CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 décembre 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Jean-Claude Favre et Jean-Daniel Henchoz, assesseurs.
recourant
A.X., 1., à 2._______,
autorité intimée
Département de la santé et de l'action sociale, Bâtiment adm. de la Pontaise,
Objet
Recours A.X._______ contre décision du Département de la santé et de l'action sociale du 24 février 2003 (ouverture d'une enquête disciplinaire et retrait provisoire de l'autorisation d'exploiter une entreprise de pompes funèbres)
Vu les faits suivants
A. A.X._______ est titulaire d’une autorisation d’exploiter l’entreprise de Pompes funèbres C._______ SA depuis le 3 mars 1983.
Il a été condamné par le Tribunal de police du district de 4._______ le 7 novembre 1988 pour vols, dommages à la propriété, falsifications de marchandises, mise en circulation de marchandises falsifiées, détournement d’objets mis sous main de justice, diffamation, injures, mauvais traitements envers les animaux et conduite d’un véhicule automobile sans assurance de responsabilité civile. Cette condamnation a été confirmée par la Cour de cassation du Tribunal cantonal le 3 avril 1989.
A.X._______ a également été condamné par le Tribunal de police du district de 3._______ le 28 mars 1994 pour opposition aux actes de l’autorité.
La Municipalité de 2._______ a refusé le 16 avril 1996 de délivrer un acte de bonne vie et mœurs le concernant.
Depuis 1983, A.X._______ a fait l’objet de multiples plaintes de la part d'entreprises de pompes funèbres du canton.
Son épouse, B.X., a porté plainte pénale contre lui le 13 décembre 2001 pour violences répétées et menaces de mort. A la suite d’une nouvelle plainte de son épouse, A.X. a été placé en détention préventive du 2 novembre 2002 au 18 février 2003 à la prison de la Croisée à Orbe. Une expertise psychiatrique a été ordonnée.
Le Service de la santé publique a été averti de l’incarcération du prénommé. Il s’est entretenu à plusieurs reprises avec le juge d’instruction chargé de l'enquête pénale qui l’a informé de la mise en œuvre d'une expertise psychiatrique et, le 18 février 2003, de la libération de A.X._______.
Le 24 février 2003, le Chef du Département de la santé et de l’action sociale a rendu la décision suivante :
« J’ai appris l’ouverture d’une enquête pénale vous concernant pour menaces de mort et violences conjugales ainsi que votre incarcération dans le cadre de cette procédure.
En application des art. 73 a et 73 b LSP, j’ouvre à votre sujet l’enquête administrative prévue à l’art. 7 du règlement de procédure ci-joint.
La composition de la délégation du Conseil de santé chargée de l’enquête vous sera communiquée ultérieurement.
En application de l’art. 15 du règlement ci-joint (procédure d’urgence), je retire provisoirement votre autorisation d’exploiter une entreprise de pompes funèbres."
Cette décision a été notifiée le 1er avril 2003 à A.X._______.
B. Par acte du 16 avril 2003, A.X._______, assisté d'un mandataire professionnel, a recouru contre cette décision, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation, en ce sens, principalement qu’il ne fait pas l’objet d’une enquête administrative tendant au retrait de son autorisation d’exploiter, et subsidiairement, que l’autorisation d’exploiter lui est restituée jusqu’à droit connu sur les conclusions de l’enquête administrative en cours.
L’effet suspensif a été provisoirement accordé au recours lors de son enregistrement.
Dans sa réponse du 11 juin 2003, l’autorité intimée conclut au rejet du recours. Elle fait valoir notamment que le rapport final de l’expertise psychiatrique n’est pas encore établi mais que les premiers entretiens font apparaître une structure psychotique avec penchant mégalomaniaque. Le recourant étant compulsif et violent dans son expression, il doit faire l’objet d’un encadrement social très strict.
Le 1er octobre 2003, le conseil du recourant a requis la suspension de la cause jusqu’à droit connu sur l'issue de la procédure pénale.
Le 17 octobre 2003, l’autorité intimée s’y est opposée, requérant au surplus que si elle était accordée, dite suspension devait être assortie de la levée de l'effet suspensif. Elle a versé au dossier l’expertise psychiatrique du 26 septembre 2003 qui pose le diagnostic de dépression sévère avec délire de persécution qui, surajoutée à des traits de la personnalité paranoïaques, a conduit à un comportement du recourrant inadéquat, asocial et dangereux pour autrui.
Le 6 août 2004, l’autorité intimée a adressée au Tribunal administratif l’ordonnance rendue par le Juge d’instruction de l’arrondissement du Nord Vaudois le 20 juillet 2004 prononçant un non-lieu en faveur de A.X.. Il ressort de cette ordonnance que l’instruction a permis d’établir que celui-ci avait frappé, injurié et menacé à de multiples reprises son épouse entre le 7 novembre 2001 et le 1er novembre 2002. B.X. a retiré ses plaintes, de sorte qu'un non-lieu a été prononcé à son égard, une partie des frais de la cause étant laissée à sa charge.
Le 10 septembre 2004, le conseil du recourant a informé le tribunal de la fin de son mandat.
Interpellée le 28 octobre 2005 par la présidente de la présente section qui a repris l’instruction de la cause à la suite d’une répartition des dossiers au sein du Tribunal administratif, l’autorité intimée a maintenu sa décision et informé le tribunal qu’au vu de la procédure pendante devant celui-ci, l’enquête disciplinaire n’avait pas encore débuté.
Le recourant n’a pas donné suite à l’avis du 28 novembre 2005 lui impartissant un délai pour se déterminer.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu’aucune autre autorité n’est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions du Département de la santé et de l’action sociale.
Selon l’art. 36 LJPA, le pouvoir d’examen du Tribunal administratif s’étend à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu’à l’opportunité si la loi spéciale le prévoit (let. c). Cette dernière hypothèse n’est toutefois pas réalisée en l’espèce.
Commet un excès de son pouvoir d’appréciation l’autorité qui sort du cadre de sa liberté d’appréciation en usant d’une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui s’offre à elle ; on peut également ajouter l’hypothèse d’un excès de pouvoir négatif visant le cas de l’autorité qui, au lieu d’utiliser sa liberté d’appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L’abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l’expression est tout d’abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l’acte accomplit par l’autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s’inspirer) ; mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d’un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêt TA AC.2001.0086 du 15 octobre 2001, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000).
L’exploitation d’une entreprise de pompes funèbres est soumise à autorisation du département conformément à l’art. 73 a de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), dans sa teneur de février 2003. L’alinéa 2 let. b de cette disposition prévoit que le responsable de l’entreprise doit ne pas avoir été condamné en raison d’infractions intentionnelles contraires à la probité ou à l’honneur dans les 5 ans précédant la demande d’autorisation.
Les articles 58 et suivants du Règlement du 5 décembre 1986 sur les inhumations, les incinérations et les interventions médicales pratiquées sur des cadavres traitent également des entreprises de pompes funèbres. En particulier, l'article 59 al. 3 ch. 1er de ce règlement dispose que l'autorisation d'exploiter peut être refusée si le requérant a fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit.
En outre, l’art. 79 LSP précise que l’autorisation peut être retirée en tout temps pour l’un des motifs mentionnés aux art. 78 et 81 LSP soit notamment lorsque le requérant à une autorisation se trouve dans un état physique ou psychique qui ne lui permet pas d’exercer sa profession (78 let. d LSP)
Le Conseil d’Etat soumet les entreprises de pompes funèbres à des règles et usages professionnels (art. 73 b al. 1 LSP). L’inobservation de ceux-ci peut faire l’objet de sanctions disciplinaires prononcées par le département et comprenant la réprimande, l’amende de 100 à 20'000 francs ou le retrait temporaire ou définitif de l’autorisation d’exploiter. Les art. 191 et 192 sont applicables par analogie (art. 73 b al. 3 LSP).
Le Règlement du 26 août 1987 du Conseil d’Etat sur la procédure en matière de retrait d’autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique est applicable au présent litige. Il a été abrogé le 1er avril 2004 et remplacé par le règlement sur le médiateur, sur l’organisation des commissions d’examens des plaintes de patients, sur le fonctionnement du conseil de santé et sur la procédure en matière de sanction et de retrait d’autorisation du 17 mars 2004.
Selon l’art. 15 du règlement de 1987, en cas d’urgence et lorsque l’existence d’un motif de retrait d’autorisation à titre disciplinaire ou selon l’art. 79 LSP paraît vraisemblable, le chef du département peut, préalablement à toutes mesures d’instruction ou à toutes auditions de l’intéressé, retirer provisoirement l’autorisation de pratiquer. Sa décision doit être motivée. Elle est communiquée par écrit à l’intéressé (al. 1). Une procédure régulière est dans ce cas immédiatement introduite et doit être poursuivie sans discontinuité jusqu’à une décision au fond (al. 2).
Le recourant conclut à ce qu’aucune enquête disciplinaire ne soit ouverte à son encontre.
Conformément à l’art. 29 al. 3 LJPA, une décision incidente ne peut faire l’objet d’un recours immédiat que si elle porte sur la compétence ou la récusation de l’autorité saisie ou qu’elle soit de nature à causer un préjudice irréparable. Cette disposition a concrétisé la jurisprudence du Tribunal administratif (cf. notamment CR.1996.0324 du 12 mai 1997, RDAF 1998 I 88 ; PS.1999.0052 du 28 septembre 1999). Dès lors que l’ouverture d’une enquête administrative ne cause aucun préjudice irréparable au recourant, le recours sur ce point est irrecevable.
L'autorité intimée soutient qu'en février 2003 sa décision était pleinement justifiée.
L'application de l'article 15 du Règlement sur la procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique suppose la réalisation de deux conditions, soit un degré d'urgence et l'existence d'un motif vraisemblable de retrait de l'autorisation de pratiquer ou d'exploiter. La jurisprudence a ajouté à ces deux conditions une troisième, qui est le respect du principe de la proportionnalité (arrêt du TA GE.1991.0044 du 4 juin 1992).
En l'espèce, même si la motivation de la décision entreprise apparaît particulièrement sommaire, il est indéniable que les trois conditions posées par la jurisprudence étaient en février 2003 réunies.
L'ouverture d'une enquête pénale pour violences conjugales et menaces de mort, suivie d'une détention préventive de près de trois mois et demi pendant laquelle une expertise psychiatrique a été ordonnée, les antécédents pénaux du recourant et les plaintes multiples de ses concurrents pendant de nombreuses années rendaient vraisemblable que le recourant ne pouvait pas à sa sortie de prison reprendre son activité. Certes, en février 2003, l'autorité intimée ne connaissait pas encore les conclusions de l'expertise psychiatrique; toutefois les éléments en sa possession étaient alors suffisants pour rendre vraisemblable l'existence d'un motif de retrait.
La condition de l'urgence est remplie lorsque l'intérêt public à la protection des personnes contre d'éventuels agissements d'un prestataire de services apparaît supérieur à l'intérêt privé de ce dernier à continuer son activité jusqu'à ce qu'une enquête administrative soit achevée (cf. GE.2005.0110 du 31 octobre 2005).
Le responsable de pompes funèbres doit observer une conduite conforme à la décence et au respect dû aux morts et faire preuve de la discrétion et des égards exigés par les circonstances dans leurs contacts avec les familles (art. 1er et 2 du Règlement du 12 mars 1986 sur les règles et usages professionnels pour les entreprises de pompes funèbres du Canton de Vaud). De par son activité il est confronté à des situations dramatiques et à des personnes fragilisées. Au vu des motifs qui ont conduit à la détention préventive du recourant et à la durée de celle-ci ainsi qu' à la mise en œuvre d'une expertise psychiatrique, il était vraisemblable qu'il risquait de causer un préjudice aux particuliers endeuillés et à la paix des morts du fait de la reprise de son activité lors de sa libération. La condition de l'urgence était donc également réalisée.
Le principe de la proportionnalité impose à l'autorité de ne se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés et elle doit ménager le plus possible la liberté du citoyen en intervenant que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure envisagée (cf. notamment RDAF 1984 p. 39). La protection du public ne pouvait en l'espèce être assurée que par une interdiction provisoire d'exploiter, de sorte que le principe de proportionnalité est respecté.
Toutefois, le fait que la décision du Chef du département était pleinement justifiée en février 2003 n'entraîne pas de facto qu'elle le soit aujourd'hui encore.
En effet, la décision provisionnelle du 24 février est une décision urgente, prise afin d’empêcher le recourant d’exercer son activité lors de sa mise en liberté le 18 février 2003. S’agissant d’une décision provisoire, dont le fondement réside dans l’ouverture d’une enquête pénale et l'incarcération du recourant, force est de constater que près de 3 ans après avoir été rendue, elle a, au vu des circonstances particulières de la présente cause, perdu son objet. On ne saurait en effet prononcer aujourd’hui un retrait provisoire d’une autorisation d’exercer sur des faits certes graves, mais pour l'essentiel liés à l'état psychique du recourant et survenus il y a 3 ans, sans tenir compte des événements survenus depuis lors. En particulier, on ignore si les conclusions de l’expertise psychiatrique sont encore d'actualité et si un traitement a été suivi. On ignore ainsi si les craintes liées à l'état psychique du recourant lors de sa détention sont encore réalisées. De plus, le recourant a continué d’exercer son activité depuis février 2003 et l'on ignore également s'il a fait l'objet de plaintes liées à celle-ci. Dans ces circonstances, et du fait de l’écoulement du temps, les conditions permettant de prononcer un retrait provisoire ne sont plus réunies.
Le cas échéant, l'autorité intimée pourra continuer l'enquête disciplinaire qu'elle a ouverte à l'encontre du recourant, et prononcer, si les circonstances actuelles le justifient un retrait urgent de son autorisation d'exploiter, fondé soit sur l’art. 79 LSP, soit sur les art. 191 et 192 LSP.
Compte tenu de ce qui précède, les frais de procédure doivent être mis à la charge du recourant débouté auquel il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours, dans la mesure où il est recevable, est rejeté.
II. La décision entreprise est, en ce qu'elle concerne le retrait provisoire de l’autorisation d'exploiter une entreprise de pompes funèbres, sans objet. Elle est maintenue pour le surplus.
III. Les frais de la cause, par 1'500 fr. (mille cinq cents francs), sont mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 2005
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint