CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 11 janvier 1999
sur le recours interjeté par X.________ , au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocate Gisèle de Benoît, rue du Lion d'Or 2, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne , dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühl, av. d'Ouchy 14, 1000 Lausanne 13, du 19 mars 1998 lui adressant un blâme.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Né en 1946, X.________ a été engagé le 23 septembre 1991 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) en qualité d'agent de police, avec le grade d'appointé dès le 1er janvier 1992. Par lettre du 4 février 1993, la municipalité a informé l'intéressé qu'elle avait décidé, dans sa séance du 1er février 1993, de le nommer en qualité d'appointé de police avec effet au 1er janvier 1993.
B. Le 5 octobre 1996, le recourant - qui n'était alors pas en service - a provoqué un incident au "Bar à Champagne" du Comptoir de Z.. A cette occasion, vers 03h.00 du matin, il a consommé de l'alcool au bar en compagnie de son amie et de trois autres couples. Quelques minutes plus tard, alors qu'il était sous l'emprise de l'alcool, M. X. a uriné dans un sac poubelle. Ce sac est ensuite tombé et son contenu s'est répandu sur le sol. Sommé par la tenancière du bar de nettoyer le sol, le recourant s'est exécuté au moyen d'une serpillière, qu'il a ensuite essorée dans un bac à champagne. Une altercation avec l'un de ses amis présents s'en est suivie. Ces deux personnes ont dû être séparées par un tiers, puis le recourant et ses compagnons ont quitté le bar.
A.________, commissaire de police au service de la Police municipale du Mont-sur-Lausanne, a eu connaissance des faits exposés ci-dessus en décembre 1996. Après avoir convoqué et entendu le recourant, il a établi un rapport de renseignements à l'intention de la municipalité le 14 décembre 1996. Ce rapport a le contenu suivant :
"Concerne : comportement inadmissible de l'app. X.________ en congé.
X.________ , né le ********, divorcé, appointé de police au service de la Commune du Mont depuis le 1er janvier 1992, domicilié à ********.
Récemment, il est parvenu à ma connaissance que l'app. X.________ s'est comporté de façon ignoble, de surcroît en public, lors du Comptoir de Z.________.
En effet, lors de cette manifestation, le samedi 5 octobre 1996, tard dans la nuit, alors qu'il se trouvait au "Bar à Champagne" en compagnie de trois couples, les événements suivants se sont déroulés.
En présence de Mme B., Présidente et responsable de la manifestation, l'app. X. aurait demandé le sac à main d'une des dames qui se trouvait là. Devant son refus, l'app. X.________ s'est procuré un sac à poubelle dans lequel il a uriné. Par la suite ce sac s'est renversé et le contenu s'est répandu sur le sol. Mme B.________ a invité l'intéressé à ramasser ses saletés. Il a d'abord rechigné avant de s'exécuter. Il prit alors une serpillière, essuya le sol et tordit celle-ci dans un seau à glace. Une des personnes qui a assisté à ces agissements a fait une remarque et il s'en est suivi une altercation.
Contacté téléphoniquement le 13 ct, M. C., domicilié à Y., caissier de l'Association des commerçants de Z.________, a confirmé les faits tout en ne comprenant pas une telle attitude.
Il y a lieu de noter que des gens du Mont ont également entendu parler de ce comportement peu reluisant d'un représentant des forces de l'ordre.
Compte tenu de ce qui précède, il est prouvé que l'app. X.________ a commis une faute grave qui jette le discrédit à l'endroit des Autorités et du Corps de police du Mont, ainsi que sur l'ensemble de la corporation des policiers.
Pour ma part, je considère que le prénommé ne peut plus exercer sa mission avec toute la crédibilité voulue, ceci après avoir trahi avec une telle bassesse d'esprit la confiance mise en lui, et que par conséquent il ne doit plus faire partie du Corps de police."
C. Dans sa séance du 16 décembre 1996, la municipalité a décidé de révoquer X.________ pour le 31 mars 1997, en exigeant toutefois que l'intéressé cesse son activité dès le 20 décembre 1996.
X.________ a recouru contre cette décision auprès de la municipalité le 23 décembre 1996, recours transmis au Tribunal administratif comme objet de sa compétence.
Par arrêt du 29 juillet 1997, le Tribunal administratif a admis le recours de l'intéressé et annulé la décision entreprise. Dans ses considérants, l'arrêt précité constate qu'une enquête administrative digne de ce nom n'a pas été effectuée. De même, l'intéressé n'a pas eu connaissance par écrit de l'accusation portée contre lui; il n'a au surplus pas été entendu, n'a pu demander un complément d'enquête ni se faire assister d'un mandataire professionnel ou d'un représentant d'association du personnel. Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif étant limité au contrôle de la légalité (art. 36 litt. a LJPA), le vice n'a pu être réparé dans cadre de la procédure de recours.
D. Le 26 août 1997, la municipalité a avisé le recourant qu'elle avait décidé, après réexamen de son dossier, d'ouvrir contre lui une enquête disciplinaire à raison des faits que l'intéressé connaissait déjà et des manquements répétés à ses devoirs de fonction, étant précisé que cette démarche intervenait en application des dispositions de l'art. 66 du statut du personnel de l'administration communale. L'autorité intimée précisait encore à X.________ qu'il serait tenu informé du déroulement de la procédure, qu'il pourrait se faire assister par un avocat et faire valoir tous ses moyens de preuves.
E. Par lettre du 16 octobre 1997, la municipalité a informé le conseil du recourant du déroulement de la procédure disciplinaire, à savoir :
"(...)
La Municipalité du Mont-sur-Lausanne a délégué ses compétences à la Commission de Police, présidée par Madame D., municipale de la Police, et dont font également partie Messieurs E., F., municipaux, et enfin Monsieur A., commissaire de police de la Commune du Mont. Ceux-ci seront assistés par le soussigné.
L'instruction de l'enquête disciplinaire se divisera en deux temps :
a) la première partie, qui a déjà commencé, consiste à réunir des éléments de preuves, à procéder à certaines auditions, dont celle de votre client, à entendre notamment le Docteur G.________, auteur d'un certificat médical récent, etc. Cette partie de l'enquête disciplinaire se fait et se fera sans que vous puissiez assister aux opérations de l'enquête à proprement parler;
b) après constitution du dossier, conformément à l'art. 66 al. 3, une forme d'acte d'accusation sera établie avec possibilité pour Monsieur X.________ de présenter des réquisitions (qu'il pourrait d'ailleurs présenter plus tôt s'il le désirait). Et enfin, l'affaire sera instruite par l'Autorité disciplinaire elle-même, donc la Municipalité du Mont, oralement, avec pour vous la possibilité d'assister votre client à cette audience-là et de plaider. Comme en matière judiciaire, la décision disciplinaire sera notifiée par écrit avec indication des motifs, ultérieurement, conformément à l'art. 66 al. 5 du statut.
Dans l'immédiat, de manière à faciliter la tâche des enquêteurs, vous voudrez bien demander à votre client d'établir une déclaration écrite déliant le Docteur G.________ du secret médical à l'égard de la Commune du Mont-sur-Lausanne (art. 321 chiffre 2 CP).
Par votre intermédiaire également, nous sollicitons la remise d'une pièce d'état civil complète de Monsieur X.________, donc en principe un acte de famille.
Pour conclure, faites savoir à Monsieur X.________ qu'il sera entendu pour répondre à un certain nombre de questions en rapport avec son activité, à la date du mercredi 29 octobre 1997 à 16 heures en salle de Municipalité au Mont-sur-Lausanne. C'est la Commission de Police qui l'entendra, hors votre présence, comme déjà dit. Monsieur X.________ recevra encore une assignation, mais je tenais à vous indiquer le programme dès que possible.
(...)".
F. Dans le cadre de l'enquête disciplinaire, la municipalité a interpellé le Dr G.________. Le 3 novembre 1997, le médecin précité a informé le conseil de la municipalité qu'il ne se sentait aucune obligation de témoigner dans le cadre de l'enquête disciplinaire en cause.
G. Le 17 février 1998, le recourant a été informé par la municipalité que l'enquête disciplinaire était arrivée à son terme. Le contenu de cette correspondance était par ailleurs le suivant :
"(...)
En application de l'article 66, alinéa 3 du Statut du personnel de l'Administration communale, d'avril 1984, nous vous communiquons une copie du rapport de clôture valant acte d'accusation.
Vous avez la possibilité de requérir un complément d'enquête et vous serez entendu par la Municipalité à la date du lundi 16 mars 1998, dès 17 heures.
La Municipalité ayant d'ores et déjà décidé de ne pas envisager à votre égard une sanction disciplinaire plus grave que le blâme, vous ne pourrez pas vous faire assister d'un mandataire professionnel ou d'un représentant d'association du personnel lors de cette audition, en application de l'art. 66, alinéa 4 du prédit Statut du personnel.
Le dossier de l'enquête disciplinaire peut être consulté, sur rendez-vous, au Greffe municipal, du 2 au 9 mars et vous pouvez requérir d'éventuelles mesures d'instructions complémentaires.
En conséquence, vous devez vous présenter au poste de police, le lundi 23 février 1998, à 08 heures, où le Commissaire H.________ vous communiquera votre programme de travail. Nous vous informons que la Municipalité a décidé d'interdire aux agents de fumer, lorsqu'ils sont en service, dans les locaux et le véhicule de la police municipale.
(...)"
Le rapport de clôture d'enquête, daté du 13 février 1998, était joint à cette correspondance. Selon ce rapport, les griefs formulés contre l'intéressé se présentaient comme suit:
"(...)
Diverses absences avant ou après des congés obtenus, sans établissement de certificat médical.
Absence de zèle dans certaines situations.
Incident du 5 octobre 1996 à Z., de gravité certaine, nonobstant l'avis exprimé sous forme d'un "obiter dicta" de la décision du Tribunal administratif du 29 juillet 1997 (Il est grave, même hors service, d'uriner dans un lieu public devant tout le monde, dans un sac en plastique, lequel par ailleurs tombe au sol et provoque des éclaboussures. Si la principale victime de cet acte avait déposé plainte pénale, X. aurait été poursuivi pénalement).
Refus de collaborer lors de l'enquête disciplinaire en refusant de signer le procès-verbal d'audition.
Refus de donner suite aux convocations de la Municipalité pour effectuer un travail de remplacement durant la longue période de la procédure administrative, respectivement de la présente enquête disciplinaire.
Comportement général tendant à créer la perte de confiance chez les supérieurs hiérarchiques de l'appointé X.________.
(...)".
H. X.________ s'est ultérieurement rendu au greffe municipal, où il a pu prendre connaissance des pièces de son dossier. A cette occasion, il a demandé à en prélever des photocopies, le cas échéant sur place, ce qui lui a été refusé.
Le conseil du recourant est intervenu auprès du conseil de la municipalité le 2 mars 1998 en vue d'être autorisé à prélever photocopie des pièces du dossier. Par courrier du 3 mars 1998, le conseil de la municipalité a refusé d'accéder à la requête précitée. Il a en outre confirmé que l'autorité intimée n'avait pas l'intention de prendre à l'égard de l'intéressé d'autre sanction disciplinaire que le blâme.
I. X.________ s'est rendu seul à la séance de la municipalité du 16 mars 1998.
J. Le 19 mars 1998, la municipalité a adressé au recourant la lettre suivante :
"(...)
En séance du 16 mars 1998 la Municipalité vous a confirmé les faits qui vous sont reprochés, savoir :
de fréquentes absences pour cause de maladie, avant et après des jours de congé (11 jours en 1995 et 11 jours en 1996);
vos supérieurs vous ont noté comme étant peu zélé et manquant d'initiative, avec de fréquentes protestations à l'encontre des horaires de travail;
critiques à l'égard des Autorités dans les Etablissements publics;
propos acerbes à l'endroit de citoyens du Mont;
propos virulents à l'adresse de M. I.________ durant l'enquête pénale dont il a fait l'objet en 1993;
refus de dégager le Dr G.________ du secret médical pour lui permettre de s'exprimer au sujet du certificat médical délivré le 28 juillet 1997;
accidents avec le véhicule du Service de police;
exhibition lors du Comptoir de Z.________, précisément le 5 octobre 1996;
Vu ce qui précède, nous vous informons que la décision de la Municipalité, du lundi 16 mars 1998, de vous adresser un blâme, étant précisé, à toutes fins utiles, que les incidents qui se sont produits lors du Comptoir de Z.________, à eux seuls, justifient une telle mesure disciplinaire. Nous nous devons encore de confirmer que cette décision s'inscrit dans le contenu de l'art. 63 du Statut du personnel de l'Administration communale, d'avril 1984.
(...)".
K. X.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 avril 1998. Il conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision entreprise.
L. L'autorité intimée s'est déterminée le 14 juillet 1998. Elle conclut au rejet du recours. Elle a joint à ses écritures le dossier de la cause. Ce dernier se compose notamment de copies de divers échanges de correspondances entre le conseil du recourant et celui de la municipalité et entre celui-ci et le Dr G.. Il comprend également une note établie le 18 septembre 1997 par A. à l'intention de Mme D., municipale de police au Mont-sur-Lausanne, faisant état d'un incident survenu le 12 juin 1993 à W. et dans lequel le recourant aurait été impliqué, des absences de X.________ pour cause de maladie intervenues à plusieurs reprises entre septembre 1994 à octobre 1996 et de remarques négatives sur le comportement de l'intéressé dans le cadre de son travail. Le dossier municipal comprend encore copie des procès-verbaux d'audition de B., tenancière du bar à champagne lors du Comptoir de Z., de J., brigadier de police au Mont-sur-Lausanne, de I., employé communal au Mont-sur-Lausanne, de K.________, boursière communal au Mont-sur-Lausanne, et du recourant, entendus le 29 octobre 1997. Les témoins susmentionnés ont tous été interrogés au sujet des griefs mentionnés dans le rapport de clôture d'enquête.
M. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 31 août 1998, dans lequel il a maintenu ses conclusions.
N. La municipalité a encore déposé des observations le 22 septembre 1998, sur lesquelles le recourant s'est déterminé le 14 octobre 1998.
O. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
P. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
Les fonctionnaires de la Commune du Mont-sur-Lausanne sont soumis à un règlement communal intitulé "Statut du personnel de l'administration communale" (ci-après : le statut) du 30 avril 1984, modifié le 11 décembre 1989 (art. 40 à 42, 45 et 53). Bien que ce statut n'ait pas été approuvé par le Conseil d'Etat, il y a néanmoins lieu de considérer, compte tenu notamment de la circulaire adressée par le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, aux municipalités du canton le 17 juin 1988, que sa validité ne saurait être mise en cause.
S'agissant des mesures disciplinaires, l'art. 62 du statut dispose ce qui suit : "le fonctionnaire qui enfreint ses devoirs généraux ou particuliers, soit intentionnellement, soit par négligence ou imprudence, est passible d'une peine disciplinaire sans préjudice des sanctions pénales ou civiles qui peuvent être prononcées contre lui (al. 1)".
Selon l'art 63 du statut, les peines disciplinaires sont les suivantes:
"1. La réprimande orale
Le blâme écrit
La réduction ou la suppression d'une augmentation annuelle de traitement
La suspension pour quinze jours au maximum, avec privation totale ou partielle du traitement.
La mesure provisoire
La révocation."
L'autorité disciplinaire fixe la peine en tenant compte à la fois de la culpabilité du fonctionnaire et des conséquences que l'infraction a eu ou aurait pu avoir pour la bonne marche de l'administration (art. 65 al. 1 du statut). La mesure provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave ou d'infractions répétées aux obligations du fonctionnaire (art. 65 al. 2 du statut).
"Les peines disciplinaires ne peuvent être prononcées qu'après enquête ordonnée par l'Autorité disciplinaire, d'office ou à la demande d'une autorité subordonnée.
L'Autorité disciplinaire peut procéder elle-même à l'enquête ou en charger une autre Autorité.
Une fois l'enquête terminée, le fonctionnaire reçoit connaissance par écrit de l'accusation; les pièces qui servent de base lui sont communiquées. Il doit être entendu et peut demander un complément d'enquête.
A moins que l'Autorité disciplinaire déclare ne pas envisager d'autre peine que la réprimande ou le blâme, le fonctionnaire peut se faire assister d'un mandataire professionnel, ou d'un représentant d'Association du personnel.
Le prononcé disciplinaire est notifié par écrit, avec indication des motifs."
En l'espèce, les questions litigieuses ont trait à la prétendue violation par l'autorité intimée du droit d'être entendu (art. 4 Cst. et 66 al. 3 du statut). Le recourant invoque également une violation des dispositions topiques du statut, soit les art. 62, 63, 65 et 71 consacrés au principe des mesures disciplinaires, aux différentes peines prévues, à la fixation de la peine et à la prescription de la poursuite disciplinaire. Il convient d'examiner en premier lieu le moyen tiré de la prescription
Aux termes de l'art. 71 du statut,
"La poursuite disciplinaire se prescrit par tois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la connaissance de la Municipalité et en tout cas cinq ans dès le jour où ils ont été commis.
Toutefois, pour les actes qui tombent sous le coup du Code pénal, la poursuite disciplinaire ne peut en aucun cas se prescrire dans les délais plus courts que ceux prévus pour l'action pénale."
La réglementation communale prévoit ainsi un système analogue à celui du droit pénal (art. 70 et 72 CP) en instituant un délai de prescription relative, susceptible d'être interrompu par tout acte d'enquête, et un délai de prescription absolue qui ne peut en aucun cas être prolongé, une éventuelle prescription pénale de plus longue durée étant par ailleurs réservée (sur tous ces points, voir par exemple une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 24 février 1989, R9 891/88).
Le règlement communal du Mont-sur-Lausanne est certes muet sur les questions de l'interruption ou de la suspension de la prescription. La doctrine admet toutefois, en droit fédéral, que la prescription de la poursuite disciplinaire est suspendue jusqu'au jugement des recours formés contre le prononcé (cf. par ex. A. Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 516). On n'arriverait pas à un résultat différent en recourant aux principes définis par le droit pénal, l'analogie entre sanctions pénales et disciplinaires justifiant que l'on s'y réfère Or, en matière pénale, le point de savoir si la prescription continue à courir pendant une procédure de recours dépend de la force de chose jugée - et non l'autorité de la chose jugée - de la décision entreprise, avec la conséquence qu'il faut admettre que la prescription a été suspendue lorsque l'instance de recours admet le pourvoi et annule la décision en cause. Dans un tel cas, l'action pénale renaît et, avec elle, la prescription (sur tous ces points, voir un arrêt de la Cour de cassation pénale de Genève, SJ 1995 p. 368 et les références citées; voir également ATF 105 IV 98, cons. 2a et arrêt TA GE 95/0029 du 29 juin 1995).
En l'espèce, s'agissant de l'incident du Comptoir de Z.________ du 5 octobre 1996, la municipalité a ouvert la procédure disciplinaire pratiquement immédiatement après la découverte des faits en décembre 1996, interrompant par la-même normalement la presciption. La décision de révocation prise à l'encontre de X.________ le 16 décembre 1996 n'est jamais entrée en force, puisqu'elle a été attaquée devant le tribunal administratif et a été annulée par cette autorité le 29 juillet 1997. On doit admettre dans ces conditions que la prescription recommençait à courir dès cette date, une nouvelle procédure disciplinaire étant nécessaire pour l'interrompre. Or, il convient d'admettre que l'administration communale a respecté cette exigence puisqu'elle a, en date du 26 août 1997 déjà, soit moins d'un mois plus tard, avisé le recourant de sa décision d'ouvrir une enquête disciplinaire à son encontre et qu'il serait tenu informé du déroulement dedite procédure. Cela étant, la poursuite disciplinaire, en tant qu'elle a trait aux événements du Comptoir de Z.________, n'est pas prescrite
S'agissant en revanche des autres griefs sur lesquels se fonde la décision litigieuse (soit notamment absences pour cause de maladie avant et après des jours de congé en 1995 et 1996, manque de zèle et d'initiative, accidents avec le véhicule du Service de police), le dossier de la cause ne contient aucun élément permettant de constater quand les faits se sont précisément produits ni quand la municipalité en a eu connaissance. Il n'est dès lors pas possible de trancher en l'état la question d'une éventuelle prescription de l'action disciplinaire. Cette question est toutefois sans incidence puisque, comme exposé ci-dessus, l'enquête n'est pas prescrite pour l'incident de Z.________. Le tribunal peut donc entrer en matière sur les autres arguments du recourant, plus particulièrement sur celui relatif à la violation du droit d'être entendu.
En l'espèce, le droit cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être entendu et, mis à part les dispositions du statut consacrant expressément le droit d'être entendu mais sans en préciser la portée (art. 66 al. 3 du statut), le recourant peut se prévaloir du droit d'être entendu découlant directement de l'art. 4 Cst., en tant que garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109 consid. 3a; ATF 122 i 153, JT 1998 I 196).
b) X.________ soutient tout d'abord que l'acte d'accusation du 17 février 1998 ne lui permettait pas de se rendre compte des faits précis qui lui étaient reprochés et qui fondaient les jugements de valeur mentionnés dans ledit rapport. Ce grief ne saurait être retenu. En effet, dans la mesure où l'autorité intimée mettait à sa disposition le dossier de l'enquête disciplinaire (cf. lettre de la municipalité du 17 février 1998 l'informant que le dossier de l'enquête disciplinaire pouvait être consulté), il était parfaitement loisible au recourant de connaître les éléments sur lesquels la Commission de police s'était fondée pour rédiger son acte d'accusation. C'est ainsi qu'il lui a notamment été possible de prendre connaissance de la note établie par A.________ le 18 septembre 1997 à l'intention de Mme D., municipale de police. Cette note faisait état des jours d'absence de X. pour cause de maladie, ainsi que de remarques au sujet du comportement professionnel de ce dernier. De même, l'intéressé a pu avoir accès aux procès-verbaux d'audition des divers témoins entendus dans le cadre de cette enquête. Tous ces renseignements étaient de nature à l'éclairer - à tout le moins prima facie - sur le contenu et la portée des griefs formulés à son encontre. On précisera encore qu'en ce qui concerne l'incident du 5 octobre 1996 au Comptoir de Z., X. ne pouvait en ignorer les tenants et aboutissants longuement discutés dans le cadre du premier recours devant le tribunal de céans.
c) Si le droit d'être entendu doit être tenu pour respecté par la municipalité en ce qui a trait à l'acte d'accusation,il en va en revanche différemment en ce qui concerne l'interdiction faite au recourant de prélever photocopie des pièces de son dossier. Le droit de consulter le dossier ne comprend pas celui de l'emmener chez soi, mais uniquement de le consulter au siège de l'autorité et de prendre des notes. On peut néanmoins également déduire du droit d'être entendu celui d'établir soi-même, sur un appareil de l'administration et moyennant paiement des frais, des photocopies qui peuvent être faites sans difficulté particulière, à condition que cela n'entraîne pas une mise à contribution excessive de l'administration (Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 146; ATF 116 Ia 325, JT 1992 I 543 + réf. cit.; ATF 117 Ia 424 + réf. cit.). Il faut en outre que l'administré ne soit pas déjà suffisamment orienté et que seules les photocopies requises lui permettent de sauvegarder ses droits (ATF 116 Ia 325, JT 1992 I 543). En l'occurrence, il aurait été parfaitement possible à l'administration communale d'établir, le cas échéant de laisser établir par le recourant lui-même, les photocopies du dossier, ce qui aurait représenté, si l'on fait abstraction des correspondances échangées entre les conseils respectifs des parties et dont l'intéressé n'avait évidemment pas besoin puisqu'elles figuraient au dossier de son avocate, au maximum une trentaine de photocopies. En outre, si X.________ voulait être en mesure d'organiser sérieusement sa défense, notamment en faisant valoir son point de vue lors de sa future audition par la municipalité, il devait impérativement non seulement prendre connaissance des pièces de son dossier au moyen d'une simple lecture au greffe, mais encore pouvoir en étudier tranquillement le contenu, soit notamment examiner dans le détail les déclarations des témoins et consulter son conseil avant de décider de l'opportunité de requérir des compléments d'instruction, voire tout simplement préparer les moyens de se justifier avant ou à l'occasion de son audition. L'art. 66 al.3 du statut prévoit d'ailleurs que les pièces qui servent de base à l'accusation sont "communiquées" au fonctionnaire sans préciser que cette communication serait limitée à une communication orale.
d) Enfin, le refus contesté impliquait indirectement pour le recourant l'obligation de recopier le contenu des pièces de son dossier, ou du moins des plus importantes. Or aucune circonstance ne justifiait de traiter l'intéressé avec une telle rigueur. Certes de son côté, l'intimée invoque le caractère confidentiel des enquêtes disciplinaires et le risque de voir X.________ dévoiler l'affaire à des tiers sans aucune retenue. Cette explication ne résiste pas à l'examen. S'il est vrai que le droit de consulter le dossier peut être limité dans certaines hypothèses, il faut néanmoins que des intérêts prépondérants, publics ou privés imposent le maintien du secret. Parmi ces intérêts à protéger, figurent notamment les biens de police, la sécurité intérieure ou extérieure, les personnes appelées à donner des renseignements, les secrets d'affaires, ou encore les droits de la personnalité des particuliers (G. Müller, op cit. ad art. 4, no 110 p. 59 + réf. cit.). En l'espèce, on ne voit guère quels intérêts au sens décrit ci-dessus auraient dû être protégés, dans la mesure où le dossier du recourant ne contenait aucun document secret et qu'aucune personne entendue en qualité de témoin n'avait fait des déclarations de nature à lui faire encourir un quelconque risque. De plus, comme on l'a vu ci-dessus, la nécessité pour X.________ de pouvoir préparer sa défense et, à cet effet, de photocopier son dossier pour en discuter avec son conseil l'emportait manifestement sur le risque invoqué - d'ailleurs à posteriori puisque cet argument n'est apparu qu'en cours de procédure devant le tribunal - par la municipalité. Ce prétendu danger pouvait au demeurant parfaitement être évité, par exemple en attirant expressément l'attention de l'intéressé sur le caractère confidentiel de l'enquête disciplinaire ou en envoyant les pièces à l'étude du conseil du recourant, conformément à la pratique couramment reconnue en faveur des personnes représentées par un avocat. Cette pratique est par ailleurs parfaitement adaptée aux besoins professionnels de ces mandataires et à la confiance que justifie leur statut (ATF 121 Ia 112, consid. 2b). Le fait que X.________ n'avait pas le droit de se faire assister par un mandataire professionnel lors de son audition du 29 octobre 1997 (conformément à l'art. 66 al. 4 statut) ne modifiait en rien son droit de prélever des photocopies.
e) Au surplus, on ne peut suivre l'intimée lorsqu'elle soutient que le recourant, informé en octobre 1997 déjà de la possibilité de présenter des réquisitions, n'aurait pas réagi à ce moment-là et ne pourrait par conséquent prétendre avoir été privé du droit d'intervenir. A cette époque, l'enquête n'était en effet pas terminée et X.________ ignorait - mis à part l'épisode du 5 octobre 1996 - les reproches que son employeur envisageait de lui adresser. Il n'était donc à l'évidence pas en mesure de présenter de quelconques réquisitions à cet égard. Il était en revanche parfaitement normal d'attendre la fin de l'enquête disciplinaire et la communication du rapport de clôture avant d'organiser concrètement sa défense. Il est au demeurant fort probable qu'il ait pensé, lors de la réception du rapport susmentionné en février 1998, qu'il préparerait sa défense avec son conseil dès qu'il serait en possession des pièces de son dossier. S'agissant de l'incident au Comptoir de Z., l'intéressé n'avait aucune raison de requérir d'ores et déjà l'audition de nouvelles personnes ayant assisté au déroulement des faits, puisque son seul témoin (G. Reymond) avait déjà été entendu par le Tribunal administratif dans le cadre du premier recours. En d'autres termes, X. n'était pas suffisamment orienté sur l'origine des griefs de l'intimée formulés à son encontre et ne pouvait par conséquent sauvegarder ses droits sans prélever photocopie des pièces de son dossier.
f) Quant à l'explication de l'intimée, selon laquelle le droit à la photocopie n'existerait pas dans les enquêtes disciplinaires où la sanction maximum ne dépasse pas le blâme, force est de constater qu'elle est déroutante. Elle reviendrait à nier le droit de l'intéressé de pouvoir assumer correctement sa défense lorsque la peine envisagée n'atteint pas une certaine gravité. Or un tel raisonnement est totalement contraire au principe même du droit d'être entendu, qui revêt un caractère absolu et dont l'exercice ne saurait être subordonné à l'existence d'une sanction minimale. En outre, l'argumentation de la municipalité perd de vue le fait que le recourant envisagerait, selon toute vraisemblance, de contester intégralement les griefs invoqués à son encontre et soutiendrait qu'il ne méritait dès lors aucune sanction quelconque. Une sanction disciplinaire, même relativement légère comme un blâme, peut porter une sérieuse atteinte à la réputation d'un fonctionnaire de police, notamment dans l'hypothèse d'un futur changement d'employeur où l'existence d'une peine de ce genre pourrait le désavantager face à d'autres candidats. Il était dès lors parfaitement normal d'exiger de la part de la municipalité un respect intégral du droit d'être entendu quelle que soit la sanction présumée à l'encontre du recourant.
g) Comme exposé ci-dessus, le droit d'être entendu implique aussi celui de participer à l'administration des preuves, notamment à l'audition des témoins. En l'occurrence, la municipalité, par l'intermédiaire de son conseil, a procédé à l'audition le 29 octobre 1997 de quatre témoins (B., J., I.________ et K.________) en l'absence de l'intéressé. Ce dernier n'a dès lors pas pu participé à l'interrogatoire de ces personnes qui ont toutes été questionnées sur des faits de nature à fonder les reproches de l'intimée à son encontre. Il est choquant que la municipalité, pourtant assistée d'un mandataire professionnel, n'ait une fois encore pas respecté l'un des principes élémentaires du droit d'être entendu, d'autant plus que la portée de celui-ci avait clairement été rappelée par le tribunal dans son arrêt du 29 juillet 1997 (cf. p. 13, ch.7 dudit arrêt).
h) Le recourant critique enfin les conditions dans lesquelles son audition par la municipalité s'est déroulée le 16 mars 1998. Dans son courrier du 17 février 1998, l'intimée avait informé X.________ qu'il serait entendu par la municipalité, mais que, dans la mesure où elle avait d'ores et déjà décidé de ne pas envisager à son égard une sanction disciplinaire plus grave que le blâme, il ne pourrait se faire assister ni d'un mandataire professionnel ni d'un représentant d'association du personnel (art. 66 al. 4 du statut). Selon X.________, sitôt introduit devant la municipalité, lecture lui aurait été faite des reproches retenus à son encontre et de la sanction disciplinaire décidée (blâme), sans qu'il ait eu l'occasion de s'exprimer au préalable. L'intimée n'a nullement contesté en procédure le déroulement de cette "audition", de sorte qu'il y a lieu de tenir pour établie la version du recourant et d'admettre que, non seulement privé du droit de préparer correctement sa défense, ce dernier a encore été privé de celui de présenter sa défense en s'exprimant verbalement sur les griefs formulés par l'intimée.
En résumé, l'intimée n'a manifestement pas respecté l'art. 66 al. 3 du statut, tel qu'il doit être compris à la lumière de l'art. 4 Cst. et des principes qui ont été déduits de cette disposition par la jurisprudence.
Il reste à examiner quelles sont les conséquences de la violation du droit d'être entendu. Ce droit, de nature formelle, doit être respecté, sous peine d'annulation de la décision attaquée (ATF 116 Ia 54). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la violation du droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176; arrêts TA GE 95/0058 du 25 juillet 1997 et GE 97/0005 du 29 juillet 1997). Il faut donc, pour qu'un vice de procédure devant l'autorité inférieure puisse être réparé, que l'autorité supérieure soit habilitée à connaître librement des points de fait, de droit ou d'opportunité sur lesquels le droit d'être entendu aurait été violé (ATF 118 Ib 120 cons. 4b; ATF 117 Ib 87 cons. 4). Dans le cas présent, le Tribunal administratif peut certes revoir la cause librement en fait et en droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il ne peut en revanche examiner le grief d'inopportunité (art. 36 litt. c LJPA), de sorte que le vice ne saurait - comme pour le premier recours devant le tribunal de céans en été 1997 - être réparé dans le cadre de la présente procédure de recours. La décision entreprise ne peut ainsi qu'être annulée (cf. dans le même sens arrêts TA GE 95/034 du 25 septembre 1992 et GE 95/0058 du 25 juillet 1997).
La décision attaquée devant être annulée, le recours doit être admis. S'agissant des frais, il y a lieu de les laisser à la charge de l'Etat, conformément à la pratique actuelle du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique communale. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, le recourant a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours de X.________ contre la décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 19 mars 1998 lui adressant un blâme est admis.
II. La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 19 mars 1998 est annulée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. La Commune du Mont-sur-Lausanne versera à X.________ une indemnité de 1'200 (mille deux cents) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 11 janvier 1999
La présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.