CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du 7 avril 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président, M. Antoine Thélin et M. Patrice Girardet , assesseurs, M. Pierre-Yves Brandt, greffier.
recourante
La Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise, à Renens VD, représentée par Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,
tiers intéressé
Intertaxis SA, à Renens VD, représentée par Philippe Vogel, avocat à Lausanne,
Objet
Recours Société Coopérative des exploitants des taxis de la région lausannoise et crt c/ décisions des 16 mai 2002, 17 mars 2004 et 7 mai 2004 de la Directrice de la Sécurité publique de la Ville de Lausanne et consort (dossiers joints GE.2004.0073 et GE.2004.0129)
Vu les faits suivants
A. a) Dans le cadre du préavis No 111, du 23 juin 1959, la Municipalité de Lausanne a proposé au Conseil communal de la même commune l’adoption de diverses mesures, comprenant également une modification du règlement sur le service des taxis du 31 mai 1955. Cette proposition reposait sur le constat d’une concurrence aiguë entre les chauffeurs de taxis détenteurs d’autorisations de stationner sur le domaine public (taxis de place) et ceux ne détenant pas de permis de stationnement ; ces derniers avaient tendance à faire circuler leurs véhicules à seule fin de trouver des clients (mode de faire désigné sous le terme de maraudage). Le préavis précité décrit d’ailleurs les conséquences négatives dues au maraudage, notamment en tant qu’il créait souvent des situations dangereuses pour la circulation générale, ainsi que le surcroît de kilomètres parcourus par les taxis (Bulletin du conseil communal - ci-après : BGC -, juin 1959, p. 459 ss, spéc. 460 s.).
La proposition municipale était de créer sur l’ensemble du territoire urbain un complexe de petites stations, groupant trois à huit véhicules, toutes dotées d’un appareil téléphonique relié à une centrale des taxis de place. En conséquence, le client n’aurait ainsi qu’un numéro de téléphone à composer pour obtenir rapidement un véhicule ; ce dernier n’aurait d’ailleurs pas à se demander, avec une centrale, si une station est occupée ou non ou quelle est la station la plus proche (p. 461). Le préavis poursuit en relevant que seule la commune peut assumer l’avance de la somme correspondant aux investissements nécessaires (de l’ordre de 27'000 fr. à l’époque ; p. 462). Il ne s’agit toutefois que d’une avance, dans la mesure où l’exploitation de cette centrale ne devrait pas être assurée par la commune elle-même ; elle envisageait en effet que celle-ci soit confiée à un organisme privé, devant être créé à cet effet (groupant par exemple les bénéficiaires de permis de stationnement eux-mêmes). Toutefois, en cas de carence de cette organisation, la Direction de police devrait avoir la faculté de reprendre à son compte l’exploitation de cette centrale (p. 463). Ces propositions ont débouché sur des propositions de modification du règlement précité, soit notamment l’adjonction d’un art. 46 bis, dont la teneur dans le projet était la suivante :
« Sil est créé une centrale téléphonique des taxis de place et que l’exploitation en soit confiée à une personne morale constituée par les exploitants titulaires d’une autorisation A, la Direction de police peut exiger que tous les titulaires fassent partie de cet organisme. »
Le rapport de la Commission du conseil communal relatif à cet objet a débouché sur des conclusions favorables au projet, tout en suggérant quelques modifications rédactionnelles des dispositions projetées, notamment celle de l’art. 46 bis précité, en y adjoignant un art. 46 ter. La commission rejoignait d’ailleurs le constat de la municipalité au sujet du phénomène des taxis en maraude (BCC septembre 1959, p. 704 ss) ; elle a adhéré également à la nécessité pour la commune de procéder elle-même aux investissements de départ, le relais étant pris par la suite par un organisme privé pour l’exploitation de la centrale. On notera que le remboursement de l’investissement précité était conçu par le biais des taxes annuelles liées aux permis de stationner sur le domaine public (p. 713 s. et 716 s.).
b) Le 2 mai 1960, la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la Coopérative) s’est vu confier, par la Commune de Lausanne, l’exploitation du central téléphonique dont la commune était devenue propriétaire, cela suivant des conditions posées dans un courrier ultérieur du 1er juin 1960 de la Direction de police de cette commune.
La Coopérative précitée, qui a actuellement son siège à Renens, a pour but social de favoriser les intérêts économiques de ses membres, notamment par l’amélioration et la rationalisation du service à la clientèle, l’exploitation en commun d’un central téléphonique et tous autres moyens utiles (art. 1er à 3 des statuts).
B. Courant 1964, diverses communes de l’agglomération lausannoise ont adopté un règlement intercommunal sur le service des taxis (ce texte est daté du 28 avril 1964 ; ci-après : RIT). Ce règlement a repris à son compte le régime d’une centrale destinée aux taxis de place ; les dispositions en question figurent au chapitre VIIe consacré aux stations officielles de taxis, ainsi qu’aux installations techniques (s’agissant des installations téléphoniques et radio et leurs relations à la centrale, voir spécialement art. 67 à 69 RIT). On notera encore que la Commune de Lausanne, à teneur de l’art. 108, supporte les frais d’installation du central téléphonique ou radio des taxis de place (al. 2 ; sur tous ces points, voir BCC, mars 1964, p. 400 ss).
Le RIT a subi quelques modifications, entrées en vigueur le 1er avril 1978 (voir à ce sujet Préavis No 125 de la Municipalité de Lausanne, BCC, juin 1976) ; les modifications relatives aux installations téléphoniques, ainsi qu’à la centrale sont pour l’essentiel de nature rédactionnelle (elles prennent acte du fait que la création d’une centrale n’est désormais plus une hypothèse, mais qu’elle est passée dans les faits). Au surplus, l’art. 23 bis a introduit l’exigence d’une autorisation pour l’exploitation d’un central d’appel téléphonique ou radio, de telles installations pouvant être prévues en effet également pour des taxis sans permis de stationnement (soit d’autres exploitants que ceux des taxis de place). Le régime institué est celui d’une autorisation de police, puisque l’exploitant de la centrale doit pour l’essentiel présenter des garanties morales suffisantes.
On notera encore que les dispositions du RIT ont été complétées par un texte intitulé « Prescriptions d’application du RIT », adoptées par les municipalités des communes membres du Service intercommunal et approuvées par le Conseil d’Etat le 23 août 1966, pour entrer en vigueur le 1er novembre suivant. S’agissant du central téléphonique ou radio, l’art. 43 des prescriptions (en vigueur quant à lui dès le 1er mai 1979), prévoit que l’organisme privé chargé de l’exploitation de la centrale des taxis de place ne peut poursuivre aucun but lucratif.
C. a) La commune et la Coopérative ont par ailleurs formalisé leurs relations dans le cadre d’une convention conclue le 2 mai 1973, ce d’ailleurs dans la perspective des investissements évoqués ci-dessous. Au nombre des conditions posées à la Coopérative, on mentionnera ici le ch. II/d de cette convention :
« Afin, le cas échéant, de garantir une complète égalité de traitement entre les titulaires d’autorisations A, membres ou non de la Coopérative, celle-ci passera avec les non-membres des contrats d’abonnement dont le texte aura préalablement été approuvé par la Direction de police de Lausanne ».
(Voir également ch. II let. f, relatif à l’utilisation de l’excédent actif des comptes d’exploitation du central à distribuer entre membres et abonnés non-membres, au prorata des versements opérés par chacun). Selon le ch. III de cette convention, la Commune de Lausanne demeure seule titulaire de l’abonnement téléphonique et de la concession relative aux installations radio émettrices et réceptrices de taxis de place (la Coopérative s’engageant en revanche à verser le montant des taxes y relatives ; voir cependant l’avenant établi le 15 août 1996, aux termes duquel la Coopérative était désormais seule titulaire de l’abonnement et de la concession précitée). L’art. XI réserve par ailleurs la conclusion d’un contrat de bail pour les locaux occupés par le central téléphonique et radio, ainsi que ceux utilisés pour l’administration de la Coopérative. L’art. XIV réserve quant à lui l’art. 69 RIT. Cette convention, conclue initialement pour une durée expirant le 31 décembre 1973, était reconduite tacitement de deux ans en deux ans, sauf dénonciation de l’une ou l’autre des parties six mois à l’avance.
b) Le préavis No 19 du 26 avril 1978 (PCC juin 1978, p. 907 ss), rappelle tout d’abord les art. 108 al. 2 et 69 al. 1 RIT, ainsi que la mise en oeuvre pratique de ces dispositions, l’exploitation de la centrale existante, financée par la commune, ayant été confiée à la Coopérative. Les installations en question ayant atteint une situation de saturation, la municipalité a proposé au conseil communal de nouveaux investissements (comprenant une centrale téléphonique et radio émettrice), pour un coût estimé de 437'000 fr.
D. a) En décembre 1999, l’Office fédéral de la communication a écrit à la Coopérative pour lui rappeler une modification dans le régime d’exploitation des installations radio dans la bande des 450-470 MHz. Seul un changement d’appareils devrait permettre l’adaptation aux nouvelles exigences, celles-ci devant être respectées dès le 1er janvier 2003. En conséquence, les équipements utilisés par la Coopérative devenus obsolètes devaient être renouvelés.
b) aa) Dans une lettre du 4 décembre 2000, la Coopérative a rappelé ce point à la Commune de Lausanne, en sa qualité de propriétaire des installations utilisées jusqu’alors. Celle-ci ne semblait toutefois pas avoir l’intention de prendre à sa charge l’investissement nécessaire à leur remplacement. Selon cette lettre, la Coopérative a décidé de financer par ses propres moyens l’acquisition de ces matériels et logiciels d’exploitation, qui deviendraient ainsi sa propriété. Ce document poursuit de la manière suivante :
« Par conséquent, la convention qui fixe les conditions de la mise à disposition de la Coopérative d’un matériel dont la Commune de Lausanne est propriétaire devient caduque.
Il nous appartient donc aujourd’hui de redéfinir en commun les nouvelles conditions de notre future collaboration. »
Ce courrier proposait enfin une rencontre pour une discussion à ce sujet.
Dans une lettre du 30 mai 2001, le Service intercommunal des taxis s’est adressé de la manière suivante à la Coopérative :
« Donnant suite à vos correspondances des 4 décembre 2000 et 17 mai 2001, nous avons le plaisir de vous confirmer que la municipalité a accédé à votre requête dans sa séance du 10 mai 2001 et a décidé de vous céder, pour un franc symbolique, le central d’appel dont la Ville de Lausanne est actuellement propriétaire. La convention du 2 mai 1973, relative à l’exploitation dudit cental devenant ainsi sans objet, nous prenons acte de sa dénonciation, par la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise, pour le 31 décembre 2001. Cela étant, nous attirons votre attention sur le fait qu’aucune garantie ne peut vous être donnée au sujet du contenu de la future réglementation du Service des taxis, en particulier quant au regroupement de tous les taxis A au sein d’un même central et quant à la nature de nos futures relations. »
Dans une lettre du 8 novembre 2001 à un chauffeur de taxi, le préposé intercommunal s’est prononcé dans le même sens, en relevant qu’il n’est pas exclu d’imaginer à l’avenir plusieurs centraux de réception et de diffusion des appels destinés aux taxis A, voire même des exploitants A travaillant en libre (pièce 12).
c) Toutefois, dans un courrier du 17 décembre 2001 à la Coopérative, la municipalité est revenue sur la lettre du 30 mai précitée, cela pour renoncer à la cession du central d’appel. Ce revirement était motivé par les difficultés de la Coopérative, celle-ci n’offrant dès lors plus les garanties nécessaires propres à assurer la pérennité de ses activités. La municipalité annonce ainsi qu’elle procédera à un nouvel examen de la situation, avant de prendre une nouvelle décision au sujet de l’avenir du central d’appel, propriété de la Ville de Lausanne ; toujours selon ce courrier, les relations avec la Coopérative restent régies dans l’intervalle par la convention du 2 mai 1973.
E. a) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Jean-Daniel Théraulaz, les compagnies de taxis, d’une part, un certain nombre d’indépendants, d’autre part, ont présenté à la commune un projet de nouvelle structure (sous le nom de Intertaxis SA), dont le but serait d’assurer des prestations dans le domaine du transport professionnel, taxis, transports scolaires et toutes autres activités de ce type, principalement dans le district de Lausanne. Cette structure pourrait également se charger de l’exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place.
b) La municipalité, ayant pris connaissance de ce projet, a interpellé les différents titulaires d’autorisations A pour qu’ils indiquent s’ils étaient prêts à adhérer à la nouvelle structure. Par ailleurs, elle a invité les destinataires de sa circulaire à l’informer pour le cas où il existerait des projets de regroupement au sein d’une autre structure encore. Ce document indiquait aussi que celles et ceux qui ne souhaiteraient plus adhérer à un central d’appel pourraient désormais travailler en libre.
c) A la suite de cette circulaire, deux autres projets, l’un émanant de la Coopérative, l’autre de Philippe Besson, un exploitant indépendant, ont été déposés en vue de la reprise du central d’appel.
d) Par la suite, des négociations ont eu lieu entre les différentes parties intéressées, sans toutefois aboutir. La municipalité en a pris acte le 3 mai 2002, dans une lettre où elle invitait les différents candidats à lui communiquer des compléments de dossiers d’ici au 10 mai 2002. La Coopérative y a donné suite par un courrier du 8 mai, Intertaxis en faisant de même le 13 mai 2002.
F. La conseillère municipale, directrice de la sécurité publique de la commune de Lausanne, a notifié le 16 mai 2002 la "décision" suivante à la Coopérative :
" Cession du central d'appel des taxis de place
Messieurs,
Revenant aux correspondances échangées au sujet de l'objet mentionné sous rubrique, nous vous informons que, lors de sa séance de ce jour, la Municipalité a, en fonction des offres produites par les diverses parties concernées et sachant qu'Intertaxis SA s'engage à accepter tout indépendant, que ce soit comme actionnaire ou simple abonné, pris les décisions suivantes :
de laisser à la Coopérative, à bien plaire et transitoirement, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appel actuel, moyennant que la situation du personnel ne se dégrade pas davantage;
d'accorder à la société Intertaxis SA l'autorisation d'exploiter un central d'appel, au sens de l'art. 23 bis RIT;
de charger la société Intertaxis SA de mettre en oeuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d'appel répondant aux exigences de l'OFCOM et permettant d'assurer la fourniture de l'ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l'arrondissement de Lausanne et environs;
de confier à la société Intertaxis SA, dès le 1er janvier 2003, au sens de l'art. 69 al. 1 RIT, l'exploitation du futur central d'appel des taxis de place;
d'autoriser la direction de la sécurité publique à mandater un avocat, aux fins de rédiger l'accord à passer avec Intertaxis SA pour régler les modalités d'exploitation du nouveau central d'appel des taxis de place;
de charger la direction de la sécurité publique de communiquer ces décisions à Intertaxis SA, à la Coopérative 0800'810'810 et à M. Philippe Besson.
Ces décisions, dans la mesure où elles sont sujettes à un éventuel recours, peuvent être contestées auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne, par le dépôt d'un mémoire motivé, dans le délai de vingt jours, dès réception de la présente.
(...)."
Ce courrier ne comporte pas de motivation de la solution retenue ; celle-ci ressort cependant du dossier, plus exactement d’une note du 14 mai 2002 adressée à la municipalité. Celle-ci décrit en substance la situation difficile de la Coopérative, laquelle s’accrocherait d’ailleurs envers et contre tout au statu quo, quand bien même la gestion du central d’appel des taxis de place, sous sa forme actuelle, ne serait plus viable. Au contraire, Intertaxis présenterait une structure plus solide, mieux à même d’offrir les garanties nécessaires à l’exploitation du futur central d’appel, tant du point de vue du renouvellement des installations, en particulier sur le plan technique, que sous l’angle du maintien de la qualité du service public (est évoqué ici le fait que le personnel des compagnies de taxis, lié à Intertaxis SA, assure la permanence du service et effectue en grande partie les courses des TL et des écoles). Cette note admet toutefois à titre transitoire et jusqu’à fin 2002 le maintien en exploitation du central actuel par la Coopérative (elle relève en outre que si les conditions de travail se dégradaient encore, cette attribution transitoire pourrait être retirée en application de l’art. 69 al. 2 RIT).
G. Saisi d'un recours contre ces "décisions", le Tribunal administratif, par arrêt du 1er novembre 2002, a décliné sa compétence. Il a retenu en substance que la Municipalité de Lausanne avait choisi de régler de manière conventionnelle les modalités de la cession de l'exploitation du central d'appels pour taxis de place dont elle est propriétaire; en conséquence, le "retrait" de l'exploitation de ce central doit être considéré non pas comme une décision sujette à recours réservée par le règlement intercommunal sur le service des taxis du 1er novembre 1964, mais comme la manifestation de volonté de la commune de mettre fin à cette convention, pour confier la gestion du central précité à un tiers. En l'absence d'une décision et s'agissant d'un litige de nature contractuelle, l'art. 1er al. 3 let. d LJPA excluait la compétence du Tribunal administratif. L'arrêt était toutefois rendu sans frais ni dépens, la municipalité ayant suggéré - certes non sans hésitation - la saisine de la juridiction administrative, en indiquant la voie du recours au Tribunal administratif contre ces "décisions".
Sur recours de droit public, l'arrêt précité a été confirmé par le Tribunal fédéral.
H. a) En parallèle, la Coopérative a saisi le juge civil, par le biais de deux actions, l'une auprès de la Cour civile et l'autre du Tribunal des baux. Dans ce cadre, elle a demandé et obtenu des mesures provisionnelles, ordonnées à la suite d'audiences des 17 décembre 2002 (Tribunal des baux) et 18 décembre 2002 (juge instructeur de la Cour civile). On notera en particulier que la seconde de ces ordonnances autorise la coopérative requérante à poursuivre, au-delà du 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appels des taxis A, conformément à la convention du 2 mai 1973 et à son avenant du 15 août 1996.
b) Cependant, dans sa séance du 11 février 2004, la Chambre des recours du Tribunal cantonal a accueilli les pourvois que la commune de Lausanne avait déposé contre les ordonnances précitées, cela en prononçant le déclinatoire et en éconduisant la Coopérative de chacune des instances ouvertes par cette dernière auprès de la Cour civile, respectivement du Tribunal des baux. Chacun de ces deux arrêts complets n'a été notifié que le 24 mai 2004.
c) Dans l'intervalle, soit le 27 février 2004, la Coopérative a déposé, le 27 février 2004, auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud une requête en attribution de compétence, en vue de la constitution d'un tribunal neutre. La requête constate en effet que la juridiction administrative, puis la justice civile, soit pour elle la Chambre des recours, ont toutes deux décliné leur compétence pour trancher le conflit divisant la Coopérative de la commune de Lausanne. En application de la loi du 26 janvier 1832 sur les conflits de compétence entre les pouvoirs exécutif et judiciaire, le Tribunal neutre a été constitué et s'est réuni une première fois le 30 juin 2004.
d) Par jugement du 6 septembre 2004, notifié le 27 septembre suivant aux deux autorités concernées, le Tribunal neutre a déclaré le Tribunal administratif compétent pour statuer sur le recours formé par la Coopérative contre la décision du 16 mai 2002 de la Commune de Lausanne ; il a donc annulé l’arrêt rendu le 1er novembre 2002 par ce tribunal, dans la cause GE.2002.0048 et il a invité celui-ci à reprendre l’affaire en l’état où elle se trouvait avant l’arrêt annulé.
I. Par lettre du 13 juin 2003, la municipalité de Lausanne avait confirmé la dénonciation au 31 décembre 2003 de la convention du 2 mai 1973. Cette "décision" n'a pas été attaquée; elle n’était d’ailleurs pas désignée comme telle, ni ne contenait d'indication des voie et délai de recours.
J. a) Les communes membres du Service intercommunal se sont regroupées au sein d’une association (l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, dont les statuts ont été adoptés par les divers conseils communaux concernés, courant 2002, ceux-ci étant approuvés par le Conseil d’Etat le 13 août 2003. Au nombre des organes de l’association figure, comme par le passé, une commission administrative, appuyée par le préposé intercommunal et son suppléant (art. 5 al. 3, 11 et 12 des statuts).
b) Le comité de direction de l’association précitée, dans une lettre du 16 février 2004 (pièce 80), indique avoir procédé à un nouvel examen de la situation. Sur cette base, il suggère à Intertaxis SA de se rallier à la solution de la création d’une société à responsabilité limitée, à laquelle serait confiée la tâche d’exploiter la centrale. Intertaxis SA a réagi le 18 février suivant, en contestant la possibilité pour l’autorité de révoquer sa décision du 16 mai 2002 ; elle a même évoqué sa volonté de déposer une plainte pénale, au cas où l’autorité persisterait dans ses intentions (pièce 81).
c) Le 17 mars 2004, la direction de la Sécurité publique de la ville de Lausanne a émis un document intitulé "Taxis lausannois: position et décision de l'autorité"; on y lit notamment que la décision du 16 mai 2002 "n'est plus suspendue par aucune décision de justice et qu'elle est dès lors exécutoire. Dès lors, l'exécutif lausannois entend en assurer l'exécution, le cas échéant forcée".
Ce document fait ensuite l’exégèse de la décision du 16 mai 2002 ; elle poursuit en relevant qu’il lui appartient de vérifier si Intertaxis SA est à même de respecter les conditions ou charges de la décision précitée en ce sens que la possibilité devrait être offerte aux sociétaires de la Coopérative de devenir actionnaires d’Intertaxis SA ; au contraire, si cette charge n’est pas satisfaite, cela pourrait amener la municipalité à rapporter sa décision du 16 mai 2002 pour mettre en place une autre solution, par exemple d’une société à responsabilité limitée à but purement logistique, gouvernée par les principes de transparence économique et de neutralité des coûts. En d’autres termes, la municipalité est intervenue auprès d’Intertaxis SA pour vérifier si celle-ci était à même soit d’offrir la possibilité à ceux qui le souhaitent de devenir actionnaires de cette société, soit de s’abonner à ses services.
d) Par acte du 5 avril 2004, la Coopérative a recouru au Tribunal administratif contre cette "décision"; elle conclut avec dépens à l'annulation de cette décision, voire à la constatation de la nullité de celle-ci.
Dans l'accusé de réception de ce pourvoi, en date du 8 avril 2004, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif à titre provisoire.
e) Dans sa correspondance du 25 mars 2004, Intertaxis SA a déclaré tout d’abord se soumettre sans restrictions aux conditions posées dans l’envoi de la Ville de Lausanne du 17 mars précédent. Simultanément, elle produisait un exemplaire du contrat d’abonnement, valable indistinctement pour les actionnaires et les exploitants non membres de la société anonyme ; elle indiquait aussi les grandes lignes des statuts, ceux-ci devant être modifiés encore de manière à concrétiser de manière effective le principe de la « porte ouverte », afin que les exploitants indépendants puissent avoir la faculté d’entrer au sein d’Intertaxis SA (pièce 87 avec l’annexe). Pour leur part, les conseils de la société coopérative ont mis en doute le fait qu’Intertaxis SA soit véritablement en mesure de mettre en œuvre le principe précité ; ils ajoutent que, à leur connaissance, la situation financière d’Intertaxis SA est précaire, ce qui rend peu raisonnable économiquement l’acquisition d’actions de cette société, voire l’entrée dans son conseil d’administration (pièce 90). Le 19 avril 2004, la Direction de la sécurité publique de la Ville de Lausanne indiquait à Intertaxis SA ne pas encore avoir reçu les assurances requises pour permettre la mise en œuvre de sa décision du 16 mai 2002 (pièce 92). Le même jour, dite société produisait un texte de projet de statuts d’Intertaxis SA.
K. Dans un courrier du 7 mai 2004 adressé aux mandataires de la Coopérative, le comité de direction de l'association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après l'association de communes) constate en premier lieu que les conditions qu'elle avait posées (notamment dans sa "décision" du 17 mars 2004, plus exactement celle de la Direction de la Sécurité publique de la Ville de Lausanne) sont désormais remplies par Intertaxis SA "pour que la décision du 16 mai 2002 entre en force". En conséquence, l'association de communes met en demeure la Coopérative "de cesser l'exploitation de son central téléphonique d'ici au 1er juin 2004, à défaut de quoi l'Autorité devra agir par substitution pour l'exécution forcée de la décision du 16 mai 2002". Cette lettre (elle est signée par la présidente du comité de direction de l'association, qui est simultanément directrice de la sécurité publique de la Ville de Lausanne) comporte en outre l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif "pour autant qu'un tel recours soit recevable en l'espèce".
La Coopérative, par acte de l'avocat Yves Hofstetter du 19 mai 2004, a recouru à nouveau au Tribunal administratif contre cette décision; elle en demande avec dépens l'annulation. L'effet suspensif a été provisoirement accordé à ce second pourvoi le 25 mai 2004.
Par décision du 8 juin 2004, le juge instructeur a joint les deux causes (enregistrées sous la référence GE 2004/0055 et GE 2004/0073) et il a confirmé l'effet suspensif accordé précédemment; il a enfin suspendu l'instruction des causes précitées jusqu'à droit connu sur le jugement du Tribunal neutre. C'est cette décision incidente qu'Intertaxis SA a entreprise auprès de la section des recours du Tribunal administratif par acte du 11 juin 2004; ce pourvoi a été rejeté par arrêt incident du 14 juillet 2004 (RE.2004/0020).
L. a) Le magistrat instructeur, à réception de l’arrêt du Tribunal neutre évoqué plus haut a repris l’instruction le 30 septembre 2004 (sous référence GE.2004/0129). Il a par ailleurs joint au dossier initial les causes GE.2004/0073 et 2004/0055, ouvertes ensuite des recours dirigés contre les décisions du 17 mars et 7 mai 2004.
b) Une audience préliminaire s’est déroulée en présence des représentants des parties le 9 décembre 2004 ; celle-ci a permis de cerner de manière plus précise les différents objets des contestations formées par la Coopérative.
c) La municipalité et, pour autant que de besoin, l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du Service des taxis (ci-après : l’association) ont déposé le 25 janvier 2005, par l’intermédiaire de l’avocat Benoît Bovay, une réponse aux différents recours ; celle-ci conclut avec dépens au rejet des recours des 4 juin 2002 et 19 mai 2004, dans la mesure où ils sont recevables, le pourvoi dirigé contre la lettre d’intention du 17 mars 2004 étant en revanche déclaré irrecevable.
La recourante, agissant par l’intermédiaire de l’avocat Hofstetter a déposé un mémoire complémentaire le 15 février 2005. Intertaxis SA, par la voie de l’avocat Philippe Vogel, a produit des déterminations, dans lesquelles elle conclut avec dépens au rejet du recours (voir encore lettre du 4 mars 2005 du conseil de la Ville de Lausanne).
M. Le Tribunal administratif a tenu une seconde audience le 16 mars 2005 à Lausanne, en présence des représentants des différentes parties en cause. Il a également entendu les explications fournies par les témoins Pascal Henchoz, directeur-adjoint aux Transports publics de la région lausannoise (ci-après : TL), et Jacques Ballenegger, président de la Commission administrative du Service intercommunal des taxis.
Le premier de ces témoins a évoqué tout d’abord les collaborations mises en place entre les TL et les entreprises de taxis. Dans un premier temps, les TL et la Coopérative recourante avaient passé une convention dans le but d’assurer aux usagers la fourniture de prestations de transport, tard dans la soirée et tôt en début de matinée, en faveur de clients arrivant par le train ou souhaitant prendre ce moyen de transport à ces moments de la journée non couverts par les horaires de transports publics (dans ce cadre, les TL assumaient la différence de prix entre la course de taxi et le prix du transport public ordinaire ; la Coopérative avait toutefois consenti un abattement sur le prix de ces courses). Par la suite, d’autres synergies ont été mises en place (système dit « taxis-bus »). Ultérieurement, la Coopérative n’étant plus en mesure d’assumer ces prestations, les TL se sont tournés vers Intertaxis SA, cela dès 2002 en tout cas. Il reste que, formellement, les prestations de ce type demandées par les TL, ont fait l’objet d’un appel d’offres public le 11 octobre 2002 et elles ont été adjugées courant 2003. Par ailleurs, les TL souhaitaient aller plus loin dans l’offre de prestations de ce type, ce qui les a conduits à souscrire avec Intertaxis SA et la Commune de Lausanne une convention ayant pour objet l’étude d’une centrale de mobilité (pièce 57 de la commune).
Lors de l’audience, les représentants d’Intertaxis SA ont évoqué à plusieurs reprises, avec ceux de l’autorité intimée, des prestations similaires mises sur pied avec d’autres intervenants (le Service de l’enseignement spécialisé des écoles de la Ville de Lausanne ou l’OMSV notamment ; voir à ce sujet pièce 305 ; une partie d’entre elles, à tout le moins, ont fait l’objet de procédures relevant de la législation sur les marchés publics).
Quant à Jacques Ballenegger, il a été entendu sur divers aspects de l’historique du litige.
N. a) Il ressort encore de l’instruction que, à compter du 1er janvier 2003, tant Intertaxis SA que la Coopérative exploitent l’une et l’autre un central d’appel pour taxis de place ; ces centraux distribuent les courses auprès des adhérents de chacune de ces sociétés. Il en découle, selon les intimées, une perte de recettes importante, dans la mesure où les clients sont tentés d’appeler chacune des centrales et de prendre le premier véhicule qui se présente ; le second circule quant à lui à vide.
b) Par ailleurs, les parties ont évoqué également divers aspects statistiques lors de l’audience. Il ressort des éléments fournis par la Coopérative que celle-ci n’a pas été en mesure de donner suite à l’ensemble des commandes provenant de ses clients (soit quelque 50'000 courses en 2003 et 34'000 en 2004). Pour sa part, Intertaxis SA n’a pas fourni de chiffres sur cet aspect, estimant ceux-ci non pertinents vu leur insignifiance (Eric Barrelet, le directeur de la société a évoqué un ordre de grandeur de quelque centaines de courses). Quant à Jacques Ballenegger, il a admis que les plaintes de clients concernaient l’une et l’autre des entreprises, celles dirigées contre les indépendants apparaissant toutefois plus nombreuses (s’agissant par exemple de refus de courses à des moments défavorables, tel le dimanche matin).
Il apparaît enfin que les communes parties à l’Association peuvent être desservies actuellement par 240 taxis A, raccordés à l’une des deux centrales en exploitation (une compagnie a en effet fait faillite récemment ; d’autres exploitants indépendants A travaillent en libre) sur un total de 280 autorisations A admis comme maximum en application de l’art. 15 RIT.
Considérant en droit
I. Introduction
A cet égard, la décision du 16 mai 2002 retire cette délégation à la recourante, pour la confier à la société intimée. Quant à la décision du 7 mai 2004, on pourrait l’appréhender uniquement comme une décision d’exécution ; mais on peut également la comprendre en ce sens toutefois que la municipalité, dès le début 2004 et jusqu’au 7 mai suivant, a suivi un processus de réexamen de la décision du 16 mai 2002, pour conclure finalement à la confirmation de celle-ci. Il s’agirait alors d’une décision qui porte sur le fond (plus exactement celle du bien-fondé de la délégation à la société intimée), assortie d’une sommation et d’une menace d’exécution par substitution.
b) Les autorités intimées font cependant valoir la nullité de l’arrêt du Tribunal neutre du 6 septembre 2004. Elles invoquent à cet égard une violation par le tribunal en question de leur droit d’être entendu et mettent en doute le fait que l’arrêt en question leur ait été notifié valablement. Si cette thèse était suivie, il en découlerait alors que l’arrêt du Tribunal administratif du 1er novembre 2002 serait en force, comme aussi la décision de la municipalité du 16 mai 2002.
aa) On relèvera en premier lieu que les parties à la présente cause ont reçu un exemplaire de l’arrêt du Tribunal neutre, par l’intermédiaire du Tribunal administratif ; ce point n’est pas contesté. A supposer que cette communication soit irrégulière, il n’en découlerait pas encore que l’arrêt du Tribunal neutre doive être considéré comme nul et non avenu. Au demeurant, rien n’empêchait l’une des parties de contester cet arrêt auprès du Tribunal fédéral par le biais d’un recours de droit public. On rappelle d’ailleurs ici que l’art. 87 al. 1 de la loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (RS 173.110 ; ci-après : OJ) prévoit, dans sa teneur la plus récente, que cette voie de droit est recevable contre les décisions préjudicielles et incidentes portant sur la compétence ; en outre ces décisions ne peuvent plus être attaquées ultérieurement. En d’autres termes, l’arrêt du Tribunal neutre précité pouvait et devait être attaqué immédiatement ; dans la mesure où il ne l’a pas été, il est entré en force et lie le Tribunal administratif, sous réserve d’une éventuelle nullité.
On relève d’ailleurs que la Commune de Lausanne aurait pu, cas échéant, déposer un recours de droit public en faisant valoir une violation de son droit d’être entendu, ce qu’elle n’a pas fait. On notera toutefois que la question de la compétence pour connaître du présent litige a fait l’objet de très nombreuses écritures des parties, d’abord au Tribunal administratif, avant l’arrêt qu’il a rendu le 1er novembre 2002, puis devant les autorités judiciaires civiles. C’est la Commune de Lausanne elle-même qui a demandé le déclinatoire, puis obtenu l’éconduction d’instance de sa partie adverse auprès de la Chambre des recours du Tribunal cantonal, dans le cadre des jugements du 11 février 2004 ; elle l’a fait en revendiquant pour elle-même un pouvoir de décision, au sens technique de ce terme, pour trancher l’objet de la présente contestation, ce qui implique la compétence du Tribunal administratif pour connaître du recours. L’approche des autorités intimées apparaît dès lors contradictoire, lorsqu’elles s’opposent aujourd’hui à ce que le Tribunal administratif se saisisse du dossier.
bb) On distingue divers types d’irrégularités des décisions administratives. Une première catégorie de vices doit être invoquée impérativement dans le cadre du délai de recours, à défaut de quoi la décision en question, fût-elle viciée, entre en force ; on parle ici de vices susceptibles de conduire à l’annulabilité de la décision. Cependant, les décisions administratives peuvent être affectées de défauts plus graves, entraînant leur nullité ; celle-ci peut être constatée en tout temps et par toute autorité, même après l’échéance du délai de recours. En présence d’une décision viciée, le principe est celui de l’annulabilité, la nullité étant l’exception (sur ces questions, voir Pierre Moor, Droit administratif II 305 ss). Pour que la nullité soit prononcée, trois conditions doivent être réunies ; le vice doit être grave, il doit aussi être manifeste et enfin la nullité ne doit pas léser gravement la sécurité du droit.
On peut se demander si les principes évoqués ci-dessus sont transposables sans autre au prononcé d’une autorité judiciaire ; à supposer que tel soit le cas, l’on devrait alors retenir à tout le moins, là aussi, que la nullité ne peut être admise qu’à titre très exceptionnel. En l’occurrence, compte tenu des arguments échangés précédemment au sujet de la question de compétence, l’on ne saurait retenir ici, pour autant qu’elle soit établie, l’existence - en relation avec la garantie du droit d’être entendu (dont on peut douter cependant qu’il ait été méconnu : v. lit aa ci-dessus) - d’un vice grave et patent. Cela suffit à exclure un constat de nullité du jugement du Tribunal neutre.
cc) Ainsi, l’arrêt du Tribunal administratif du 1er novembre 2002 a été annulé par l’arrêt du Tribunal neutre du 6 septembre 2004. Certes, cette solution aboutit à apporter une exception au principe de la force de chose jugée des décisions judiciaires définitives ; mais cela est inévitable en présence de conflits de compétence (pour un autre exemple, v. la jurisprudence développée en matière de double imposition intercantonale, laquelle recouvre des conflits de souverainetés fiscales, ainsi ATF 115 Ia 73 ou 130 I 205). Cela étant, le tribunal de céans se trouve à nouveau saisi du recours initial dirigé contre la décision du 16 mai 2002 ; il en découle en tous les cas que cette dernière décision ne saurait être considérée aujourd’hui comme entrée en force et exécutoire.
II. Le recours contre la décision du 16 mai 2002
a) La Coopérative recourante invoque la lettre du 30 mai 2001 du Service intercommunal des taxis, à teneur de laquelle la municipalité lui aurait cédé le central d’appel dont la Ville de Lausanne était propriétaire pour un franc symbolique (les installations en question sont en effet amorties). On ne saurait toutefois en tirer des conséquences déterminantes ; le même courrier déclare d’ailleurs prendre acte de la dénonciation de la convention de 1973 par la Coopérative, celle-ci étant devenue sans objet.
Il faut en effet distinguer à tout le moins trois problèmes. Le premier concerne le point de savoir à qui incombe la tâche d’exploiter un, voire le central d’appel ; le second concerne le sort de la convention de 1973 (il s’agit de déterminer si celle-ci a ou non pris fin le 31 décembre 2001) ; enfin subsiste encore la question de la propriété des installations ici en cause. La cession invoquée par la Coopérative confère uniquement la propriété des installations ; or celles-ci, obsolètes et amorties, ne présentent désormais plus guère d’intérêt (si elles subsistent encore). On peut donc se dispenser aussi d’examiner la portée à ce sujet de la démarche ultérieure de la municipalité (voir sa lettre du 17 décembre 2001) qui révoque cette cession (on pourrait en effet imaginer que la cession en question, une fois acceptée par la Coopérative, ne pouvait plus être rapportée, sauf vice du consentement).
b) La société intimée qualifie par ailleurs de décision la lettre précitée du 17 décembre 2001, alors même qu’elle ne comporte pas cette qualification, ni l’indication des voie et délai de recours. En réalité, cette lettre annonce sans doute une décision, mais ne saurait en aucun cas être qualifiée de telle.
Cette lettre concerne également la deuxième question évoquée plus haut, à savoir celle du sort de la convention, que la municipalité paraît vouloir faire revivre, après avoir pris acte de la dénonciation émanant de la Coopérative. En réalité, la recourante, dans sa lettre du 4 décembre 2000, relevait sans doute que la convention n’aurait plus d’objet, dès l’instant où elle financerait elle-même de nouvelles installations ; en revanche, il paraît correct de considérer que la convention a été maintenue aussi longtemps que les installations, initialement propriété de la commune (voire qui le sont restées par la suite), ont été maintenues en service, soit jusqu’à fin 2002 au moins. A lire d’ailleurs la décision du 16 mai 2002, il n’y a pas de véritable contestation à ce sujet entre les parties.
c) Les intimées font valoir également la lettre du 13 juin 2003 de la municipalité, selon laquelle celle-ci confirmait la dénonciation, au 31 décembre 2003, de la convention du 2 mai 1973, au cas où la résiliation antérieure n’était pas déjà valable. Cette lettre, qui n’était pas désignée comme décision, ni accompagnée de l’indication des voie et délai de recours, n’a pas été contestée auprès de la juridiction administrative. A supposer qu’il s’agisse néanmoins d’une décision, force serait de considérer que l’absence de réaction de la Coopérative n’a pas d’incidence, puisque celle-ci avait déjà recouru contre la décision du 16 mai 2002, pourvoi qui est toujours pendant aujourd’hui ; on ne saurait considérer que cette nouvelle décision du 13 juin 2003, faute de contestation, est entrée en force et a rendu de ce fait sans objet le pourvoi initial (dans ce sens, voir Pierre Moor, Droit administratif II 687 et ATF 113 V 237).
d) Dans sa décision du 6 septembre 2004, le Tribunal neutre a retenu principalement que l’art. 23 bis RIT prévoyait un régime d’autorisation pour l’exploitation d’un central d’appel téléphonique et radio ; or, l’application de cette disposition débouche sur le prononcé de décisions, au sens de l’art. 29 LJPA, ce qui fonde la compétence du Tribunal administratif pour connaître d’un éventuel recours. Selon le Tribunal neutre, une telle autorisation serait « conçue pour l’exploitation du central visé à l’art. 69 RIT ».
Cette analyse paraît toutefois incomplète, voire inexacte, au regard des travaux préparatoires des dispositions du RIT. L’art. 23 bis RIT a en effet été introduit dans le cadre d’une novelle entrée en vigueur en 1978 et cette disposition s’applique à toutes les installations, notamment au « centraux purement privés et indépendants, sans rapport avec le central 165, dont on rappelle que les installations sont propriété de la Commune de Lausanne et dont l’exploitation se trouve de ce fait soumise à surveillance » (BCC juin1976, p. 554 s. ; voir également p. 565, dont le commentaire à l’art. 23 bis renvoie au passage précité, qui concerne l’art. 3 nouveau).
Dans leurs écritures, les parties conviennent, pour l’essentiel, de considérer que le litige ne porte pas sur l’application de l’art. 23 bis RIT (la Municipalité de Lausanne ne détiendrait d’ailleurs pas de compétence pour statuer sur cette base ; la délivrance de ces autorisations incombe en effet à la commission administrative : al. 3), mais bien plutôt sur celle de l’art. 69. Certaines d’entre elles relèvent tout au plus que l’exploitation du central d’appel des taxis de place suppose en outre que le délégataire soit au bénéfice d’une autorisation à teneur de l’art. 23 bis RIT ; cet aspect apparaît cependant accessoire, voire même inutile (la municipalité n’a en effet pas jugé nécessaire d’accorder une autorisation fondée sur l’art. 23 bis à la Coopérative, laquelle exploitait en 1978 le central depuis près de vingt ans déjà). Cela étant, le Tribunal neutre n’a pas examiné le conflit de compétence à la lumière de l’art. 69 RIT. Il reste que, sauf à provoquer un déni de justice formel, le Tribunal administratif ne peut qu’admettre sa compétence pour trancher le litige sous cet aspect là également (mais cette solution ne saurait préjuger de sa compétence, en relation avec la conclusion ou la dénonciation d’autres conventions ou contrats de droit administratif ; ainsi le contrat de mise à disposition de locaux scolaires, en dehors des heures de classe, par exemple).
e) La décision du 16 mai 2002 n’était guère motivée. Cependant, le fondement de cette décision résulte de la note adressée à la municipalité le 14 mai précédent et ce document a été porté à la connaissance de la recourante depuis lors. En outre, dans sa réponse au recours, la municipalité a exposé de manière circonstanciée les motifs de cette décision, la recourante ayant eu la faculté depuis lors de se déterminer à ce sujet. Dans ces conditions, on peut considérer que le vice initial est désormais réparé (dans le même sens ATF 125 I 209, spéc. 219 s., consid. 9).
f) En réalité, comme cela découle du processus de réexamen, engagé notamment dans le contexte de la prise de position-décision du 17 mars 2004 (v. ci-dessous ch. III), la décision du 7 mai suivant a une portée qui dépasse la seule question de l’exécution forcée de la décision du 16 mai 2002. En effet, la municipalité, au vu de l’écoulement du temps, a estimé devoir procéder à un nouvel examen de sa décision du 16 mai 2002 ; elle a ainsi pu vérifier, selon le texte de sa décision du 7 mai 2004, que la société intimée serait en mesure de respecter une parfaite égalité de traitement entre les exploitants de taxis, soit plus précisément attribuerait les courses parvenant au central d’appel avec une pleine neutralité envers les différents abonnés, sans discrimination entre membres et non-membres de la société. Elle a donc procédé à une nouvelle analyse, cela sur la base de documents complémentaires, des questions de fond liées à l’attribution du central d’appel. Or, en présence d’une décision de nouvel examen, le recours est ouvert dans la même mesure que contre la décision initiale (voir à ce sujet, Pierre Moor, op. cit. II, 344) ; peu importe à cet égard que la décision du 7 mai 2004 confirme celle rendue quelque deux ans plus tôt.
L’autorité intimée conteste cependant avoir procédé à un nouvel examen, soutenant s’être bornée à vérifier que les conditions initiales de sa décision (soit l’exigence de neutralité de la centrale à l’égard de tous les exploitants de taxis) étaient remplies ; elle ajoute qu’elle n’a pas été saisie d’une demande de réexamen par la recourante. On observera ici que le nouvel examen peut intervenir d’office (Moor, op. cit., p. 341, même si l’auteur utilise ici le terme de révocation) ; par ailleurs, par nature, la survenance de faits nouveaux importants, après la décision initiale, est susceptible d’entraîner un nouvel examen (ou adaptation de la décision d’origine : Moor, op. cit., p. 342). En l’occurrence, Intertaxis SA s’était engagé, dans sa lettre du 13 mai 2002 et en termes très généraux, à respecter le principe de la neutralité de la centrale ; la municipalité a estimé, non sans raison, qu’il y avait matière à vérifier que l‘intimée était en mesure d’observer ces exigences et la société a précisément fourni de nouveaux documents dans ce sens. Il en découle que la décision rendue au terme de ce contrôle apparaît bien comme un nouvel examen de la décision du 16 mai 2002, qu’elle la complète donc, voire la remplace.
En définitive, le tribunal a donc à vérifier, dans le cadre de deux des trois recours successifs, le bien-fondé de la décision du 16 mai 2002, telle que complétée le 7 mai 2004 (on renvoie donc pour cet examen de fond au chiffre IV ci-après).
III. Le recours contre la décision du 17 mars 2004
3 Le document en question intitulé « Taxis lausannois : positions et décisions de l’autorité » contient principalement un rappel de certains faits, une interprétation de la décision du 16 mai 2002 et l’évocation de la suite de la procédure, susceptible notamment de déboucher sur l’exécution forcée de la décision du 16 mai 2002. Il évoque surtout les charges et conditions auxquelles était liée la décision du 16 mai 2002 ; l’autorité s’adresse ainsi à la société intimée pour vérifier qu’elle est bien en mesure de respecter ces conditions et charges, à défaut de quoi elle pourrait être amenée à révoquer ladite décision.
En d’autres termes, l‘autorité intimée, prenant acte de l’écoulement du temps depuis sa décision du 16 mai 2002, estime nécessaire de vérifier que celle-ci est toujours bien fondée ou encore que la société intimée est toujours en mesure de la mettre en œuvre et d’assumer les engagements qu’elle avait pris par le passé (soit dans la lettre toute générale de l’avocat Théraulaz du 13 mai 2002, déjà citée). Ce faisant, elle ouvre ‑ on l’a vu (v. ci-dessus consid. 2f) - une procédure de réexamen, sans rendre de décision, sinon une pure décision de nature procédurale, tendant à la production de nouvelles pièces au dossier par l’intimée Intertaxis SA. Cette démarche n’était nullement de nature à entraîner un préjudice irréparable à la société recourante, de sorte que son recours contre cette décision apparaît comme irrecevable (RDAF 1998 I 88 ; v. aussi entre autres FI 1999.0041 du 26 septembre 1999).
IV. Le recours contre la décision du 7 mai 2004
a) La décision du 7 mai 2004 n’est en effet pas entièrement claire, s’agissant de la question de l’exécution forcée. On peut la comprendre comme impliquant une sommation et au surplus annonçant une exécution forcée, devant faire l’objet d’une nouvelle décision ; elle peut aussi être analysée en ce sens qu’elle déclare, de manière contraignante, que l’autorité, si la recourante ne s’y soumet pas dans le délai fixé, passera d’emblée à l’exécution matérielle de celle-ci.
Quoi qu’il en soit, si cette décision doit être comprise comme une décision d’exécution forcée (on notera qu’il est possible de le faire, de manière conditionnelle en quelque sorte, dans le cadre de la décision de fond elle-même), le recours au Tribunal administratif est recevable également sur ce point (voir à ce sujet TA, section des recours, arrêt du 14 juillet 2004, RE.2004.0020, consid. 1 let. b et les réf. cit.).
b) La recourante a fait état, au sujet de cette décision, d’une certaine ambiguïté sur l’autorité dont elle émane. En tête de cette lettre figure en effet l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, comité de direction. Dite association vient en effet d’être créée ; en l’état, elle n’a pas encore adopté une réglementation remplaçant le RIT et ce texte ne lui donne aucune compétence. Par ailleurs, le même document mentionne en bas de page la Municipalité de Lausanne, alors que le corps de la décision prise parle uniquement de l’autorité concédante, sans plus amples précisions ; enfin, la sommation est adressée à la recourante « d’entente avec l’association de communes » précitée.
c) La recourante a soulevé diverses questions quant à la compétence de la municipalité, respectivement du comité de direction de l’association intercommunale pour statuer dans le cas d’espèce (respectivement décisions des 16 mai 2002 et 7 mai 2004). L’on doit toutefois relever que l’art. 69 al. 1 RIT confie expressément à la Municipalité de Lausanne la compétence de statuer sur la délégation de l’exploitation de la centrale d’appel des taxis A. A ce stade, ce constat est suffisant (mais l’on reviendra plus loin en détail sur la portée de cette disposition, examen qui pourrait remettre à nouveau l’accent sur la question de la compétence ; v. consid. 5a et b) ; le fait que le comité de direction de l’association intercommunale soit intervenu ne saurait au surplus conduire à l’annulation de la décision du 7 mai 2004.
D’autres dispositions réglementaires prévoient que le détenteur d’une autorisation de type A a l’obligation d’utiliser les installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques, soit notamment ceux provenant du central d’appel (art. 67 al. 3, en relation avec l’al. 2 RIT) ; de même, ils sont tenus d’utiliser les installations radio émettrices-réceptrices de leurs véhicules et de répondre aux appels leur parvenant par cette voie, notamment de la centrale (art. 68 al. 3 RIT). Le texte de ces deux dispositions ne fournit par ailleurs pas de réponse univoque sur la question de savoir si la réglementation prévoit un central unique ou non pour les taxis de place ; la rédaction de ces règles permet toutefois une réponse affirmative (voir à cet égard art. 67 al. 2, 68 al. 1 ; voir encore art. 69 al. 1, 79 al. 1 et 71). L’art. 44 al. 3 RIT, quant à lui, confirme cependant sans ambiguïté la thèse de l’unicité du central d’appel.
On rappelle enfin que la création du central d’appel s’inscrivait dans un objectif général de lutte contre le « maraudage » (v. aussi art. 48 RIT qui prohibe le « racolage »), lequel impliquait notamment l’accomplissement de nombreuses courses inutiles. La solution d’un central d’appel unique, pratiquée jusqu’à fin 2002, était conforme à ce but.
b) Interprétées dans cette perspective historique, les dispositions du RIT prévoient donc en substance l’acquisition par la Commune de Lausanne des installations nécessaires à la réalisation d’un central téléphonique et radio et la délégation de son exploitation à un organisme privé. En d’autres termes, elles ne règlent pas la situation où la Commune de Lausanne renonce à tout investissement pour un tel central ; à la rigueur de ces textes, il n’y a donc pas de base légale fondant un monopole pour l’exploitation par un organisme privé d’un central d’appel créé de toute pièce par ce dernier. Par ailleurs, il est douteux d’invoquer ici le droit coutumier pour donner une portée différente à ce monopole, puisque le central en question (sous réserve des conséquences éventuelles de la cession de celui-ci à la recourante en date du 30 mai 2001, cession révoquée ensuite au mois de décembre) a toujours été propriété de la Commune de Lausanne, dès sa création en 1960.
Cette approche revient à retenir que le RIT prévoit en quelque sorte un monopole de fait, lié non pas à la maîtrise du domaine public, mais à la détention d’un élément du patrimoine administratif, savoir les installations du central d’appel (sur la notion de monopole de fait, voir Pierre Moor, Droit administratif III 393 ss ; Claude Ruey, Monopoles cantonaux et libertés économiques, Lausanne 1988, p. 135 ss ; les deux auteurs se réfèrent par exemple au monopole que détiennent les Chemins de fer fédéraux s’agissant de l’exploitation de leurs wagons-restaurants). Cependant, l’on se trouve plutôt en présence d’un monopole de droit indirect, dans la mesure où des tiers, ici les chauffeurs de taxis détenteurs de permis de stationnement, ont l’obligation de recourir aux services du central d’appel (voir à propos de cette seconde notion, Pierre Moor, op. cit., p. 394 ; Ruey, p. 123ss). Il reste que ce monopole (de droit) est indissolublement lié à la propriété de la Commune de Lausanne sur les installations du central des taxis de place ; en conséquence, dès l’instant où la Commune de Lausanne ne détient plus d’installation, ni n’envisage de procéder à des investissements pour les remplacer, ce monopole disparaît, faute d’objet sur lequel il peut s’exercer. Cette approche est d’ailleurs étayée par la rédaction de l’art. 69 al. 1 RIT ; en effet, l’octroi d’une compétence à la Municipalité de Lausanne par cette disposition ne s’explique que par la propriété communale sur les installations. De même, l’hypothèse d’une reprise de l’exploitation provisoire par la Direction de police de Lausanne, en cas d’abus ou de mauvaise gestion, ne paraît pas envisageable en présence d’installations propriété de tiers (art. 69 al. 2 RIT).
Sur la base de cette interprétation historique (basée au surplus sur le texte même des art. 69 et 108 RIT notamment), le tribunal retient que le règlement précité ne contient de base légale expresse pour un monopole portant sur la centrale d’appel des taxis de place que dans la mesure où la Commune de Lausanne en est la propriétaire. Tel n’étant plus le cas en l’espèce, force est d’admettre le recours pour ce premier motif.
c) A titre subsidiaire, le tribunal examinera toutefois le problème selon une autre approche. A la lettre de l’art. 69 al. 1 RIT (et en déniant toute portée à l’art. 108 al. 2 de ce même règlement), l’on pourrait en déduire l’existence d’un monopole – différent de celui décrit ci-dessus sous lettre b - portant sur la tâche elle-même consistant dans l’exploitation du central d’appel des taxis de place (mais la compétence à cet égard de la Municipalité de Lausanne apparaît dans cette approche clairement exorbitante). Il reste que l’introduction d’un tel monopole soulève diverses questions et suppose en outre réunies diverses conditions, qu’il convient maintenant de passer brièvement en revue.
aa) Selon l’art. 27 de la Constitution fédérale (ci-après : Cst.), la liberté économique est garantie (al. 1). Il va de soi que la création d’un monopole par une collectivité publique constitue, non pas seulement une restriction, mais bien une dérogation à cette liberté. Or, selon l’art. 94 al. 4 Cst., les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons. Les régales cantonales (par exemple, la chasse, la pêche, le sel) ne sont pas en cause ici. Autrement dit, la disposition précitée paraît interdire aux cantons de prévoir de nouvelles dérogations à la liberté économique, autres que les monopoles historiques liés aux régales (René Rhinow, Grundzüge des schweizerischen Verfassungsrechts, no 2872 considère que la situation découlant des textes constitutionnels est confuse). D’autres auteurs paraissent considérer que, malgré cette nouvelle rédaction, les dispositions qui précèdent ont reconduit les solutions qui prévalaient auparavant (dans ce sens Auer/Maliverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse II, 360 avec référence au Message du Conseil fédéral, FF 1997 I 301 ; v. aussi Stefan Vogel, Der Staat als Marktteilnehmer, Zürich 2000, 72s.). Cela implique alors que les cantons seraient autorisés à créer de nouveaux monopoles aux conditions posées par l’art. 36 Cst., relatives aux restrictions des droits fondamentaux ; cette disposition pose à cet égard les exigences usuelles de base légale, d’intérêt public et de proportionnalité. S’agissant de mesures aussi graves qu’un monopole, on doit sans doute exiger à tout le moins une base légale claire (Mahon, in Aubert/Mahon, Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, no 22b, ad art. 27 Cst.). On notera ici que la jurisprudence récente du Tribunal fédéral s’est pour l’heure peu attardée à la lettre de l’art. 94 al. 4 Cst., pour privilégier une interprétation historique de ces textes et admettre en conséquence que les cantons (voire les communes) ont la faculté de créer des monopoles aux mêmes conditions que par le passé (voir, à titre d’exemple, ATF 129 II 497, spéc. consid. 3.3.3 et 3.3.4).
Le monopole ici en cause relève du droit communal (ou intercommunal). Les dispositions y relatives ont toutefois été approuvées par le Conseil d’Etat ; les compétences communales doivent être rattachées au pouvoir que détiennent les collectivités locales en matière de gestion du domaine public et de réglementation des services de taxis (art. 2 lit. c de la loi du 28 février 1956 sur les communes ; art. 8 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière). L’exploitation d’un central d’appel des taxis de place apparaît en effet comme un élément important, certes, mais accessoire dans le cadre de la gestion des autorisations d’usage accru, voire privatif du domaine public que constituent les permis de stationnement, ainsi que du trafic qui en découle. On pourrait donc admettre la compétence des communes à cet égard.
bb) Selon la jurisprudence, déjà évoquée ci-dessus, la création de monopoles au plan cantonal (ou communal) suppose à tout le moins que soient respectées les conditions posées à l’art. 36 Cst., cité ci-dessus.
aaa) La première exigence concerne la base légale. Celle-ci, dont on a vu qu’elle devait être claire (outre Aubert/Mahon, précité, voir également ATF 129 II ibidem), doit contenir, outre la description de la tâche, la délimitation du périmètre couvert par le monopole. Or, le texte de l’art. 69 al. 1 RIT ne permet nullement de conclure à l’existence d’un monopole de service public. Sans doute, la centrale téléphonique et radio doit-elle assurer la liaison avec les exploitants de taxis A et leur distribuer les courses. Ces derniers doivent de leur côté disposer des installations leur permettant de rester en liaison avec la centrale ; le principe est par ailleurs posé que le conducteur contacté par la centrale n’a le droit de refuser la course qui lui est proposée que pour des raisons valables (art. 49 al. 1 RIT) ; cette disposition fonde une obligation des exploitants de taxis qui s’apparente à celles d’un service public. Pour des raisons pratiques, elle ne trouve à s’appliquer concrètement qu’à ceux qui sont raccordés à la centrale des taxis de place. Avec l’existence d’une seconde centrale, puis du fait de l’admission par les autorités compétentes d’exploitants de taxis « travaillant en libre », les contours de l’obligation découlant de l’art. 49 RIT se sont faits imprécis et plus difficilement contrôlables.
Quoi qu’il en soit, il apparaît au tribunal que la densité normative que présente le RIT est insuffisante pour fonder un monopole de service public en relation avec la centrale d’appel des taxis de place. Ne sont en effet pas réglés les aspects classiques d’un service public, telle l’obligation d’exploiter (en audience, sans doute, on a évoqué le fait que l’exploitation de la centrale 24 heures sur 24 était une exigence qui allait de soi, qui relevait de la coutume), ni très clairement l’obligation de contracter (soit l’obligation pour la centrale de conclure des contrats d’abonnement avec tous les exploitants qui le souhaitent) ou encore l’obligation d’adapter le service public (voir à ce sujet, entre autres, Michel Hanhardt, La concession de service public, étude de droit fédéral et de droit vaudois, Lausanne 1977, p. 96 à 120 ; v. également, au plan fédéral, le rapport du Conseil fédéral intitulé « Le service public dans le domaine des infrastructures », in FF 2004, 4309ss).
Fait défaut également la réglementation de la surveillance de la bonne exécution de la tâche publique par le délégataire ; or, la collectivité ne saurait confier à un tiers l’exécution d’une tâche qui lui est propre sans s’assurer de moyens de contrôle étendus sur le respect des intérêts publics en jeu (Moor, op. cit. III 132s. ; Hanhardt, op. cit., p. 134 ss ; Uebersax, Privatisierung der Verwaltung, ZBl 2001, 393ss, spéc. p. 405ss et 411 ; les deux premiers auteurs relèvent cependant que la surveillance ne nécessite pas de base légale formelle).
bbb) En revanche, le tribunal estime par ailleurs que la création d’un monopole, pour l’exploitation de la centrale ici en cause, répondrait à un intérêt public suffisant. En particulier, il aurait pour avantage d’éviter des trajets inutiles (on cite ici l’exemple d’un client appelant les deux centrales). Il serait également conforme au principe de la proportionnalité ; en particulier, l’existence d’une centrale unique faciliterait l’accès du client au service de taxis et permettrait, dans une plus large mesure qu’actuellement, que les commandes soient honorées. L’autorité n’excéderait sans doute pas son pouvoir d’appréciation en choisissant une telle solution, même si d’autres collectivités (tel le canton de Genève où existent cinq centrales) connaissent des solutions différentes.
ccc) Il reste que le RIT n’offre en l’état pas de base légale suffisante pour un tel monopole de service public, ce qui constitue un deuxième motif d’admission du recours.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 125 I 209 précité ; antérieur à l’accord avec l’Union européenne sur les marchés publics), l’octroi de concessions ne relève pas de la législation relative aux marchés publics. Il en va de même de la délégation de tâches publiques ou de la conclusion de contrats de droit administratif (dans ce sens, TA VD, RDAF 2000 I 123 ; pour un état de la question, voir Denis Esseiva, DC 2004, 164 s. qui cite notamment l’opinion contraire de la Commission fédérale de recours en matière de marchés publics ; la solution serait également différente en droit européen ; v. encore Daniel Kunz, Verfahren und Rechtsschutz beider Vergabe von Konzessionen, Berne 2004).
Cela étant, l’autorité dispose d’un très large pouvoir d’appréciation tant pour définir la procédure de choix que pour le choix lui-même du concessionnaire ou du délégataire. S’agissant de la procédure, l’autorité a bien sûr la faculté de s’inspirer du régime des marchés publics, mais elle n’en a pas l’obligation. Quant au choix lui-même, il doit bien évidemment reposer sur des éléments objectifs. Pour sa part, l’autorité de recours doit limiter son contrôle au grief de l’arbitraire (sur ces points, v. ATF 125 I précité, spéc. p. 225 s.).
b) Ceci rappelé, il apparaît que la révocation de la délégation accordée à la Coopérative recourante résiste à l’examen. En effet, l’une et l’autre des parties était consciente du fait que le régime mis en place par la convention de 1973 allait prendre fin ; c’est ainsi que la recourante a pris contact à plusieurs reprises avec l’autorité intimée en vue de la mise en place d’un nouveau système, de sorte qu’elle a pu faire valoir son droit d’être entendue dans ce cadre. Par ailleurs, les délais fixés par la convention ont été respectés, de sorte que la révocation apparaît comme pleinement régulière.
c) L’autorité intimée a procédé, de manière très peu formaliste, à un appel d’offres ; plus exactement, après avoir reçu le dossier de la société intimée, elle s’est adressée aux autres exploitants de taxis pour savoir s’il existait d’autres propositions. Elle a ensuite lancé des négociations, qui ont abouti à un échec de la conciliation entre les deux principaux concurrents et elle a alors relancé la procédure d’appel d’offres. On remarque ici que la société intimée a complété son dossier après l’échéance du délai fixé, soit en date du 13 mai 2002 (courrier de l’avocat Théraulaz), alors que le délai fixé venait à échéance le 10 mai déjà. Elle ne s’en est pas trouvée pénalisée, puisque, quelques jours plus tard, la municipalité lui a attribué la charge d’exploiter le central d’appel. La décision en question a écarté les deux dossiers concurrents, dont celui de la recourante, notamment au vu de la fragilité (financière) de cette dernière. S’agissant de la motivation du choix de l’intimée comme délégataire pour l’exploitation de la centrale, la note à la municipalité, datée du 14 mai 2002, fournit un certain nombre d’explications ; on y lit notamment ceci :
« Des trois repreneurs potentiels, il apparaît que, tant le conseil d’administration de la Coopérative que M. Besson s’accrochent envers et contre tout au statu quo, quand bien même il a été très largement admis que la gestion du central d’appel des taxis de place, sous sa forme actuelle, n’est plus viable […]. Bien que le président du Tribunal d’arrondissement de Lausanne ait pris acte, le 25 avril 2002, du retrait de la requête relative à l’avis de surendettement de la Coopérative, il n’en demeure pas moins que l’avenir de la société est source des plus vives inquiétudes […]. »
Dans ce contexte incertain et très tendu, il apparaît qu’Intertaxis SA serait, en l’état, la mieux à même d’offrir les garanties nécessaires à l’exploitation du futur central d’appel, tant du point de vue du renouvellement des installations, en particulier sur le plan technique, que sous l’angle du maintien de la qualité du service au public. En effet, le personnel des compagnies de taxis assure la permanence du service et effectue en grande partie les courses des TL et des écoles. Dans ce sens, outre le fait qu’elle est aussi impliquée dans un projet de convention la liant aux TL et à la Ville en vue de l’étude d’une centrale de mobilité, la société Intertaxis SA pourrait compter, actuellement sur 130 véhicules, ainsi que 250 exploitants et/ou chauffeurs, parmi lesquels se trouvent les quelques 230 conducteurs au service des entreprises de taxis, alors que, pour sa part, la coopérative ne disposerait, pour l’heure, que de 99 véhicules et 130 exploitants et/ou chauffeurs. Au demeurant, le projet d’Intertaxis SA est beaucoup plus élaboré que celui présenté en dernière minute par la Coopérative (cf. pièces annexées) ».
La même note suggère encore de consigner, dans un accord écrit, les modalités de l’exploitation de la centrale, afin que celle-ci réponde aux exigences du RIT.
Dans la phase ultérieure de réexamen, qui s’est déroulée au printemps 2004, l’intimée a produit de nouveaux statuts, ainsi qu’un contrat d’abonnement, assurant l’absence de discrimination entre les exploitants actionnaires ou non actionnaires de cette société. Par ailleurs, il est apparu que la situation financière de l’intimée s’était détériorée, ses représentants admettant d’ailleurs en audience qu’elle réalise actuellement des pertes.
aa) S’agissant tout d’abord de la procédure suivie en l’occurrence, force est de constater qu’elle n’était pas véritablement de nature à assurer l’égalité de traitement entre les différents postulants. Cela apparaît d’abord dans la circulaire du 4 mars 2002 où l’autorité intimée annonce en premier lieu, avant que la société intimée ne soit inscrite au registre du commerce, qu’elle a été saisie d’un projet de nouvelle centrale d’appel élaboré par celle-ci et elle invitait les exploitants de taxis à lui indiquer s’ils étaient prêts à y adhérer. Ce n’est qu’incidemment (voir l’avant-dernier paragraphe de cette lettre), qu’elle suggère aux personnes qui envisageraient un projet de regroupement au sein d’une autre structure, à même d’exploiter un central d’appel, de l’en informer sans délai. Il va de soi que, dans une telle démarche, le projet développé par la société intimée bénéficiait d’un avantage temporel et concurrentiel évident (on laissera ici de côté par ailleurs les questions soulevées par la lettre de l’autorité intimée du 3 mai 2002, fixant un délai au 10 mai suivant aux différents concurrents pour compléter leurs dossiers, délai que la société intimée n’a pas respecté).
bb) Quoi qu’il en soit, la note à la municipalité, citée ci-dessus, paraît confirmer qu’il n’y a pas eu une véritable analyse du dossier présenté par la Coopérative, celui-ci étant apparemment écarté d’entrée de cause (cela apparemment en raison des difficultés rencontrées par la Coopérative dès fin 2001). Au surplus, la décision met en avant la question de la solidité financière des deux concurrents et souligne que la société intimée l’emporte sur ce terrain. Or, cette analyse n’apparaît pas convaincante, dans la mesure tout d’abord où les difficultés financières de la Coopérative s’expliquent très largement, dans la période en cause, par le départ abrupt des compagnies, qui ont quitté la Coopérative à ce moment là pour créer la société intimée (voir d’ailleurs à ce sujet la pièce 309 produite par la société intimée, qui donne quelques explications des circonstances de cette scission). Par ailleurs, au moment de la décision du 16 mai 2002, Intertaxis SA ne se trouvait pas encore en exploitation ; deux ans plus tard en revanche, soit au printemps 2004, sa situation financière s’était nettement péjorée, sans que cela n’influe en quoi que ce soit sur la décision du 7 mai 2004, prise après nouvel examen. Ainsi, ce critère n’apparaît en rien déterminant pour le choix du délégataire (son application a d’ailleurs pu être discriminatoire entre les concurrents).
La note à la municipalité du 14 mai 2002 fait état également du fait qu’Intertaxis SA, de par le nombre de chauffeurs affiliés, serait mieux à même d’assurer les commandes des clients. L’argument ne paraît pas non plus emporter la conviction, dès l’instant où il s’agissait de la création d’un central unique, auquel tous les chauffeurs de taxis A seraient raccordés, soit en qualité de membres ou d’actionnaires, soit en qualité de simples abonnés. Par ailleurs, la même note fait état de synergies avec les TL et évoque le projet de centrale de mobilité. S’agissant tout d’abord des transports assurés en faveur des TL, la société intimée, dans sa lettre du 13 mai 2002, s’engageait certes à reprendre les contrats précédemment conclus avec la Coopérative ; mais ceux-ci ne lui étaient toutefois pas assurés. Aussi bien, ce n’est qu’à fin 2002 que les prestations en question ont fait l’objet d’une procédure d’appel d’offres régie par la législation sur les marchés publics. C’est dire que l’argument relatif aux synergies avec les TL était fragile, pour ne pas dire hypothétique à la date de la première décision ; il l’était moins au moment de la décision du 7 mai 2004, puisque ce marché a été attribué dans l’intervalle à Intertaxis SA, mais cette dernière n’évoque pas cet aspect. La même question se pose d’ailleurs en relation avec d’autres prestations de transport, qui ont également été mises en soumission après mai 2002. Il reste que ces prestations ne présentent pas le caractère d’un service public, mais plutôt celui d’un achat, par exemple par les TL, auprès de l’entreprise adjudicataire, ici la société intimée (c’est précisément la définition du marché public). Quant au projet de centrale de mobilité, selon les déclarations recueillies du témoin Henchoz en audience, il paraît aujourd’hui en sommeil.
cc) Il ressort de ce rapide survol que le choix de l’intimée comme concessionnaire ne paraît pas fondé sur des motifs objectifs, ce d’autant qu’il a été retenu en violation de l’art. 43 des prescriptions d’application du RIT.
dd) La décision attaquée, telle que modifiée en 2004, pèche encore par l’absence de toute précision quant au régime de surveillance de la bonne exécution de la tâche déléguée (de telles mesures de contrôle sont indispensables : Moor, op. cit. III 132s, Hanhardt, op. cit., p. 134ss). Sans doute, les autorités intimées annoncent-elles la rédaction d’une convention avec l’intimée, affirmant ne pas être en mesure, dans la situation de conflit actuel, d’exercer leur contrôle. Là encore, cette réponse paraît un peu courte, dès lors que la surveillance aurait aussi bien pu être exercée sur les deux entreprises concurrentes, le régime d’effet suspensif ayant prévalu jusque là n’ayant pas d’effet paralysant sur ce terrain.
d) En définitive, le tribunal ne saurait confirmer le bien-fondé de l’octroi de la délégation à la société intimée, ce qui constitue un troisième motif d’admission du recours.
La Commune de Lausanne, ainsi qu’Intertaxis SA, qui succombent, supporteront les frais d’arrêt ; elles verseront également des dépens à la coopérative recourante, qui l’emporte avec le concours de mandataires professionnels (art. 55 LJPA ; à noter que le montant relativement élevé des dépens est lié à la complexité de la procédure et non au fait que la recourante s’était entourée de deux avocats ; la part de la commune aux dépens, plus élevée, s’explique par son rôle prépondérant dans les décisions ici en cause).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont admis, en tant qu’ils sont recevables.
II. La décision du 16 mai 2002, telle que complétée le 7 mai 2004 est annulée.
III. a) L’émolument d’arrêt mis à la charge d’Intertaxis SA est fixé à 2'000 (deux mille) francs.
b) L’émolument d’arrêt mis à la charge de la Commune de Lausanne est fixé à 2'000 (deux mille) francs.
IV. a) Intertaxis SA doit à la recourante un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
b) La Commune de Lausanne doit également à la recourante un montant de 3'000 (trois mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 7 avril 2005/gz
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.