CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 mai 1998
sur le recours interjeté par Evelyne et Willy BOURQUIN , respectivement à Lausanne et Versoix.
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 20 février 1998, refusant un emplacement pour un métier de forain lors de la Fête de printemps 1998 à Bellerive.
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pierre Richard et M. Rolf Ernst, assesseurs. Greffier, M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants :
A. La place de Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Elle est en effet englobée dans le périmètre de la concession de grève 132.G.38 délivrée par le Conseil d'Etat à la Commune de Lausanne le 14 juillet 1959. L'art. 4 de ce document précise que la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour être aménagée en faveur du public, avec interdiction de bâtir, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 13; selon l'art. 14 al. 2, la commune peut également percevoir des locations pour les restaurants, buvettes, plages, centres sportifs, dépôts de sable et gravier, chantiers de la Compagnie générale de navigation, ces locations et leurs tarifs devant être approuvés par le Conseil d'Etat.
Depuis de nombreuses années, une fête foraine est organisée chaque printemps sur la place de Bellerive.
B. Willy Bourquin a participé à cette fête pour la première fois en 1975 avec un manège pour enfants et un tir; il a en outre, l'année suivante, exploité un métier d'autos tamponneuses. Il a d'ailleurs exploité ce dernier métier de 1977 à 1987, sauf l'année 1981. Cependant, en 1988, la Direction de police a décidé de n'autoriser que deux manèges d'autos tamponneuses; deux forains, l'un bénéficiant du critère de l'ancienneté, l'autre lausannois, ayant fait acte de candidature, le métier de Willy Bourquin a été écarté; ce dernier a recouru en vain auprès de la municipalité contre ce refus (voir pièce 29b de l'intimée; voir également décision rendue sur recours par cette autorité le 3 mars 1989 confirmant un refus pour l'année suivante, pièce 30b).
C. Ensuite d'un arrêt rendu le 15 décembre 1992 par le Tribunal administratif (GE 92/067), la municipalité a adopté de nouvelles dispositions dans le document intitulé "Conditions de participation fixées pour la fête foraine de printemps sur la place de Bellerive (ci-après : conditions de participation); au demeurant, ces conditions ont été reconduites ensuite d'année en année, notamment pour la Fête de printemps de 1998.
S'agissant de la Fête 1994, les autorisations ont été délivrées sur la base de celles qui avaient été accordées en 1993. Le 20 décembre 1993, le Service de la police du commerce a d'ailleurs convoqué les forains, dont la recourante Evelyne Bourquin, pour leur expliquer les modalités nouvelles; lors de l'audience dont il sera question plus bas, les représentants de l'intimée ont indiqué avoir informé les forains que ceux-ci seraient enregistrés en liste d'attente à la date à laquelle les Conditions de participation lui seraient retournées signées. Celles-ci ont d'ailleurs été communiquées par la suite par écrit à chacun des forains inscrits, à la même date, étant précisé qu'Evelyne Bourquin y a souscrit en renvoyant ces nouvelles conditions dûment signées le 11 janvier 1994; Beat Freiburghaus l'a fait le 4 janvier précédent.
Evelyne Bourquin s'est inscrite pour participer à la fête de printemps 1994; elle sollicitait l'autorisation d'occuper un emplacement pour deux métiers forains, soit une surface de 15 mètres sur 15 pour le "Ranger", métier tournant à la verticale et une surface de 32 mètres sur 14 pour le "Skooter", métier d'autos tamponneuses. Sa candidature ayant été écartée, elle a été inscrite, pour ces deux métiers, sur la liste d'attente des forains romands.
D. Dans le cadre de la préparation de la Fête de printemps de 1996, la Direction de police et des sports a élaboré deux projets successifs, le second restreignant les espaces entre les différents métiers et supprimant même la plupart des couloirs latéraux. Il a en conséquence été possible de placer pour cette fête 73 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine, soit un total de 91 autorisations.
A cette occasion toutefois, la demande d'Evelyne Bourquin a dû être écartée, faute de place. Son recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif a été rejeté par arrêt du 29 mai 1996 (GE 96/0019).
E. Willy Bourquin s'est inscrit à son tour et il a accepté également les conditions de participation, en les renvoyant dûment signées le 12 décembre 1996. Il s'est lui aussi inscrit pour un "Skooter"; il occupe, compte tenu de sa date d'inscription, la onzième place sur la liste d'attente des forains romands valable pour la Fête de printemps 1998. Quant à Evelyne Bourquin, elle figure désormais, le délai de trois ans prévu au ch. 3.3 des conditions de participation étant désormais échu, dans la liste d'attente des forains lausannois, ce en deuxième place pour la Fête de printemps 1998, derrière Beat Freiburghaus.
F. Par lettre du 19 août 1997, Evelyne Bourquin s'est inscrite pour la Fête de printemps de 1998 pour un manège de voitures tamponneuses de 26 mètres sur 14, auquel s'ajoutait une caisse de 6 mètres sur 2 mètres 50; Willy Bourquin en a fait de même par lettre du même jour. Ils ont en outre rencontré le chef du Service de la police du commerce, le 19 janvier 1998, et lui ont présenté des propositions de plan, permettant de les inclure dans le périmètre de la place.
Par ailleurs, la Direction de police a soumis aux présidents de l'Association foraine de la Suisse romande et de la Société des artisans de la fête foraine les projets de plan pour 1998, pour recueillir leur avis.
Alors que la municipalité a pu délivrer 92 autorisations en 1997 (74 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine), elle en a délivré 89 (72 métiers, 17 stands de victuailles et la cantine) pour la Fête de printemps 1998. Elle explique à cet égard que quatre forains ayant participé en 1997 ne se sont pas réinscrits, alors que deux autres sont décédés, notamment René Tissot; en outre deux forains précédemment inscrits n'avaient pas occupé leurs emplacements en 1997, de sorte que ceux-ci étaient disponibles pour la fête 1998.
La municipalité a tout d'abord retenu le principe que l'autorisation dont bénéficiait un forain décédé, pouvait être transférée au conjoint survivant en priorité; l'emplacement de René Tissot a donc été octroyé à son épouse Liliane, laquelle s'était inscrite dans les délais. Elle a ensuite admis diverses demandes de changement d'emplacement, concernant à vrai dire de petits métiers et des stands de victuailles. Divers forains ont également obtenu l'autorisation de changer de métier (conformément à l'art. 7.1 des conditions de participation), les nouveaux manèges ayant une emprise identique ou inférieure aux anciens (sur les six demandes dans ce sens, une seule, celle émanant de Jacqueline Jeanneret a été écartée). Un forain et un marchand de victuailles ont pu augmenter leurs surfaces d'exploitation par rapport à la fête 1997, deux autres demandes dans ce sens étant en revanche écartées. La municipalité a enfin attribué, selon ses allégations, le solde des emplacements laissés vacants en fonction des listes d'attente, mais aussi de la place disponible. Elle explique ainsi qu'aucun lausannois, ni aucun vaudois figurant sur la liste d'attente n'a pu obtenir d'autorisation, dans la mesure où les manèges de ces candidats comportaient une emprise qui ne pouvait pas s'inscrire dans l'espace laissé libre (notamment celle de l'autorisation délivrée en 1997 à John Wetzel, de 9 mètres sur 4 mètres 50); en définitive, elle a accordé l'autorisation en question à Roland Jeanneret, premier inscrit en liste d'attente des forains romands, pour un jeu de dimensions semblables (Miami, de 8 mètres 50 sur 4 mètres 50). Par ailleurs trois emplacements de petites dimensions, pour lesquels il n'y avait pas véritablement de demande, ont été fondus en un seul, ce qui a permis d'accorder une autorisation à Clark Wetzel, prochain inscrit en liste d'attente pour un métier de 18 mètres sur 4, seul à pouvoir s'insérer dans l'espace disponible. Enfin, faute de candidat, l'espace occupé précédemment par Roger Jeanneret (9 mètres sur 3) n'a pas pu être attribué.
G. La Direction de police a soumis à la municipalité, dans une note du 16 février 1998, les propositions d'attribution pour la Fête de printemps 1998; celle-ci les a adoptées dans sa séance du 19 février. En conséquence, la Direction de police a notifié, tant à Evelyne qu'à Willy Bourquin des décisions de refus pour leur métier d'autos tamponneuses. L'une et l'autre de ces décisions indique ce qui suit, notamment :
"Toutes les demandes ont été successivement étudiées avec attention. Malheureusement il est apparu qu'il n'était pas possible de vous attribuer un emplacement pour le métier cité en référence, vu le manque de place.
Pour obtenir de plus amples informations concernant cette décision, il vous appartient dans un premier temps de vous adresser à l'un ou l'autre des représentants des sociétés foraines mentionnées ci-dessus, puis éventuellement au Service de la police du commerce.
Pour ce métier votre demande a été placée en liste d'attente, ..."
H. a) Par acte du 16 mars 1998, Willy et Evelyne Bourquin ont recouru contre cette décision, en concluant à son annulation (le mémoire de recours contient encore d'autres conclusions subsidiaires, ainsi que diverses requêtes, portant notamment sur l'instruction ainsi qu'une requête de mesures provisionnelles).
b) En cours d'instruction, les sociétés foraines ont été consultées; en particulier la Société des artisans de la fête foraine, par son président Daniel Jeanneret, s'est déterminé par lettre du 30 mars 1998, en soulignant que la décision sur ce point appartenait uniquement à l'autorité, soit la Direction de police et des sports. La municipalité, intervenant par le biais de son service juridique (Administration générale), a précisé, dans une lettre du 30 mars 1998, qu'elle s'opposait à l'octroi des mesures provisionnelles demandées; elle indiquait également que, même si la décision attaquée a été notifiée à la Direction de police, elle émanait bien de la municipalité elle-même; en conséquence, il appartenait au Tribunal administratif de connaître du recours et non pas à la municipalité (tel n'aurait été le cas que si la décision émanait d'une direction). La municipalité a par ailleurs déposé sa réponse le 16 avril 1998; elle conclut avec dépens au rejet du recours.
Les recourants ont complété leurs moyens dans une écriture du 27 avril 1998, déposées par l'intermédiaire de la Fédération suisse des travailleurs du secteur public et semi-public public (FTSP).
c) Le Tribunal administratif a tenu audience le 29 avril 1998 à Lausanne; à cette occasion, il a entendu Evelyne et Willy Bourquin, assistés de Jean Mauris, directeur de la FTSP, ainsi que les représentants de la municipalité. Etaient également présents à l'audience Chantal Wetzel, vice-présidente de l'Association des forains de Suisse romande, et Daniel Jeanneret, président de la Société des artisans de la fête foraine.
Le tribunal a tout d'abord constaté que l'emprise nécessaire pour le métier des recourants était sensiblement plus faible que celle retenue par l'autorité intimée (à savoir 26 mètres x 14 à quoi s'ajoutait une caisse de 6 mètres x 2 mètres 50, au lieu de 32 mètres x 14 mètres). Willy Bourquin a en outre produit un plan de la Fête 1998 modifié (à une échelle 1 : 250), contenant de nouvelles propositions, pour tenter de démontrer que la place de Bellerive comportait les surfaces disponibles nécessaires à l'implantation de son manège de voitures tamponneuses; les représentants de la municipalité ont d'emblée émis toute réserve sur ce document, dont ils n'avaient jamais eu connaissance auparavant. Quant aux recourants, ils ont relevé qu'ils ne pouvaient guère établir ce plan - basé sur le plan de la Fête de printemps 1998 adopté par la municipalité - avant que ce dernier document ne soit connu d'eux.
Quoi qu'il en soit, on remarque tout d'abord, sur l'une des travées centrales comportant plusieurs manèges circulaires, que Willy Bourquin a déplacé les caisses de ces derniers de manière à empiéter sur les surfaces de passage; en conséquence, les manèges de cette rangée ont pu être resserrés de manière à laisser la surface nécessaire à l'insertion du métier de Sacha Bourquin (autorisation No 84). L'espace ainsi laissé libre par le fils du recourant permet dès lors de glisser son "Skooter" en bordure nord de la place, cela moyennant un déplacement supplémentaire vers l'ouest des autorisations No 85 à 87.
Les représentants de la municipalité contestent d'emblée ce dernier point, dans la mesure où lesdites installations (No 85 à 87), du moins certaines d'entre elles, seraient implantées en dehors de la place de Bellerive à proprement parler, contrairement au choix qu'elle a arrêté. L'autorité intimée met aussi en doute la fiabilité de ce document, apparemment établi sur la base du plan au 1 : 500, agrandi par les soins des intéressés; au demeurant, le tribunal n'est pas en mesure de trancher ce grief sans autre, mais il ne saurait non plus écarter ce document sans autre examen, pour le motif qu'il serait totalement irréaliste.
Le tribunal, pour sa part, constate encore que le plan de travail qui sert de base à l'élaboration du plan de la fête, est une héliographie et non pas un document élaboré spécialement, sur la base de levés des dimensions effectives de la place; sur ce plan sont ensuite reportés, par collage, les gabarits des différents manèges et stands autorisés. Enfin, ce document lui-même est plié. Ces différents éléments, quel que soit le soin avec lequel ils sont élaborés, sont susceptibles de créer des imprécisions, sur une place dont les dimensions sont tout de même importantes (plus de 200 mètres de longueur); à cela s'ajoutent de nombreuses incertitudes quant aux dimensions précises des différents métiers, lesquelles, comme on vient de le voir ci-dessus, sont extrêmement difficiles à lever (on pourrait sans doute améliorer quelque peu la précision en élaborant un plan spécifique et non héliographié, puis, après avoir recueilli des données fiables sur les dimensions des manèges, en reportant les gabarits des différentes installations sur ce plan par des procédés informatiques).
En définitive, le Tribunal administratif n'est pas en mesure de constater que la place de Bellerive offre les surfaces nécessaires à accueillir le métier des recourants; même si l'on ne peut exclure qu'il soit possible d'y ranger ce manège, le tribunal retient surtout que le risque existerait, au cas où les installations de Willy Bourquin seraient autorisées, que la place nécessaire pour loger tous les manèges autorisés ne soit en définitive plus disponible.
Considérant en droit:
a) Le Tribunal administratif, selon l'art. 4 al. 1 LJPA, connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette disposition comporte dès lors une clause générale de compétence en faveur du Tribunal administratif, s'agissant du contentieux portant sur des décisions administratives cantonales ou communales; elle réserve l'hypothèse de recours intermédiaires, ainsi que les dispositions légales expresses contraires.
En l'espèce, on ne voit guère que de telles dispositions légales soient susceptibles de trouver application; dès lors, dans la mesure où l'objet du litige constitue bien une décision administrative communale de dernière instance - ce qu'il convient de vérifier -, la compétence du Tribunal administratif se trouverait donnée.
b) On admet généralement que les concessions présentent une nature mixte, à la fois contractuelle et unilatérale; il est dès lors possible que l'art. 16 de la concession précitée prévoie un mode de liquidation particulier des litiges relatifs aux aspects contractuels de la concession ou ceux divisant la commune concédante et l'Etat (sur ce point délicat, v. arrêt du 28 janvier 1998, AC 97/0144, consid. 1). De toute manière, quelle que soit la portée qu'il convient de donner à cette disposition de la concession, celle-ci ne peut que céder le pas devant la teneur de l'art. 4 al. 1 LJPA, pour autant que l'on se trouve dans le champ d'application de cette règle légale. Or, l'autorisation querellée, ou plutôt son refus, ne porte pas à proprement parler sur une concession à caractère partiellement contractuel, mais bien sur une simple autorisation d'usage accru du domaine public, accordée à bien plaire, selon les conditions de participation (ch. 4.1 de celle-ci). Une telle autorisation ne peut qu'être qualifiée de décision au sens technique des art. 4 al. 1 et 29 LJPA, ce qui ouvre, en cas de contestation, la voie du recours au Tribunal administratif, en dernière instance cantonale en tout cas (sans doute, la Direction de police a-t-elle pris la précaution de soumettre pour signature les conditions de participation à chacun des candidats à un emplacement à la Fête de printemps, mais cette circonstance ne confère pas encore aux autorisations précitées un caractère contractuel; en outre, selon la pratique décrite par l'intimée, les autorisations à bien plaire délivrées aux forains présentent apparemment une stabilité importante, qui les rend beaucoup moins précaires qu'il n'y paraît à la lecture de l'art. 4.1 des conditions de participation : elles se rapprochent dès lors de sous-concessions, ce qu'elles ne sont toutefois pas).
c) Selon le ch. 1.1 des conditions de participation, nul ne peut exploiter un métier lors de la fête foraine sans autorisation de la Direction de police et des sports. Cependant, même si ce texte paraît donner compétence à cette direction pour l'octroi des autorisations, il n'empêche pas de l'interpréter en ce sens que la Direction de police se contente de notifier des autorisations délivrées par la municipalité. Cette dernière fait au surplus valoir l'art. 42 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, qui mentionne au nombre des attributions des municipalités l'administration du domaine public; quant aux dispositions du règlement général de police de la commune de Lausanne, elles confirment cette solution en prévoyant que les utilisations du domaine public doivent faire l'objet d'une autorisation préalable de la municipalité ou de la Direction municipale désignée par celle-ci (voir par exemple art. 94 et 98 du règlement précité).
En l'occurrence, la municipalité, comme elle l'a fait depuis 1994, a statué elle-même sur l'ensemble des autorisations nécessaires pour la participation à la fête de printemps; seule est réservée la compétence de la Direction de police et des sports de prendre une décision, en urgence en quelque sorte, en cas de renonciation de l'un des participants après l'envoi des décisions (voir pour un cas de ce genre TA, arrêt du 27 juin 1997, GE 97/0059). Il apparaît en définitive que la municipalité, si elle délègue certains pouvoirs de décision à la Direction de police en relation avec la Fête de printemps, ne le fait pas pour l'approbation générale du plan de la fête et des emplacements correspondants; on ne voit pas que ce choix viole une règle de compétence. La décision attaquée, qui entre dans les attributions de la municipalité et qui surtout émane de cette autorité, est donc susceptible d'un recours au Tribunal administratif.
On signalera encore que le renvoi aux associations professionnelles pour l'obtention de précisions quant aux motifs de la décision de refus apparaît particulièrement malheureux; les intéressés peuvent en effet - et ils n'ont pas manqué de le faire valoir - en inférer que ces groupements professionnels ont joué un rôle central dans l'attribution d'emplacements déterminés, en violation des règles d'objectivité que la municipalité se doit d'observer. La prise de position extrêmement fouillée de la municipalité a toutefois écarté cette impression, l'autorité intimée indiquant que les associations professionnelles ont été consultées, notamment sur des questions de principe, mais qu'elle avait bien pris, elle-même, les décisions querellées.
Selon l'art. 14 al. 2 de la concession de grève, déjà citée, les locations et leurs tarifs portant sur la parcelle concédée devraient être approuvés par le Conseil d'Etat; cette disposition paraît indiquer que le document intitulé "Conditions de participation à la fête foraine de printemps", qui prévoit le principe et les modalités de ces locations, aurait dû être approuvé par le Conseil d'Etat; au demeurant néanmoins, seul le tarif des autorisations (voir ch. 10 des conditions de participation) a fait l'objet d'une telle approbation. L'autorité intimée a expliqué en audience qu'elle appliquait le même tarif que pour les autres utilisations accrues du domaine public; par ailleurs, le Service des eaux cantonal lui aurait indiqué qu'une approbation du Conseil d'Etat, nécessaire pour des usages privatifs permanents (SAGRAVE SA notamment), ne le serait pas pour des cas comme la Fête de printemps (cette interprétation n'est pas des plus convaincantes, dans la mesure où l'art. 14 al. 2 de la concession, dans le cadre d'une énumération non exhaustive, cite le cas des buvettes, soit une hypothèse qui paraît être celle d'un usage non permanent). On laissera toutefois ouverte la question de savoir s'il convient de revenir sur les considérations développées précédemment par le Tribunal administratif sur ce sujet (voir notamment l'arrêt du 29 mai 1996 concernant Evelyne Bourquin, consid. 2 in fine), dans la mesure où cela doit rester en l'occurrence sans conséquence. En effet, dès lors qu'une base légale formelle n'est pas nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique uniforme pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la municipalité apparaissent de toute manière comme un document de travail, susceptible de fournir une base suffisante.
Il faut signaler encore ici la teneur du ch. 7 des conditions de participations :
" 7. Changement de métier et modification du périmètre de l'emplacement
7.1 Si un forain titulaire d'une autorisation et d'un emplacement souhaite présenter un autre métier l'année suivante, il doit le signaler dans sa demande à la police du commerce. En aucun cas, les dimensions hors tout du nouveau métier ne doivent dépasser le périmètre de l'emplacement attribué au forain l'année précédente. La structure du nouveau métier doit pouvoir s'adapter à cet emplacement. La police du commerce se réserve la possibilité de refuser un métier pour l'un ou l'autre de ces motifs.
7.2 Le titulaire d'une autorisation qui désire augmenter le périmètre de la place qui lui a été attribuée doit en faire la demande écrite à la police du commerce. Celle-ci apprécie librement la situation et n'accorde un emplacement plus grand que si les circonstances le permettent."
Il résulte de cette réglementation que le forain qui souhaite placer un métier dont l'emprise serait supérieure à celui qu'il exploitait auparavant ne dispose d'aucun privilège quelconque; l'autorité compétente apprécie librement sa requête. La situation est moins claire s'agissant de forains qui revendiquent la même place, tout en souhaitant exploiter un nouveau manège; selon la réponse de l'autorité intimée, confirmée à l'audience toutefois, celle-ci traite prioritairement les demandes de changement de métier par rapport à celles émanant de nouveaux venus, pour autant que le manège concerné soit du même genre que le précédent : même si cette solution ne résulte pas expressément du ch. 7.1 des conditions précitées, une telle interprétation ne heurte pas non plus la teneur de cette règle (autrement dit le ch. 7.1 des conditions aurait pu être inséré, dans une présentation systématique des ordres de priorité, immédiatement après le ch. 3.2 et avant le ch. 3.3).
a) Dans l'arrêt du 29 mai 1996 (GE 96/019 précité), le Tribunal administratif a admis le système de priorité prévu par les conditions de participation, fondé notamment sur le critère du domicile. On peut renoncer à réexaminer cette solution, tout en réservant la question de la licéité du privilège donné aux forains lausannois s'agissant d'une parcelle appartenant au domaine public cantonal (l'ATF 121 I 286 se borne à considérer comme légitime un privilège en faveur des personnes domiciliées dans la collectivité propriétaire du bien en question; s'agissant d'un domaine voisin, où la liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas en cause, à savoir celui des ports, le Tribunal fédéral a tenu pour légitime le privilège accordé aux personnes domiciliées dans la commune portuaire : ATF non publié Municipalité de Lutry c/J. M. du 11 mai 1988, P. 1504/1987, consid. 2 let. c : il n'est toutefois pas évident que cette solution soit transposable ici), voire celle de sa conformité avec la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (on se trouve en l'espèce en présence d'un problème similaire à celui des marchés publics, réglé à l'art. 5 de cette loi). Il n'y a pas lieu d'examiner ces questions plus avant ici dans la mesure où Evelyne Bourquin, sous réserve de la préséance de Beat Freiburghaus, a en effet bénéficié du privilège accordé aux forains lausannois, sa demande étant examinée en second lieu, conformément à sa position sur la liste d'attente des forains de la commune, mais sans succès, ce à juste titre comme on va le voir plus bas.
Les recourants contestent, il est vrai, le fait que Beat Freiburghaus se trouve à la première place de la liste d'attente des forains lausannois, alors même qu'Evelyne Bourquin a pris domicile à Lausanne en juillet 1993, soit une année avant leur concurrent direct. Ils ajoutent d'ailleurs que ce dernier exercerait à titre principal la profession d'importateur de vins et non celle de forain. On laissera ici ce point indécis, dans la mesure où Beat Freiburghaus n'a pas pu être entendu à ce sujet, ce point de fait n'apparaissant d'ailleurs pas suffisamment établi (selon la pratique de la municipalité, qui n'a pas été interpellée à cet égard, il semble toutefois que cette circonstance pourrait être suffisante pour justifier un refus). Quoi qu'il en soit, l'autorité intimée a expliqué que l'inscription sur une liste d'attente se faisait sur la base du critère de la date de réception par le Service de la police du commerce des Conditions de participation contresignées par le forain candidat; elle affirme avoir informé les forains sur ce point lors de la séance intervenue courant décembre 1993, séance à laquelle Evelyne Bourquin avait été convoquée. Or le document de Beat Freiburghaus a été retourné signé au service précité le 4 janvier 1994, celui d'Evelyne Bourquin ne l'étant que le 11 janvier suivant. En application de ce critère, Beat Freiburghaus doit effectivement précéder Evelyne Bourquin, contrairement à ce que soutiennent les recourants. Sans doute, Evelyne Bourquin a-t-elle été intégrée dans la liste d'attente des forains lausannois en 1997, ce qui lui aurait donné la priorité sur Beat Freiburghaus cette année-là, mais tel n'est plus le cas en 1998, le second ayant en effet pu accéder à la liste des forains lausannois pour cette dernière manifestation (on aurait pu imaginer aussi une autre solution consistant à retenir que Beat Freiburghaus, entré dans la liste des forains lausannois après Evelyne Bourquin, n'aurait pris place que derrière celle-ci; la solution inverse ne paraît cependant pas arbitraire).
Dans ces conditions, les conclusions des recourants tendant à la modification de l'ordre de la liste d'attente ne peuvent qu'être écartées.
b) De toute manière, on l'a dit, la préséance dans la liste ne donne un droit prioritaire que dans la mesure de la place disponible. Or, on rappelle le constat opéré ci-dessus par le tribunal (voir état de fait, let. H c); on ne peut en effet pas retenir, avec une sûreté suffisante, que la place de Bellerive comporte la surface nécessaire pour loger toutes les installations des bénéficiaires d'autorisations et en outre celle des recourants. Dans ces conditions, même dans l'hypothèse où l'on devrait faire abstraction de la priorité dont bénéficie en l'état Beat Freiburghaus, le refus opposé aux recourants par la municipalité n'apparaît en rien arbitraire.
c) Le régime qui découle des conditions de participation, rappelé plus haut, confère des privilèges importants au forain qui se trouve être détenteur d'une autorisation. En effet, pour autant qu'il renouvelle en temps utile son inscription, il bénéficie alors quasiment d'un droit à la reconduction, d'année en année, des autorisations antérieures, à condition toutefois qu'il s'agisse du même métier (ch. 3.1). Il a en outre un droit prioritaire à l'obtention d'un changement de place s'il est insatisfait de l'emplacement qui lui a été attribué (ch. 3.2). Enfin, il a également un droit prioritaire qui lui permet de conserver son emplacement s'il envisage de changer de manège, cela pour autant que l'emprise de ce dernier ne soit pas plus importante que celui qu'il exploitait auparavant et qu'il s'agisse d'un métier du même genre (ch. 7.1 des Conditions de participation).
aa) Dans son arrêt du 29 mai 1996 (GE 96/0019, relatif lui aussi à un recours formé par Evelyne Bourquin), le Tribunal administratif s'était référé à la jurisprudence du Tribunal fédéral (notamment à l'ATF 108 Ib 135, qui concernait l'octroi de concessions pour le service des taxis donnant droit de stationner sur le domaine public). Ce dernier a certes jugé que le renouvellement des concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps indéterminé, du fait qu'année après année toutes les concessions sont accordées à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a cependant pas exclu que l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence le titulaire d'une concession doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent. Le Tribunal administratif a considéré qu'il n'en allait pas différemment pour l'autorisation temporaire d'installer sur le domaine public un métier ou une baraque foraine à l'occasion d'une fête qui se tient chaque année, à date fixe, au même endroit. Compte tenu de l'investissement considérable que nécessitent certains métiers, l'exploitant doit pouvoir compter sur une certaine stabilité dans l'octroi des autorisations, plutôt que d'être soumis à une pratique aléatoire qui ne lui permettrait pas de planifier ses tournées et l'exposerait à des pertes d'exploitation considérables. Ni le principe de l'égalité devant la loi (art. 4 Cst.), ni celui de l'égalité entre concurrents déduit de l'art. 31 Cst. - plus exigeant (v. ATF 121 I 285) - n'impliquent que l'ensemble des autorisations susceptibles d'être octroyées pour la place de Bellerive soit remises en jeu chaque année ou qu'un tournus rigoureux soit mis en place. L'essentiel est que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels.
bb) A l'analyse toutefois, il apparaît que le critère retenu par le Tribunal administratif dans l'arrêt précité, à savoir celui de la nécessité d'amortir des installations coûteuses, revêt une importance secondaire dans le système instauré par les Conditions de participation. En effet, le privilège accordé aux titulaires d'autorisations bénéficie indifféremment aux forains propriétaires de leur métier et à ceux qui n'en sont que locataires; de même, on peut présumer que les forains, propriétaires de leur métier, qui décident d'en acquérir un nouveau, ont précédemment amorti leur installation; il ne s'impose dès lors pas au regard du seul critère précité de leur accorder une nouvelle fois un droit prioritaire.
Interpellée lors de l'audience évoquée plus haut, l'autorité intimée a insisté sur la nécessité d'une certaine stabilité, d'une certaine pérennité du champ de foire; en revanche, elle déclare avoir abandonné le critère de l'ancienneté, qu'elle appliquait précédemment, soit avant l'entrée en vigueur des Conditions de participation, critère qui ne lui paraît désormais plus conforme à la garantie de la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant du privilège déduit du ch. 7.1 des Conditions de participation pour le cas de changement de métier, elle souligne que, à défaut d'une telle réglementation, les forains seraient tentés, pour conserver leur emplacement, de présenter d'année en année le même métier, quelle qu'ait été par le passé sa durée d'exploitation et quand bien même celui-ci pourrait présenter des défaillances sur le plan de la sécurité; autrement dit, il s'agit là d'une prime au changement de manège, de nature à renforcer, aux yeux de l'intimée, l'attractivité, voire la sécurité du champ de foire (en audience, l'intimée a d'ailleurs déclaré qu'elle ne procédait plus, depuis quelques années déjà, à des contrôles de sécurité avant l'ouverture de la fête).
La municipalité a encore indiqué que le plan de la fête est assez complexe à mettre sur pied, ce qui n'est pas douteux. En conséquence, le régime mis sur pied, qui consiste dans une reconduction des autorisations antérieures, implique une simplification non négligeable dans le traitement des demandes.
Entendus lors de l'audience précitée, les représentants des sociétés foraines ont exprimé au sujet des Conditions de participation des positions nuancées. Chantal Wetzel, vice-présidente de l'Association foraine de Suisse romande, tout d'abord, a indiqué que ces conditions étaient satisfaisantes, dans la mesure où elles donnaient aux forains titulaires d'autorisations certaines garanties de stabilité; elle a même regretté que cette stabilité ne soit pas plus grande encore, dès lors que cette réglementation fait obstacle à une transmission des autorisations, au sein d'une famille notamment (la municipalité n'a en effet admis que la transmissibilité d'une autorisation au conjoint survivant du titulaire, ce depuis l'année 1998). Quant à Daniel Jeanneret, président de la Société des artisans de la fête foraine, il s'est montré plus réservé; il a d'abord souligné combien les emplacements sur la place de Bellerive étaient convoités, comparant ceux-ci à une pierre précieuse dans un écrin; il a ensuite relevé - évoquant à cet égard son propre cas - le fait que les forains qui ne sont pas titulaires d'une autorisation et qui souhaiteraient exploiter un manège de dimensions relativement importantes, peuvent fort bien se trouver exclus de la fête durant toute leur carrière, en raison des privilèges précités.
d) Une analyse approfondie de la jurisprudence ne fournit pas de résultats beaucoup plus clairs que les quelques arrêts évoqués plus haut (notamment sous lettre b aa). Elle paraît admettre dans une certaine mesure que l'autorité donne la priorité aux personnes qui sont déjà titulaires d'autorisations par rapport aux nouveaux venus (ATF paru à la ZBl 1986, 374; dans le même sens ZBl 1987, 138, TA ZH); à l'inverse, s'agissant des exploitants de taxis, bénéficiant d'autorisations limitées dans le temps, elle a considéré que de telles autorisations ne conféraient nullement de droits acquis, de sorte que ces autorisations pouvaient ne pas être renouvelées, lorsque les investissements effectués sur la base des autorisations précédentes pouvaient être tenus pour amortis (ATF 108 Ia 135; 102 Ia 448; ZBl 1978, 275). Quoi qu'il en soit, il résulte de cette jurisprudence pour le moins nuancée que les détenteurs d'autorisations existantes peuvent être avantagés par rapport aux nouveaux venus. La doctrine (notamment Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, ZBl 1992, spéc. 158-160 et 166) fait valoir que la solution inverse serait parfaitement soutenable; autrement dit, on pourrait aussi bien imaginer que, à l'échéance d'une concession ou au terme du délai usuel d'amortissement, l'autorité donne plutôt la priorité aux requérants qui n'ont pas pu bénéficier jusque là de l'usage accru du domaine public souhaité. On peut d'ailleurs remarquer que le Tribunal fédéral est, dans une certaine mesure, sensible à de telles préoccupations, lorsqu'il affirme qu'il faut éviter, dans ce genre de situation, que les décisions des autorités publiques en viennent à figer le marché (le Tribunal fédéral parle de "Zementierung" des situations privilégiées : ATF 121 I 289, cet arrêt cite Jaag, et 108 Ia 139).
e) Il convient maintenant d'aborder la question, au demeurant fort délicate, de savoir si le régime découlant des conditions de participation, en tant qu'il crée des privilèges pour les détenteurs d'autorisations, est justifié en droit.
Comme on vient de le voir ci-dessus, la jurisprudence n'est pas extrêmement claire, dans la mesure où elle paraît admettre tout à la fois la solution d'une priorité donnée aux forains déjà titulaires d'autorisations et celle d'un tournus; au demeurant, il semble d'ailleurs que les villes de Neuchâtel et Zurich pratiquent ce dernier système, selon des modalités qui sont toutefois inconnues du tribunal. Au demeurant, dans la mesure où le domaine public à répartir entre les différents requérants est de nature limitée, le principe d'égalité de traitement, au sens strict, ne peut guère être respecté (on ne peut en effet pas accorder à tout le monde le même avantage). Dès lors, c'est plutôt le principe de la prohibition de l'arbitraire qui revêt ici une fonction centrale, en ce sens qu'il exige de l'autorité qu'elle opère des choix entre les différents candidats sur la base de critères objectifs (voir sur ce point Pierre Moor, Droit administratif III 306 s., qui souligne que le point capital est celui de la pertinence des discriminations); on rappelle toutefois que les critères retenus ne peuvent reposer sur des motifs de politique économique, même s'ils peuvent avoir bien évidemment des conséquences sur la vie des agents du marché concerné (Moor, op. cit., p. 306; ces motifs ne sauraient être non plus de nature exclusivement fiscale).
aa) La jurisprudence rappelée plus haut paraît avoir évolué quelque peu en ce sens qu'elle semble désormais donner une certaine préférence à un régime de tournus. Néanmoins, un tel système ne se comprend qu'en relation avec une prise en compte des exigences d'amortissement des installations. Or, il serait très difficile à mettre en oeuvre dans la pratique, pour de nombreuses raisons évoquées en partie par l'autorité intimée. Celle-ci a en effet renoncé, face à l'ampleur de cette tâche, à distinguer selon que les forains étaient propriétaires ou au contraire locataires de leur manège; elle avait constaté, à l'occasion de contrôles, que les différents métiers changeaient en effet de main, à l'intérieur d'une même famille, voire entre différentes personnes, suivant la fête à laquelle ils étaient admis. Par ailleurs, il n'est vraisemblablement pas évident de déterminer de manière sûre la durée d'amortissement des installations fort diverses exploitées sur le champ de foire de Bellerive. En d'autres termes, si le régime du tournus est plus égalitaire, il n'apparaît pas à l'évidence comme préférable au système lausannois.
bb) Ce dernier a été défendu par l'autorité intimée, qui en a avancé plusieurs justifications. Certaines ne sont pas convaincantes ou ne le sont que partiellement. Elle a soutenu notamment que les installations exploitées lors de la fête de printemps, qu'elles soient louées par le titulaire de l'autorisation ou qu'elles soient propriété de ce dernier, devaient être amorties; cela est une évidence, qui vaut cependant également pour les propriétaires de métiers qui ne sont pas admis dans le périmètre de la fête, de sorte que l'on ne voit guère en quoi ce point justifie les privilèges prévus en faveur des forains déjà détenteurs d'autorisations. En outre, les arguments liés à la simplification de l'élaboration du plan, s'ils peuvent jouer un rôle secondaire, ne sauraient à proprement parler être déterminants pour légitimer les Conditions de participation (au demeurant, il est d'ailleurs vraisemblable que le recours à des modèles informatiques serait de nature à atténuer fortement les difficultés pratiques évoquées ici).
En revanche, le souci d'assurer une certaine pérennité, une certaine stabilité aux entreprises titulaires d'autorisations ne paraît pas dénué de fondement objectif (quand bien même il s'agirait moins de rendre possible l'amortissement d'installations données que de fournir dans la durée une autorisation d'exploiter un métier ou, en somme, de travailler lors de la fête de printemps). S'agissant plus spécialement du chiffre 7.1 des conditions de participation, on peut observer que le titulaire d'une autorisation, dans l'hypothèse où il devrait remettre en jeu son emplacement au moment où il décide d'acquérir un nouveau manège, préférerait selon toute vraisemblance conserver ses anciennes installations, au risque que celles-ci deviennent peu attractives, voire dangereuses. On relève d'ailleurs à cet égard que, dans l'hypothèse où la règle prévue au chiffre 7.1 des Conditions de participation serait considérée comme contraire aux exigences de l'art. 31 Cst., il n'en résulterait pas encore qu'Evelyne Bourquin soit en mesure d'exploiter son manège lors des Fêtes de printemps 1998, voire 1999. S'agissant de la première, les forains qui ont changé de manège bénéficient en effet d'une autorisation délivrée par la municipalité que le Tribunal administratif ne peut guère remettre en question, cela sans même avoir entendu les personnes concernées; s'agissant par ailleurs de la Fête 1999, les forains en question pourraient être tentés de reprendre leur ancien manège, de manière à conserver l'emplacement obtenu. Quoi qu'il en soit, le critère supplémentaire, sous-jacent à la règle du chiffre 7.1 des Conditions de participation, mais présent également dans d'autres dispositions, à savoir celui de l'attractivité, apparaît lui aussi comme un critère objectif (il n'est au demeurant pas très éloigné du raisonnement du Tribunal fédéral qui a admis la préférence donnée au cirque Knie sur d'autres cirques, en raison du programme plus étoffé du premier : ATF 121 I 288; encore que de tels motifs soient difficiles à distinguer de purs motifs de politique économique).
Il résulte de l'analyse qui précède que le régime lausannois instauré pour la Fête de printemps ne saurait être qualifié d'arbitraire; même si d'autres solutions pourraient apparaître préférables ou plus égalitaires, il n'en reste pas moins admissible.
f) On remarque encore ici que, même si la réglementation du ch. 7.1 des conditions de participation était condamnée, l'issue de la présente procédure ne serait pas forcément différente. Dans le cas d'espèce en effet, il apparaît de toute façon qu'aucun des exploitants souhaitant changer de métier n'occupe un emplacement comparable à celui que nécessite le "Skooter" des recourants. Là encore, sauf à remodeler profondément le champ de foire, il nest guère possible de donner satisfaction aux époux Bourquin.
On peut ici comprendre que les recourants manifestent une certaine frustration. Malgré leur position à première vue favorable dans la liste d'attente, il se peut fort bien que leur métier de voitures tamponneuses ne puisse jamais accéder à la fête de Bellerive, dès lors que les manèges de ce genre requièrent une surface considérable. De surcroît, ils pourraient craindre encore - l'autorité intimée n'a pas dissipé cette appréhension en procédure - que la municipalité estime en définitive que le champ de foire comporte suffisamment de manèges d'autos tamponneuses. Cependant, le tribunal estime en définitive que, bien qu'il ne soit pas exempt de défauts, le système mis en place avec les Conditions de participation est malgré tout admissible, compte tenu des difficultés que représente une attribution objective des emplacements entre tous les requérants. On ajoutera encore tout au plus que les autorisations délivrées le sont à bien plaire, ce qui donne à la municipalité une très grande liberté d'appréciation, notamment pour imposer cas échéant à certains forains de resserrer leurs métiers si cela s'avère opportun pour permettre l'insertion d'un manège supplémentaire, par exemple celui des recourants.
g) Les recourants revendiquent également l'application du principe tiré du ch. 3.1, au motif que Willy Bourquin aurait été écarté à tort de la Fête de printemps 1988. On notera cependant que le refus opposé à Willy Bourquin en 1988 est entré en force; il en est de même du refus notifié à Evelyne Bourquin pour la fête 1994, soit la première fondée sur les Conditions de participation précitées. On ne voit dès lors pas qu'ils puissent prétendre bénéficier du régime d'attribution automatique prévu par le ch. 3.1 dans la mesure où ni Evelyne, ni Willy Bourquin n'ont disposé en 1993 ou en 1994 d'un emplacement dans le périmètre de la fête; ils ne sauraient assurément être traités comme s'ils avaient bénéficié d'une telle autorisation, ce qui n'a pas été le cas. Les décisions relatives à ces manifestations antérieures, notamment celle de 1994 n'ayant pas fait l'objet d'un recours et étant entrées en force, le Tribunal administratif ne saurait en revoir le bien-fondé, fût-ce à titre préjudiciel.
h) Il résulte des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision municipale attaquée étant maintenue.
Ainsi et en résumé, les recourants supporteront l'émolument d'arrêt de 1'000 fr., solidairement entre eux; ils n'auront au surplus pas droit à l'allocation de dépens. Quant à la commune intimée, elle n'a pas non plus droit à l'allocation de dépens puisqu'elle n'a pas consulté avocat; en outre, une autorité ne saurait prétendre à des dépens lorsque seule sa réponse au recours contient une motivation qui aurait dû figurer dans la décision attaquée déjà.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 20 février 1998 par la Municipalité de Lausanne, refusant tant à Evelyne qu'à Willy Bourquin un emplacement lors de la Fête de printemps 1998, est maintenue.
III. L'émolument d'arrêt mis à la charge d'Evelyne et Willy Bourquin, solidairement entre eux, est arrêté à 1'000 (mille) francs.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 mai 1998/gz
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.