CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 30 octobre 2000
sur le recours interjeté le 8 novembre 1999 par la société A.________ SA , à X.________, représentée pour les besoins de la présente procédure par l'avocat René Walther, à La Chaux-de-Fonds,
contre
un refus de statuer de la part de la Municipalité de Renens , représentée pour les besoins de la présente procédure par l'avocat Jean Luthy, à Lausanne.
Composition de la section: Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs; Greffier: M. Thibault Blanchard.
Vu les faits suivants :
A. Le 21 novembre 1977, la Municipalité de Renens (ci-après la municipalité) a conclu un accord avec la société B., lequel avait pour objet la pose de panneaux d'orientation en ville de Renens. D'après cet accord, la municipalité autorisait B. à installer un ou plusieurs plans d'orientation sur son territoire à des emplacements déterminés d'un commun accord entre les parties et à louer les cases publicitaires aux tiers intéressés. De son côté, B.________ s'engageait à assurer la fourniture gratuite et la pose des panneaux, à garantir leur entretien technique, à procéder à la mise à jour triennale du plan communal local et à effectuer l'acquisition de la publicité. La municipalité devait, enfin, recevoir de B.________ une redevance de 100 fr. par panneau et par période de trois ans.
B. Dans une proposition de décision municipale datée du 8 février 1988, la Direction de police a proposé à la municipalité de résilier cet accord et d'entreprendre les démarches nécessaires avec la société A.________ SA (ci-après C.________ SA) en vue de la signature d'une nouvelle convention permettant la pose, après enlèvement des anciens, de plans d'orientation sans préjudice pour les commerçants de Renens. Cette proposition exposait notamment ce qui suit :
"(...)
Ces panneaux et les indications y figurant ayant été reconnus d'intérêt public, six emplacements furent choisis pour leur implantation, à savoir :
Rue de Lausanne (devant l'administration communale)
Place des 4-Avenues (vers station des taxis)
Carrefour de la Croisée
Rue de Lausanne (au débouché de l'av. de Florissant)
Place du Léman
Intersection rue du Lac - avenue de Longemalle
Au fil des ans, la Direction de police a constaté que les plans communaux, de même que les publicités n'étaient pas tenus à jour. D'autre part, il est apparu que la redevance de Fr. 100.-- par caisson et par période de 3 ans n'avait jamais été versée à la Bourse communale.
En dépit des nombreuses lettres et mises en demeure envoyées à B., tant par la Direction de police que par la Municipalité, la situation ne s'est pas améliorée, Monsieur D. n'ayant jamais donné suite à ces diverses correspondances.
Dès lors, la résiliation de la convention du 21 novembre 1977 semble être la seule issue possible, les relations de confiance entre la Municipalité et B.________ étant rompues depuis de nombreuses années. Une telle mesure devrait entraîner l'enlèvement des six panneaux en question, donc une perte financière pour plusieurs commerçants de la place, qui paient toujours à B.________, chaque année, un certain montant pour la publicité.
L'utilité de la présence d'un plan communal, en divers endroits de notre ville n'étant plus à démontrer, il serait souhaitable de pouvoir poursuivre les buts que s'était fixés la Municipalité en 1977, ceci pour autant que ce changement ne porte pas préjudice aux commerçants ayant payé, pour 1988, leur facture de publicité.
Selon les premiers contacts pris par la Direction de la police, la pérennité de cette démarche pourrait être assurée grâce à la maison A.________ SA à X.. Cette entreprise placerait gratuitement de nouveaux plans d'orientation de conception moderne, avec une partie réservée aux autorités communales, et serait prête à offrir une publicité d'une année sur un contrat global de cinq ans, aux commerçants ayant payé en 1988, et pour une période d'un an, leur facture à B..
(...)".
Cette proposition a été approuvée le même jour par la municipalité.
C. La signature de la convention envisagée avec C.________ SA a été précédée d'un échange de correspondances (envoi par C.________ SA d'un descriptif des produits, proposition de reprise des contrats de publicité en cours avec offre d'une année gratuite,
etc.) et de plusieurs entrevues entre les parties (13 janvier et 16 février 1988). A la fin du mois de février 1988, une autorisation et un projet de convention établis par C.________ SA ont alors été adressés à la municipalité pour signature. Cette dernière a apporté quelques modifications à l'autorisation, à l'Article V et à la présentation de la convention et s'est déclarée prête à signer le texte amendé, ce dont elle a informé C.________ SA le 17 mars 1988. Cette dernière ayant donné son accord à ces modifications et signé le texte définitif le 18 mars 1988, la municipalité a décidé, le 21 mars 1988, "a) d'accepter les conditions fixées dans la convention établie par C.________ SA, en collaboration avec la Direction de la police" et "b) de signer ladite convention pour une durée de six années, renouvelable tacitement tous les cinq ans".
D. Le 22 mars 1988, C.________ SA et la municipalité, représentée par son syndic et son secrétaire, ont signé une "convention" (ci-après la convention), dont l'objet est défini comme suit :
"Art. I : OBJET
La société C.________ SA est seule autorisée et pour la durée de la convention, à procéder à la pose de plans d'orientation sur le territoire de la Commune de Renens."
Pour le surplus, le contenu de la convention est le suivant :
"Art. II : DUREE
La présente convention est établie pour une durée de six années, renouvelable tacitement tous les cinq ans, en égard de la durée des contrats passés avec les activités en exécution de la présente convention.
La rupture ou le non renouvellement de la convention par l'une ou l'autre des parties ne peut intervenir qu'après un préavis de 12 mois.
Art. III . CONDITIONS GENERALES
Pendant la durée de la convention, la société C.________ SA procède à la signalisation de toutes les activités intéressées, sauf accords antérieurs préalables à la convention passée par la commune avec d'autres parties.
La commune met à disposition de la société C.________ SA le contrecalque du plan intégral ou partie du territoire qu'elle désire faire imprimer.
La commune désigne le nombre d'emplacements nécessaires pour satisfaire les besoins, sous réserve du paragraphe suivant.
La société C.________ SA se réserve la possibilité de différer l'installation de la signalisation si un taux d'occupation minimal n'est pas assuré.
La commune s'engage à :
a) octroyer à la société C.________ SA l'autorisation nécessaire à l'installation des plans d'orientation.
b) faire respecter la présente convention.
c) adresser à la société C.________ SA toute demande des activités professionnelles qui lui parviendrait directement.
La société C.________ SA s'engage à :
a) respecter toutes les réglementations d'utilité publique communales, cantonales ou fédérales.
b) effectuer le recensement des besoins, des activités, l'étude, la pose du matériel conformément aux accords passés avec les contractants.
c) n'utiliser que le matériel approuvé.
d) établir et mettre au point la liste des emplacements, en accord avec la commune.
e) respecter les modalités financières et commerciales figurant dans un contrat "entreprise" approuvé par la commune.
f) assurer à ses frais l'entretien, le nettoyage et le maintien en état du matériel de signalisation, conformément aux accords passés avec les entreprises.
g) s'assurer contre les accidents de quelque nature qu'ils soient, occasionnés par ses installations de sorte que la commune ne puisse jamais être inquiétée ou recherchée à ce sujet. Un exemplaire de la police d'assurances sera remis à la commune.
Art. IV : CONDITIONS PARTICULIERES
Si le matériel de signalisation présentait un danger pour la sécurité publique, les autorités communales pourraient, après le délai d'un mois d'une mise en demeure, procéder à l'enlèvement du matériel aux frais de la société C.________ SA. Le délai pourra être réduit en cas d'extrême urgence.
En aucun cas la responsabilité de la commune ne se trouve engagée du fait des activités de la société C.________ SA.
Par cette convention, la société C.________ SA prend à sa charge une partie de la signalisation municipale : édifices publics, organismes publics, etc., suivant les modalités à déterminer d'un commun accord entre les parties.
Cette signalisation est intégrée au matériel installé par la société C.________ SA.
Art. V : CONDITIONS FINANCIERES
Nous proposons un pourcentage de 5% sur le montant total des locations d'espaces publicitaires, perçu par la société C.________ SA, pour rétribuer l'occupation du domaine public.
Le paiement de ces sommes s'effectuera à la fin de chaque année d'activités, sur le montant des locations annuelles perçues par la société C.________ SA au titre de l'année en cours.
La société C.________ SA s'engage à tenir à disposition de la commune toutes les justifications permettant le contrôle des conditions financières.
De son côté, la commune s'engage à ne réclamer aucunes autres taxes, redevances ou droits résultant de l'occupation du domaine public par notre matériel.
En outre, si elle le juge nécessaire, la commune pourra, à ses frais procéder au raccordement électrique du matériel C.________ SA.
Toute modification unilatérale par la commune à la présente convention ne pourra intervenir que sous réserve du respect de l'équilibre financier.
Art. VI : DISPOSITIONS FINALES
Le délai de résiliation de la convention par la commune en cas de manquements graves et répétés, est fixé à 3 mois après mise en demeure.
En cas de défaillance, la société C.________ SA peut céder, après accord de la commune, ses droits d'exploitation à une autre société.
Au terme de cette convention, la société C.________ SA aura un droit de préférence aux conditions égales pour le renouvellement de ladite convention. A défaut, elle devra procéder à l'enlèvement du matériel et à la remise en état des sols."
Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'accord susmentionné aurait été ratifié par le conseil communal ou soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
E. En application de cette convention, huit plans d'orientation ont été posés sur le territoire de la Commune de Renens. Ils sont constitués d'un panneau en trois parties. L'une contient les informations communales officielles (administration, écoles, services publics, urgence, culture, etc.), l'autre représente un B.________ientation de la commune quadrillé avec nomenclature et coordonnées et la troisième contient des informations commerciales par branche d'activité indiquant pour chaque commerçant ses adresse et numéro de téléphone avec repère sur le plan. Certains d'entre eux ont même une petite plaquette publicitaire.
F. Par lettre recommandée du 27 février 1998, la municipalité a dénoncé la convention pour le 22 mars 1999 en ces termes :
"(...) La convention citée en référence devait en principe être renouvelée tacitement pour une nouvelle période de 5 ans à partir du 22 mars 1999. Or, nous avons le regret de vous informer que la Municipalité, dans sa séance du jeudi 26 février 1998, a décidé de ne pas proroger ladite convention. Cette décision se fonde sur le fait que l'Autorité souhaite, par la suppression de certaines publicités et une nouvelle définition de celles qui subsisteront, améliorer l'esthétique de la ville de Renens (...).
Dès lors, au terme de la durée de la convention, à savoir le 22 mars 1999, et comme le stipulent les dispositions de l'article VI "Dispositions finales" de ce document, il vous appartiendra de procéder à l'enlèvement du matériel et à la remise en état des sols.
(...)".
G. C.________ SA a formellement accusé réception de cette lettre le 16 décembre 1998 et déclaré à la municipalité qu'elle reprendrait contact avec cette dernière au début de l'année 1999.
H. Le 8 janvier 1999, C.________ SA a sollicité un entretien avec les responsables communaux de son dossier. Une réunion a eu lieu le 10 mars 1999 en présence de E., chef de service à la Direction de police-feu-protection civile de la commune de Renens, et de deux représentants de C. SA. Ces derniers auraient alors manifesté le souhait de pouvoir maintenir tout ou partie de leurs installations pour respecter les engagements contractuels publicitaires de C.________ SA vis-à-vis des tiers. La recourante soutient que M. E.________ aurait accepté à cette occasion que la révocation de la convention se fasse en respectant l'échéance des contrats de publicité encore en vigueur, ce que conteste la municipalité.
I. Le 25 juin 1999, la municipalité a déclaré "confirmer sa décision" du 27 février 1998, tout en acceptant, pour tenir compte des contrats publicitaires liant encore la recourante à divers commerçants et entreprises de la région, d'autoriser C.________ SA à maintenir certains panneaux d'orientation jusqu'au 31 mars 2000 (soit les panneaux situés à la rue de Lausanne, hauteur de l'avenue de Florissant, à l'avenue du Censuy, à l'avenue des Baumettes et à la rue de Lausanne N° 1). La municipalité a en revanche confirmé que les autres installations situées à la rue de Lausanne n° 33, à la place des 4-Avenues, à Renens-Croisée et à la place de la Gare devaient impérativement être enlevées et les sols remis en état le 31 juillet 1999 au plus tard.
J. Par courrier du 8 juillet 1999, C.________ SA, après avoir accusé réception de la lettre du 25 juin 1999, a fait part à la municipalité de sa surprise d'avoir à enlever ses plans de ville "dans un délai aussi court" alors qu'elle avait encore des contrats de publicité en vigueur, considérant que la convention interdisait l'enlèvement des panneaux avant la fin des contrats de publicité passés avec des tiers. Elle informait en outre l'intimée qu'elle avait arrêté la "commercialisation" dès qu'elle avait eu connaissance de la décision municipale.
K. La municipalité a répondu le 19 juillet 1999 en se référant notamment à l'Article II de la convention. A son avis, dès lors que la convention était renouvelable tacitement tous les cinq ans, la bonne foi commerciale impliquait que tous les contrats publicitaires arrivent à échéance au terme des cinq ans, ce qui permettait à la recourante de respecter les conditions de rupture ou de non renouvellement de la convention fixées à l'alinéa 2 de cette disposition. Elle a terminé sa lettre dans ces termes :
"(...) C'est précisément pour pallier les vraisemblables erreurs commises par votre société dans le cadre de ses démarches publicitaires que la Municipalité a décidé, dans sa séance du 25 juin 1999, d'autoriser la présence de quatre panneaux d'orientation, sur les huit existants, jusqu'au 31 mars 2000 dernier délai.
En guise de conclusion, nous vous informons que le contenu de notre lettre recommandée du 25 juin 1999 garde toute sa valeur et nous vous mettons en demeure, d'ici au 31 juillet 1999, d'enlever les installations situées à la rue de Lausanne N° 33, la place des 4-Avenues, Renens-Croisée et la place de la Gare.
Au cas où cette mise en demeure resterait sans effet, nous portons à votre connaissance que la commune procédera à l'enlèvement de ces installations, à vos frais. (...)"
L. Le 23 juillet 1999, le conseil de C.________ SA a adressé à la municipalité un courrier rédigé en ces termes :
"(...) Je vous informe que j'ai été consulté par la société C.________ SA pour la défense de ses intérêts.
Or, ma mandante m'a fait part du fait que vous avez résilié la convention, selon laquelle la Municipalité de Renens autorise la société C.________ SA à procéder à la pose de panneaux d'orientation sur son territoire.
Ainsi, je me permets de vous faire remarquer que cette résiliation est nulle, car elle ne respecte pas les dispositions de la convention précitée. En effet, son article II stipule qu'elle est établie pour une durée de 6 ans, renouvelable tacitement tous les cinq ans, en égard à la durée des contrats passés avec les activités en exécution de la convention.
Comme vous le savez, C.________ SA est liée par des contrats de publicité, apposée sur ces panneaux d'orientation, et qui sont encore en vigueur.
De plus, la Commune de Renens s'est expressément engagée à tenir compte de la durée de ces contrats, à l'article II, dernière phrase, de la convention précitée.
Ainsi, de par votre résiliation, vous violez la convention qui vous lie à ma mandante.
C'est pourquoi, elle réfute votre mise en demeure du 19 juillet 1999 qui est totalement infondée et elle vous met en demeure d'exécuter vos obligations contractuelles.
Il est inutile de vous rappeler que ma mandante n'hésitera pas à faire valoir ses prétentions en justice, au cas où une solution amiable ne pourra être trouvée, ce d'autant plus que vous risquez de lui causer un sérieux dommage dont vous seriez responsable.
Je vous prierais de bien vouloir prendre contact avec moi afin de pouvoir trouver une solution à ce problème.
(...)".
M. Par lettre du 29 juillet 1999, le conseil de C.________ SA a fait la proposition suivante à la municipalité :
"(...) Suite à notre conversation téléphonique du 27 juillet 1999 et après en avoir parlé avec ma mandante, je vous informe qu'elle est disposée à ce qu'un terrain d'entente soit trouvé aux conditions suivantes :
Elle s'engagerait à retirer ses panneaux implantés sur le territoire de la Commune de Renens, à condition que les délais qui lui ont été accordés pour s'exécuter, par cette dernière dans son courrier du 25 juin 1999, soient prolongés d'une année. Ainsi, le délai accordé à fin juillet 1999 serait prolongé jusqu'à la fin juillet 2000, et le délai accordé jusqu'au 31 mars 2000 serait prolongé jusqu'au 31 mars 2001.
Cette solution permettrait à ma mandante d'honorer au moins certains contrats de publicité sur ses panneaux, ce qui diminuerait quelque peu son dommage. Pour le reste du dommage, elle le prendrait à sa charge.
Je me permettrais simplement de rajouter que, par sa proposition, ma mandante démontre un esprit de conciliation et qu'elle est disposée à faire des concessions. (...)"
La municipalité a refusé d'entrer en matière sur cette proposition, ce dont elle a informé l'intéressée le 6 août 1999. Considérant que la recourante voulait ainsi manifestement se dérober à ses obligations conventionnelles, elle l'a enjointe d'enlever la totalité de ses panneaux d'orientation avant le 15 septembre 1999 et la menaçant d'une exécution par substitution. La municipalité s'étonnait d'ailleurs que la recourante n'eût pas réagi par écrit à réception de sa lettre de résiliation du 27 février 1998.
N. Le 25 août 1999, C.________ SA s'est offusquée du nouveau délai qui lui avait été fixé pour retirer ses panneaux alors que des délais avaient initialement été accordés jusqu'à la fin juillet 1999 et fin mars 2000. Selon elle, la municipalité n'ayant pas respecté son obligation d'agir de manière cohérente et de respecter les promesses faites de bonne foi, ni non plus celle de motiver ses décisions et d'en indiquer les voies de recours, les décisions qu'elle a successivement rendues (soit en date du 27 février 1998, 25 juin 1999 et 6 août 1999) seraient nulles. Elle considérait au demeurant que la relation lui permettant de poser des panneaux d'orientation sur domaine public communal était une relation de concédant à concessionnaire fondée sur le droit public. Par ailleurs, la recourante a reproché à la municipalité d'avoir accordé la concession révoquée à la F.________ (ci-après G.________), sans aucune forme de mise au concours préalable, et exigé une reprise de cette procédure d'adjudication, tout en lui accordant les délais requis le 29 juillet 1999. A défaut, elle a prié la municipalité de rendre une décision formelle en y indiquant les voies de recours afin qu'elle puisse la contester devant l'autorité compétente.
O. Par lettre du 15 octobre 1999, la municipalité a confirmé son courrier du 25 juin 1999 en obligeant la recourante à enlever les quatre panneaux d'orientation situés à la rue de Lausanne, à l'avenue du Censuy, à l'avenue des Baumettes et à la rue de Lausanne n° 1 pour le 31 mars 2000 au plus tard et les quatre autres panneaux implantés à la rue de Lausanne n° 33, à la place des 4-Avenues, à Renens-Croisée et à la place de la Gare pour le 10 novembre 1999 au plus tard. A cette occasion, la municipalité a précisé que la convention du 22 mars 1988 était à ses yeux un contrat bilatéral et non pas une décision unilatérale de l'autorité et qu'un tel accord ne justifiait par conséquent pas la notification d'une décision municipale avec indication des voies de recours, étant donné qu'il n'y avait pas de recours possible au Tribunal administratif dans un tel cas. S'agissant du contrat signé avec la F.________, elle a en outre affirmé qu'il n'était pas soumis aux dispositions de la "loi fédérale sur les marchés intérieurs", raison pour laquelle aucune mise au concours n'avait été effectuée.
P. Le 8 novembre 1999, C.________ SA a saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la lettre du 15 octobre 1999. Elle invoque un refus de statuer de la part de la municipalité, ainsi qu'une violation de la procédure de mise au concours de la nouvelle concession, puisqu'après la lui avoir révoquée, l'autorité intimée l'a accordée à une entreprise concurrente (G.) sans aucune forme de mise au concours préalable. Elle conclut avec suite de frais et dépens, à titre de mesure provisionnelle, à ce qu'il soit interdit à l'intimée de retirer les panneaux d'orientation lui appartenant jusqu'à ce que le Tribunal se soit prononcé sur son recours, et sur le fond, principalement à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de rendre une décision, au sens de l'art. 29 LJPA, s'agissant de la révocation de la concession et, enfin, dire que cette décision devra indiquer qu'une révocation de la concession ne pourra intervenir qu'à l'échéance des contrats de location d'espaces publicitaires. Subsidiairement, C. SA conclut à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de mettre au concours l'octroi de la concession litigieuse.
Elle a joint à son recours une requête de mesures provisionnelles tendant à ce qu'il soit interdit à la municipalité de retirer les panneaux d'orientation en cause jusqu'à ce que le Tribunal se soit prononcé sur le recours. La municipalité s'est déterminée le 19 novembre 1999 en s'opposant aux mesures provisionnelles requises.
Q. Par décision incidente du 22 décembre 1999, le juge instructeur du Tribunal administratif a partiellement accordé l'effet suspensif au recours, soit en ce qui concerne les panneaux d'orientation installés à la rue de Lausanne n° 33, à la place des 4-Avenues, à Renens-Croisée et à la place de la Gare. Il a précisé qu'il n'y avait en revanche pas lieu de statuer sur l'octroi éventuel de l'effet suspensif concernant les autres panneaux, compte tenu du délai imparti à la recourante pour les enlever (31 mars 2000).
R. La municipalité a déposé sa réponse au recours le 10 janvier 2000 en concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet sur le fond. Elle précise que, par rapport à la publicité générale par affiches, l'importance publicitaire des huit panneaux d'orientation est limitée, la recourante se désignant d'ailleurs comme une entreprise de signalisation et non de publicité. S'agissant de la recevabilité du recours, elle expose en substance que c'est en date du 27 février 1998 qu'elle a fait usage du droit de résiliation prévu dans la convention et que dans la mesure où il viserait cette décision, le recours serait évidemment tardif. Vu la nature conventionnelle des relations entre parties, la municipalité a fait usage d'un droit formateur en résiliant le contrat et non pas exercé une révocation unilatérale. Elle n'avait donc pas à le motiver. Elle relève encore qu'à aucun moment elle n'est entrée en matière sur un éventuel réexamen de sa position de principe supprimant toute reconduction tacite du contrat. Tout au plus a-t-elle envisagé quelques adoucissements en ce qui concerne les délais impartis à la recourante pour enlever son matériel et remettre les lieux en état. S'agissant de la compétence du Tribunal administratif, la municipalité affirme avoir signé un contrat de droit administratif dont le tribunal ne saurait connaître en raison du texte même de l'art. 1 al. 3 lettre d LJPA. S'agissant enfin d'une mise au concours de l'installation de plans d'orientation, elle relève que la loi sur les marchés publics et ses dispositions d'exécution seraient inapplicables en l'espèce.
R. Le Tribunal a tenu audience le 29 février 2000 en présence du conseil de la recourante, d'un représentant de la municipalité (Commandant de police) et du conseil de cette dernière. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs explications. Le représentant de la municipalité a notamment précisé que les revenus de la convention étaient relativement modestes pour l'intimée, puisqu'ils ne s'élevaient qu'à quelque 1'000 fr. par année.
S. Le Tribunal a délibéré à huis clos.
T. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
Conformément à l'art. 30 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se prononcer, son silence vaut décision négative. L'art. 31 al. 1, 2ème phrase ouvre alors la voie d'un recours contre cette fiction de décision.
a) En procédure vaudoise, la compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale (cf. art. 70 al. 1 PA), mais à l'autorité de recours ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette dernière avait été régulièrement prise (cf. arrêt TA GE 99/0014 du 24 mars 1999). En matière d'installation de panneaux d'affichage, à défaut de disposition légale spéciale, notamment dans la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR; RSV 8.5 F), attribuant la compétence sur recours à une autre autorité, le Tribunal de céans serait compétent en vertu de la clause générale que lui reconnaît l'art. 4 al. 1 LJPA pour statuer sur la résiliation d'une convention d'affichage sur le domaine public, si celle-ci devait être qualifiée de décision. Il est donc compétent pour connaître du recours contre un refus de statuer en cette matière.
b) S'agissant des délais de recours, le refus de statuer au sens de l'art. 30 al. 1 LJPA peut faire l'objet d'un recours en tout temps (art. 31 al. 1, 2ème phrase LJPA). Cette exception à l'exigence du délai de recours, caractéristique des pourvois en matière de déni de justice formel (cf. également l'art. 70 al. 1 PA), est toutefois tempérée par le respect du principe de la bonne foi lorsque, comme en l'espèce, l'autorité ne se limite pas à opposer un pur silence à la requête de l'administré, mais refuse expressément de rendre une décision. On peut alors exiger du recourant qu'il agisse contre le refus de l'autorité dans le délai ordinaire de recours (cf. A. Koelz/I. Haener, op. cit., n° 726 p. 255; R. Rhinow/H. Koller/C. Kiss, Oeffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Francfort-sur-le-Main 1996, n° 1416 p. 270; T. Merkli/A. Aeschlimann/R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 72 ad art. 49, p. 350; F. Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., Berne 1983, p. 226). Dans le cas présent, le recours a été déposé à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai de vingt jours courant dès la communication de l'acte attaqué (lettre du 15 octobre 1999; art. 31 al. 1 et 32 al. 1 LJPA). Il est ainsi recevable.
Cela étant, il convient d'entrer en matière sur le recours et d'examiner si la municipalité a commis un déni de justice en refusant de rendre une décision le 15 octobre 1999.
En l'occurrence, C.________ SA affirme que la municipalité devait rendre une décision si elle voulait mettre un terme à la convention du 22 mars 1988. Elle prétend en substance que cette convention n'est rien d'autre qu'une concession soumise au droit public par laquelle l'autorité intimée lui a concédé le droit exclusif de poser des panneaux d'affichage sur le domaine public communal et que la révocation d'une telle concession est une décision. Cette conception est contestée par l'autorité intimée, qui estime pour sa part avoir signé avec la recourante un contrat de droit administratif dont la résiliation consisterait dans l'exercice d'un simple droit formateur résolutoire reconnu par la convention elle-même. Elle s'appuie sur le fait que l'accord litigieux a été consigné sur le papier en-tête de la recourante, qu'il s'intitule "convention", qu'il a été négocié à partir d'un projet établi par la recourante, que l'autorisation d'usage du domaine public n'apparaît que comme un élément accessoire de l'acte dont l'objet principal est la pose des plans d'orientation et la signalisation de toutes les activités intéressées, soit l'information du public, que la rémunération de l'occupation du domaine public aurait été proposée par la recourante elle-même (Article V de la convention) et non imposée par la commune comme en matière de concession et que la clause de renouvellement tacite est caractéristique d'un accord de nature contractuelle.
Il y a lieu d'examiner dès lors quelle est la relation instaurée entre la recourante et l'intimée par la convention du 22 mars 1988 et quelle est la nature de l'acte qui y met un terme.
Aux termes de son article I, la convention litigieuse a principalement pour objet d'autoriser la seule recourante, pour la durée convenue, à procéder à la pose de plans d'orientation sur le territoire communal. L'intéressée est pour sa part notamment chargée de procéder à la "signalisation de toutes les activités intéressées" et la commune de son côté est chargée de "désigner le nombre d'emplacements nécessaires pour satisfaire les besoins" et "d'octroyer à C.________ SA l'autorisation nécessaire à l'installation des plans d'orientation" (article III). Schématiquement, on peut affirmer que la convention porte donc, d'une part, sur l'octroi d'un droit exclusif d'installation de plans d'orientation et, d'autre part, sur l'information du public circulant sur le territoire communal, les informations affichées ayant pour partie un caractère commercial et pour partie un caractère officiel.
Il faut par conséquent distinguer : dans la mesure où elle se rapporte à l'octroi de ce droit exclusif de poser de façon permanente des panneaux d'orientation sur le territoire communal, la convention repose sur l'art. 17 al. 2 aLPR et présente les caractéristiques d'une concession d'usage privatif du domaine public (concession "domaniale"), puisqu'elle exclut durablement toute utilisation par un tiers de ces mêmes emplacements (cf. arrêts du TA ZH des 11 mars 1986 et 31 mars 1978, ZBl 1987, p. 134, c. 3a et ZBl 1979, p. 224, c. 3a; ATF du 5 décembre 1983, JT 1986 III 16, c. 2 et les références citées; U. Haefelin/G. Mueller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., Zurich 1998, n° 1888 p. 476; P. Moor, Droit administratif, vol. III : L'organisation des activités administratives, Les biens de l'Etat, Berne 1992, pp. 120 et 301). En revanche, dans la mesure où elle se rapporte à l'orientation et l'information du public, la convention litigieuse présente toutes les caractéristiques d'une concession de service public. La concession de service public porte en effet sur des activités présentant un intérêt public tel qu'elles ne peuvent pas être laissées à l'initiative du secteur privé (qui pourrait s'en désintéresser ou les pratiquer à des prix prohibitifs), mais doivent faire l'objet d'un régime spécifique qui, éliminant la libre concurrence, les mette à la disposition de la collectivité et garantisse ainsi qu'elles soient effectivement exercées (P. Moor, op. cit., vol. III, p. 120). Vu son double objet, la convention peut ainsi être qualifiée de concession domaniale et de service public puisque les droits conférés portent à la fois sur l'activité elle-même et sur les moyens nécessaires à son exercice.
b) Le Tribunal fédéral, tout en qualifiant la concession d'acte administratif unilatéral de l'Etat agissant en sa qualité de détenteur de la puissance publique (cf. ATF 109 II 76, c. 2, JT 1983 I 276; 96 I 282, c. 4, JT 1971 I 468), y voit "un rapport juridique fondé sur un contrat" dont concédant et concessionnaire déterminent librement le contenu, sous réserve des règles impératives du droit public (ATF 109 et 96 précités). La concession comprend des clauses fixées unilatéralement par l'autorité, qui sont l'application de règles légales, et des clauses fixées par l'acte de concession lui-même et fondées sur un accord passé entre l'autorité concédante et le concessionnaire, le cas échéant après des pourparlers entre eux (ATF 80 I 239, c. 3, p. 246). La doctrine, quant à elle, admet généralement que la concession est un acte mixte ou un acte complexe, dont le contenu est composé à la fois de clauses bilatérales qui suivent un régime contractuel et de clauses unilatérales qui suivent un régime de décision (P. Moor, op. cit., vol. III, pp. 124 et 301; A Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 283; U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 881 p. 224 et 2009 p. 515), certains auteurs rangeant le contrat de concession, en tant qu'acte juridique, dans les contrats de droit administratif (cf. M. Imboden/R. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. I, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1976, n° 46 ch. IV; M. S. Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, thèse Lausanne 1998, p. 44 ss; H. Zwahlen, Le contrat de droit administratif, RDS 1958 II 461a, spéc. p. 573a ss). Cela étant, la difficulté est alors de distinguer ce qui, au sein du régime juridique en cause, est bilatéral ou unilatéral.
Si le Tribunal fédéral utilise pour sa part le critère du fondement des obligations réciproques, les clauses bilatérales étant celles qui, en l'absence de dispositions légales impératives ou en présence de règles légales dispositives, reposent exclusivement sur une manifestation réciproque et concordante de volontés (ATF 80 et 96 précités), la majorité de la doctrine s'accorde quant à elle à reconnaître que sont unilatérales les clauses qui ont pour objet l'exécution même du service public, soit qui visent directement à satisfaire ou à protéger l'intérêt public, et que sont au contraire bilatérales les clauses qui concernent l'aménagement interne de l'économie de la concession, les prestations réciproques des parties, qui n'engagent immédiatement que leurs intérêts propres et qui ne touchent pas l'intérêt public au même degré (P. Moor, op. cit., vol. III, pp. 125 et 301 et références citées; A. Grisel, op. cit. p. 284; U. Haefelin/G. Mueller, ibidem; A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechts-prechung, Ergänzungsband, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1990, n° 46 ch. IVa p. 143; cf. ég. ZBl 1987 précité, c. 3c). Pour certains auteurs plus favorables au régime contractuel, tout ce qui est spécialement réglé dans la concession ou dans un acte annexe lie contractuellement les parties, tandis que les règles découlant d'une réglementation générale (loi ou règlement) placent le concessionnaire dans une situation statutaire (H. Zwahlen, op. cit., p. 583a; M. S. Nguyen, op. cit., p. 47).
Dans le cas présent, le litige porte sur l'article II de la convention relatif à la durée, la reconduction ou la prolongation tacite et la résiliation ordinaire dudit accord. Une telle réglementation ne trouve pas son fondement dans la loi, mais procède incontestablement d'une manifestation réciproque et concordante des volontés des parties. Elle ne vise pas directement la protection de l'intérêt public, mais concerne uniquement les intérêts propres des cocontractants, l'économie purement interne de la concession. Que l'on adopte l'un ou l'autre des critères exposés ci-dessus, une conclusion identique s'impose : la clause litigieuse concernant la durée de la concession possède manifestement un caractère bilatéral et suit un régime contractuel. C'est ce que la jurisprudence et la doctrine admettent en principe également (cf. ATF du 11 juillet 1988, ZBl 1989, p. 82, c. 3a; arrêt du TA ZH du 11 mars 1986, ZBl 1987 déjà cité, c. 3d; P. Moor, op. cit., vol. III, p. 125; A. Grisel, op. cit., p. 284; U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 881 p. 224; M. Hanhardt, La concession de service public. Etude de droit fédéral et de droit vaudois, thèse Lausanne 1977, p. 84). On peut même affirmer, comme le soutient à juste titre l'autorité intimée, que la clause de reconduction tacite est caractéristique d'un accord de nature contractuelle.
Il n'est pas contesté en l'occurrence que la commune a dénoncé la convention le 27 février 1998 pour l'échéance du 22 mars 1999 en respectant le délai de congé d'une année prévu conventionnellement. Elle n'a donc pas prononcé la déchéance, la révocation ou l'expropriation de la concession avant terme, mais l'a résiliée de manière ordinaire, comme elle l'aurait d'ailleurs fait pour tout autre contrat de droit privé. Une telle résiliation doit être considérée comme une simple manifestation de volonté par laquelle la commune a exercé un droit formateur résolutoire prévu par la convention et non comme un acte administratif émanant d'une autorité exerçant une prérogative de droit public que lui reconnaît la loi (cf. par analogie en matière de résiliation des contrats d'engagement en droit de la fonction publique cantonale, arrêt du TA GE 96/0112 du 5 septembre 1997, RDAF 1998 I 58, c. 1 qui confirme la jurisprudence antérieure parue in RDAF 1995, p. 479, c. 2 et p. 483, c. 3; cf. implicitement U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 912 p. 233 et M. Hanhardt, op. cit., p. 162). L'autorité intimée n'avait donc aucune obligation de statuer par voie de décision pour mettre un terme à la convention litigieuse et c'est à raison qu'elle a refusé de faire droit à la requête de la recourante le 15 octobre 1999. Il importe d'ailleurs finalement peu d'opposer en l'espèce le régime juridique de la concession à celui du contrat de droit administratif puisque la clause litigieuse est de toute façon de nature contractuelle.
Par conséquent, en l'absence d'une quelconque obligation de statuer à la charge de l'autorité intimée, le recours pour déni de justice doit être rejeté. Le recours portant uniquement sur l'examen de la prétention de la recourante a obtenir une décision, le Tribunal de céans n'a pas à statuer sur la question de l'interprétation de l'article II al. 1 in fine de la convention (respect ou non de l'échéance des contrats publicitaires). Régulièrement saisi, il ne serait d'ailleurs pas compétent pour trancher une telle question puisque les contestations relatives à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes morales de droit public et personnes de droit privé sont exclues de sa compétence en vertu de l'art. 1 al. 3 litt. d LJPA.
Le principe de la bonne foi prohibe notamment les comportements contradictoires de l'administré; de tels comportements ne sont pas protégés par l'ordre juridique (U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 595 p. 145). Le Tribunal fédéral, en se fondant sur ce principe, considère d'ailleurs qu'il n'est pas admissible de soulever un vice formel qui aurait pu être invoqué dans un stade antérieur de la procédure en cas d'issue défavorable de l'instance (ATF 111 Ia 161). Ainsi, en relation avec la garantie d'un juge impartial, il considère que les motifs de récusation doivent être invoqués aussitôt que possible, en principe dès que le justiciable en a connaissance, sous peine de déchéance du droit de soulever ensuite un tel moyen (cf. ATF 121 I 30, c. 5f, JT 1996 I 551 et les références citées). De même, s'agissant de la garantie des débats publics, le justiciable qui ne requiert pas la tenue d'une audience publique au cours de la procédure cantonale ne peut-il pas se prévaloir ensuite devant le Tribunal fédéral d'une violation du principe de la publicité des débats découlant de l'art. 6 CEDH (cf. ATF 119 Ia 221, c. 5a et b). Du principe de la bonne foi découle également la règle de l'interdiction de l'abus de droit, qui a une valeur générale et s'applique aussi en droit public; elle prohibe l'utilisation d'une institution juridique à des fins étrangères à celles qui ont motivé sa création (cf. ATF 121 II 5, c. 3a, JT 1997 I 180) ou en vue de la réalisation d'intérêts que cette institution n'a pas pour but de protéger (ATF 110 Ib 332, c. 3a, JT 1986 I 536; U. Haefelin/G. Mueller, op. cit., n° 598 p. 145).
Dans le cas présent, bien que l'autorité intimée ait résilié la convention litigieuse le 27 février 1998 pour l'échéance du 22 mars 1999 et qu'elle ait clairement et formellement confirmé cette déclaration le 25 juin 1999 (tout en acceptant de prolonger les délais d'enlèvement des installations), puis une nouvelle fois le 19 juillet 1999 et enfin le 6 août 1999, la recourante n'a jamais contesté ni le principe ni la nature de cette résiliation avant le 25 août 1999. Ce n'est qu'à cette date, soit lorsque la municipalité lui a fixé, dans sa correspondance du 6 août 1999, un ultimatum au 15 septembre 1999, que la recourante s'est formellement élevée contre la dénonciation de la convention en requérant le prononcé d'une décision formelle à cet égard.
Aussi C.________ SA, alors qu'elle connaissait la volonté clairement exprimée de l'autorité intimée et la manière dont cette dernière l'avait manifestée, a-t-elle attendu environ une année et demie (février 1998 à août 1999) pour contester le principe et la nature de la résiliation litigieuse sans jamais demander à la municipalité de prendre une décision formelle à cet égard. On peut admettre que, dans la mesure où la recourante ne s'était opposée qu'à la seule échéance des délais d'enlèvement des installations, l'autorité intimée était fondée à croire que tant le principe que la forme de la résiliation étaient admis. C.________ SA s'est en effet constamment comportée dans ce sens. N'enjoindre l'autorité intimée de rendre une décision qu'en août 1999 alors que la volonté de la municipalité était connue depuis février 1998 et seulement lorsque la situation est devenue définitivement défavorable à son égard représente de la part de la recourante une attitude qui viole les règles de la bonne foi. De plus, soutenir aujourd'hui que la résiliation litigieuse devait être considérée comme une décision est d'ailleurs forcément contradictoire puisque cela revient à reconnaître implicitement avoir omis de recourir dans les délais. Pour contester la résiliation devant le tribunal de céans, C.________ SA n'avait pas d'autre choix que de la considérer comme une véritable décision et recourir alors dans le délai de vingt jours dès sa communication ou prétendre - comme elle le fait de manière abusive maintenant - que cette résiliation devait faire l'objet d'une décision et, connaissant la volonté de résilier de l'autorité intimée, la sommer de statuer par une décision afin de pouvoir recourir immédiatement pour déni de justice formel en cas de refus.
L'attitude contradictoire de la recourante ne mérite pas d'être protégée juridiquement et le présent recours pour déni de justice doit être considéré comme contraire aux règles de la bonne foi par application analogique des principes juridiques qui viennent d'être rappelés. Une telle institution doit au demeurant permettre au justiciable, confronté au silence de l'autorité administrative qu'il a saisie d'une requête, de contraindre celle-ci à se prononcer et à rendre une décision administrative dans un délai raisonnable. Elle ne saurait en revanche constituer un oreiller de paresse autorisant l'administré à rester inactif face aux prises de position de l'autorité, quand bien même ces dernières ne constitueraient pas des décisions. L'autorité s'étant exprimée, le recourant doit réagir et provoquer une décision s'il veut ensuite agir contre un refus de statuer.
a) En prenant une telle conclusion subsidiaire, l'intéressée recourt non pas contre le prétendu refus de statuer du 15 octobre 1999, mais contre la décision d'octroi de la concession à un tiers. Or, la correspondance échangée entre les parties atteste que la recourante savait le 25 août 1999 déjà qu'une nouvelle convention avait été conclue et qu'une décision d'octroi avait été prise. Par conséquent, son pourvoi contre cet acte, interjeté le 8 novembre 1999 seulement, doit être considéré comme tardif et déclaré irrecevable. En effet, lorsque la décision attaquée n'a pas été formellement notifiée au recourant, celui-ci doit l'attaquer dans le délai ordinaire de recours dès qu'il en a eu effectivement connaissance (cf. notamment arrêts TA des 31 juillet et 11 novembre 1996, in RDAF 1997 I 73 et 196, c. 1c), ce qui était manifestement le cas en l'espèce au plus tard dès le 25 août 1999.
b) Cela étant, à supposer que la recourante ait agi dans les délais et en admettant que la convention octroyée à G.________ soit identique à celle qui est litigieuse en l'espèce, la conclusion subsidiaire prise par la recourante aurait de toute façon dû être rejetée. Il faut admettre en effet que la réglementation sur les marchés publics n'était pas applicable à la procédure d'octroi d'une telle convention à une société tierce.
Si, selon la doctrine, les marchés publics désignent l'ensemble des contrats passés par les pouvoirs publics avec des soumissionnaires privés portant sur l'acquisition de fournitures, de constructions ou de services, de tels marchés restent soumis au droit privé, l'adjectif "public" faisant uniquement référence à la personnalité de l'acquéreur de la prestation et non pas au régime juridique applicable à ces contrats (cf. N. Michel, Droit public de la construction, Fribourg 1996, p. 376 s.; ATF 125 I 209, c. 6a). Il n'y a d'ailleurs marché public, au sens de ces législations, que lorsque la collectivité publique (qui y est soumise) se procure auprès d'une entreprise privée, moyennant un prix que la collectivité s'engage à payer, des biens ou des services dont elle a besoin pour exécuter ses tâches publiques (ATF 125 précité et les auteurs cités).
Or, en l'espèce, pour la seule raison que la convention litigieuse est soumise au droit public et non au droit privé elle échappe au régime juridique applicable aux marchés publics. En outre, l'un des éléments caractéristiques du marché public, soit le paiement du prix par la collectivité publique adjudicatrice, fait défaut. Dans le cadre de la convention litigieuse, la Commune de Renens n'utilise pas ses fonds publics, mais a droit, au contraire, à une redevance annuelle calculée en fonction du chiffre d'affaires réalisé par son partenaire contractuel du fait de la location des espaces publicitaires (5 % selon l'art. V de la convention). Cette redevance constitue la contrepartie de la concession du droit exclusif de poser les panneaux d'orientation sur son territoire. Il s'agit donc en quelque sorte de l'inverse d'un marché public. L'autorité intimée n'acquiert d'ailleurs une prestation de service de la part de son cocontractant que dans la seule mesure où la convention porte sur l'information et l'orientation du public sur le territoire communal et pour autant que l'on admette que ces activités constituent l'exercice de tâches publiques. Ce n'est en revanche pas du tout le cas dans la mesure où elle concède le monopole de la pose des panneaux d'orientation sur le territoire communal. Enfin, la recourante ne démontre nullement que les seuils minima prescrits par les réglementations sur les marchés publics (1'000'000 francs pour les ouvrages et 200'000 francs pour les fournitures et les services d'après l'art. 5 al. 1 litt. c LVMP) seraient atteints en l'occurrence.
Compte tenu de ce qui précède, force est d'admettre qu'une convention telle que celle qui est litigieuse en l'espèce ne constitue pas un "marché public" au sens des réglementations qui lui sont applicables. L'autorité intimée était ainsi en droit, comme elle l'a fait, de l'adjuger de gré à gré, sans procéder à un appel d'offres.
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante qui succombe et qui, pour les mêmes raisons, doit verser des dépens à l'autorité intimée, cette dernière obtenant gain de cause et ayant agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté en tant qu'il est dirigé contre le refus de statuer et irrecevable pour le surplus.
II. L'émolument et les frais, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par l'avance effectuée.
III. La société A.________ SA, à X.________, versera à la municipalité de la Commune de Renens un montant de 1'800 (mille huit cents) francs à titre de dépens.
gz/Lausanne, le 30 octobre 2000/tb
La présidente : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.