CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 juillet 1999
sur le recours interjeté par A.________ , à Denges, représenté par Me José Coret, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 29 mars 1999 par la Municipalité de Denges , représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne (licenciement pour justes motifs).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par lettre du 26 novembre 1990, la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité) a engagé A.________ en qualité de concierge des bâtiments communaux, avec entrée en fonction au premier février 1991 et obligation d'habiter un appartement de service dont le bail fut lié à cet emploi. Sa nomination à titre définitif lui a été confirmée par lettre du 24 septembre 1992, avec effet au premier octobre suivant.
Etabli dans un cahier des charges remis lors de son engagement, le travail de l'intéressé a fait l'objet d'une seconde codification en janvier 1992 par le municipal B.. Par écrit du 8 mai 1992, celui-ci proposa ensuite à la municipalité de restructurer les tâches des quatre employés communaux, dont celles de A., alors tenues pour accomplies de manière insatisfaisante. Il ressort de ce document que A.________ ne faisait pas preuve de mauvaise volonté, mais qu'il n'avait guère le sens de l'organisation, n'était ni très performant, ni très rapide, mais travaillait de manière satisfaisante sous le contrôle et la responsabilité d'un tiers.
Par lettre du 29 juin 1993, la municipalité a confirmé la nomination de son concierge pour la nouvelle législature 1994-1997, tout en lui demandant "d'être plus appliqué dans (ses) activités", attendant de sa part "plus d'initiative et de persévérance". Un blâme lui a été infligé par courrier du 13 novembre 1996 à la suite de l'endommagement d'une armoire par des utilisateurs d'un bâtiment communal.
B. Par lettre du 13 octobre 1997, l'intéressé a reçu une nouvelle confirmation de sa nomination, avec remerciements "pour le travail effectué ainsi que pour (son) dévouement".
Par lettre du 4 décembre 1997, la municipalité signifia à son concierge que les locaux du bâtiment administratif - dont le nettoyage faisait à l'époque l'objet d'un tournus - n'étaient pas correctement entretenus, exigeant de l'intéressé un travail de "meilleure qualité" à défaut de quoi "d'autres mesures" devraient être prises; par courrier subséquent du 15 décembre 1997, elle lui adressa un planning de nettoyage pour le même bâtiment en l'engageant à le respecter strictement.
Dans un rapport adressé au Syndic le 30 mars 1998, le médecin des écoles dressa le constat suivant: "De la poussière, voire même des toiles d'araignée se trouvent dans les coins et recoins, en particulier dans la salle de gymnastique et les vestiaires. Dans les cours secondaires du Collège, à savoir le parking et la cour côté Bussigny, il y a des résidus de papier et encore des nombreuses feuilles mortes. Par contre, la cour de récréation, côté Venoge, est bien entretenue. Le sol du grand hall de l'école est recouvert de nombreuses traces de pas et de déchets divers. Le matériel de nettoyage est entreposé tel que dans le hall où passent les enfants; de la sorte, de nombreux produits de nettoyage, en particulier des sprayeurs, sont à portée de main des enfants. Toutes les toilettes et les douches sont en parfait état de propreté."
Par lettre du 9 octobre 1998 à l'attention du Syndic, C.________, monitrice de la société féminine de gymnastique, releva ceci: "Après une longue période sans problèmes, je me vois dans l'obligation de vous signaler que depuis la rentrée scolaire d'août 1998, la propreté de la salle de gymnastique tout comme celle du local de douche laisse fortement à désirer. D'une part, le sol de la salle semble granuleuse: cela pourrait être des pantoufles d'extérieur qui ne sont pas changées pour la salle. D'autre part, le sol des douches était plus particulièrement sale le mardi 29 septembre au point que certaines gymnastes ont renoncé à se doucher, alors que d'habitude, nous apprécions beaucoup le nouveau système de douches."
Dans son rapport du 18 décembre 1998, D.________, infirmière scolaire, s'adressa en ces termes à la conseillère municipale en charge des écoles: "A la suite de plaintes répétées de la part d'enseignantes du collège de Denges, je me suis rendue le 14 décembre 1998 dans le collège pour un état des lieux. Lors de ma visite, j'ai constaté un manque de propreté généralisé dans les classes et les locaux annexes (vestiaires de gymnastique, WC du vestiaire des maîtres, corridors, escaliers) avec la présence de "minons" sur les sols le long des bords, des dépôts de poussière sur les étagères et les rebords de fenêtres, des lavabos dans un état quelque peu douteux et des taches au sol. J'ai ensuite effectué une petite enquête auprès des enseignant(e)s. Il ressort clairement l'existence d'un problème de propreté au sein du collège. Une situation semblable avait déjà été signalée par une lettre des enseignant(e)s et adressée à la Commune dans le courant de l'année 1997."
C. Convoqué en séance de la municipalité le lundi 29 mars 1999 à 18 heures, A.________, assisté de se son conseil, s'est vu signifier, oralement et d'entrée de cause, la décision de le licencier pour justes motifs avec effet au 30 juin suivant. Au terme de la discussion qui s'engagea ensuite entre parties, la municipalité remit en mains de l'intéressé ladite décision de congé et de résiliation de bail, déjà rédigée et signée.
Par mémoire du 7 avril 1999, A.________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de licenciement et requis l'effet suspensif. L'autorité intimée s'est déterminée par réponse du 6 mai 1999. Par décision du 12 mai 1999, le juge instructeur a rejeté la requête d'effet suspensif.
D. L'audience tenue céans le 16 juin 1999 a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs explications et de procéder à l'audition de cinq témoins.
Pour l'autorité intimée, le Syndic E.________ précise que seul un des membres de la municipalité était absent lors de la séance tenue le 29 mars. Ainsi la décision entreprise, certes préalablement rédigée, pouvait être revue après audition du fonctionnaire; ce n'est qu'au terme de celle-ci que les municipaux présents, après s'être concertés du regard en présence de l'intéressé, la lui ont remise en mains propres. Enfin, selon lui, les griefs fondant les justes motifs de licenciement ne pouvaient être ignorés par l'intéressé; ils procèdent d'un travail tenu de longue date pour insatisfaisant et ayant donné lieu à de nombreuses et vaines remarques orales ou par notes de service de la part de plusieurs responsables de la Commune.
F.________, municipale responsable des écoles chargée de superviser les travaux de conciergerie, relève un manque d'hygiène chronique dans les locaux scolaires, pourtant tenus comme prioritaires. Selon elle, le recourant est incapable de s'organiser et bâcle son travail; c'est en vain qu'elle lui a personnellement adressé de nombreuses remarques, puis un ultimatum en octobre 1998.
Pour l'employé communal G.________, le recourant est un bon ouvrier auquel il demandait régulièrement de l'aide, jusqu'à ce que la Municipalité leur signifie à tous deux une plus stricte répartition des tâches. Depuis lors, cet employé ne parvient plus à assumer pleinement son propre cahier des charges.
B.________, municipal en charge des écoles lors de l'engagement du recourant et actuellement membre de la Commission de gestion de la Commune, relève que la conciergerie, sollicitée par plusieurs dicastères, a toujours suscité des problèmes d'organisation. Relevant les qualités humaines du recourant, il précise que celui-ci, certes en raison de son caractère mais aussi de la quantité et de la diversité du travail à accomplir, ne pouvait donner satisfaction que dirigé vers des objectifs ponctuels précis et contrôlé dans ses tâches, ce que la Municipalité n'ignorait pas lors de l'engagement définitif de l'intéressé. Depuis lors, le témoin a observé une augmentation de la quantité de travail des employés communaux et une diminution des effectifs.
Entendu comme utilisateur régulier de la salle de gymnastique en qualité de directeur de club sportif, H.________ tient l'état de propreté des infrastructures pour satisfaisant et relève la bonne volonté du concierge face à ses tâches.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
b) A défaut de base légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36 LJPA), le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un pouvoir d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. A ce dernier titre, une autorité administrative ne peut en effet, en usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisser guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ni statuer en violation des principes généraux du droit administratif tels ceux de l'égalité de traitement, de la bonne foi, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire.
a) En substance, le droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une décision motivée (ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).
En matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, il importe qu'il soit clair pour tous les intéressés qu'un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver un renvoi a été engagé et que ceux-ci soient déterminés de manière suffisamment précise, dans le respect des droits de l'intéressé. Raison pour laquelle un avertissement sera généralement tenu pour nécessaire, sauf défaillance particulièrement grave procédant par exemple de la commission d'une infraction pénale (ATF 117 II 562). Il est ainsi de jurisprudence qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (Tribunal administratif, arrêts GE 97/005 du 29 juillet 1997, GE 96/076 du 5 décembre 1996, GE 96/061 du 31 octobre 1996, GE 95/085 du 4 décembre 1995). L'ampleur des garanties que la procédure se doit de conférer au fonctionnaire dépendra bien entendu de la gravité de la mesure envisagée (Tribunal administratif, arrêts GE 93/005 du 20 avril 1993, GE 92/023 du 16 octobre 1992).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a certes procédé, le 29 mars 1999, à l'audition du recourant. Il est cependant établi que lors de cette séance, la Municipalité lui a d'entrée de cause signifié que la décision de le licencier avait été prise, décision du reste préalablement rédigée et notifiée séance tenante après avoir été entérinée telle quelle au terme de l'audition par concertation tacite, du regard, sans s'être retiré pour délibérer ni même avoir marqué un temps de réflexion.
Cette pratique ne peut être tolérée. En effet, entendre l'intéressé après que sa situation juridique a été déjà réglée par une décision vise moins à permettre à l'autorité de se forger une opinion qu'à vérifier le bien-fondé d'un choix initial; encline à confirmer celui-ci, elle n'entendra pas l'intéressé de la même oreille. En d'autres termes, tout comme l'autorité de recours appelée à pallier une absence d'audition en première instance, l'autorité qui ne satisfait qu'après coup à cette obligation est influencée par une première motivation; la position de l'intéressé s'en trouve dès lors péjorée (L. Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, in ZBl 1998/3, p. 97 ss., spéc. p. 109). Or, la seule éventualité d'un tel état d'esprit, contrevenant déjà à la ratio que le droit confère à l'audition, porte atteinte à la substance même du droit d'être entendu en le réduisant à une simple formalité. Le Tribunal administratif a ainsi déjà retenu que l'audition d'un fonctionnaire postérieure à une décision prononçant son renvoi ne permettait plus de sauvegarder son droit d'être entendu dès lors que l'autorité n'était pas apparue disposée à revoir la décision qu'elle avait rendue (arrêt GE 97/005 du 29 juillet 1997).
Dans le cas présent, le Tribunal a acquis la conviction que la Municipalité n'entendait nullement éprouver la décision qu'elle avait déjà prise, mais souhaitait uniquement satisfaire de manière formelle à des réquisits procéduraux. Force est du reste de constater qu'en notifiant la décision entreprise telle que préalablement rédigée, la Municipalité ne pouvait avoir tenu compte des arguments développés par l'intéressé lors de son audition, ni les avoir a fortiori réfutés. Au demeurant, aucune pièce du dossier ne fait état de mises en garde ou d'avertissements formels qui auraient été soutenus ou confirmés par la suite ou qui n'aient été a posteriori couverts par une confirmation de nomination. Enfin, retenir, comme le fait l'autorité intimée pour justifier sa démarche, qu'elle avait le pouvoir de revenir sur sa décision au terme de l'audition du recourant, revient à admettre que cette façon de faire aurait alors précisément relevé d'une procédure de reconsidération ou de révocation de ladite décision.
En conséquence, il y a lieu d'admettre que l'autorité intimée, en contrevenant déjà aux réquisits de l'art. 15 du statut (audition, puis prononcé et enfin notification), n'a pas garanti au recourant un exercice efficace de son droit constitutionnel d'être entendu. Cela étant, la décision attaquée a été prise en violation de ce droit.
c) La violation du droit d'être entendu - garantie constitutionnelle de caractère formel - doit en principe entraîner, ipso jure, l'annulation de la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si une audition du recourant aboutirait à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5, spéc. p. 10), respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond (ATF 122 II 464, spéc. p. 469, c. 4a et les références citées). On déroge pourtant à cette règle lorsque l'instance de recours dispose du même pouvoir d'examen que l'auteur de la décision; on considère alors que le vice de la violation du droit d'être entendu peut être guéri en procédure de recours (118 Ib 120, c. 4b et les renvois).
Tel n'est cependant pas le cas devant le Tribunal de céans, qui, comme exposé ci-dessus, ne peut statuer en opportunité (art. 36 LJPA), ni ne pourrait a priori rendre de jugement au fond sans avaliser le vice entachant l'instance inférieure. A moins toutefois que la décision à intervenir ne fasse droit aux conclusions de l'intéressé. En effet, l'art. 30 al. 2 lit. c de la loi fédérale sur la procédure administrative dispense l'autorité d'entendre une partie avant de prendre une décision faisant entièrement droit à ses conclusions. Dans le même sens, le Tribunal fédéral des assurances considère qu'il n'est pas nécessaire de donner suite à la demande d'audience d'une partie dont les conclusions doivent être admises sur la base des éléments figurant au dossier (ATF 122 V 47, spéc. p. 58 c. 3b). Cela étant, il y a lieu d'admettre que la sauvegarde du droit d'être entendu ne s'impose pas lorsque son titulaire doit obtenir gain de cause au fond (Tribunal administratif, arrêt GE 97/153 du 4 juin 1998, et les références citées).
Tel étant le cas en l'espèce pour les motifs exposés ci-après, la violation du droit d'être entendu du recourant ne sera pas sanctionnée pour elle-même.
a) Définis en termes généraux par la doctrine, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée sur une faute de service dont la gravité objective doit justifier la sanction - procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations qui lui sont imputables. Le statut de l'intéressé et la nature du juste motif retenu conféreront à la fin du rapport de service le qualificatif d'ordinaire ou d'extraordinaire (P. Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif, vol. 3, ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna, Diziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBI 1995 p. 49 ss.).
Cela étant, les communes sont habilitées à réglementer de manière autonome, par dispositions spéciales de droit public, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés. Elles disposent à cet égard d'une grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de leur administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très largement de l'opportunité et échappant dès lors au contrôle du Tribunal administratif. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, la commune est toutefois liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références) et les principes constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, op. cit., ad chiffres 161 ss.). Dans ce cadre, un contrôle judiciaire garde donc tout son sens, notamment pour s'assurer que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la réalisation (ATF 108 Ib 209; JT 1984 I 331).
b) Ainsi, aux termes de l'art. 14 du statut, la Municipalité de Denges peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat. Constituent de tels motifs l'incapacité de l'intéressé, l'insuffisance de son travail ou toutes circonstances rendant le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche de l'administration et à la bonne réputation de la Commune.
En l'espèce, la décision entreprise se fonde sur le grief général de la qualité du travail du recourant, grief procédant d'une part du non-respect de priorités fixées dans le cahier des charges, et d'autre part d'un état de propreté des bâtiments communaux laissant à désirer et ayant fait l'objet de plaintes et de remarques. L'autorité intimée n'invoque ni ne démontre que le maintien en fonction du recourant porterait préjudice à la bonne marche de son administration, ni que celui-ci n'a pas respecté ses horaires de travail. Les témoins entendus qualifient en outre l'intéressé de bon ouvrier, gentil, dévoué, serviable et sans paresse, ce qui exclut de remettre en cause son aptitude ou ses capacités à assumer la fonction de concierge. Ainsi, seul le grief de l'insuffisance paraît à même de pouvoir justifier le licenciement, juste motif dont le Tribunal de céans se doit dès lors d'éprouver le bien-fondé au regard de la disposition réglementaire invoquée.
c) Le recourant admet que son travail est insuffisant, mais, à la différence de l'autorité intimée pour qui seul un manque d'organisation de l'intéressé imputable à son caractère en est la cause, il en attribue simplement l'origine à un manque de temps, déjà au regard de son propre cahier des charges, mais aussi en raison de l'aide qu'il se devait d'apporter à l'employé G.________. Apparaît dès lors déterminante la question de savoir si, indépendamment de toute faute, l'insuffisance est effectivement imputable au recourant.
b) De toute manière, la répartition générale des tâches et l'estimation du temps théorique qu'il convient de leur attribuer constitue à n'en point douter une prérogative de l'autorité municipale. Celle-ci se doit également d'assurer ensuite une subordination hiérarchique cohérente de ses employés, de les diriger concrètement et ponctuellement dans les tâches qui doivent être accomplies, puis de procéder sans retard aux contrôles ou correctifs pratiques qui s'imposent, par des mesures claires et logiques. L'autorité intimée ne pouvait dès lors se contenter, comme elle le fit, d'exiger du recourant qu'il s'adapte à toutes les exigences formulées. Il lui appartenait au contraire de mieux organiser, structurer et contrôler le travail de son concierge, comme le fit du reste H.________ lorsqu'il était municipal, avec succès. Dans cette perspective, les reproches voire la menace de licenciement que la municipale responsable auraient adressés au recourant oralement, pour autant qu'on les tienne pour établis malgré que l'intéressé conteste qu'on les lui ait signifiés clairement et de façon motivée, ne sauraient à eux seuls justifier la décision attaquée; encore faudrait-il qu'ils aient été fondés. Or, on l'a vu, les aptitudes du recourant à exécuter son travail ne sont pas en cause et on ne saurait lui imputer le défaut de son propre encadrement, vu son état de subordonné. On relèvera encore qu'à l'issue du mois de décembre 1998, durant lequel la malpropreté du collège a été évoquée par lettre d'une infirmière scolaire, aucun grief n'a été adressé au recourant au sujet de son activité. Cela étant, signifié près de trois mois plus tard, le congé litigieux ne se rattache chronologiquement pas à un événement particulier qui aurait pu le justifier; il se présente comme une "non-confirmation de nomination", qui n'aurait cependant pu intervenir qu'à l'échéance d'une législature (art. 10 du statut).
c) Le Tribunal de céans retient en conséquence que les insuffisances alléguées par l'autorité intimée ne pouvaient être imputées au recourant. Le juste motif prévu à l'art. 14 du statut tel que retenu à l'appui de la décision entreprise ne se trouve dès lors pas réalisé. Mal fondée, celle-ci doit être annulée et le recours admis.
Au surplus, il est de jurisprudence récente que le Tribunal administratif renonce à percevoir des émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique communale (arrêt GE 97/005 du 29 juillet 1997).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 29 mars 1999 par la Municipalité de Denges est annulée.
III. La commune de Denges versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
jfn/peLausanne, le 15 juillet 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.