CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 septembre 1997
sur le recours interjeté le 4 juin 1997 par A.________ , représenté par Me Jacques Morier-Genoud, avocat à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de la Commune de Renens (ci-après : la municipalité), représentée par Me Jean Luthy, du 21 mai 1997 (renvoi immédiat pour justes motifs).
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme V. Jaccottet Sherif et M. R. Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A. Né en 1946, le recourant A.________ a été engagé à titre provisoire le 21 mai 1971 en qualité de ******** à la section des travaux de l'Administration communale de Renens. Il est entré en service le 3 août 1971 pour une période d'un an.
Le 1er janvier 1973, le recourant a été nommé à titre définitif. Il a été promu dans une classe supérieure de sa fonction au 1er janvier 1988 (passage de la classe 14 à la classe 15).
B. Dès son entrée en service, l'intéressé s'est signalé par de nombreuses absences, arrivées tardives et départs précoces injustifiés, qui ont fait l'objet des mesures suivantes de la part de l'autorité intimée :
a) Le 2 mars 1972, A.________ a fait l'objet d'une menace de réduction de son droit aux vacances pour les heures de travail qu'il n'effectuerait pas à l'avenir.
b) Le 8 mai 1974, une déduction d'un demi-jour de vacances lui a été imposée, le municipal directeur des travaux de la commune l'ayant trouvé en tenue de sport au Centre sportif du ********, alors qu'il était supposé être à son travail.
c) Le 17 septembre 1975, il a fait l'objet d'une menace de mutation au service de voirie en raison de ses nombreuses arrivées tardives.
d) Le 19 janvier 1977, il a reçu un avertissement au sujet d'absences injustifiées de la part de M. B.________, adjoint technique.
e) Le 8 août 1978, vu ses absences injustifiées, il a reçu une lettre de son chef de service lui interdisant de quitter le bureau sans son autorisation.
f) Le 15 septembre 1978, la municipalité lui a notifié un ultime avertissement avant résiliation des rapports de service, avec suppression de la prime de fidélité pour 1978.
g) Le 17 mai 1979, le chef du service de la Direction des travaux lui a reproché 38 heures d'absences injustifiées, une demande abusive de remboursement de frais de voiture et une insuffisance de performance dans son travail. Par courrier du 30 mai 1979, l'intéressé a contesté les reproches énumérés ci-dessus.
h) Le 23 juillet 1979, la municipalité a informé A.________ qu'elle avait décidé d'ouvrir contre lui une procédure de licenciement pour justes motifs. Lors de son audition du 16 août 1979, l'intéressé a contesté les griefs relatifs à la qualité de son travail mais reconnu ses arrivées tardives et promis de faire un effort.
i) Le 7 septembre 1979, la municipalité a informé A.________ qu'elle avait décidé le 20 août 1979 sa mise au provisoire durant un an, avec réduction de traitement, soit passage de la fonction de dessinateur I à dessinateur II. Simultanément, la municipalité lui a signifié un dernier avertissement formel, le prochain manquement dans son horaire de travail pendant la période de mise au provisoire ou après entraînant sans rémission son renvoi de l'Administration communale. Après avoir déposé un recours contre cette décision, l'intéressé l'a retiré.
j) Par lettre du 10 avril 1980, la municipalité a informé l'intéressé que, compte tenu des efforts accomplis, elle réduisait les effets de la peine disciplinaire prononcée le 20 août 1979 et rajustait son salaire. En revanche, la municipalité a maintenu un engagement provisoire à la fonction de dessinateur II jusqu'au 30 septembre 1980. Le 15 septembre 1980, la municipalité a rétabli A.________ dans ses droits de dessinateur I, avec effet au 1er octobre 1980. Dans sa séance du 30 novembre 1981, la municipalité a supprimé complètement le statut provisoire du recourant, ses droits de fonctionnaire communal étant entièrement rétablis avec effet immédiat.
k) Le 21 décembre 1984, à la suite de nouveaux manquements, la municipalité a imposé à A.________ un horaire fixe dès le 1er janvier 1985. L'intéressé était tenu d'entrer en service au bureau, le matin et l'après-midi et non pas sur un chantier. Il lui était en outre interdit d'effectuer des travaux à l'extérieur sans l'autorisation du chef de service. La municipalité lui a enfin adressé un ultime avertissement avant révocation.
C. Entre 1985 et 1990, plusieurs rapports établis par le chef de service du recourant ont relevé tantôt la résurgence d'un défaut de ponctualité (29 septembre 1985), des efforts de l'intéressé (9 décembre 1986), de nombreuses absences en cours de journée et une reprise de travail au début de janvier avec trois jours de retard (12 janvier 1990), un certain effort mais toujours des absences injustifiées (23 octobre 1990).
D. Au printemps et en automne 1990, des contrôles ont été effectués par l'intermédiaire d'une agence de détectives privés. Les rapports établis à cette occasion mettent en évidence des arrivées tardives et des départs en cours de journée injustifiés, coïncidant avec le stationnement du véhicule du recourant devant son domicile. Au cours de ces années, divers rappels à l'ordre oraux ont été notifiés à A.________.
E. Le 30 juillet 1991, la municipalité a organisé une manifestation pour les vingt ans de service de l'intéressé au sein de l'Administration communale et, conformément à l'art. 49 du statut du personnel de l'Administration communale, lui a octroyé trois semaines de vacances supplémentaires pour 1991 ou 1992, ainsi que le solde de la prime de fidélité.
F. En 1982, la Commune de Renens a fait l'acquisition d'un système informatique. Le recourant a été formé à cette nouvelle installation. L'objectif de cette dernière était de mettre l'ensemble des données cadastrales de la commune sur un support informatique. Cette activité a été faite sur la base d'un système fourni par le Service intercommunal de l'électricité. Il s'agissait de procéder à un gros travail de mise à jour et d'augmentation des données fournies par ledit service. De l'avis des spécialistes, une telle activité ne pouvait se comprendre sans une présence sur le terrain.
G. Le 14 janvier 1996, la municipalité a félicité par écrit le recourant pour ses vingt-cinq ans d'activité au sein de la commune et lui a offert le choix entre un quatorzième salaire ou quatre semaines de vacances supplémentaires.
H. La municipalité a effectué de nouveaux contrôles en septembre 1996 par l'intermédiaire du chef du personnel de l'Administration communale. Ces contrôles aboutissent aux résultats suivants concernant les présences de l'intéressé à son travail :
2 septembre 1996 : matin : 07h.40 - 11h.40
après-midi : 13h.50 - 17h.25
Il manque 1h.05
3 septembre 1996 : matin : 07h.40 - 11h.50
après-midi : 14h.00 - 17h.05
Il manque 1h.25
4 septembre 1996 : matin : 07h.40 - départ non contrôlé
après-midi : absence sans raison
Cette date correspond à une séance d'urbanisme (ce qui équivaut à une certitude d'absence du chef de service).
6 septembre 1996 : après-midi : 14h.10 - 15h.10 présent
: 15h.10 - 16h.25 absent
véhicule au domicile à 15h.20
16h.25 - 16h.50 présent.
9 et 13 septembre 1996 : malade : il s'agit d'un lundi et du vendredi précédant le week-end du Jeûne fédéral.
10 septembre 1996 : matin : 07h.40 - 08h.20 présent
: 08h.20 - 10h.00
véhicule au domicile. Ce laps de temps correspond à la séance de coordination avec la garantie d'absence du Chef de service.
après-midi : 15h.15 absent
véhicule au domicile. Le Municipal et le Chef de service étaient en séance depuis 15h.00.
I. Dans sa séance du 28 octobre 1996, la municipalité a décidé de licencier A.________ pour justes motifs avec effet immédiat. Le recourant a été convoqué oralement aux environs de 14.30 heures à une séance de municipalité à 15.00 heures. A 15.45 heures, A.________ est ressorti de la séance avec sa lettre de licenciement qui venait de lui être remise. L'intéressé a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 novembre 1996.
Par lettre du 24 avril 1997, soit pratiquement à la fin de l'instruction du recours précité, la municipalité a annulé sa décision du 28 octobre 1996 après avoir constaté qu'elle n'était pas conforme aux exigences de la dernière jurisprudence du Tribunal administratif en matière de droit d'être entendu. Elle a informé le recourant qu'elle reprenait la procédure de licenciement depuis le début. Elle a fixé à l'intéressé un délai au 15 mai 1997 pour faire valoir ses moyens de nature de modifier l'appréciation de la municipalité et l'a informé qu'il serait entendu personnellement lors de sa séance du 20 mai 1997.
J. Par lettre de son conseil du 5 mai 1997, le recourant a contesté le bien-fondé des griefs formulés à son égard en se référant aux écritures déposées devant le Tribunal administratif dans le cadre de son recours du 15 novembre 1996.
K. Le recourant, assisté de son conseil, a été entendu par les membres de la municipalité le 20 mai 1997.
Par courrier du 21 mai 1997, la municipalité lui a notifié sa décision, prise en séance du 20 mai 1997, de le licencier avec effet immédiat. Cette décision était motivée de la manière suivante :
"...
Il est constant que, depuis votre engagement, vous avez à maintes reprises fait l'objet de remontrances tant orales qu'écrites à cause de vos absences injustifiées et de votre non respect de l'horaire de travail.
A deux reprises, vous avez reçu un dernier avertissement avant renvoi. Depuis de nombreuses années, vous êtes astreint à un horaire fixe et il vous est interdit de quitter votre poste de travail sans l'autorisation de votre chef.
Lorsque M. C.________ a repris la direction du Service des travaux, en 1994, il vous a dit de la manière la plus claire qu'il ne tolérerait plus que l'on triche avec les horaires de travail.
En dépit de ces multiples mises en garde, vous avez continué à prendre les plus grandes libertés. Un contrôle de vos présences a montré que vous ne respectiez pas votre horaire et que vous vous absentiez en cours de journée sans autorisation, votre voiture étant à ces moments-là généralement stationnée à votre domicile.
Or, pour la même période, le relevé d'heures que vous avez établi fait état d'une parfaite régularité et d'une parfaite conformité avec l'horaire fixe auquel vous vous saviez tenu. Cette falsification délibérée du document qui constituait le justificatif de votre présence a parachevé la rupture de la relation de confiance entre la Municipalité et vous. Elle exclut de continuer les rapports de travail.
Cette impossibilité est d'autant plus évidente que de nombreux fonctionnaires communaux (et même des personnes extérieures à l'Administration) sont au courant de votre comportement. Votre maintien en fonction après les falsifications que vous avez faites serait incompréhensible pour le personnel communal et pourrait compromettre la discipline que l'on attend de lui.
La Municipalité a dès lors pris la décision, dans sa séance du 20 mai 1997, de vous licencier avec effet immédiat. Vous avez en effet trahi les devoirs que vous imposaient les articles 11, 12, 16, 18, notamment, du statut du personnel. Vous l'avez fait d'une manière systématique en dépit de mises en garde réitérées et vous n'avez pas hésité à falsifier tout aussi systématiquement les justificatifs de vos présences. Vous n'offrez dès lors plus les garanties nécessaires au maintien du statut de fonctionnaire.
...".
L. A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 4 juin 1997. Il conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision de la municipalité du 21 mai 1997. Il invoque en substance à l'appui de son recours que si l'occasion lui a certes été donnée de s'exprimer sur les griefs qui lui étaient faits, son audition par la municipalité le 20 mai 1997 s'est toutefois révélée une véritable farce, puisqu'aucune question ne lui a pratiquement été posée sur les faits qui lui étaient reprochés et sur la décision de renvoi envisagée à son encontre. S'agissant de la procédure choisie par la municipalité, il estime que ce sont des fautes de service qui lui sont reprochées et qui lui sont imputées subjectivement. Seule une sanction disciplinaire en application de l'art. 76 du statut du personnel de l'Administration communale pouvait dès lors être envisagée contre lui et non pas un renvoi pour justes motifs au sens de l'art. 81 du dit statut. Il relève enfin avoir rencontré des difficultés à respecter les horaires de travail jusqu'en 1984, époque à laquelle il connaissait de vives difficultés dans sa vie privée. Depuis lors, il s'est remarié et a pu trouver un équilibre familial grâce à sa nouvelle épouse et la naissance d'un enfant. Il n'a d'ailleurs plus reçu d'avertissement ni écrit ni oral depuis lors. Il conteste avoir pris les plus grandes libertés avec ses horaires depuis 1984. Quant au relevé d'heures dont il lui est fait grief, la décision attaquée ne mentionne pas sur quelle période il porte. Quoi qu'il en soit, il conteste formellement la falsification alléguée, tout en rappelant qu'il devait souvent se rendre sur le terrain dans le cadre de son travail et qu'il ne comptait pas les heures supplémentaires qu'il lui arrivait fréquemment d'effectuer.
M. Par décision du 12 juin 1997, le juge instructeur du Tribunal administratif a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours.
N. La municipalité s'est déterminée le 27 juin 1997. Elle conclut, avec dépens, au rejet du recours. Elle a produit diverses pièces, dont photocopies des feuilles de présence du recourant des mois de juin 1996, juillet 1996 et septembre 1996. La feuille du mois de septembre 1996 fait apparaître pour les 2, 3, 4, 6 et 10 septembre un horaire régulier de 07h.30 à 12h.00 et de 13h.30 à 17h.30. Le lundi 9 septembre 1996 et le vendredi 13 septembre 1996, le recourant s'est fait porter malade.
O. Le tribunal a entendu les parties et leurs conseils à son audience du 26 août 1997. Le conseil de la municipalité a produit copie d'une facture de l'entreprise D.________ SA adressée à l'autorité intimée le 10 septembre 1996. Cette pièce se réfère à une intervention du 2 septembre 1996, requise le 30 août 1996, sur la machine "OCE G 1825-C + traceur à plume". Le tribunal a également entendu à cette occasion neuf témoins dont les déclarations peuvent être résumées comme il suit :
- M. C.________, municipal directeur des travaux de la Commune de Renens. Il est entré au service de la commune en 1994 et connaît personnellement le recourant depuis de nombreuses années à titre privé. Lors de son entrée en service, M. C.________ a convoqué le recourant et l'a formellement mis en garde sur le fait qu'il ne tolérerait pas que l'horaire ne soit pas scrupuleusement respecté à l'avenir. A.________ était en outre tenu de demander une autorisation expresse pour quitter le bureau et de tenir parallèlement un carnet, dans lequel il inscrirait chacun de ses déplacements (heures et destinations). A.________ n'a jamais respecté cette consigne. En août 1996, de nouveaux bruits ont couru au sein de l'administration communale selon lesquels le recourant prendrait la plus grande liberté avec ses horaires. M. C.________ a alors demandé à Mme F., chef de l'office du personnel de la commune, de surveiller personnellement le recourant pendant 10 jours au début du mois de septembre 1996. Il a de même demandé à M. G., chef de service du recourant, de ne pas envoyer ce dernier sur des chantiers durant cette période, de manière à pouvoir contrôler précisément si l'intéressé respectait son horaire. Sur le plan strictement professionnel, M. C.________ confirme que le travail de A.________ a toujours été fait correctement. Il précise encore qu'entre 1994 et 1996, le déménagement de la direction des travaux a pratiquement empêché tout contrôle de l'horaire du recourant.
- M. G.________, chef de service du recourant depuis 1981. Il expose qu'en 1984, à la suite de nombreux manquements du recourant, il a imposé au recourant un horaire fixe pour tenter de le canaliser, avec obligation pour l'intéressé d'entrer en service au bureau le matin et l'après-midi et en lui interdisant formellement d'effectuer des travaux à l'extérieur sans son autorisation expresse. A.________ n'a pas respecté cette contrainte et M. G.________ a pu constater que s'il demandait occasionnellement l'autorisation pour se rendre sur le terrain, il le faisait le plus souvent spontanément sans en parler à son chef de service. De plus, le témoin précise que les absences du recourant coïncidaient pratiquement toujours avec les séances auxquelles il assistait personnellement. Selon lui, si A.________ avait travaillé dans le secteur privé, il aurait été renvoyé depuis très longtemps. Sur le plan professionnel, son travail était effectué à satisfaction de ses supérieurs. S'agissant de la panne du système informatique intervenue en septembre 1996, M. G.________ reconnaît qu'elle est intervenue le 2 septembre 1996 et que, quelle qu'ait pu être sa durée, elle n'empêchait nullement l'intéressé de travailler ailleurs sur le système informatique, soit en y introduisant des données notamment. Peu importait à cet égard que l'imprimante (plotter) fût en panne. Il relève enfin avoir été mis au courant du contrôle que Mme F.________ devrait effectuer au début septembre 1996. M. C.________ lui avait alors demandé de ne pas envoyer le recourant sur un chantier durant cette période. Il a néanmoins été contraint, en raison de son indisponibilité, de demander à A.________ de le remplacer sur le chantier du ruisseau des Baumettes, à Renens. Il s'agissait d'un petit chantier, situé à une centaine de mètres environ du domicile du recourant, dont les travaux n'ont pas duré plus de dix jours. A.________ n'a toutefois dû se rendre sur ce chantier qu'à une seule occasion pour un travail dont la durée ne pouvait excéder une heure.
- Le recourant affirme pour sa part que la panne du 2 septembre 1996 ne concernait pas seulement l'imprimante et que le système informatique n'a pas fonctionné jusqu'au 9 octobre 1996.
- Mme F.________ , chef de l'office du personnel de la commune de Renens. Elle est entrée en fonction au service de la commune le 1er octobre 1992. Son supérieur lui a demandé de prendre connaissance du dossier du recourant et de le garder à son domicile, pour des motifs de discrétion. En novembre 1995, la direction des travaux a déménagé et d'autres personnes ont alors côtoyé le recourant. En mai 1996, elle a eu connaissance de nombreuses remarques au sujet des horaires de l'intéressé. Elle a alors alerté M. G.. Aucune amélioration n'étant intervenue, elle a avisé M. C. qui lui a demandé de procéder personnellement à des contrôles sur une dizaine de jours. Mme F.________ a procédé à ces pointages qu'elle a reportés sur une feuille de présence du mois de septembre 1996 produite au tribunal par la municipalité. Après avoir fait son rapport à M. C.________ il a fallu attendre la fin du mois de septembre 1996 pour comparer ses constatations personnelles avec le contenu de la feuille remplie par le recourant. M. C.________ a ensuite soumis le cas de l'intéressé à une délégation de la municipalité chargée des affaires du personnel. La municipalité n'a pu se réunir qu'après les vacances d'automne, soit le 28 octobre 1996, date à laquelle la première décision de licenciement a été communiquée à l'intéressé. Elle relève encore que le 28 octobre 1996, la feuille de présence du recourant n'était remplie que jusqu'au 3 octobre 1996. Elle ajoute que les employés de la commune doivent remplir leur feuille de présence journellement et qu'en cas d'absence pour cause de maladie, un certificat n'est pas nécessaire durant les trois premiers jours d'absence. S'agissant des lettres de félicitations adressées au recourant pour ses vingt-cinq ans de service, elle précise qu'elles sont imprimées directement sur la base d'un "listing" et que le contenu de ces correspondances est identique pour les administrés ayant effectué le même nombre d'années de service.
- Mme H.________ . Elle a travaillé au service de la Commune de Renens pendant vingt-deux ans jusqu'en octobre 1994, au Service d'urbanisme et d'architecture. Elle expose que le recourant est un excellent collègue, tant sur le plan personnel que professionnel. Selon elle, le licenciement de ce dernier est totalement injustifié et n'est que la conséquence des jalousies dont il a été victime. A.________ devait fréquemment se déplacer sur des chantiers pour faire son travail. La quasi totalité des collaborateurs de ce service, supérieurs compris, s'absentaient également souvent du bureau, sans forcément indiquer où ils se rendaient.
- M. I.________ . Il a travaillé pendant vingt ans au service de l'administration communale de Renens et a pris sa retraite depuis sept ans. Il était le subordonné de A.________ et l'accompagnait fréquemment sur le terrain. Pour lui, le recourant était particulièrement rapide dans l'exécution de son travail et faisait facilement en une semaine ce que d'autres collègues auraient exécuté en trois semaines. Vu ses compétences, l'intéressé suscitait beaucoup de jalousie au sein de l'administration. S'il est possible que le recourant ait abusé de l'horaire, tel était également le cas d'autres collaborateurs de l'administration communale.
- Mme J.________ , conseillère communale. Elle habite à côté du chantier du ruisseau des Baumettes. A une date qu'elle ne peut préciser, mais dont il est plausible qu'elle se situe au début du mois de septembre 1996, elle a vu le recourant sur ce chantier aux environs de 16.00 heures. Elle ne l'a pas revu à cet endroit à d'autres occasions.
- M. K.________ . Il travaille au service technique - génie civil - cadastre de la Commune de Renens depuis vingt-cinq ans et a été le collègue du recourant depuis vingt-quatre ans. Il confirme que A.________ était très qualifié. Il n'a jamais remarqué des absences de l'intéressé qui lui auraient paru injustifiées. S'agissant du chantier du ruisseau des Baumettes, il expose que A.________ en avait fait le plan et qu'il était dès lors normal qui suive ce chantier. Quant à la panne du système informatique du mois de septembre 1996, il confirme qu'après l'intervention sur l'imprimante le 2 septembre 1996, celle-ci a à nouveau fonctionné correctement.
- Mme A.________ . Elle est l'épouse du recourant depuis 1982. Elle travaille à la L.________, à Renens. En septembre 1996, elle y travaillait à mi-temps selon un horaire de deux jours et demi (une semaine, du lundi matin au mercredi à midi et, la semaine suivante, du mercredi après-midi au vendredi après-midi). Tous les matins, le recourant la conduisait au bureau et l'après-midi, il était fréquent qu'elle reprenne le véhicule pour ses propres besoins. En septembre 1996, elle a dû remplacer un collègue pour effectuer la livraison interne du courrier et a donc utilisé son véhicule pour se rendre à divers endroits.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
b) En vertu de l'art. 36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
Une autorité communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25 septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331, cons. 2).
Le statut prévoit, à son art. 81, que :
"La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire avec effet immédiat et pour justes motifs, après l'avoir entendu.
Constituent de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
Le dommage résultant des faits justifiant le renvoi peut faire l'objet d'une action pécuniaire."
L'art. 82 du statut dispose pour sa part que :
"Au cas où la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un renvoi immédiat, le fonctionnaire est entendu par la municipalité qui lui adresse un avertissement écrit et dûment motivé.
Si les motifs invoqués dans l'avertissement se répètent ou perdurent, la procédure de l'article 81 s'applique."
"La Municipalité peut prononcer une sanction contre le fonctionnaire qui néglige ses devoirs ou les enfreint intentionnellement. Le fonctionnaire est entendu.
En cas d'action pénale, la procédure disciplinaire est suspendue jusqu'à la clôture de cette action.
La municipalité peut toutefois ordonner la suspension préventive du fonctionnaire."
Selon l'art. 76 du statut, les sanctions disciplinaires suivantes peuvent être prononcées :
"a) l'avertissement écrit donné par le chef de service;
b) le blâme infligé par la Municipalité;
c) la réduction ou la suppression des augmentations ordinaires de traitement;
d) la suspension jusqu'à sept jours, avec suppression de traitement;
e) le déplacement dans une autre fonction sans réduction de traitement;
f) le déplacement dans une autre fonction avec réduction de traitement;
g) la révocation.
Il ne peut être prononcé d'autres sanctions disciplinaires que celles mentionnées ci-dessus.
Ces sanctions ne peuvent être cumulées; chaque sanction peut en revanche être accompagnée d'un avertissement ou d'une menace de révocation.
Dans tous les cas, le principe de la proportionnalité doit être respecté."
Dans un arrêt du 31 octobre 1996, publié dans la RDAF 1997, p. 79, le tribunal de céans a rappelé en substance que le droit d'être entendu comprenait le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, celui de se faire représenter et assister et enfin celui d'obtenir une décision. En matière de licenciement de fonctionnaire ou d'employé communaux et même en l'absence de texte topique prévoyant expressément l'audition préalable de l'intéressé, voire une enquête, une décision de renvoi pour justes motifs ne peut être prise avant que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée, ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (Ibidem, p. 82).
En l'espèce, contrairement aux affirmations du recourant, force est de constater que les conditions énumérées ci-dessus ont bien été remplies. Si dans le cadre de la première décision de licenciement du 28 octobre 1996, l'autorité intimée - qui a toutefois entendu A.________ - n'a peut-être pas respecté toutes les exigences du droit d'être entendu au sens décrit ci-dessus, sa nouvelle décision du 21 mai 1997 n'est en revanche pas susceptible d'être critiquée à cet égard. En effet, l'intéressé a été informé des faits qui lui étaient reprochés au plus tard lors de la réception de la première décision (28 octobre 1996); il a de même pu prendre conscience des conséquences qui en découlaient (licenciement avec effet immédiat). Il a été en mesure de contester les griefs allégués, non seulement dans le cadre de son recours du 15 novembre 1996, mais également au cours de son audition du 20 mai 1997. Il a par ailleurs eu pleinement connaissance de tous les éléments le concernant, puisqu'il a pu consulter dans le cadre du premier recours devant le Tribunal administratif l'ensemble du dossier produit par la municipalité. Enfin, il a pu se faire assister d'un mandataire professionnel lors de son audition du 20 mai 1997. La critique formulée par A.________, selon laquelle aucune question ne lui aurait été pratiquement posée sur les faits reprochés et sur la décision de renvoi envisagée à son encontre, n'est pas pertinente. Il lui était en effet loisible de s'exprimer spontanément, soit personnellement, soit par l'intermédiaire de son avocat, et d'apporter le cas échéant les preuves de nature à contester le bien-fondé des griefs formulés contre lui, d'autant plus qu'il avait bénéficié de plus de sept mois pour préparer sa défense (1ère décision du 28 octobre 1996, audition du 20 mai 1997).
Dans de telles conditions, la décision entreprise ne saurait être annulée pour des motifs formels et il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le fond.
Dans sa pratique, le tribunal de céans a fréquemment jugé que même s'ils conduisent au même résultat, le renvoi pour justes motifs et la révocation disciplinaire sont des mesures distinctes tant par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures permettant de les appliquer. Il a ajouté que ces deux types de mesures étaient incompatibles en ce sens que l'autorité communale devait choisir l'une d'entre elles et que parfois, ce choix était limité par des dispositions réglementaires expresses (GE 96/076 du 5 décembre 1996; GE 96/061 du 31 octobre 1996; GE 93/042 du 15 octobre 1993; voir encore sur cette distinction et ses rapports avec la notion de justes motifs en droit du contrat de travail selon l'art. 337 CO, GE 95/039 du 28 novembre 1996 ainsi que la doctrine et la jurisprudence citées).
b) S'agissant du choix entre les deux types de mesures en fonction des motifs invoqués, le tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à la qualification adoptée par l'autorité intimée, examinant sous l'angle des justes motifs même des circonstances constituant manifestement des fautes de service (GE 96/076 du 5 décembre 1996 relatif à l'inobservation de l'horaire de travail; GE 96/061 du 31 octobre 1996 concernant le désordre et insuffisances dans le travail; GE 95/085 du 4 décembre 1995, établissement délibérément inexact d'un document officiel; GE 95/061 du 30 août 1995, indiscipline et absences injustifiées). Il est cependant aussi arrivé, lorsque la question n'était pas résolue par l'autorité intimée, que le tribunal juge qu'il y avait lieu d'appliquer celles des dispositions qui étaient plus spécifiquement adaptées au cas visé, à savoir les dispositions disciplinaires du statut communal lorsqu'était en cause le licenciement d'un fonctionnaire motivé par des fautes de service (GE 92/077 du 26 novembre 1992).
c) Il n'est toutefois pas certain que l'on puisse s'en tenir à la pratique selon laquelle, même lorsque les griefs formulés contre un fonctionnaire constituent des fautes de service, l'autorité municipale serait libre de choisir d'engager une procédure disciplinaire ou d'utiliser les dispositions relatives au congé pour justes motifs. Cela aurait en effet pour conséquence difficilement soutenable qu'il suffirait à l'autorité municipale de qualifier les griefs qu'elle invoque de "justes motifs" pour s'affranchir du respect des garanties formulées en général par les règles de la procédure disciplinaire. On peut donc se demander si l'on ne devrait pas considérer que seule la voie de la procédure disciplinaire reste ouverte lorsque les faits invoqués constituent ou impliquent une faute de service (voir sur ce point ATF 104 Ia 161, consid. 3a in fine). Cette question peut toutefois rester ouverte en l'espèce, puisque le statut n'offre pas plus de garanties de procédure au fonctionnaire en matière de mesure disciplinaire qu'en matière de renvoi pour justes motifs. Dans les deux cas en effet, le statut ne prévoit que l'audition du fonctionnaire (art. 75 al. 1 et 81 al. 1 statut).
Le statut dispose que doit être tenu pour de justes motifs le fait que le fonctionnaire ne remplit plus les conditions dont dépend la nomination et qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut être exigée (art. 81 al. 2 statut). Le concept de justes motifs, qui est commun au licenciement par l'administration et à la résiliation immédiate selon l'art. 337 CO, implique donc qu'au regard des règles de la bonne foi, les rapports de travail ne peuvent être poursuivis (P. Hänni, op. cit., p. 422 + réf. cit.). Selon la doctrine et la jurisprudence, une résiliation immédiate des rapports de travail pour justes motifs au sens de l'art. 337 al. 2 CO suppose des manquements particulièrement graves du travailleur. D'une part, ces manquements seront objectivement de nature à ruiner la confiance qui est une base essentielle du rapport de travail. A tout le moins seront-ils de nature à ébranler cette confiance à tel point qu'on ne saurait exiger de l'employeur la continuation du rapport de travail. D'autre part, les manquements en question auront effectivement ruiné ou ébranlé la confiance réciproque. S'il s'agit de manquements moins graves, ils auront été répétés malgré un avertissement. Pour déterminer la gravité des manquements reprochés au travailleur, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas particulier, notamment de la situation et de la responsabilité du travailleur, comme aussi de la nature et de la durée des relations contractuelles (C. Brunner, J.-M. Bühler, J.-B. Waeber, Commentaire du contrat de travail, 2 ed., p. 227; M.-G. Zoss, La résiliation abusive du contrat de travail, thèse Lausanne 1997, p. 319; B. Schneider, La résiliation immédiate du contrat de travail : Les justes motifs, in : Journée 1993 du droit du travail et de la sécurité sociale, p. 51 ss, ATF 116 245, JT 1990 I 581; ATF 104 II 29, JT 1978 I 514 + réf. cit.). Les tribunaux ont notamment admis une grave violation des obligations découlant du contrat de travail dans les circonstances suivantes : comportement délictueux relatif aux rapports de travail (des soupçons contre un tel comportement ne suffisent pas tant qu'il n'est pas établi), un refus persistant d'exécuter la prestation de travail ou encore une concurrence délibérée au détriment de l'employeur (SJ 1986, p. 300). En présence de non-respect du temps de travail, il faut en règle générale que le comportement ait fait l'objet d'un avertissement formel de la part de l'employeur et qu'il se répète nonobstant cette mise en garde, ou encore que les manquements se répètent (C. Decurtins, Die fristlose Entlassung, Sachverhalte und Urteile, 100 Gerichtsentscheide aller Instanzen, p. 21).
Dans le cas présent, les nombreuses absences injustifiées du recourant, ainsi que son non-respect de l'horaire de travail ne suffiraient peut-être pas à constituer à eux seuls des manquements suffisamment graves pour justifier un congé immédiat s'ils ne s'étaient pas répétés pendant de nombreuses années. Depuis son engagement en 1971 jusqu'à fin 1984, le recourant n'a pas fait l'objet de moins de dix mesures de la part de la municipalité (avertissements, déductions de jours de vacances, menace de mutation, mise au provisoire, soumission à un horaire fixe, etc.). Le 15 septembre 1978, le 7 septembre 1979 et le 21 décembre 1984, A.________ a reçu trois ultimes avertissements avant révocation. Toutes ces mesures reposaient en substance sur des absences injustifiées. Si depuis cette dernière date, aucune pièce produite au dossier n'établit l'existence d'un nouvel avertissement écrit, quatre rapports du chef de service de l'intéressé font à nouveau état de défaut de ponctualité et de nombreuses absences en cours de journée injustifiées. Ces rapports, établis entre 1985 et 1990, n'ont certes pas fait l'objet, comme exposé ci-dessus, de remarques écrites. G.________ a toutefois déclaré avoir régulièrement dû remettre à l'ordre le recourant verbalement, y compris ces dernières années et toujours pour les mêmes raisons. De même, en 1994, C., directeur municipal des travaux, a clairement informé A. qu'il ne tolérerait pas d'absences injustifiées. Ces dernières se sont malgré tout répétées au point de rendre nécessaire la mise sur pied d'un contrôle précis au moyen d'une enquête. Celle-ci a démontré la persistance du recourant à se croire autorisé à prendre les plus grandes libertés avec son horaire de travail. Une telle attitude représente une des façons les plus caractérisées de tromper son employeur à propos d'un élément important du rapport qui les lie, à savoir celui du respect du temps de travail convenu. Cette tromperie est en l'espèce d'autant plus grave que, depuis le 1er janvier 1985, l'intéressé s'était vu imposer un horaire fixe, l'obligeant à entrer en service au bureau le matin et l'après-midi, et non pas sur un chantier, et lui interdisant d'effectuer des travaux à l'extérieur sans l'autorisation expresse du chef de service. Dans de telles circonstances, c'est à juste titre que la décision attaquée retient l'existence de justes motifs au sens décrit ci-dessus en invoquant les absences injustifiées du recourant et son non-respect de l'horaire de travail.
La décision en cause est également pleinement justifiée si on l'examine au regard du second grief formulé à l'encontre du recourant, soit la falsification de sa feuille de contrôle de présence du mois de septembre 1996. Les contrôles effectués par la chef de l'office du personnel démontrent à l'évidence que A.________ a fait figurer des renseignements inexacts sur cette feuille de présence et que durant la période comprise entre le 2 et le 10 septembre 1996, soit pendant 5 jours de travail effectifs, plus de 10 heures ont été irrégulièrement portées en compte alors que l'intéressé ne se trouvait ni à son bureau ni en déplacement à l'extérieur. L'argument du recourant consistant à invoquer de nombreux déplacements sur des chantiers, notamment sur celui du ruisseau des Baumettes situé à quelque cent mètres de chez lui, ne saurait être retenu. Les témoignages entendus à ce sujet vont dans un sens contraire. D'une part, G.________ a déclaré s'être abstenu d'envoyer l'intéressé sur un chantier pendant la période en cause, puisqu'il savait qu'un contrôle des heures de présence du recourant était effectué. La seule exception concerne le chantier du ruisseau des Baumettes, pour lequel G.________ s'est fait remplacé par l'intéressé, mais à une seule reprise et à concurrence d'une heure au maximum. D'autre part, J.________ a déclaré n'avoir rencontré qu'à une seule occasion A.________ sur le chantier des Baumettes, vraisemblablement au début du mois de septembre 1996.
Pour expliquer ces importantes absences entre le 2 et 10 septembre 1996, le recourant tente d'invoquer en outre une panne du système informatique de la commune, laquelle l'aurait empêché de travailler. Ici encore, cet argument ne peut être retenu pour les raisons suivantes. S'il est exact qu'une panne de l'imprimante s'est déclarée le 30 août 1996 comme le confirme la facture de la société D.________ du 10 septembre 1996 produite à l'audience, cette défectuosité a toutefois pu être réparée le 2 septembre 1996. Le recourant affirme pour sa part que la panne du 2 septembre 1996 ne concernait en fait pas l'imprimante et que le système informatique n'a plus fonctionné jusqu'au mois d'octobre 1996. Peu importe en définitive que cette question n'ait pu être éclaircie avec certitude, puisque l'intéressé n'avait de toute façon pas l'autorisation de quitter sa place de travail sans la permission préalable de son chef de service. En l'occurrence, G.________ n'a, comme exposé ci-dessus, jamais autorisé l'intéressé à se déplacer à l'extérieur durant la période en cause, exception faite de la courte absence sur le chantier des Baumettes. Au surplus, l'impossibilité d'utiliser le système informatique n'empêchait nullement A.________ d'effectuer d'autres travaux au bureau ou, dans le cas contraire, aurait dû l'inciter à demander des instructions à son chef de service au lieu de quitter, sans aucun scrupule apparemment, son poste de travail.
En résumé, le comportement du recourant faisant fi des obligations relatives à son horaire et des nombreux avertissements qui lui ont été signifiés constitue un manquement répété de nature à ruiner la confiance de la municipalité. De plus, à supposer que l'on eût pu exiger de l'autorité intimée la poursuite des rapports de service dans la mesure où elle avait toléré pendant de nombreuses années des absences injustifiées, force est d'admettre que la falsification de la feuille de présence en septembre 1996 était de nature à rompre définitivement un lien de confiance déjà fortement entamé par les innombrables incartades de l'intéressé. La municipalité était par conséquent en droit de déduire de ce comportement une véritable inaptitude à observer les devoirs généraux de la fonction, ce qui constitue un motif grave de renvoi (v. par exemple RDAF 1995, p. 447) ou, ce qui revient au même, à considérer que le recourant ne remplissait plus les conditions dont dépendait sa nomination (art. 81 al. 2 statut). Elle devait également prendre en considération l'effet déplorable que le comportement de A.________ ne pouvait manquer de susciter au sein même de l'administration. Il était même à cet égard de son devoir d'éviter que ne s'accrédite l'idée selon laquelle l'autorité s'accommoderait indéfiniment de violations constantes et répétées des obligations de service. En fait, en persistant malgré les remarques et les avertissements à s'octroyer des libertés avec l'horaire qui lui était pourtant imposé, A.________ a adopté une attitude à la limite de la provocation à l'égard de ses supérieurs, attitude encore aggravée par la falsification du mois de septembre 1996. Un tel comportement ne laissait dès lors plus guère de choix à la municipalité, dont la décision résiste en tout cas au grief d'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA).
Dans ces conditions, la municipalité aurait parfaitement été en droit de considérer, au regard des antécédents du recourant, qu'une nouvelle sanction disciplinaire autre que la révocation aurait à nouveau été dépourvue d'effet. En prononçant une révocation au sens de l'art. 76 al. 1 lit. g du statut au lieu d'un renvoi pour justes motifs prévu à l'art. 81 du statut, l'autorité intimée n'aurait en aucun cas abusé de son pouvoir d'appréciation, la mesure en cause n'ayant dans cette hypothèse été ni objectivement insoutenable, ni arbitraire.
Il est exact qu'un licenciement pour justes motifs implique l'obligation pour l'employeur d'agir sur le champ, soit dès la connaissance du motif invoqué. Il est toutefois nécessaire de lui laisser le temps d'une réflexion suffisante, proportionnelle aux circonstances, éventuellement même le temps de prendre conseil (E. Schweingruber, Commentaire du contrat de travail selon le Code fédéral des obligations, p. 196; C. Brunner, J.-M. Bühler, J.-B. Waeber, op. cit., p. 229; B. Schneider, op. cit., p. 64; ATF 93 II 18, JT 1968 I 63; RO 97 II 142 et RO 99 II 308). En l'espèce, la municipalité a été contrainte d'attendre la remise de la feuille d'heures du mois de septembre 1996 pour pouvoir la comparer aux constatations faites parallèlement par le chef de l'office du personnel. Elle n'a ainsi pas été en mesure de constater la falsification des rapports d'activité avant les premiers jours du mois d'octobre 1996. A ce moment-là, F.________ a fait rapport au municipal des travaux, qui a ensuite informé une délégation de la municipalité chargée des affaires du personnel. En raison des vacances d'automne, la municipalité n'a pu prendre sa décision avant le 28 octobre 1996, ce qui, compte tenu des circonstances, n'est pas excessif. Il ressort d'ailleurs des pièces du dossier que l'autorité intimée a encore préalablement demandé un avis de droit extérieur pour s'assurer que le comportement du recourant constituait bien un juste motif de licenciement avec effet immédiat au sens de l'art. 81 du statut. Le temps qui s'est écoulé entre la première décision du 28 octobre 1996 et la seconde décision du 21 mai 1997 ne saurait de même être reproché à la municipalité. En effet, si l'on exige de l'employeur une réaction très rapide, c'est essentiellement pour éviter de laisser croire à l'employé maintenu à son poste après la découverte des motifs graves que l'employeur s'accommode de ce maintien, ce qui émousserait l'image d'une rupture définitive de la confiance. Dans le cas présent, A.________ n'a jamais repris son travail depuis le 28 octobre 1996, l'effet suspensif n'ayant pas été requis dans le cadre du premier procès, d'une part, et ayant été refusé dans le cadre du second, d'autre part. Il savait donc parfaitement à quoi s'en tenir depuis de nombreux mois. Enfin, lorsque l'autorité intimée a constaté que sa première décision devait être annulée, pour de pures raisons de forme, elle a immédiatement repris la procédure et la seconde décision est intervenue dans les meilleurs délais (décision du 28 octobre 1996, annulée le 24 avril 1997, délai fixé à l'intéressé pour faire valoir ses moyens échéant le 15 mai 1997, audition du recourant le 20 mai 1997, nouvelle décision du 21 mai 1997). Cela étant, le renvoi en cause ne saurait être considéré comme tardif.
S'agissant des frais, le Tribunal administratif a récemment décidé de modifier sa jurisprudence pour renoncer à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale, cela en application du principe de l'égalité de traitement, puisque les conflits du travail en droit privé font l'objet de procédures gratuites lorsque la valeur litigieuse n'excède pas Fr. 20'000.- (art. 343 al. 2 CO), et par analogie avec la jurisprudence développée par la Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (JAAC 59 / 1995 no 2 p. 28 consid. 5). Il s'en tiendra donc à cette nouvelle règle.
En ce qui concerne les dépens, le Tribunal administratif considère que le litige opposant une autorité municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement ou d'une mesure analogue revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer des dépens, conformément au principe de l'art. 55 al. 3 LJPA (voir par exemple Tribunal administratif, arrêts AC 91/184 du 22 septembre 1992; GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20 avril 1994). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 1997
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.