particulier, faute de quoi le corps de police subirait une réorganisation. M. Z.________ s'est rendu compte au mois de novembre 1995, suite au test de l'alarme Ciba, que le commissaire et les agents n'étaient pas en mesure d'assurer la sécurité, en cas de besoin. Il a alors considéré que les prestations du recourant ne répondaient plus aux exigences de son poste. Il en a fait part à la municipalité, qui a discuté la question de son renvoi ou de son déplacement de fonction. Au sujet de l'engagement des deux nouveaux agents en 1995, M. Z.________ précise qu'ils se sont faits sans la collaboration du recourant. La décision de renvoi a été prise pour des motifs de sécurité (des agents et de la population). Il considère que le plan Ciba a constitué un grave dysfonctionnement; la gendarmerie avait donné le rythme de mise en route du dossier, et le commissaire n'a pas informé son corps de service au sujet du fonctionnement de cette alarme. Il ajoute qu'il a cherché à trouver des solutions avec le recourant, en vain.
Le recourant explique que lorsque M. A.________ était municipal à Y., ce dernier lui donnait des tâches à effectuer, et lui-même lui fournissait des comptes-rendus sur son activité. Il a toujours continué à travailler de cette manière avec les autres municipaux; lorsque la municipalité lui donnait un ordre précis, il s'organisait pour l'exécuter. Il décrit son travail comme "dispersé", une sorte de travail à la demande. Il reconnaît que sa fonction est devenue lourde; l'effectif devrait compter sept personnes; or il n'était composé que de cinq à six personnes. Il précise que 11 km séparent les deux postes de I. et Y., quatre agents se trouvant à I. et deux à Y.. Il déléguait ses tâches au chef de poste à I., et il s'y rendait en cas de besoin. Il admet qu'il a eu beaucoup de contacts avec M. Z.________ qui lui donnait des directives précises. Cependant il estime que ces ordres étaient donnés "militairement", sans lui donner le temps de s'adapter et de s'exécuter. Le recourant confirme qu'il a fait part à M. Z., lors de l'entretien du 30 juin 1995, de sa démotivation. Lorsque M. Z. est entré en fonction, le recourant s'est senti sous pression. Au sujet du test Ciba, les collaborateurs du poste d'Y.________ savaient où se trouvait le dossier; en outre l'information avait été faite à tous les agents après l'intervention de M. Z.. Concernant les gilets pare-balles, ils étaient munis des plaques de protection à Y.. A I.________, les gilets se trouvaient dans le poste, mais il admet qu'il ne sait pas où se trouvaient les plaques de protection. Enfin, il affirme qu'il avait donné l'instruction nécessaire aux anciens agents pour l'utilisation de la radio. Quant à la séance qu'il a eue avec le syndic et le boursier communal au sujet des ristournes, il explique qu'il a été pris de panique, ce qui l'a conduit à mentir. Cependant, il ne se sentait pas en faute et l'argent se trouvait sur un compte à la banque au nom de la police municipale.
H. Par arrêt du 10 juillet 1996, le Tribunal administratif a annulé les décisions de la municipalité du 15 décembre 1995 et du 4 avril 1996, prononçant respectivement le déplacement de X.________ de la fonction de commissaire à celle de caporal et son renvoi immédiat. Il a relevé notamment qu'une enquête administrative complète n'avait pas été effectuée; cependant, dès lors qu'il avait procédé à une instruction approfondie du dossier, il a estimé, par économie de procédure, devoir se prononcer sur le fond. En substance, le tribunal a estimé que la première décision, prononçant le déplacement du recourant à la fonction de caporal, était justifiée, alors que le renvoi immédiat pour justes motifs était disproportionné, compte tenu notamment des antécédents du recourant.
L'arrêt du Tribunal administratif du 10 juillet 1996 a fait l'objet d'un recours de droit public au Tribunal fédéral.
I. Par d¿ision du 29 juillet 1996, la municipalité a ouvert une enquête administrative au sujet du renvoi de X.; elle a en outre suspendu provisoirement les fonctions de ce dernier ainsi que le versement de son traitement. X. a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en sollicitant l'octroi de l'effet suspensif. Dans son arrêt du 3 septembre 1996, le Tribunal administratif a réformé cette décision en ce sens que le traitement de l'intéressé n'était pas suspendu durant l'enquête administrative.
Par courrier du 22 août 1996, la municipalité a informé X.________ que l'enquête administrative ouverte à son encontre arrivait à son terme; il était convoqué à un entretien le 5 septembre 1996, lors duquel il pouvait être assisté de son avocat, afin qu'il se détermine sur les faits qui lui étaient reprochés.
J. Par décision du 9 septembre 1996, la municipalité a mis fin aux fonctions de commissaire de X.________ avec effet immédiat. Elle a invoqué les manquements de ce dernier dans l'organisation du corps de police ainsi que le mensonge qu'il avait commis concernant les sommes encaissées de l'Office des poursuites. Elle a en outre précisé que si l'incapacité de pouvoir assumer sa fonction de commissaire pouvait encore donner lieu à un déplacement de fonction au lieu d'un renvoi, le mensonge ne pouvait que conduire à une décision de renvoi pour de justes motifs au sens de l'art 17 al. 2 du statut.
K. Le 30 septembre 1996, X.________ a interjeté recours contre la décision du 9 septembre 1996 auprès du Tribunal administratif. Dans ses déterminations du 21 octobre 1996, la municipalité a conclu au rejet du recours. X.________ a encore déposé un mémoire complémentaire à l'appui de son recours en date du 17 décembre 1996, ainsi qu'une liste de témoins à assigner en vue d'une audience de jugement. A cette même date, la municipalité a requis l'audition de 3 témoins amenés. Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Par décision du 21 novembre 1996, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à ce recours en ce sens que X.________ avait droit à un traitement réduit correspondant au maximum de la classe 12 jusqu'à droit connu au fond. La municipalité a recouru contre cette décision. X.________ a sollicité et obtenu des prestations d'assurance-chômage qui lui ont été allouées dès le 10 septembre 1996 à concurrence de 70% de son traitement. Il a fait l'objet d'une suspension de 40 jours dans l'exercice de son droit à l'indemnité pour perte fautive d'emploi, mais il a recouru contre cette sanction de sorte qu'elle n'a pas été appliquée par sa caisse de chômage, laquelle a déclaré se subroger à X.________ dans son droit au versement de son traitement. Par arrêt incident du 12 février 1997, la section des recours du Tribunal administratif a admis le recours incident et ainsi confirmé que X.________ n'avait pas droit au versement de son traitement jusqu'à droit connu au fond.
L. La procédure devant le Tribunal fédéral a été suspendue, par ordonnance du 13 mars 1997, jusqu'à droit connu sur l'arrêt que le Tribunal administratif doit rendre sur le recours formé par X.________ contre la décision de la municipalité du 9 septembre 1996.
M. A la demande de l'autorité intimée, le tribunal administratif a requis la production du dossier pénal relatif à la plainte pénale déposée par X.________ contre MM. le syndic et le secrétaire municipal d'Y.________.
Considérant en droit:
Une décision a force matérielle lorsque la contestation qu'elle a tranchée ne peut plus être l'objet d'une nouvelle procédure, il faut que les parties à la nouvelle procédure soient identiques à celles qui étaient en cause dans l'ancienne, que les faits litigieux soient semblables dans les deux procédures et que les motifs de droit invoqués soient les mêmes. En règle générale, seul le dispositif d'une décision acquiert force matérielle, à l'exclusion de ses motifs; toutefois, dans la mesure où le dispositif se réfère aux considérants, la motivation participe de la force matérielle (André Grisel, Traité de droit administratif, II, p. 882). En l'espèce, les parties à la présente procédure sont les mêmes que celles qui étaient en cause dans la procédure précédente, ayant conduit à l'arrêt du Tribunal administratif du 10 juillet 1996; il ne ressort en outre aucun élément nouveau du dossier par rapport aux faits retenus dans la précédente procédure et les motifs de droit invoqués sont également les mêmes. Cependant, la force de chose jugée ne s'attache qu'au dispositif d'une décision; or, le dispositif de l'arrêt du 10 juillet 1996 annule les décisions qui étaient en cause pour violation du droit d'être entendu. La question litigieuse du renvoi immédiat pour justes motifs peut ainsi faire l'objet d'une nouvelle procédure auprès du Tribunal administratif.
En vertu de l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif, tels que l'interdiction d'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (voir ATF 110 V 365; 108 Ib 205 consid. 4a).
a) Un renvoi pour justes motifs comporte une restriction à la liberté individuelle, garantie par le droit constitutionnel non écrit; il doit donc reposer sur une base légale claire (voir ATF 108 Ib 165). Cependant, la jurisprudence du Tribunal fédéral est moins exigeante concernant la base légale pour les restrictions à la liberté imposées à des personnes se trouvant dans un rapport de sujétion spécial à l'égard de l'administration (ATF 106 Ia 282); dans ce cas, il n'est pas indispensable que la norme de délégation contienne des règles expresses concernant les sanctions disciplinaires (ATF 108 Ib 166 consid. 5a).
b) Selon l'art. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les autorités communales exercent les attributions et exécutent les tâches qui leur sont propres, dans le cadre de la constitution et de la législation cantonales (al.1), notamment l'organisation de l'administration communale (al. 2 lettre a). Le Conseil général ou communal définit le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC). Edicté sur cette base, le statut du personnel de la commune d'Y.________ a été approuvé par le Conseil d'Etat le 16 février 1994 (ci-après: le statut) et il constitue une base légale suffisante. Bien que les autorités jouissent d'une grande marge d'appréciation lors de la fin des rapports de service de droit public ou de droit privé, la légalité d'un cas de licenciement dépend de la présence de conditions de qualification particulière; les "justes motifs" apparaissent comme le critère commun permettant d'en juger. Du point de vue de leur contenu, les justes motifs permettant la résiliation immédiate des rapports de travail au sens de l'art. 337 CO correspondent à ceux exigés, en droit de la fonction publique, en cas de licenciement par l'administration. Cependant, la notion de justes motifs au sens du droit public peut avoir un contenu plus large en prévoyant un licenciement pour justes motifs avec effet immédiat ou, si la nature des justes motifs le permet, avec un délai de résiliation (voir art. 17 al. 1 du statut). Le droit public connaît en outre, la révocation disciplinaire; cette mesure repose également sur de justes motifs, mais elle suppose une faute, intentionnelle ou par négligence, à la différence de la résiliation pour justes motifs (voir Peter Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 421 ss). En tout état de cause, la mesure prise doit être adaptée au but poursuivi et tenir compte des intérêts en présence (RDAF 1981 p. 432). Ce qui signifie par exemple que lors du licenciement d'un agent n'ayant commis aucune faute, la collectivité doit offrir un nouvel emploi à l'agent selon ses possibilités et ses compétences (voir Peter Hänni, op. cit., RDAF 1995 421 ss).
c) Le statut du personnel de la commune d'Y.________ (ci-après: le statut) prévoit que la municipalité peut en tout temps décider du renvoi d'un fonctionnaire pour justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat (art. 17 al. 1). Selon l'art. 17 al. 2 du statut, constituent notamment de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance, le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépendait la nomination et, de façon générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration communale ou de l'une de ses sections. L'art. 19 du statut précise que si la nature des justes motifs le permet, la municipalité peut ordonner, à la place du renvoi, le déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses capacités; le traitement sera alors celui de la nouvelle fonction.
Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire notamment les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait d'une part à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa fonction et d'autre part à son incapacité à accomplir le mandat selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). La jurisprudence du Tribunal administratif a considéré qu'un policier qui avait rempli de manière inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition des justes motifs (arrêt TA GE 95/085 du 4 décembre 1995); il en allait de même, pour un fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux sans consistance (arrêt TA GE 95/061 du 30 août 1995). Le Tribunal administratif a aussi considéré qu'une consommation excessive d'alcool constituait des justes motifs (arrêt TA GE 92/077 du 7 octobre 1994). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif bernois, un renvoi avec effet immédiat, en tant qu'atteinte à la liberté individuelle, doit être dicté par des motifs graves, comme la violation des devoirs de fonction; il est en revanche incohérent d'invoquer des motifs qui existaient déjà à l'expiration de la précédente période administrative et qui pouvaient conduire à une non-réélection. Selon la jurisprudence bernoise, les antécédents sont pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de service continuent. C'est ainsi que le Tribunal administratif bernois a jugé que la condition de raison grave permettant de résilier les rapports de service était réalisée pour un fonctionnaire de police judiciaire, qui avait causé hors de ses heures de service un dommage à une moto dans le parking d'un hôtel et qui avait ensuite quitté les lieux sans s'inquiéter des dégâts; lorsqu'il avait été interrogé à ce sujet par la police, le fonctionnaire avait contesté les faits en affirmant que quatre témoins pouvaient confirmer qu'il ne se trouvait pas sur les lieux; il a par ailleurs produit la quittance d'un autre hôtel. Les investigations de la police avaient toutefois démontré qu'il n'était resté en fait que deux heures dans l'autre hôtel dont il avait produit la quittance; ce n'est qu'après s'être contredit qu'il a finalement reconnu qu'il se trouvait dans le parking en question. Le tribunal a considéré qu'un fonctionnaire exerçant son activité dans la police judiciaire devait répondre à de très hautes exigences de fiabilité, d'intégrité et de crédibilité; or, le comportement en cause n'avait pas respecté ces critères et il constituait une raison grave justifiant la résiliation des rapports de service (voir JAB 1995, p. 366 ss).
d) En l'espèce, la décision du 9 septembre 1996 prononce le renvoi immédiat pour justes motifs de X.________ en raison de l'incompétence dont a fait preuve ce dernier dans l'accomplissement de ses tâches de commissaire de police ainsi qu'en raison de son prétendu "mensonge" au sujet de l'utilisation des montants perçus de l'Office des poursuites.
La fonction du commissaire a évolué au fil des ans pour devenir plus exigeante et le mode de travail de X.________ n'était plus adapté aux circonstances nouvelles et autres charges de sa fonction, ce qui est apparu comme un problème dès la venue du municipal de police Z.; ce dernier exigeait en effet une conduite plus rigoureuse du corps de police, ce que X. ne semblait pas en mesure d'assumer. Cependant, aucun élément du dossier ne fait état de reproches concrets de la part des administrés à l'encontre du recourant; le seul reproche sérieux dans l'exercice de sa fonction qui ressort du dossier concerne l'alerte CIBA; en effet, le recourant n'a pas informé les agents du poste de I.________ sur les mesures à prendre en cas d'alerte à l'usine de produits chimiques CIBA de Monthey. Cette lacune constitue un manquement qui compromet la sécurité de la population. En outre, le manque d'entente entre le recourant et le municipal Z.________ constitue un fait objectif qui doit également être pris en considération. En définitive, le mode de travail du recourant n'est plus adapté aux nouvelles exigences et charges que doit assurer le titulaire du poste de commissaire; un certain nombre de lacunes dans la direction et dans l'organisation du corps de police sont établies, auxquelles s'ajoute la mésentente entre le recourant et le municipal Z.. Cette situation est préjudiciable à la bonne marche des tâches de sécurité et de maintien de l'ordre que doit garantir la municipalité. L'engagement des nouveaux agents dès le mois d'août 1995 révèle par ailleurs une contradiction de la part de la municipalité; cette dernière a en effet adressé un avertissement au recourant le 11 juillet 1995, par lequel elle lui demandait de faire dorénavant preuve d'une bonne organisation et planification du corps de police. Mais dès le mois d'août 1995, M. Z. a engagé directement un nouvel agent non seulement sans consulter le recourant mais également en lui faisant part de son mécontentement à son égard, ainsi qu'un deuxième agent au mois de novembre 1995, destiné à reprendre les charges du commissaire. En agissant de la sorte, le municipal Z.________ a placé le recourant devant l'impossibilité d'assurer une meilleure organisation du corps de police et de donner une suite favorable à l'avertissement. On peut dès lors douter, dans ces conditions, que la municipalité ait notifié l'avertissement du 11 juillet 1995 en ayant réellement l'intention de laisser au recourant la possibilité de s'adapter aux nouvelles exigences. Il semble plutôt que le municipal Z.________ ne souhaitait de toute manière plus collaborer avec le recourant et qu'il a ainsi effectué dès le mois suivant les démarches nécessaires à l'engagement de nouveaux agents, parmi lesquels le nouveau commissaire.
A cela s'ajoute le fait que le prétendu "mensonge" invoqué par la municipalité pour justifier un renvoi immédiat n'est pas déterminant en l'occurrence. Aucun élément nouveau n'ayant résulté de l'enquête administrative engagée dès le 29 juillet 1996 par la municipalité, on peut se référer à l'arrêt du Tribunal administratif du 10 juillet 1996. Le Tribunal administratif a déjà jugé que les déclarations de X.________ lors de l'entretien du mois d'avril 1996 en présence du syndic, de la boursière communale et de M. Z.________ avaient été faites en violation des règles de procédure et à une période où le commissaire connaissait déjà les mécontentements de ses supérieurs au sujet de son travail; il craignait le licenciement, ce qui l'a conduit à mentir, vraisemblablement dans un moment de panique (ce que révèle d'ailleurs le témoignage du boursier communal); ces déclarations ne sauraient donc constituer mensonge délibéré justifiant un renvoi immédiat. Il résulte par ailleurs des différents témoignages que la pratique de répartition entre les agents des sommes versées par l'Office des poursuites était établie depuis de nombreuses années et qu'elle était en tous les cas connue et tolérée par les anciens municipaux; de plus, il apparaît que le mode de répartition de ces sommes est décrit à l'art. 49 du règlement de service du corps de police de la commune d'Y.. Selon cette disposition, "les primes ou dons remis au corps de police ou à l'un de ses membres et dont la destination n'est pas expressément fixée par le donateur sont versés dans la caisse spéciale dite "caisse du poste"; en fin d'année, ces produits seront répartis par parts égales entre tous les membres du corps de police". On ne voit pas en effet à quels autres versements les "primes-dons" visés par cet art. 49 peuvent correspondre, du moment que l'art. 28 du statut prohibe toute forme de dons. La municipalité devait donc connaître l'usage des sommes en question. Il est vrai que le recourant aurait pu informer les municipaux ayant succédé à M. A. de cette pratique, puisque les montants concernés étaient devenus plus importants dès 1993; mais la municipalité aurait dû de son côté préciser, avant de prendre une quelconque mesure, que ce mode de procéder ne serait plus toléré à l'avenir et modifier en conséquence la base réglementaire de cette pratique. La municipalité ne peut ainsi pas se prévaloir de ces faits pour justifier un renvoi immédiat.
Il résulte de l'ensemble de ces circonstances qu'un renvoi immédiat du recourant constituerait une mesure disproportionnée; ce d'autant plus que la municipalité n'a pas tenu compte de ses bons antécédents les 15 premières années de service, pendant lesquelles il a donné entièrement satisfaction à l'autorité communale. Il y a lieu en outre de souligner que les manquements reprochés au recourant résultent essentiellement de l'évolution des exigences auxquelles le titulaire du poste de commissaire doit répondre et non pas d'une faute dont la gravité imposerait un renvoi. L'expérience professionnelle du recourant durant plus de vingt ans dans la commune lui a d'ailleurs permis d'acquérir de bonnes connaissances des administrés et de la région, qui peuvent être appréciables et mises en valeur à un autre poste. Ainsi, le déplacement de fonction constituerait une mesure proportionnée au regard des manquements constatés, du bagage professionnel du recourant et de ses antécédents.
a) Une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement appréciable (ATF 120 Ia, consid. 2a et les arrêts cités). L'étendue de l'autonomie des communes est fixée par la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (ci-après: LC); l'art. 2 LC détermine les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi lesquelles se trouvent l'organisation de l'administration communale (al. 2, let.a). Selon l'art. 4 chiffre 9 LC, le conseil général ou communal est compétent pour réglementer le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. Entrent dans les attributions de la municipalité, la nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 3 LC). La jurisprudence fédérale a reconnu que les communes vaudoises jouissaient d'une certaine autonomie conférée par le droit cantonal pour régler les rapports de travail de leurs fonctionnaires sur une base relevant du droit public (ATF non publié rendu le 30 mars 1994 en la cause commune de L. c/ François N., consid. 2b).
b) Le principe de la proportionnalité est une notion juridique indéterminée; en l'appliquant, le juge statue en droit et non en opportunité. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la marge d'appréciation dans l'application d'un concept juridique indéterminé peut être dans certains cas relativement large (ATF 118 Ib 291 consid. 2b). Dans un cas concernant la révocation d'un fonctionnaire, le Tribunal fédéral a précisé que le Tribunal administratif devait laisser une certaine marge à la commune; s'agissant cependant d'une atteinte grave aux droits du fonctionnaires, cette marge ne devait pas être trop large, vu la nécessité d'une protection juridique que le recours à l'autorité judiciaire devait précisément sauvegarder (voir ATF non publié du 30 mars 1994 dans la cause Commune de L. contre TA et J.-F. N.).
c) En l'espèce, l'instruction du recours a révélé que dans l'appréciation des manquements constatés du recourant et de la sanction qui devait lui être appliquée, la municipalité a omis de prendre en compte plusieurs éléments en faveur du recourant, notamment son âge et ses nombreuses années de service (25 ans). Le Tribunal administratif n'outrepasse donc pas les limites que lui fixent l'art. 36 LJPA en effectuant la pesée des intérêts en tenant compte de l'ensemble des facteurs déterminants et en comparant les manquements et la faute reprochés avec les éléments allant à l'encontre du renvoi immédiat, pour aboutir finalement à l'annulation de la décision de renvoi immédiat pour justes motifs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité d'Y.________ du 9 septembre 1996 est annulée, le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants du présent arrêt.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 27 juin 1997/fc/pi
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint