CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 1er mars 1999
sur le recours interjeté par A.________ ,
à Epalinges,
contre
la décision de la Municipalité d'Epalinges
du 25 mars 1997 (inscription au contrôle des habitants).
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean Meyer et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière:
Mme Dominique-Anne Kirchhofer.
Vu les faits suivants:
A. A., née le 23
août 1973, célibataire, a été engagée en juillet 1993 par l'entreprise
B. SA, société suisse de surveillance, à Lausanne, en qualité de
secrétaire pour l'arrondissement du Valais. Son lieu de travail ayant été
transféré de Sion à Lausanne en septembre 1995, suite à une restructuration de
l'entreprise, elle a loué dès le 15 octobre 1995 un appartement d'une pièce à
la route de ********, à Epalinges, tout en restant inscrite au contrôle des
habitants de la Commune de X., au domicile de ses parents. En octobre
1998, le contrôle des habitants de la Commune d'Epalinges (ci-après le contrôle
des habitants) lui a fait parvenir un "Questionnaire concernant les
personnes au bénéfice d'une réserve de domicile (autre canton)" afin
de "déterminer exactement[sa]situation à Epalinges".
A cette occasion il précisait encore qu'il s'agissait "là
essentiellement d'un problème fiscal, référence à l'art. 16 de la loi sur les
impôts cantonaux" (v. lettre du 2 octobre 1996). A réception du
questionnaire, le contrôle des habitants a considéré que "le centre des
intérêts vitaux" de Mme A. se trouvait manifestement dans le
canton de Vaud; il l'a en conséquence inscrite dans la commune "en
domicile principal, légal et fiscal dès le 1er janvier 1997"
(v. décision du 10 février 1997). Recourant contre cette décision, Mme
A.________ a indiqué qu'elle entendait conserver son domicile dans la Commune
de X.________, en Valais, sa commune d'origine, où se trouvaient le centre de
ses intérêts privés, sociaux et en partie professionnels (v. recours du 16
février 1997).
B. Par décision du 25 mars
1997 la Municipalité d'Epalinges (ci-après la municipalité) a rejeté le recours
de Mme A.________ au motif que les éléments de faits retenus par le contrôle
des habitants permettaient d'acquérir la conviction que Mme A.________
avait déplacé dans le canton de Vaud le centre de ses intérêts.
C. C'est contre cette
décision que Mme A.________ se pourvoit au Tribunal administratif. Dans son
recours elle expose qu'elle n'a aucun intérêt ni aucune activité sociale dans
la Commune d'Epalinges, le centre de ses intérêts se trouvant dans la Commune
de X.________, en Valais, où elle se rend dès que son activité professionnelle
le lui permet, mais au minimum trois nuits par semaine. Elle soutient que son
domicile principal se situe dans cette commune et relève qu'elle ne tient pas à
être imposée dans la Commune d'Epalinges.
Dans sa réponse, la
municipalité conclut implicitement au rejet du recours et au maintien de la
décision attaquée.
Considérant en droit:
- a) En procédure
administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,
conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,
de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater
l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes,
la décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier
et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique
concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La
décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son
destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de
personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une
communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la
situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.).
b) Le Tribunal
administratif, et avant lui le Conseil d'Etat, ont hésité à reconnaître à
l'inscription d'une personne au contrôle des habitants le caractère d'une
décision sujette à recours, telle qu'on vient de la définir. Dans un arrêt du 8
août 1984 (RDAF 1984 p. 497), le Conseil d'Etat s'exprimait comme suit : "Contrairement
à ce que pourrait laisser croire la décision attaquée, l'inscription d'une
personne au contrôle des habitants d'une commune n'a pas pour effet de
"transférer son domicile". Le rôle du contrôle des habitants est de
localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et
communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines
tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire
communal, en précisant si elles y sont "établies" ou "en
séjour". Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le
domicile ne s'identifie pas à l'établissement ou au séjour. Alors que le
premier est un lien territorial qui a des conséquences juridiques particulières
sur le statut d'une personne, les seconds sont des notions de police, et plus
précisément de cette partie de la police qui traite de la résidence des
personnes. Ils désignent la résidence policièrement régulière d'une personne en
un certain lieu (Aubert, Droit constitutionnel suisse, nos 1964 à 1966). Si le
domicile, d'une part, l'établissement et le séjour, de l'autre, sont en
rapports étroits, ils ne coïncident pas nécessairement (ibid.). Le domicile
lui-même peut répondre à des définitions différentes selon les domaines
juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal,
politique, etc.) La constatation, par une inscription au contrôle des
habitants, qu'une personne est établie quelque part ne fixe donc pas, à elle
seule, son domicile. Elle constitue tout au plus un indice pour la
détermination de celui-ci (ATF 102 IV 162 = JT 1977 IV 108). Il est toujours
possible de prouver, dans une procédure civile ou administrative, que son
domicile n'est pas au lieu où l'on est considéré comme établi. Ainsi une
inscription au contrôle des habitants n'a-t-elle pas les effets juridiques
attachés au domicile; elle est une simple opération administrative interne, qui
n'affecte en principe pas les droits et obligations de l'intéressé (cf. exposé
des motifs à l'appui d'une nouvelle loi sur le contrôle des habitants, BGC
print. 1983, pp. 305 et 322)."
Le Conseil d'Etat et
le Tribunal administratif ont néanmoins reconnu à l'inscription au contrôle des
habitants le caractère d'une décision administrative susceptible de recours
parce que, dans certains cas, "l'inscription au nombre des personnes
établies ou séjournant dans une commune peut avoir des conséquences indirectes
sur la situation juridique d'un particulier, notamment lorsque certains
avantages sont réservés aux habitants d'une commune ou d'une région (tarif
privilégié accordé par les CFF ou par certaines communes aux personnes
présentant une carte spéciale délivrée exclusivement au lieu
d'établissement)"(arrêt GE 97/0015 du 4 juin 1997).
c) S'il est exact de
dire qu'une inscription au contrôle des habitants n'a pas les effets juridiques
attachés au domicile, il apparaît en revanche excessif d'en conclure qu'elle
n'affecte en principe pas les droits et obligations de l'intéressé. Tout d'abord
l'inscription fait naître pour celui qui en est l'objet l'obligation d'annoncer
au bureau communal de contrôle des habitants ses changements d'état civil ou
d'adresse (art. 5 de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants,
ci-après LCH), ainsi que son départ de la commune s'il cesse d'y résider au
moins trois mois par an (art. 6 LCH). La violation de cette obligation est
passible d'amende (art. 24 LCH). Ensuite, l'inscription en tant que personne
établie dans la commune a pour conséquence quasi automatique l'inscription au
rôle des contribuables (v. art. 84 de la loi du 26 novembre 1956 sur les impôts
directs cantonaux, ci-après LI) et entraîne pour la personne concernée
l'obligation de déposer une déclaration d'impôt ou, si elle conteste être
contribuable, d'exposer les motifs pour lesquels elle estime ne pas être
assujettie (v. art. 86 et 87 LI). De manière tout aussi automatique - et malgré
la lettre de l'art. 4 al. 2 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits
politiques (LEDP) - les personnes inscrites comme nouvellement établies dans la
commune reçoivent après trois mois leur carte d'électeur, à moins qu'elles ne
soient privées du droit de vote. L'inscription au contrôle des habitants
déploie également des effets sur l'acquisition du domicile d'assistance (v.
art. 4 al. 2 de la LF du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance
des personnes dans le besoin - RS 851.1). Ces exemples montrent que,
contrairement à ce qu'avait jugé le Conseil d'Etat, l'inscription n'est pas une
simple "opération administrative interne", mais qu'elle
affecte bel et bien la situation juridique de l'intéressé, même si ce n'est
qu'à titre de présomption de l'existence d'un domicile civil, fiscal, politique
ou d'assistance. On observera d'ailleurs que le Tribunal fédéral est entré en
matière sur des recours de droit public portant aussi bien sur un refus
d'inscription au contrôle des habitants que sur une obligation d'y déposer son
acte d'origine (v. ATF 90 I 27; 110 Ia 67), ce qui impliquait qu'il reconnaisse
à ces actes le caractère de décision au sens de l'art. 84 OJ.
- Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Le recourant ne doit pas nécessairement être
touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple
intérêt de fait suffit. Mais il faut qu'il soit touché dans une mesure et avec
une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission
du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale
(ATF 121 II 39 spéc. 43 consid. 2 c) aa).
Considérant que "l'enregistrement
d'une personne au contrôle des habitants n'a le plus souvent pas d'effet
juridique direct sur sa situation, de sorte que la condition d'une lésion à des
intérêts dignes de protection ne sera en principe pas remplie", le
Tribunal administratif a dénié la qualité pour recourir à une personne qui
contestait le refus d'une municipalité de l'inscrire au nombre des habitants
établis dans la commune. Il a jugé qu'il était "toujours possible à
celui qui envisage de contester son enregistrement, ou, le cas échéant, son
refus d'enregistrement, pour des motifs fiscaux ou liés à l'exercice de ses
droits politiques, par exemple, de recourir dans le cadre de la procédure spécifique
déterminant soit son assujettissement à l'impôt (domicile fiscal), soit son
inscription au rôle des électeurs (domicile politique). Reconnaître à
l'intéressé la possibilité de porter "préventivement" devant une
autorité de recours la question de son lieu d'établissement ou de séjour ne
répondrait dès lors à aucun besoin légitime, puisque la décision qui pourrait
être prise ne lierait de toute manière pas les autorités compétentes pour fixer
le domicile fiscal ou le domicile politique. "(arrêt GE 97/0015 du 4
juin 1997). Dans cette affaire, le seul intérêt discernable était d'obtenir la
reconnaissance d'un domicile en Suisse, condition pour bénéficier des
contributions agricoles fédérales; cette question pouvant être réglée dans le
cadre de la procédure d'octroi desdites contributions, sans que l'autorité
compétente soit liée par la décision municipale litigieuse, le tribunal en a
conclu que le refus d'inscription au contrôle des habitants ne portait pas
préjudice au recourant. Cette conception apparaît trop restrictive et mérite
d'être réexaminée.
Tout d'abord il
apparaît inexact d'affirmer que l'inscription d'office ou le refus
d'inscription au contrôle des habitants n'ont pas d'effet (direct ou indirect)
sur la situation juridique de l'intéressée. Si tel était le cas, ces actes ne
répondraient tout simplement pas à la définition de la décision administrative.
Or, on l'a vu, ni le Conseil d'Etat ni le Tribunal administratif n'ont jamais
refusé cette qualification à l'inscription au contrôle des habitants. Ensuite
la qualité pour recourir n'exige pas une atteinte directe à la situation
juridique du recourant; il suffit que celui-ci soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se
trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être
pris en considération (ATF 121 II 43c. c/ aa; 174 c. 2b). Un tel rapport peut
difficilement être nié lorsque le recourant est le destinataire de la décision.
D'autre part, compte tenu de l'importance que revêt dans la pratique
administrative la présomption que le domicile d'un individu coïncide avec
l'endroit où le contrôle des habitants le tient pour établi, on doit également
admettre l'existence d'un intérêt pratique et digne de protection à faire
contrôler d'emblée l'exactitude de l'inscription, plutôt que de renvoyer
l'intéressé à des procédures ultérieures, qui trancheront la question du
domicile chacune dans leur domaine, sans conduire nécessairement à une
rectification du contrôle des habitants (l'intéressé pourrait ainsi avoir à
contester successivement son assujettissement fiscal, l'obligation de se
présenter au recrutement pour le corps de sapeurs-pompiers ou le for d'une
poursuite dont il ferait l'objet, par exemple).
Il convient dès lors
de reconnaître à la recourante le droit d'attaquer la décision municipale du 25
mars 1997.
- Une personne est
réputée établie à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel
dépôt, à l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence
principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement (art. 9 al. 2 LCH).
La loi pose ainsi une
présomption d'établissement à l'endroit où une personne a déposé son acte
d'origine (RDAF 1985 p. 316). Cette présomption n'est cependant pas
irréfragable : personne ne peut prétendre s'établir quelque part où il ne
réside pas, simplement en y déposant son acte d'origine. Elle ne s'appliquera
donc pas s'il est prouvé que l'intéressé ne séjourne pas à l'endroit où sont
déposés ses papiers (RDAF 1985 p. 316), voire n'y a pas le centre de ses
intérêts. Il n'est au demeurant pas rare qu'aucun acte d'origine ne soit déposé
au contrôle des habitants du lieu d'établissement. Cette formalité n'est
généralement pas imposée aux personnes qui résident dans leur commune d'origine
sans jamais l'avoir quittée, et le canton de Vaud ne l'a jamais exigée de ses
ressortissants établis sur son sol; il leur suffisait de présenter une pièce
prouvant leur origine (v. art. 8 de la loi du 22 novembre 1939 sur le contrôle
des habitants, remplacée par l'actuel LCH depuis le 1er juillet 1984). A
l'heure actuelle encore, le dépôt de l'acte d'origine n'est pas obligatoire,
les Confédérés comme les Vaudois ayant la faculté de présenter une autre pièce
de légitimation (v. art. 8 LCH).
En raison des
relations étroites qui existent, sur le plan administratif, entre l'inscription
au contrôle des habitants et l'inscription au rôle des contribuables, il
apparaît judicieux pour déterminer le lieu de résidence principal de s'en tenir
aux critères de détermination du domicile fiscal fixés par la jurisprudence en
matière de double imposition intercantonale. Selon ces derniers, lorsqu'une
personne séjourne alternativement à deux endroits différents, notamment lorsque
le lieu où elle exerce son activité ne coïncide pas avec celui où elle réside
en dehors de son travail, il faut examiner avec lequel de ces endroits ses
relations sont les plus étroites (ATF 123 I 289, consid. 2b, p. 294; 101 Ia
557, consid. 4a, p. 559; 104 Ia 264, consid. 2, p. 266). Pour la personne
exerçant une activité lucrative dépendante, ce sera normalement l'endroit où
elle réside pour une durée prolongée ou indéterminée et qui lui sert de base
pour l'exercice de son activité quotidiennement, puisque le but ainsi poursuivi
d'assurer son entretien est de nature durable (ATF 123 I 294; ASA 63 839
consid. 2a). On s'écartera cependant de cette règle lorsque l'intéressé
présente avec un autre lieu de fortes relations personnelles ou familiales qui
l'emportent sur les liens établis avec le lieu de travail (ASA 63 839 consid.
2a). S'agissant plus particulièrement des contribuables célibataires passant
régulièrement les fins de semaine en dehors du lieu de travail où ils
séjournent le reste du temps, la jurisprudence du Tribunal fédéral est très
nuancée; elle tient compte de l'âge de la personne concernée, de la durée de
son emploi, ainsi que de toutes autres circonstances (cercle d'amis ou de
connaissances, conditions de logement, etc.) permettant de déterminer avec quel
lieu les relations sont les plus étroites (pour un résumé de cette
jurisprudence, v. RDAF 1998 II 67ss). Lorsqu'il s'agit de contribuables assez
jeunes séjournant en semaine au lieu de travail, le fait qu'ils rejoignent
régulièrement leur famille qui vit là où ils ont été élevés, où ils ont
fréquenté les écoles ou travaillé, et où ils entretiennent leurs relations
personnelles et familiales, fait fortement supposer qu'ils y ont toujours le
centre de leurs relations vitales (RDAF 1998 II 70, consid. c).
- Dans le cas particulier
la recourante a été engagée en juillet 1993 par l'entreprise B.________ SA,
société suisse de surveillance, comme secrétaire pour l'arrondissement du
Valais. Suite à une restructuration de l'entreprise en 1995, son lieu de
travail a été transféré de Sion à Lausanne. Compte tenu de ces circonstances,
la recourante a loué un appartement d'une pièce à la route de ******** à
Epalinges depuis le 15 octobre 1995. Le contrôle des habitants et la
municipalité considèrent qu'elle a, ce faisant, "déplacé dans le canton
de Vaud le centre de ses intérêts", et qu'il se justifie de l'inscrire
"dans[la]commune en domicile principal, légal et fiscal dès le
1er janvier 1997". En l'état du dossier, ce point de vue ne saurait
être suivi.
Tout d'abord il
convient de rappeler que la municipalité n'est compétente pour fixer ni le
domicile civil, ni le domicile fiscal. Ensuite, il ressort des déclarations de
la recourante - non contestées par l'autorité intimée - qu'elle n'occupe son
logement à Epalinges que quatre nuits par semaine, les autres nuits de la
semaine et les jours de congé étant passés à ********, dans la Commune de
X., au domicile de ses parents. La recourante, qui est encore jeune,
affirme en outre, sans être contredite, qu'elle n'a pas de relations autres que
professionnelles dans la région lausannoise, ses amis et connaissances se
trouvant dans la Commune de X.. En l'absence d'autres éléments
d'information (hormis le questionnaire qu'il a fait remplir à la recourante, le
contrôle des habitants n'a procédé à aucune investigation), aucun élément
objectif ne permet de conclure que le centre des intérêts vitaux de la
recourante s'est déplacé de la Commune de X.________ à celle d'Epalinges. Il
s'ensuit que l'autorité intimée a confirmé à tort la décision du contrôle des
habitants.
- L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la loi du 26 février 1996
modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait pour pratique de ne pas
mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité,
déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient
dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le
Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal
pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens
(nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à
une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux
communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans
avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts
en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en
matière de frais de procédure (v. BGC, février 1996, p. 4491, 4534 et 4549). Vu
l'issue du recours, il convient donc de mettre un émolument de justice à la
charge de la Commune d'Epalinges.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
admis.
II. La décision de
la Municipalité d'Epalinges du 25 mars 1997 est réformée en ce sens que le
recours de A.________ contre la décision du Bureau de contrôle des habitants du
10 février 1998 est admis et ladite décision annulée.
III. Un émoluments
de 600 (six cents) francs est mis à la charge de la Commune d'Epalinges.
pe/Lausanne, le 1er mars 1999/gz
Le président : La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
