CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 juillet 2000
sur le recours interjeté le 31 mai 1999 par :
1. Chablais Ambulances Alpes Vaudoises Eric Demierre , 2. SOS Ambulances Eric Demierre , 3. Ambulances Secours Métropole SA ,
toutes trois domiciliées à Lausanne, représentées pour les besoins de la présente procédure par l'avocat Nicolas Saviaux, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 10 mai 1999 par le Département de la santé et de l'action sociale, Service de la santé publique.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs; greffière : Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A. Chablais Ambulances Alpes Vaudoises Eric Demierre (ci-après : Chablais Ambulances) a été membre de l'Association Vaudoise des Ambulances Privées (ci-après: AVAP) depuis la fondation dedite association. L'AVAP avait pour but de préserver et de développer les intérêts idéaux et économiques de ses membres. Lors de l'assemblée générale extraordinaire du 28 avril 1998, l'AVAP a voté l'exclusion de Chablais Ambulances. Par ordonnance de mesures provisoires du 24 juin 1998, le président du Tribunal civil du district de Lausanne a suspendu la décision d'exclusion de Chablais Ambulances. Le 4 janvier 1999, le Tribunal civil du district de Lausanne a rejeté l'appel interjeté par l'AVAP contre l'ordonnance susmentionnée.
B. Le 25 mars 1999, l'AVAP a voté sa dissolution en invoquant des motifs d'ordre économique.
C. Par courrier du 25 mars 1999 adressé au Département de la santé et de l'action sociale, Service de la santé publique (ci-après : le Service de la santé publique), Chablais Ambulances et Ambulances secours Métropole SA ont informé le service précité que l'AVAP venait d'être dissoute et que tous les postes occupés par cette association dans divers groupes de travail n'existaient plus (notamment auprès du CMSU, de la Fondation 144, de diverses commissions et auprès du Commandant de la Police municipale). Elles précisaient qu'elles attendaient du Service concerné qu'il informe les entités susmentionnées de la dissolution de l'AVAP en leur donnant les directives nécessaires au regard de la nouvelle situation.
D. Le 6 avril 1999, le Service de la santé publique a informé tous les services privés d'ambulances intervenant dans canton de Vaud qu'à la suite de la dissolution de l'AVAP, il était impératif que l'ensemble des services précités confirme leurs représentants au sein de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence (ci-après: CMSU) et de ses groupes de travail, du Centre d'Enseignement des Soins d'Urgence (ci-après : CESU) et de la Fondation 144.
E. Le 12 avril 1999, Chablais Ambulances, SOS Ambulances Eric Demierre et Ambulances Secours Métropole SA ont constitué l'Association Vaudoise des Entreprises d'Ambulances Privées (ci-après : AVEAP). Celle-ci a informé en date du 26 avril 1999 diverses autorités (soit le Commandant de la police municipale de Lausanne, la brigade sanitaire, le CHUV, la Fondation 144, la CMSU et le Service de la santé publique) qu'elle souhaitait reprendre le flambeau abandonné par l'ancienne AVAP et a proposé ses services aux autorités compétentes, ainsi qu'aux diverses commissions et groupes de travail en matière de santé publique.
F. Le 27 avril 1999, une séance s'est tenue entre tous les intéressés, sans aboutir toutefois à une prise de décision à l'unanimité. Le 28 avril 1999, le Service de la santé publique a informé tous les services d'ambulances privés qu'il attendait, avant le 15 mai 1999, une correspondance signée au minimum par les deux tiers des directions des services privés d'ambulances intervenant dans le canton de Vaud, désignant leurs trois représentants respectifs au sein de la CMSU, du Comité du CESU et du Conseil de la Fondation 144. Par courrier daté du même jour, STAR Ambulances Sàrl, Ambulances Service SA, Nord Ambulances, Yverdon, ASR Ambulances Secours Riviera, Ambulances de Gimel, USR Ambulances SA et Ambulances de Villars ont informé le service de la santé publique de leur décision de reconduire leurs trois représentants au sein des entités susmentionnées.
G. Le Service de la santé publique a répondu à l'AVEAP le 29 avril 1999 qu'il n'était pas en mesure de donner suite à sa requête, attendant les résultats de la démarche entreprise auprès du Service des ambulanciers privés. Le 4 mai 1999, il a pris acte de la décision du 28 avril 1999 des divers groupes d'ambulances privés de reconduire leurs représentants au sein de la CMSU, du CESU et de la Fondation 144.
H. Le 5 mai 1999, Chablais Ambulances, SOS Ambulances Eric Demierre et Ambulances Secours Métropole SA ont contesté toute valeur à la correspondance adressée le 28 avril 1999 au Service de la santé publique par les diverses sociétés d'ambulances, ainsi que toute légitimité aux trois représentants désignés pour les représenter. Elles ont rappelé que l'unanimité avait été requise par le Service précité (cf. correspondance du 6 avril 1999) pour choisir ces trois représentants et ont demandé que les personnes proposées dans la lettre du 28 avril 1999 soient refusées, ou, à défaut, qu'elles aient elles aussi leurs propres représentants au sein de la CMSU, du CESU et de la Fondation 144. Les intéressées ont, par l'intermédiaire de leur conseil, renouvelé leur requête auprès dudit service le 10 mai 1999 en ajoutant ce qui suit :
"Dans tous les cas de refus des requêtes précitées, je requiers qu'une décision formelle, dûment motivée, avec indication des voies et délais de recours, soit rendue dans les meilleurs délais."
I. Le 10 mai 1999, le Service de la santé publique a répondu aux requérantes en ces termes :
"Dissolution de l'Association Vaudoise des Ambulances Privées (AVAP)
Maître,
Nous accusons réception de votre lettre du 5 mai relative à l'objet cité en référence dont le contenu a retenu toute notre attention.
Cette correspondance appelle les commentaires suivants :
Points 1 et 2
Nous n'avons pas à nous prononcer sur un conflit de personnes et encore moins sur un différend entre une Association dissoute et ses anciens membres.
Point 3
Vous faites référence à notre lettre du 6 avril qui mentionne "qu'il est impératif que l'ensemble des services privés confirme les personnes qui les représentent au sein de la CMSU et de ses groupes de travail, du CESU et de la Fondation 144". Il s'agissait effectivement d'un objectif qui, à l'issue de la séance du 27 avril 1999, n'était visiblement pas atteignable, tant les positions des services privés étaient divergentes.
Toutefois, lors de ladite séance, il a été admis à l'unanimité le principe d'avoir un seul représentant des services d'ambulances privés au sein de chacune des institutions, soit du CESU, du Conseil de la Fondation 144 et auprès de la CMSU, ceci moyennant la confirmation écrite et signée par les deux tiers des directions des services d'ambulances privés.
Par conséquent, il n'y a pas de contradiction avec notre correspondance du 6 avril 1999 mais bien un changement de contexte, au demeurant accepté par vos mandantes lors de la séance du 27 avril 1999.
Quant à votre demande de décider formellement le principe d'une représentation de vos clients, nous nous déterminons de la manière suivante :
Autant la Fondation 144 que le CESU ont des statuts privés. Par conséquent, c'est aux directions de ces deux institutions de décider si oui ou non, elles acceptent d'intégrer un deuxième représentant des services d'ambulances privés au sein de leurs organes dirigeants.
Quant à la CMSU, sa composition ainsi que ses membres ont été désignés par le Conseil d'Etat pour la législature 1998-2001 sur proposition du Chef du Département de la santé et de l'action sociale. Nous n'envisageons pas à ce stade de proposer une augmentation des membres de cette commission.
Nous espérons avoir ainsi répondu à votre requête et vous prions d'agréer, Maître, nos salutations distinguées."
J. Le 18 mai 1999, les recourantes ont interpellé le CESU et la Fondation 144 en leur demandant s'ils accepteraient d'accueillir un représentant de leurs propres entreprises au sein de leurs organes dirigeants. Le CESU a répondu le 20 mai 1999, en précisant que la question serait examinée lors de sa prochaine séance de comité du mois de juin 1999. Pour sa part, la Fondation 144 a répondu le 25 mai 1999 en soulignant en substance qu'il ne saurait être question d'augmenter la représentation des compagnies d'ambulances privées à deux membres, au risque de créer un déséquilibre avec d'autres partenaires ne disposant que d'un seul représentant.
K. Chablais Ambulances, SOS Ambulances Eric Demierre et Ambulances Secours Métropole SA ont interjeté recours en date du 31 mai 1999. Elles concluent principalement à la réforme de la décision entreprise en ce sens qu'elles ont le droit d'être représentées, respectivement au sein de la CMSU, du Comité du CESU et du Conseil de la Fondation 144, et de désigner une personne les représentant au sein de chacune des trois entités précitées. Subsidiairement, elles concluent à la réforme de la décision entreprise en ce sens que la déclaration du 4 mai 1999 du Service de la santé publique de prendre acte de la reconduction des trois représentants au sein de la CMSU, du Comité du CESU et du Conseil de la Fondation 144 est annulée, trois nouveaux représentants étant désignés à l'unanimité de tous les services d'ambulances privés du canton de Vaud. Elles précisent, s'agissant de la recevabilité du recours, que la décision attaquée, bien que n'étant pas formellement dénommée décision par l'autorité qui l'a rendue, fait toutefois suite à leur requête du 5 mai 1999 tendant à ce qu'une décision formelle soit rendue, avec indication des voies et délais de recours. La lettre du Service de la santé publique du 10 mai 1999 équivaut à une décision dans la mesure où elle se détermine sur les réquisitions des recourantes, ou alors à une non décision, soit un refus de statuer, puisque le service précité n'a pas rendu formellement une décision et n'a pas indiqué les délais et voies de recours.
L. Le 8 juin 1999, le Service de la santé publique a transmis le recours susmentionné au Tribunal administratif en relevant qu'il n'y avait selon lui pas de décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Il a précisé que la désignation par le Conseil d'Etat des membres de la CMSU au sens de l'art. 4 du règlement du 15 janvier 1993 concernant les transports de patients ne constituait pas une décision et que, s'agissant du Comité du CESU et du Conseil de la Fondation 144, il ne pouvait y avoir de décision de l'Etat dès lors qu'il s'agissait de structures privées.
M. Par avis du 15 juin 1999, le juge instructeur du Tribunal administratif a invité les parties à se déterminer sur ce qui suit :
"Au vu des pièces produites, il paraît que la correspondance de l'autorité intimée du 10 mai 1999 ne constitue pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA. (...), la compétence de désigner les membres du CMSU incombe au Conseil d'Etat, conformément à l'art. 4 al. 2 du règlement du 15 janvier 1993 concernant les transports de patients. L'AVAP ayant été dissoute en mars 1999, il appartenait au Conseil d'Etat de désigner le nouveau représentant des ambulanciers privés au sein de dite commission et non pas au Département intimé de prendre acte de la désignation de Philippe Guignard à la CMSU (cf. correspondance du Département à tous les services privés d'ambulances du 4 mai 1999). Quoi qu'il en soit, une telle décision ne serait de toute façon pas susceptible d'un recours au Tribunal administratif, conformément à l'art. 4 al. 2 LJPA.
(...)."
N. Le Service de la santé publique s'est rallié aux considérations du juge instructeur telles qu'exposées ci-dessus en date du 18 juin 1999. De leur côté, les recourantes se sont déterminées le 30 juillet 1999 en affirmant qu'il y avait déni de justice à leur égard, puisqu'elles ne pouvaient obtenir que soit contrôlée la décision ou la prise de position de l'autorité intimée. Elles ont maintenu intégralement les conclusions contenues dans leur recours. Elles ont enfin requis la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la demande adressée le même jour à la Commission de la concurrence, à Berne.
O. La requête de suspension susmentionnée a été rejetée par le juge instructeur le 13 août 1999 au motif que l'opportunité d'une telle suspension n'était pas établie. Par décision incidente du même jour, le juge instructeur a refusé d'ordonner des mesures provisionnelles tendant à ce que les recourantes soient autorisées à se faire représenter pendant le déroulement de la procédure au sein de la CMSU, du Comité du CESU et du Conseil de la Fondation 144.
P. Les recourantes se sont acquittées en temps utile de l'avance de frais requise.
Q. L'autorité intimée s'est déterminée le 8 septembre 1999 en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet dans la mesure où il est recevable. Les recourantes ont déposé un mémoire complémentaire le 5 novembre 1999. L'intimée s'est encore exprimée dans des écritures du 25 novembre 1999 et les recourantes ont déposé des observations finales le 21 décembre 1999.
R. Dans le cadre de l'instruction du recours, le Service de la santé publique a produit le 29 février 2000 diverses pièces, dont notamment copie de la proposition du Conseil d'Etat du 30 juin 1987 tendant à la création d'une Commission cantonale consultative en matière de mesures sanitaires d'urgence, ainsi que copie de la décision du Conseil d'Etat du 12 août 1987 créant dite commission. Cette dernière décision a le contenu suivant :
"(...)
Le Conseil décide :
Cette commission sera chargée plus particulièrement des tâches suivantes :
a) participer à l'étude et à l'application des modalités du règlement du Conseil d'Etat concernant les transports des patients par ambulances (formation des ambulanciers, équipement des ambulances, etc.),
b) coordonner les interventions entre les services d'ambulances privés officiels et d'hélicoptères,
c) adapter et contrôler les moyens sanitaires figurant dans les dispositifs PRE-ORCA et ORCA,
d) toute étude ponctuelle en relation avec les mesures sanitaires d'urgence.
Un cahier des charges plus précis sera établi avec le concours de la commission;
Dr Roland NEFF, médecin-adjoint au service d'anesthésiologie du CHUV, président,
M. Marcel BIGLER, chef de la Brigade sanitaire de la ville de Lausanne et représentant de l'Association romande des ambulanciers,
M. Gérald DETRAZ, inspecteur principal, représentant de la police cantonale,
Dr Yves GUISAN, chirurgien, représentant de la Société vaudoise de médecine,
M. Charles LAUBER, infirmier-chef, représentant le Centre Fernand Martignoni,
Dr Olivier MOESCHLER, chef de clinique-adjoint au service d'anesthésiologie du CHUV,
M. Silvio REFONDINI, chef de base de la Garde aérienne suisse de sauvetage (REGA), à Lausanne,
M. Laurent RIEM, directeur des Ambulances Secours Métropole SA,
Dr Rolf SCHRODER, chirurgien, représentant le Groupement des hôpitaux régionaux vaudois,
Dr Philippe TURIN, médecin généraliste, représentant la Société vaudoise de médecine,
M. Georges VITTOZ, adjoint administratif au Service de la santé publique et de la planification sanitaire,
M. André VULLIAMY, commissaire de la police d'Yverdon, représentant l'Association des chefs des polices municipales vaudoises.
Le secrétariat de la commission est assuré par le Service de la santé publique et de la planification sanitaire.
Cette désignation est valable jusqu'à la fin de la période quadriennale en cours, soit le 30 juin 1990.
(...)."
L'intimée a également produit copie du procès-verbal de la séance du Conseil d'Etat du 31 mars 1999 nommant les membres de la CMSU pour la période 1998-2002, dont notamment Philippe Guignard, en précisant que ce dernier était représentant de l'AVAP.
S. Les recourantes ont déposé d'ultimes écritures le 17 avril 2000.
T. Le tribunal a délibéré à huis clos.
U. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considère en droit:
L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA) prévoit que le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître.
En l'espèce, l'acte attaqué est une correspondance du Département de la santé et de l'action sociale, Service de la santé publique, du 10 mai 1999 se déclarant incompétent pour admettre un second représentant des services d'ambulanciers privés au sein de la Fondation 144 et du CESU et faisant observer, s'agissant de la CMSU, que ses membres avaient été désignés par le Conseil d'Etat pour la législature 1998-2001 et qu'une augmentation des membres dedite commission n'était en l'état pas envisagée.
En ce qui concerne les deux premières entités susmentionnées (Fondation 144 et CESU), force est de constater qu'elles ont des statuts privés, ce que les recourantes ne contestent pas. Le Département n'a aucun pouvoir d'intervention dans leur organisation. Sa déclaration d'incompétence du 10 mai 1999 n'entraîne aucune conséquence directe ou indirecte sur la situation des intéressées. Ces dernières ont d'ailleurs requis ultérieurement la possibilité d'être représentées auprès des organes dirigeants de ces deux institutions (cf. correspondances des recourantes du 18 mai 1999). Le fait que la Fondation 144 ait refusé d'augmenter le nombre de représentants des compagnies d'ambulances privées ne relève pas de la présente procédure. Tout au plus peut-on relever, qu'en sa qualité d'autorité de surveillance des fondations, le Département était en droit de connaître les éventuelles modifications pouvant survenir au sein des organes dirigeants de la fondation en cause (cf. règlement du 25 janvier 1991 sur la surveillance des fondations; RSV 3.2 A). Quant à la détermination du CESU du 20 mai 1999, elle ne constitue pas, comme le soutiennent à tort les recourantes, une fin de non-recevoir; elle ne fait que renvoyer l'examen de leur demande à sa prochaine séance de comité au mois de juin 1999. Cela étant, on ne voit pas comment l'intimée aurait pu prendre une quelconque décision au sens de l'art. 29 LJPA et le recours doit à cet égard être déclaré irrecevable.
S'agissant ensuite des déterminations du Département le 10 mai 1999 au sujet de la demande des recourantes tendant à être représentées au sein de la CMSU, il y a lieu de relever ce qui suit.
a) Selon l'art. 183 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique, "le Conseil d'Etat réglemente l'organisation et l'exploitation des services officiels d'ambulances et autres transports de patients. Il peut les subventionner." En se fondant sur cette disposition, le Conseil d'Etat a adopté le 15 janvier 1986 un règlement concernant les transports de patients par ambulances. Ce règlement donnait la compétence au Département de l'intérieur et de la santé publique (aujourd'hui le Département de la santé et de l'action sociale) de fixer un certain nombre d'exigences, notamment dans les domaines de la formation du personnel et de l'équipement. Afin d'améliorer les prestations des services d'ambulances, le Département a proposé au Conseil d'Etat, en été 1987, d'associer les milieux concernés à la conception et à la mise en oeuvre de nouvelles dispositions en matière de mesures sanitaires d'urgence dans le cadre d'une commission consultative désignée par le Conseil d'Etat (cf. proposition du département précité au Conseil d'Etat du 30 juin 1997). Dans cet esprit, ce dernier a décidé, dans sa séance du 12 août 1987, de créer la CMSU, rattachée au Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de la santé publique et de la planification sanitaire. Il a énuméré à cette occasion les principales tâches de la CMSU avant d'en désigner nommément les membres. La composition de cette commission a naturellement été fixée en tenant compte des milieux concernés par le transport de patients par ambulances (tel que par exemple la police cantonale et les polices municipales vaudoises, le CHUV, la Garde aérienne de sauvetage ou encore la Société vaudoise de médecine) et le milieu des ambulanciers privés n'a pas été écarté. Ainsi, lors de sa constitution, la CMSU comptait parmi ses membres un représentant de l'Association romande des ambulanciers (M. Bigler, par ailleurs chef de la Brigade sanitaire de la Ville de Lausanne), ainsi que le directeur d'une des entreprises recourantes (L. Riem, directeur des Ambulances Secours Métropole SA). Le Conseil d'Etat n'a toutefois nullement précisé dans sa décision que la CMSU devrait toujours être composée de la même manière, ni en quelle qualité (soit en tant que représentant de tel ou tel milieu concerné) ses membres devraient en faire partie. On relèvera d'ailleurs qu'en 1987 en tout cas, aucun représentant de l'AVAP ne faisait partie de la CMSU, seul un représentant de l'Association romande des ambulanciers (M. Bigler) en était membre.
b) Le règlement concernant le transport de patients par ambulances a été abrogé et remplacé par un règlement du 15 janvier 1993 concernant les transports de patients (ci-après : le Règlement; RSV 5.3 G), dont l'art. 4 a la teneur suivante :
"Le Conseil d'Etat constitue une commission pour les mesures sanitaires d'urgence (ci-après CMSU) et désigne ses membres qui sont régis par l'arrêté du 19 octobre 1977 sur les commissions.
La CMSU est chargée de conseiller le Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le Département), dans le cadre de l'application du présent règlement."
Cette disposition, qui ne fait qu'intégrer dans un règlement une décision déjà prise par le Conseil d'Etat en 1987, n'indique à nouveau pas que la CMSU devrait être composée d'un nombre précis de membres, ni en quelle qualité ceux-ci devraient y participer. L'arrêté du 19 octobre 1977 sur les commissions (RSV 1.6 M) n'apporte de même aucune précision à cet égard; en fait, il attribue au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal la compétence exclusive de créer une commission non prévue par la loi. Pour le surplus, il règle l'indemnisation des membres des commissions. S'agissant du statut des membres de la CMSU, il convient de se référer aux dispositions générales de la loi sur l'organisation du Conseil d'Etat du 11 février 1970 (ci-après : LOCE; RSV 1.5) relatives aux commissions (art. 54 à 57). Selon l'art. 56 LOCE, "le Conseil d'Etat peut en tout temps relever de son mandat un membre d'une commission, sans être tenu de lui en indiquer les motifs".
c) Compte tenu de ce qui précède, force est de constater que la seule autorité compétente pour désigner les membres de la CMSU est le Conseil d'Etat. Celui-ci est totalement libre de maintenir ou modifier la composition de la commission précitée, soit en augmentant le nombre de ses membres, soit en le réduisant (art. 57 LOCE). En cas de départ d'un des membres, quelle qu'en soit la raison, le Conseil d'Etat peut, à sa guise, décider de le remplacer ou non.
En revanche, le Département n'a aucun pouvoir décisionnel en la matière, ses principales relations avec la CMSU consistant à bénéficier des conseils de cette dernière dans le cadre de l'application du Règlement (art. 4 al. 2 Règlement). De plus, il va de soi que, dans la mesure où la CMSU est rattachée au Département (cf. décision du Conseil d'Etat du 12 août 1987 et art. 4 al. 2 Règlement), ce dernier est en relation directe avec elle: Il reçoit en priorité et gère toute information la concernant. C'est dans ce contexte-là que l'autorité intimée a, dès l'annonce de la dissolution de l'AVAP, contacté les services d'ambulances privés intervenant dans le canton de Vaud en les invitant à désigner leurs représentants au sein de la CMSU et de ses groupes de travail (cf. convocation du 6 avril 1999 à la séance du 27 avril 1999). On relèvera à cet égard que, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, les remarques émises par le Département au sujet de la manière dont devait être prise la décision désignant les représentants précités (cf. lettres du 6 et 28 avril 1999) ne sont nullement contradictoires, puisque l'intimée n'avait de toute façon aucune compétence pour imposer tel ou tel mode de décision (unanimité, majorité des deux tiers, etc.). En réalité, ces observations devaient plutôt être interprétées comme des propositions destinées à encourager les parties concernées à parvenir à un consensus.
Quoi qu'il en soit, le tribunal peut se dispenser d'examiner les éventuelles conséquences du fait que le Département s'est déterminé sur la demande des recourantes alors que la question relevait de la compétence d'une autre autorité (Conseil d'Etat), puisque le courrier du 10 mai 2000 ne constitue de toute façon pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
Selon l'art. 29 LJPA, la décision peut faire l'objet d'un recours (al. 1). Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (al. 2). En d'autres termes, la décision au sens décrit ci-dessus implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, tels que par exemple des renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une simple communication est irrecevable, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et l'administration, ni de l'obliger à un comportement passif ou actif (RDAF 1984, p.499 et les réf. cit.).
En l'occurrence, la correspondance du 10 mai 1999 ne pouvait manifestement pas être perçue comme une décision dans ses considérations relatives à la compétence du Conseil d'Etat pour désigner les membres de la CMSU ("Quant à la CMSU, sa composition ainsi que ses membres ont été désignés par le Conseil d'Etat pour la législature 1998-2001 ..."). Cette précision au sujet de la décision du Conseil d'Etat n'avait en effet pas pour objet de constater l'inexistence d'un droit en faveur des recourantes de devenir membres de la CMSU - ces dernières demeurant libres de s'adresser directement au Conseil d'Etat pour obtenir une décision statuant sur leur demande - mais simplement celui de renseigner les intéressées sur un état de fait (désignation des membres de la CMSU pour la législature en cours). Il s'agit dès lors d'une information d'ordre général, dépourvue de toute conséquence juridique et dont les recourantes, assistées au demeurant d'un mandataire professionnel, auraient facilement pu reconnaître la portée, d'autant plus facilement compte tenu du courrier du juge instructeur du 15 juin 1999.
La question est en revanche plus délicate en ce qui concerne le refus de l'intimée de proposer au Conseil d'Etat une augmentation des membres de la CMSU ("...Nous n'envisageons pas à ce stade de proposer une augmentation des membres de cette commission"), dans la mesure où il impliquait une fin de non recevoir pour les recourantes. Cependant, ce refus ne constitue en réalité qu'une forme particulière - et incontestablement très maladroite - de préavis négatif destiné en réalité à l'autorité compétente. Si l'on peut certes regretter que le Département n'ait pas simplement transmis la requête expresse des recourantes du 5 mai 1999, avec préavis négatif s'il le souhaitait, au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, cela ne signifie pas pour autant que ce préavis constitue en lui-même une décision au sens de l'art. 29 LJPA. De même, cela n'implique pas non plus un déni de justice de la part de l'autorité intimée. En effet, une autorité saisie, mais incompétente, ne commet un déni de justice que si elle ne constate pas son incompétence dans des délais raisonnables (B. Knapp, Précis de droit administratif, 3ème éd. n°634 p.115). Or dans le cas présent, le Département n'a manifestement pas tardé à faire état de son incompétence, même s'il ne l'a pas exprimé dans des termes très explicites, puisqu'il a répondu le 10 mai 1999 déjà à la demande des intéressées du 5 mai 1999. Celles-ci ont au surplus été rendues attentives à ce qui précède à diverses reprises en cours d'instruction (cf. notamment lettre du Département du 8 juin 1999, avis du juge instructeur du 15 juin 1999) et comme exposé ci-dessus, il leur aurait été - et il leur est d'ailleurs toujours - loisible de s'adresser au Conseil d'Etat pour obtenir une décision de cette autorité, seule compétente en la matière pour les raisons exposées ci-dessus.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge des recourantes, cette somme étant compensée par l'avance de frais effectuée.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 31 juillet 2000
La présidente: La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.