CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 25 août 2004
sur le recours interjeté par X.________ , à St-Livres, représenté par l’avocate Graziella Burnand, Place St-François 7, case postale 3640, 1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 27 février 2002 par le Chef du Département de la santé et de l’action sociale (retrait de l’autorisation de pratiquer la médecine dentaire).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Emilia Antonioni et M. Edmond C. de Braun, assesseurs. Greffière ad hoc: Mihaela Amoos.
Vu les faits suivants:
A. X.________ (ci-après : le recourant), né le 6 avril 1959, est médecin dentiste diplômé depuis 1985. Il est autorisé à pratiquer dans le Canton de Vaud depuis le 20 novembre 1986. A ce titre, il exploite un cabinet dentaire à ******** et un autre à A.. Il a en outre exercé comme médecin dentiste scolaire à A. jusqu’en été 2001.
B. Par jugement du 23 avril 2001 du Tribunal correctionnel de l’arrondissement de La Côte, le recourant a été condamné pour atteinte à la pudeur d’un mineur âgé de plus de seize ans à une peine de 18 mois d’emprisonnement avec sursis pendant cinq ans, en raison des faits suivants :
Au printemps 1991, le recourant a eu un entretien avec une future apprentie, relatif à sa collaboration future dans le cadre du cabinet dentaire qu'il exploite. Un contrat d'apprentissage a été signé par les parties les 7 avril et 3 mai 1991.
Lors de l'entretien d'embauche, dans le bureau du cabinet dentaire, pourvu d'un divan, le recourant a entretenu avec son apprentie une relation sexuelle complète.
L’apprentie a expliqué qu’elle avait dit clairement non au recourant, tandis que celui-ci a adopté des versions quelque peu fluctuantes quant au déroulement des faits.
Le Tribunal correctionnel de La Côte a retenu que l’apprentie était tétanisée par son employeur et qu’à aucun moment elle n’a été consentante. En outre, le tribunal a considéré que l’accusé a bien profité de l’effet de surprise et de l’ascendant qu’il exerçait sur une jeune fille tout juste âgée de 16 ans qu’il venait d’engager.
C. Par courrier du 28 mai 2001, le Chef du Département de la santé et de l’action sociale a informé le recourant qu’une enquête disciplinaire était ouverte contre lui. Cette enquête a été confiée à une délégation du Conseil de santé, qui a entendu le recourant le 4 octobre 2001.
Le 25 octobre 2001, la délégation du Conseil de santé, estimant que le dossier était complet a rendu un rapport, dont on extrait les passages suivants :
«4. La délégation estime que le Dr X.________ a gravement enfreint la loi et, tout comme l’a relevé le Tribunal, que ce médecin a scandaleusement profité de sa situation d’employeur et de l’ascendant qu’il exerçait sur son apprentie. Parallèlement, la délégation a peu apprécié les difficultés avec lesquelles l’accusé a finalement admis les faits lors de l’audience pénale, de même que les adjectifs peu gratifiants qu’il a utilisés pour qualifier sa victime.
(…)
D. Par courrier de son conseil du 12 novembre 2001, le recourant a requis l'audition comme témoin, de manière contradictoire, de A.________, hygiéniste dentaire dans son cabinet et maîtresse de stage de l'apprentie à l'époque des faits litigieux.
Dans sa réponse du 17 décembre 2001, le secrétariat du Conseil de santé a informé le recourant que, conformément à l'article 7 alinéa 3 du règlement de procédure du 26 avril 1987, la délégation avait décidé, selon une pratique constante, qu'il n'y aurait pas d'audition contradictoire de A.________, qui serait entendue par les membres de la délégation uniquement. Le recourant en a pris acte par courrier de son conseil du 20 décembre 2001 en réservant expressément ses droits au sujet de ce refus d'audition contradictoire.
Par lettre du 21 janvier 2002 adressée au Service de la santé publique, la délégation du Conseil de santé a précisé que l'audition de A.________ n'avait pas apporté d'élément nouveau et que, par conséquent, il n'y avait pas de modification à apporter au rapport du 25 octobre 2001 qui était ainsi confirmé en tout point.
E. Le 12 février 2002, le Conseil de santé a procédé à l'audition du recourant, assisté de son conseil, puis a résumé comme il suit le contenu de sa délibération :
« - la seule chose qui plaide en faveur de M. X.________ est l'ancienneté des faits.
Or la difficulté pour une victime à évoquer ces faits est bien connue et elle a conduit le législateur à allonger le délai de prescription. La souffrance et la honte de la victime ne doivent pas profiter au coupable. Les faits retenus sont très graves. C'est de justesse que M. X.________ a obtenu le sursis.
Par ailleurs ses revenus semblent être supérieurs à ce qu'il annonce. M. X.________ a en outre menti avant et pendant le procès. De surcroît les faits sont survenus dans le cadre de son activité professionnelle. Il a porté atteinte à l'image de la profession.
Son repentir est tardif et peu sincère.
Le Conseil de santé préconise un retrait temporaire de l'autorisation de pratiquer pour une durée de deux mois. »
F. Par décision du 27 février 2002, le Chef du Département de la santé et de l’action sociale a retiré au recourant l’autorisation de pratiquer la médecine dentaire pour une durée de deux mois.
G. Cette décision a fait l’objet d’un recours adressé au Tribunal administratif le 20 mars 2002. Le recourant conclut principalement à la réforme de la décision entreprise en ce sens qu’une peine de réprimande est prononcée en lieu et place du retrait temporaire de l'autorisation de pratiquer et subsidiairement à son annulation avec renvoi à l’autorité intimée pour statuer à nouveau.
H. Le Chef du Département de la santé et de l’action sociale a déposé ses déterminations sur recours le 25 juin 2002 et conclu au rejet.
I. Le recours contenait une requête d’effet suspensif à laquelle le juge instructeur a fait droit par décision du 27 juin 2002.
Considérant en droit:
Le recourant est personnellement atteint par la décision entreprise. Il a donc un intérêt digne de protection à ce qu' elle soit modifiée ou annulée (art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative, ci-après : LJPA). Déposé en temps utile et signé par un avocat pratiquant dans le canton de Vaud au bénéfice d'une procuration, le recours est recevable en la forme (art. 31 LJPA). S'agissant d'une sanction disciplinaire prise par le Département de la santé et de l'action sociale à l'encontre d'un médecin-dentiste, le tribunal est compétent en vertu de la règle générale de l'art. 4 al. 1er LJPA, loi à laquelle renvoie l'art. 47 du Règlement du 26 août 1987sur le médiateur, sur l’organisation des Commissions d’examen des plaintes de patients, sur le fonctionnement du Conseil de santé et sur la procédure en matière de sanctions et de retrait d’autorisation (RSV 5.1; non modifié sur ce point par le règlement du même nom adopté le 17 mars 2004).
Selon l'art. 191 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (RSV 5.1; ci-après : LSP), lorsqu'une personne exerçant ou ayant exercé une profession relevant de cette loi a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité et d'incapacité, le département peut la réprimander, lui infliger une amende de Fr. 500.- à Fr. 200'000.-, restreindre le champ de son autorisation de pratiquer, la lui retirer à titre temporaire ou définitif. Ces sanctions peuvent être cumulées. En cas de retrait, le département publie la décision dès qu'elle est exécutoire.
Le recourant ne conteste pas les faits ni l'application de cette disposition en l'espèce. Il fait valoir toutefois qu'en prononçant le retrait temporaire de son autorisation de pratiquer, l'autorité administrative a violé les principes de la proportionnalité, de l'interdiction de l'arbitraire et de l'égalité de traitement, respectivement sa liberté économique et, subsidiairement, son droit d'être entendu. Il soutient en outre qu'en raison de l'écoulement du temps, une sanction disciplinaire ne pourrait plus lui être infligée, malgré que la prescription prévue à l'art. 192 LSP ne soit pas acquise. On examinera d'emblée ce dernier moyen.
L'art. 192 LSP prévoit que la poursuite disiciplinaire se prescrit par cinq ans dès le jour où la personne visée par l'art. 191 LSP a été condamnée ou a exercé son activité répréhensible. A défaut d'un commentaire de cette disposition dans les travaux préparatoires (BGC, Printemps 1985, p. 398 ss), on comprend ce point de départ alternatif en ce sens que ce n'est qu'à défaut d'une action pénale, ainsi en cas de négligence ou d'incapacité de l'intéressé, que la prescription de l'action disciplinaire court dès les agissements répréhensibles; lorsque le juge pénal est saisi en revanche, le point de départ de la prescription est reporté à la condamnation. Un tel dispositif législatif, s'il a pour effet d'allonger de manière significative la durée de la prescription de l'action disciplinaire afin de permettre l'engagement de celle-ci au vu de l'issue pénale, a été jugé adéquat par le Tribunal fédéral statuant sur recours de droit public (ATF 101 Ia 298, consid. 3). On peut se demander toutefois si la prescription disciplinaire ainsi instaurée n'est pas de trop longue durée. Elle pourrait en effet courir durant plusieurs dizaines d'années, ainsi dans le cas de l'art. 70 al. 2 CP, où l'action pénale peut être engagée jusqu'à ce que la victime d'un acte d'ordre sexuel ait atteint l'âge de 25 ans. Il est vrai qu'une telle durée pourrait ne pas paraître excessive dans le cas où un très grave manquement passé, révélant l'inaptitude de quelqu'un, justifierait de le priver définitivement de la faculté d'exercer sa profession (Dominique Favre, La jurisprudence disciplinaire du Tribunal administratif, in SJ 1982, pp 261ss).
La question du caractère excessif de la durée de la prescription en matière disciplinaire peut toutefois rester indécise pour les motifs qui suivent.
La prescription pénale a pour objectif l'efficacité de l'amendement du coupable peu de temps après la commission du délit; le droit de punir s'affaiblit avec l'écoulement du temps, de même que les raisons de poursuivre et les possibilités de le faire (Dominique Favre, op. cit., in SJ 1982, p. 261 et in Mélanges Patry 1988, p. 338).
En matière disciplinaire, l'importance du principe de l'opportunité atténue la rigueur attachée à la notion de prescription (Gabriel Boinay, op. cit., p. 26, Dominique Favre, op. cit., in SJ 1982, p. 262, Werner Dubach, op. cit., p. 44a). La sauvegarde de l'intérêt public peut exiger qu'une poursuite soit intentée même longtemps après la commission de l'acte professionnel incorrect, dans l'hypothèse où il serait découvert très tardivement; de même, en vertu du principe de l'opportunité, l'autorité de surveillance peut renoncer à la poursuite disciplinaire lorsque la dignité de la profession ou son bon fonctionnement, dans la confiance qu'elle inspire au public, rend plus adéquate la discrétion sur le manquement professionnel que l'ouverture de l'enquête disciplinaire (Dominique Favre, op. cit., in Mélanges Patry 1988, p. 338). Dans tous les cas, le principe de la proportionnalité constitue une limite au principe de l'opportunité; la pesée des intérêts en présence peut révéler le caractère atténué de l'intérêt public à l'élimination d'une faute ancienne, par rapport à la prépondérance de l'intérêt privé de la personne visée à ne pas être sanctionnée (Gabriel Boinay, op. cit., in RJJ 1988, p. 25; Valérie Montani/Catherine Barde, op. cit., in RDAF 1996, p. 348; Dominique Favre, op. cit., in Mélanges Robert Patry 1988, pp 337ss).
b) S'agissant de professions libérales, le retrait de l'autorisation de pratiquer est une atteinte particulièrement sévère à la liberté économique garantie par l'article 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (ci-après Cst.). Dès lors, cette mesure doit obéir au principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst.) qui exige qu'il y ait un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé, le moyen choisi pour l'atteindre et la liberté fondamentale lésée (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, volume II, Les droits fondamentaux, Berne 2000, n° 217, p. 109). Ainsi, il faut que la mesure restrictive soit propre à atteindre le but qu'elle vise (aptitude), qu'il n'y ait pas d'autres moyens, plus respectueux des libertés, qui soient aussi efficaces (nécessité) et que la sanction réponde à un intérêt public prépondérant (pesée d'intérêts).
c) En l'espèce, les faits reprochés au recourant remontent au printemps 1991, soit 10 ans avant l'ouverture d'une enquête disciplinaire. Ce laps de temps important, durant lequel le recourant n'a pas commis de nouveaux manquements, a fait perdre sa justification à l'action disciplinaire. On ne voit pas en effet en quoi la sanction d'un comportement fautif isolé et ancien serait de nature à assurer le bon fonctionnement de la profession et à préserver la confiance du public à l'égard de ses membres. En particulier, une incitation à se comporter correctement n'a plus de sens, vu l'écoulement du temps. De même, la publication du retrait provisoire de l'autorisation de pratiquer n'est pas de nature à rassurer le public ni à lui apporter plus que le compte-rendu du procès pénal dans la presse. Au contraire, deux ans après la fin de la procédure pénale, cette sanction pourrait être inadéquate dans la mesure où le souvenir du public s'est estompé et que la société n'a plus d'intérêt à réprimer des actes anciens. Tel n'est par ailleurs pas le but du droit disciplinaire qui vise davantage la prévention que la répression.
Certes le recourant est-il responsable d'une telle tardiveté de la répression disciplinaire, dans la mesure où il a caché son comportement; mais il fait valoir à juste titre que seul compte l'écoulement du temps pour apprécier l'opportunité d'engager l'action disciplinaire, peu important ce qui a provoqué le retard de celle-ci.
En revanche, le recourant a un intérêt évident à ce que l'autorité renonce à prononcer un retrait provisoire de son autorisation de pratiquer, mesure ayant des effets sur sa réputation professionnelle et sur sa situation économique.
Au vu des considérations qui précèdent, force est de constater que l'intérêt privé du recourant à être maintenu dans sa situation professionnelle prime sur l'intérêt public à la sanction d'une faute ancienne. Dès lors, en application du principe de la proportionnalité, l'autorité intimée aurait dû renoncer à la poursuite disciplinaire, l'écoulement du temps faisant apparaître que la sanction envisagée n'était plus justifiée par un intérêt public prépondérant ni propre à atteindre le but visé.
Le recourant a conclu à ce que seule une réprimande lui soit infligée. Dans cette mesure, il a laissé entrer en force le prononcé disciplinaire attaqué. Lié par les conclusions des parties, dont il ne peut s'écarter en leur allouant plus ou moins ce qu'elles ont demandé (Tribunal administratif, arrêt du 9 avril 2001 dans la cause GE 2001/0004; Moor, droit administratif, vol. II, p. 689; Christoph Auer, Streitgegenstand und Rügeprinzip im Spannungesfeld der Verwaltungsrechtlichenprozessmaximen, p. 46; contra Tribunal administratif, arrêt du 13 novembre 2001 dans la cause CR 2001/0138, où malgré des conclusions tendant au retrait du permis de conduire pour six mois au lieu de douze mois, cette durée a été réduite à deux mois), le Tribunal administratif n'a donc pas la faculté de supprimer toute sanction disciplinaire. Il ne saurait en particulier considérer qu'en concluant à une réprimande, le recourant est sorti de l'objet de la procédure ("Anfechtungsgegenstand") déterminé par la décision attaquée, de sorte que l'on pourrait en faire abstraction : il est en effet patent que ce qui est en jeu est l'opportunité d'une sanction disciplinaire, quel qu'en soit le type, blâme ou mesure de suspension, de sorte que les conclusions du recourant n'ont rien d'excentrique et doivent être prises en compte. Il n'y a pas non plus à se référer à l'argumentation du recourant, selon laquelle l'écoulement du temps justifierait la renonciation à toute sanction, puisqu'il n'a pas transposé ce raisonnement dans ses conclusions, par lesquelles il a librement fixé l'objet du litige ("Streitgegenstand").
Les motifs qui précèdent conduisent à l'admission du recours sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres moyens du recourant. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, celui-ci a droit à des dépens, dont il convient de fixer le montant à 1'500 fr., à la charge de l'Etat; ils lui seront versés par l'intermédiaire du Département de la santé et de l'action sociale.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 27 février 2002 par le Chef du Département de la santé et de l’action sociale retirant pour une durée de deux mois l’autorisation de pratiquer la médecine dentaire à X.________ est réformée en ce sens qu'une réprimande est infligée à celui-ci.
III. Des dépens sont alloués à X.________, par 1'500 (mille cinq cents) francs, à la charge de l'Etat.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
Ma/Lausanne, le 25 août 2004/gz
Le président: La greffière ad hoc:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.