CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Projet d'arrêt
du 14 avril 2004
sur le recours interjeté par Roger NAEF , à 1197 Prangins, représenté par Me Denys Gilliéron, avocat à 1260 Nyon,
contre
la décision rendue le 26 septembre 2002 par la Municipalité de Prangins , représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à 1003 Lausanne (résiliation d'une place d'amarrage).
Composition de la section: M. Jacques Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs. Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A. Par décision du 2 février 1990, la Municipalité de Prangins a attribué une place d'amarrage dans le port des Abériaux à Roger Naef pour son bateau immatriculé VD 15666. A l'époque, celui-ci était aussi utilisé par Marc Lustenberger, également inscrit en qualité détenteur sur le permis de navigation. Roger Naef a été interpellé à plusieurs reprises par la municipalité en 1998 et 1999 en raison du fait que sa place d'amarrage était inoccupée. En février 2000, il adressa au Service des automobiles, cycles et bateaux une demande d'immatriculation pour un voilier, auparavant immatriculé GE 11165 au nom de Pierre-Yves Dubois; déposée aux noms de ce dernier et de Roger Naef, cette demande faisait état du lieu de stationnement du bateau à Prangins et comportait le visa de l'administration portuaire de cette commune. Le voilier fut immatriculé VD 15298 en octobre 2000, le permis de navigation faisant mention de Roger Naef et de Pierre-Yves Dubois en qualité de détenteurs et du port de Prangins comme lieu de stationnement. Par décision des 7 et 28 mai 2002, la municipalité a signifié à Roger Naef qu'elle résiliait son droit d'amarrage au motif que la taxe de location n'avait pas été payée; l'autorité a toutefois rapporté cette décision après qu'une transaction fut intervenue en cours de procédure devant le Tribunal administratif.
B. Par décision du 26 septembre 2002, la municipalité signifia à Roger Naef qu'elle résiliait sa place d'amarrage pour le 31 décembre suivant au motif qu'il n'était pas l'utilisateur réel du voilier immatriculé VD 15298, mais avait conclu un pacte de copropriété avec Pierre-Yves Dubois dans le but de mettre sa place d'amarrage à disposition de celui-ci, contrevenant ainsi à l'art. 26 du Règlement du port des Abériaux (ci-après: le règlement).
Par acte du 10 octobre 2002, Roger Naef a recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif. Contestant avoir contrevenu au règlement pour avoir autorisé son ami et associé de longue date, le Dr Dubois, à utiliser son bateau dans la mesure où lui-même n'avait pu en faire usage en raison de fréquents déplacements professionnels à l'étranger, il fit valoir que la décision litigieuse, qualifiée d'arbitraire, avait de surcroît été rendue en violation de son droit d'être entendu.
C. Dans sa réponse au recours du 28 novembre 2002, l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi. Faisant valoir qu'il lui aurait été possible de résilier la place, en principe octroyée à l'année, sans invoquer d'autre motif que celui du non renouvellement de l'autorisation, la municipalité admit avoir fondé son prononcé sur le constat, dressé de longue date par le garde-port, que ce n'était pas le titulaire de l'autorisation de la place d'amarrage qui profitait de celle-ci.
Requis par Roger Naef, l'effet suspensif a été accordé au recours par décision du juge instructeur du 18 décembre 2002. Le recourant fit valoir d'ultimes observations par acte de son conseil du 27 février 2003. Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai prévu à l'art. 31 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
a) Le stationnement permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine public lacustre soumis, même sans base légale, non pas à une autorisation révocable en tout temps mais à une concession (Bootsstegkonzession; Tribunal administratif, arrêt GE 1994/0010 du 29 novembre 1994; ATF 95 I 249). En vertu d'une concession délivrée par le Conseil d'Etat, la Commune de Prangins s'est vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et de conférer aux particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation applicable. Ces droits d'usage du domaine public aux particuliers pouvant être qualifiés de "sous-concession du domaine public" (JT 1986 III 36 et les références citées), l'octroi d'un usage privatif du domaine public prend la forme d'une autorisation délivrée par la commune concessionnaire et les relations entre la commune et les particuliers dans ce domaine s'en trouvent régies exclusivement par le droit public. L'autorité appelée à délivrer une telle autorisation dispose d'un large pouvoir d'appréciation, mais reste tenue de respecter à cet égard les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 565).
De même, notamment compte tenu des enjeux financiers qu'elle recouvre, une telle autorisation ne saurait être révoquée sans motifs, respectivement sans que l'autorité opère préalablement une pesée des intérêts en présence. Reconnaissant à celui qui exerce un usage privatif et exclusif du domaine public (Sondernutzung einer öffentlichen Sache) le besoin d'une situation juridique stable, doctrine et jurisprudence ont précisément opté pour le régime juridique de la concession afin de tenir compte de cette attente légitime de stabilité dans les rapports juridiques ainsi noués (ATF 101 Ia 473; ZBl 1985 p. 498; Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte, Universitätsverlag Freiburg 2001, p. 94 ss, lit. b). Même si, par définition, cet usage est limité dans le temps et si les règles qui le régissent sont sujettes à modifications, l'on considère que l'autorité concédante n'a pas le pouvoir de révocation dont une autorité administrative dispose en principe s'agissant d'une autorisation ordinaire. L'aspect contractuel de la concession - respectivement sa nature bilatérale, proche de celle d'un contrat de droit privé - confère en effet à cet acte administratif une stabilité qui ne peut être renversée unilatéralement que pour des motifs déterminés, dans le respect des principes de la proportionnalité et de la prohibition de l'arbitraire et pour autant que l'intérêt public - en l'occurrence celui à une bonne gestion du domaine lacustre - l'emporte sur l'intérêt du concessionnaire à la sécurité du droit (Thomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Stämpfli 1994, p. 242 ss, ch. V et les références citées; Pierre Moor, Droit administratif, vol III, ch. 3.2.4; ATF 109 Ib 252 consid. 4b, 107 Ia 197 consid. 3e).
b) Sur ce dernier point, l'on se bornera à observer - dès lors qu'elle a formellement renoncé à s'en prévaloir - que l'autorité soutient à tort, dans le cadre de sa réponse au recours, qu'un motif de dénonciation de l'autorisation d'amarrage n'eût même pas été nécessaire compte tenu de l'art. 25 RP, qui dispose ce qui suit: "Les places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation pour une durée d'une année. (…) Celle-ci est ensuite renouvelée tacitement d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le bénéficiaire, par lettre recommandée, au plus tard le 30 septembre. (…)." Fondée sur la lettre de cette disposition, une révocation de l'autorisation d'amarrage eût en effet contrevenu aux principes énoncés ci-dessus, dont le respect est garanti par la Constitution (art. 29 al. 1 et 2 Cst et 27 Cst-VD).
b) En substance, le droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une décision motivée (ATF 120 Ib 383; 119 Ib 12). Cette garantie étant de nature formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision eût été différente, mais il suffit qu'il établisse qu'il n'a pu exercer son droit (ATF 122 II 464; 120 V 357; Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4).
c) En l'espèce, l'autorité intimée ne contredit pas le recourant lorsqu'il affirme que l'occasion ne lui a pas été donnée de se prononcer au sujet des griefs retenus à son encontre avant que la décision litigieuse lui soit parvenue. En outre, aucune pièce du dossier produit à l'appui de la réponse au recours ne rend compte du fait que la municipalité aurait recueilli les déterminations de l'intéressé avant de rendre son prononcé. Au contraire, on constate que le rapport du garde-port Groux, dont l'autorité admet qu'il constitue le moyen de preuve sur lequel se fonde la décision litigieuse en tant qu'il atteste que le recourant n'a plus été aperçu au port dès 1998, a été établi à l'attention de la municipalité le 8 octobre 2002 et sans qu'il en ressorte que le recourant ait été à un quelconque moment invité à faire valoir ses arguments. L'on en déduit que l'intéressé n'a formellement pas pu être entendu au sujet de ce moyen de preuve, dans sa teneur postérieure à la décision entreprise.
d) Ce qui précède suffit pour conclure que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été respecté. La violation de cette garantie constitutionnelle de nature formelle ne pouvant être guérie par l'autorité de recours que lorsque celle-ci dispose d'un pouvoir d'examen au moins aussi étendu que celui de l'autorité de décision (ATF 118 Ib 111; 116 Ia 94), force est de constater que tel n'est pas le cas du tribunal de céans qui, à défaut de disposition légale expresse, dispose d'un pouvoir d'examen restreint au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA).
Il se justifie dès lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5), respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond (ATF 122 II 464). La cause sera renvoyée à l'autorité de décision pour statuer à nouveau, après avoir interpellé le recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 26 septembre 2002 par la Municipalité de Prangins est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III. La Municipalité de Prangins versera à Roger Naef la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV. Les frais de la présente procédure, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Municipalité de Prangins.
Lausanne, le 29 avril 2004.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.