ARRET du 29 novembre 2004

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

ARRET du 29 novembre 2004

Composition

M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin et M. Bernard Dufour, assesseurs

recourants

X., à Z., représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne,

A., à Z., représenté par Yves HOFSTETTER, à Lausanne,

autorité intimée

Service de la mobilité, avenue de l'Université 5 à Lausanne,

I

autorités concernées

Service des forêts, de la faune et de la nature, représenté par le Centre de Conservation de la faune, à St-Sulpice,

Municipalité de Z.________,

objet

Recours X.________ c/ décision du Service des transports du 18 novembre 2002 refusant de lui délivrer une autorisation de circuler avec un véhicule à chenilles (dossier joint GE 03-0004)

Vu les faits suivants

A. A.________ est propriétaire d'un chalet aménagé en résidence secondaire, situé à proximité du col d'Argnaules dans la commune de Z.. L'endroit est retiré, à 1'800 m d'altitude, et éloigné des routes entretenues en hiver. Pour la saison 2000-2001, il a obtenu du Département des infrastructures l'autorisation d'accéder à ce chalet depuis Y. avec une luge à moteur "Polaris widetrack". L'autorisation spécifiait trois itinéraires que le bénéficiaire pouvait utiliser à son gré selon les conditions d'enneigement; la circulation hors de ces itinéraires ou à des fins autres que l'accès au chalet était interdite. L'autorisation fut renouvelée pour la saison 2001-2002; en outre, l'emploi d'une autre luge à moteur "Arctic cat mountain" fut également autorisé.

De plus, A.________ a obtenu de la Municipalité de Z.________ (ci après : la municipalité), pour l'année 2000, l'autorisation de circuler avec le véhicule "Polaris widetrack" par un quatrième itinéraire depuis le hameau de Plambuit. La même autorisation, valable les années 2000 et 2002, lui a été donnée pour une automobile "Toyota".

Cet itinéraire-ci met à profit une route carrossable passant par un lieu-dit Les Tailles, dite "route des Tailles". Elle comporte deux tronçons à statuts différents: l'un, depuis Plambuit, n'apparaît pas au registre foncier et traverse un bien-fonds forestier appartenant à l'Etat de Vaud; l'autre est établi sur divers autres terrains et correspond à une servitude de passage public inscrite en faveur de la commune de Z.________. Celle-ci a fait prononcer par le Juge de paix, le 3 avril 2000, l'interdiction à quiconque, sauf ayants-droit, de passer sur la route des Tailles. Sur place, elle a installé des signaux routiers "interdiction générale de circuler - porteurs d'autorisation exceptés".

B. Le 12 novembre 2002, A.________ a demandé le renouvellement des deux autorisations que le Département lui avait accordées l'hiver précédent; en outre, parce que l'utilisation de la route des Tailles prêtait à contestation, il demandait l'autorisation expresse de circuler en luge à moteur aussi par cet itinéraire. Invité à se prononcer, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature a émis un préavis négatif pour l'utilisation de la route des Tailles, au motif que celle-ci traverse un site d'hivernage pour la faune et qu'il importe de le préserver autant que possible de tout dérangement. Par ailleurs, d'entente avec la Municipalité, le Département a reconsidéré sa pratique en matière d'autorisation des luges à moteur en raison de la circulation toujours plus importante de ces engins. Sous la signature du chef du Service des transports, il a répondu à la demande le 19 décembre 2002 en délivrant deux autorisations d'accéder au chalet depuis la halte des W.________ du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye. Le bénéficiaire devait user du transport public pour se rendre aux W., l'horaire étant jugé suffisamment fourni; "de manière exceptionnelle" et "sans transport de passagers", il pouvait utiliser les luges à moteur depuis Y. par deux itinéraires à son choix. Conformément au préavis, la route des Tailles n'était pas autorisée.

A.________ a saisi le Tribunal administratif d'un recours dirigé contre ces décisions. Il demande leur réforme en ce sens qu'il puisse utiliser habituellement et avec passagers la route des Tailles et les trois itinéraires précédemment autorisés.

C. Selon un bail à loyer conclu le 27 décembre 2001, A.________ a cédé à X.________ la jouissance du "premier étage du chalet" pour un loyer mensuel de 150 fr. X.________ a lui aussi demandé l'autorisation d'accéder au chalet avec une luge à moteur. Sur la base d'un préavis négatif de la Municipalité, indiquant que le requérant n'avait pas de résidence à l'emplacement concerné, le Département a refusé l'autorisation par une décision du 18 novembre 2002.

X.________ a lui aussi recouru au Tribunal administratif. Il conclut à l'annulation de la décision et à l'octroi d'une autorisation. Les deux causes ont été jointes en raison de leur connexité.

D. Invité à répondre aux recours, le Département a proposé leur rejet.

Le recours de X.________ ayant été communiqué à la municipalité, celle-ci a exposé qu'en raison des dimensions modestes du chalet et du fait que A., son épouse et leurs cinq enfants y séjournent régulièrement, le bail à loyer constituait probablement un document de complaisance; en réalité, l'autorisation voulue par X. semblait destinée à des fins autres que l'accès au chalet.

Le Tribunal administratif a visité les lieux et tenu audience à Y.________ le 10 février 2003. Le tribunal s'est rendu au chalet en hélicoptère; il a mis à profit les trajets d'aller et de retour pour examiner les secteurs traversés par la route des Tailles, d'une part, et le tronçon commun aux trois autres itinéraires en cause, traversant la piste de ski du Roc d'Orsay, d'autre part. Les recourants et leur conseil, les agents représentant respectivement le service des transports du Département et le Centre de conservation de la faune et de la nature, de même qu'un conseiller municipal de Z.________, ont participé à cette opération et à l'audience.

Le débat a porté notamment sur les dangers que présente la traversée de la piste de ski, notamment parce que le tracé est en dévers et qu'il existe donc un risque élevé de perdre la maîtrise du véhicule et de heurter des skieurs. Pour ce motif, les recourants et la municipalité insistent pour que la route des Tailles puisse être utilisée. A ce sujet, les recourants ont opposé leurs arguments à ceux du Centre de conservation de la nature; ils contestent que pendant la période restreinte - janvier et février - où ils utiliseraient cet itinéraire, leur passage soit réellement nuisible à la faune. Les recourants ont aussi fait état des inconvénients que présente le stationnement prolongé des luges à moteur près de la halte des W.________, où elles sont exposées à des déprédations, alors qu'elles pourraient être garées à l'abri au col de Bretaye.

E. Par décisions sur demandes de mesures provisionnelles du 4 décembre 2002 et du 11 mars 2003, le juge instructeur a autorisé l'emploi des luges à moteur sur les itinéraires précédemment admis; il a par la suite renouvelé cette autorisation pour la saison 2003-2004.

Considérant en droit

Le Tribunal administratif est compétent pour connaître des recours dirigés contre les décisions du Département des infrastructures (art. 4 al. 1 LJPA).

Les décisions attaquées sont fondées sur la loi cantonale concernant l'usage des véhicules à chenilles pendant l'hiver, du 10 septembre 1974 (LVCh). Celle-ci interdit l'utilisation des véhicules à chenilles sur toute surface enneigée en dehors des voies publiques, ainsi que sur les voies publiques visées à l'art. 43 al. 1 LCR, soit celles "qui ne se prêtent pas ou ne sont manifestement pas destinées aux véhicules à moteur" (art. 2 al. 1 et 2 LVCh). En dérogation à cette interdiction, le Département peut accorder des autorisations de circuler répondant à divers besoins spécifiques (art. 4 al. 1 let. a à c LVCh) ou, dans d'autres cas, "lorsque le besoin est réel et qu'un autre genre de transport ne convient pas ou ne saurait être raisonnablement exigé" (art. 4 al. 1 let. d LVCh). Les autorisations sont valables pendant une saison, soit du 1er décembre au 30 avril, mais elles peuvent être renouvelées; des conditions concernant notamment les horaires ou les itinéraires peuvent être imposées (art. 4 al. 2 à 4 LVCh). Dans le cadre des itinéraires prescrits, les autorisations permettent l'utilisation des routes forestières au titre du trafic restreint admis sur ces routes (art. 16 al. 2 let. d de la loi forestière cantonale, ci-après LVLFo; consid. 3d ci-dessous).

Dans sa teneur initiale, l'art. 2 al. 1 LVCh interdisait les véhicules à chenilles "en dehors des routes et chemins publics ouverts au trafic hivernal des autres véhicules à moteur". Saisi d'un recours, le Tribunal fédéral a jugé que cette disposition était incompatible avec la législation fédérale sur la circulation routière. Selon l'arrêt (ATF 101 Ia 565), cette dernière régit la circulation sur toutes les voies publiques, enneigées ou non, et d'éventuelles restrictions concernant les véhicules à chenilles doivent être ordonnées et signalées conformément aux règles fixées par elle. A défaut, la circulation est libre et elle ne peut pas être restreinte par le droit cantonal. L'interdiction cantonale, avec son régime d'autorisations exceptionnelles, ne peut concerner que les voies publiques visées à l'art. 43 al. 1 LCR et les surfaces extérieures aux voies publiques. La loi du 10 septembre 1974 a donc été adaptée à ce contexte juridique de rang supérieur.

Il est nécessaire de vérifier si cette loi cantonale est applicable à la circulation sur la route des Tailles. Dans la négative, les recourants peuvent parcourir cet itinéraire sans autorisation et, à son sujet, le litige n'a pas d'objet.

a) Une route est ouverte à la circulation publique, et donc assujettie à la législation fédérale précitée, lorsqu'elle se trouve en fait à la disposition d'un cercle indéterminé de personnes. Il est sans importance qu'elle soit établie dans un but particulier ou réservée à certaines catégories d'usagers. L'intention du propriétaire du sol, le cas échéant, ou le statut de la route selon le droit cantonal ne sont pas non plus déterminants; une route est publique si elle n'est pas, de façon reconnaissable, exclusivement réservée à un usage privé. La réservation à l'usage privé doit se reconnaître à la présence de barrières ou d'autres obstacles, ou à une interdiction de circuler régulièrement ordonnée et dûment signalée (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation routière, 3e éd., ch. 2.3, 3.2, 3.3, 3.4 ad art. 1 LCR).

Selon l'arrêt du Tribunal fédéral, la législation fédérale ne s'applique pas à la circulation de véhicules "dans des endroits retirés et non fréquentés par le public" (ATF 101 Ia 565 consid. 4c p. 573). Or, avec le développement qui est déjà intervenu et qui se poursuit encore dans le domaine des moyens de transport individuels, il n'existe plus guère de route ou chemin qui, bien qu'effectivement accessible, soit "non fréquenté par le public".

b) En droit cantonal, les servitudes de passage public inscrites en faveur du canton ou d'une commune sont des routes ouvertes à l'usage commun et soumises à la législation fédérale sur la circulation routière (art. 1 al. 2, art. 25 de la loi sur les routes).

La compétence pour prendre des mesures de réglementation locale du trafic (art. 3 LCR) sur les routes publiques, telles que l'interdiction de circuler, appartient au Département des infrastructures. Celui-ci peut déléguer sa compétence aux municipalités, mais seulement pour les mesures à prendre à l'intérieur des localités (art. 4 al. 1 et 2 de la loi cantonale sur la circulation routière). Un règlement cantonal sur la signalisation routière régit la publication des décisions cantonales ou communales que la législation fédérale soumet à cette formalité.

Le Juge de paix est compétent pour prononcer, à la requête du propriétaire ou de l'ayant droit, une interdiction de circuler destinée à protéger une propriété privée ou un droit de passage privé (Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile vaudoise, 3e éd., ch. 1 ad art. 420 CPC). La route ou place visée par l'interdiction est en principe exclue du réseau soumis à la législation fédérale.

c) Quelques règles particulières concernent les routes forestières. Selon la loi fédérale sur les forêts (LFo), les véhicules à moteur ne sont admis sur ces routes, en principe, que pour les activités de gestion forestière, mais les cantons peuvent autoriser aussi d'autres catégories d'usagers (art. 15 al. 1 et 2 LFo). A l'instar de toutes les restrictions qui ne s'appliquent pas à l'ensemble du territoire suisse (art. 5 al. 1 LCR), la limitation du trafic sur les routes forestières doit être signalée et, au besoin, imposée par des barrières (art. 15 al. 3 LFo). Cette matière est réglée en droit cantonal par l'art. 16 LVLFo, qui définit notamment les catégories d'usagers admises à la circulation.

Aux termes de l'art. 16 al. 4 LVLFo, "le Conseil d'Etat arrête la procédure, les responsabilités et le financement pour la signalisation" des routes forestières. Le règlement d'application ne contient toutefois aucune disposition à ce sujet. Dans ces conditions, on doit retenir que la compétence appartient au Département des infrastructures, conformément à la réglementation générale.

d) L'Etat de Vaud, à titre de propriétaire du tronçon de la route des Tailles traversant son propre fonds, n'a pas fait interdire la circulation. L'autre tronçon est une route communale ouverte à l'usage commun, pour laquelle le Département est compétent. Celui-ci n'a pas non plus ordonné ni fait signaler une limitation du trafic. Compte tenu que la compétence du Juge de paix porte sur la protection des propriétés privées ou des droits de passage privés, ce magistrat n'a pas pu valablement édicter, à la requête de la Municipalité de Z.________, une interdiction de circuler sur une route légalement ouverte à l'usage commun. Au demeurant, la Municipalité ne s'oppose pas à l'utilisation de la route par les recourants.

Le Tribunal administratif doit ainsi constater que la route des Tailles, accessible sur toute sa longueur à un cercle indéterminé de personnes telles que des chasseurs, promeneurs ou riverains, est une route publique selon la législation fédérale, et que, en l'état des décisions valablement prises et signalées, le trafic des véhicules à moteur n'y est pas limité alors même qu’il s’agit d’un secteur sensible du point de vue de la faune, bien qu’il ne comporte aucune réserve de faune. La loi cantonale sur l'usage des véhicules à chenilles pendant l'hiver ne s'y applique donc pas, ni au titre des surfaces hors voies publiques, ni au titre du trafic restreint admissible sur les routes forestières.

La route des Tailles ne se prête parfois pas - ou mal - à la circulation en luge à moteur. Dans la mesure où il est alors possible d'accéder au chalet avec le même moyen de transport mais par d'autres itinéraires, les recourants conservent un intérêt à obtenir les autorisations nécessaires.

Les recourants n'ont pas mis sérieusement en doute que le nombre des luges à moteur en circulation augmente constamment - leurs propres demandes d'autorisations s'inscrivent d'ailleurs dans cette tendance - et qu'il se justifie donc de statuer de façon plus restrictive, par rapport à la pratique antérieure, sur de telles demandes. Bien qu'elle entraîne certaines complications, l'utilisation du chemin de fer peut être considérée comme raisonnablement exigible selon l'art. 4 al. 1 let. d LVCh. Par conséquent, le Département n'abuse pas de son pouvoir d'appréciation en n'autorisant à A.________ que deux itinéraires depuis Y.________, et seulement "de manière exceptionnelle". Le recours concerné est donc mal fondé à ce sujet. Pour le surplus, à l'audience, les représentants du Département ont déclaré que la clause "sans transport de passagers" devait s'entendre "sans passagers autres que les membres de la famille". Le recourant acceptant la restriction ainsi interprétée, le Tribunal administratif peut constater qu'un accord est intervenu sur ce point particulier.

L'autorisation de circuler habituellement depuis la gare du col de Bretaye, plutôt que depuis la halte des W., ne prolongerait l'itinéraire déjà admis que de façon insignifiante, sans inconvénients spécifiques du point de vue de l'intérêt public. Elle serait nettement plus avantageuse pour le bénéficiaire, en tant que les véhicules utilisés pourraient être garés à l'abri des intempéries et des déprédations. Le recours de A. sera donc admis sur ce point-ci.

A la visite du chalet, le Tribunal administratif a constaté qu'une petite chambre avec un lit, à l'étage, est effectivement mise à la disposition du recourant X.. Un dortoir avec une dizaine de lits se trouve au même niveau. Les recourants ont expliqué que tous les occupants du chalet, y compris X., utilisent en commun le séjour et les autres commodités installées au niveau inférieur. Dans ces conditions, le motif pour lequel le Département a refusé l'autorisation demandée par X.________ se trouve démenti. Cette autorité pourra toutefois examiner s'il se justifie d'accorder plus de deux autorisations pour un seul chalet. En effet, les autorisations à délivrer sur la base de l'art. 4 al. 1 let. d LVCh doivent répondre à des besoins objectifs. Or, à première vue, compte tenu que les utilisateurs du chalet partagent déjà le même logement, on peut plutôt attendre d'eux qu'ils collaborent et se prêtent leurs véhicules. Aussi l’accès est aisé à ski depuis Bretaye (piste des W.________ et 5 min de marche à ski) et la luge à moteur devrait être utilisée de manière modérée pour les transports de bagages ou de personnes handicapées. Ainsi, le recours de X.________ sera partiellement admis.

En dépit de l'admission partielle des recours, le Tribunal administratif peut renoncer à annuler ou réformer les décisions attaquées ; en effet, même si le recourant conservaient un intérêt virtuel à contester ces décisions (ATF 107 Ib 392), la saison qu'elles concernaient directement est terminée depuis longtemps.

Les recourants obtiennent gain de cause sur certains points et succombent sur d'autres, de sorte que la cause doit être terminée sans émolument judiciaire et sans dépens. Les autorisations de circuler en luge à moteur étaient demandées dans un simple but d'agrément, pour l'accès à une résidence secondaire; il apparaît donc équitable que les recourants supportent les frais d'instruction (art. 38 al. 1, 55 al. 3 LJPA).

Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête:

I. Les recours n'ont pas d'objet en ce qui concerne la circulation par la route des Tailles.

II. Le recours de A.________ est partiellement admis, au sens du consid. 4 ci-dessus.

III. Le recours de X.________ est partiellement admis, au sens du consid. 5 ci-dessus.

IV. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

V. Les recourants sont débiteurs des frais d'instruction, solidairement entre eux, par 1239 fr.55.

Lausanne, le 29 novembre 2004/gz

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.