CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 février 2006
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; MM. Antoine Rochat et Edmond C. de Braun, assesseurs.
recourant
X., à 1., représenté par Daniel MEYER, avocat à Genève,
autorité intimée
ECOLE D'ETUDES SOCIALES ET PEDAGOGIQUES, Ch. des Abeilles 14 / CP 70, représentée par François DE ROUGEMONT, avocat à Lausanne,
Recours X._______ contre décision de l'Ecole d'études sociales et pédagogiques de Lausanne du 18 mai 2004 lui refusant l'accès à l'examen de diplôme
Vu les faits suivants
A. X._______, né le 15 janvier 1955, a entamé une formation d'ergothérapeute dispensée à l'Ecole d'études sociales et pédagogiques de Lausanne (ci-après: EESP). Cette formation s'étend sur trois ans et comporte quatre stages de 11 ou 12 semaines chacun. La réussite des stages constitue l'une des conditions d'obtention du diplôme; lorsqu'un stage est échoué, un nouveau stage d'une durée équivalente doit être effectué en fin de formation.
X._______ a échoué son quatrième stage du niveau 3 qui s'est déroulé à la Cité radieuse du 25 novembre 2002 au 14 février 2003. Il a effectué un nouveau stage à l'Institut de Lavigny du 15 septembre au 28 novembre 2003. Ce stage n'a pas été validé.
Par décision du 17 décembre 2003, l'EESP a prononcé la non-validation de ce stage et l'interruption des études de X._______. Ce dernier a recouru le 24 décembre 2003 contre cette décision auprès du Colloque pédagogique qui, par décision du 3 février 2004, a rejeté son recours et confirmé la décision de non-validation de stage.
Le 18 février 2004, X._______ a déposé un recours auprès de la Commission de recours de la commission des études de la filière de formation des ergothérapeutes de l'EESP. Par décision du 18 mai 2004, cette commission a rejeté le recours formé par X._______.
B. Par acte du 8 juin 2004, X._______ a recouru au Tribunal administratif contre cette décision, concluant, principalement à son annulation, subsidiairement à ce que l'Ecole d'études sociales et pédagogiques de Lausanne procède à une nouvelle évaluation de son stage. Dans sa réponse du 22 juin 2004, l'EESP a conclu à l'irrecevabilité du recours, faisant valoir que le Tribunal administratif n'est pas compétent pour connaître de ce litige ; elle a requis qu'il soit statué préjudiciellement sur la recevabilité du recours.
Par décision incidente du 28 juillet 2004, le juge instructeur a déclaré sans objet la requête de dispense d'avance de frais déposée par le recourant.
Les parties ont encore déposé des observations le 6 août 2004, le 11 août 2005 et le 27 septembre 2005.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Conformément à l'art. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : LJPA), le Tribunal administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître (al. 1er); il n'y a pas de recours au Tribunal administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal cantonal et des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que l'autorité statue définitivement (al. 2); le Tribunal administratif connaît cependant des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat ou d'autres autorités administratives statuant définitivement, lorsque la cause est susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 98a OJF).
Selon l'art. 29 al. 2 LJPA, une décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, d'en constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue et de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. Le Tribunal administratif a eu l'occasion de préciser que, par décision, il fallait entendre également les actes revêtant toutes les formes extérieures d'une décision par lesquelles l'autorité déclare vouloir régler de manière unilatérale les droits et obligations des administrés (arrêt GE.1993.0118 du 13 janvier 1994).
La formation d'ergothérapeute relève actuellement de la Haute école spécialisée santé-social de Suisse romande (HES-S2). La première filière HES à l'EESP a été ouverte en 2002, de sorte que la réglementation relative à celle-ci (cf. notamment Convention intercantonale du 6 juillet 2001 créant la HES-S2 RSV 419.93) n'est pas applicable au cas d'espèce puisque X._______ a entamé sa formation sous l'ancien régime.
a) La profession d'ergothérapeute est soumise à la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (art. 74 et 123 LSP; RSV 800.01). Son exercice est subordonné à autorisation (Règlement du 10 septembre 2003 concernant l'exercice des professions de la santé (RSV 811.01.1).
Le chapitre IX LSP traite de la formation aux professions de la santé. Les art. 160 ss ont le contenu suivant:
"Art. 160 Participation de l'Etat
En complément à la tâche de l'Université, l'Etat peut participer à la formation aux professions de la santé.
Art. 161 Conventions
Le Conseil d'Etat est autorisé à ratifier les conventions intercantonales régissant cette formation et son financement.
Art. 162 Surveillance - Autorisations
Les écoles qui préparent aux professions soignantes, médico-techniques ou autres professions de la santé sont placées sous la surveillance du département.
La construction, la transformation, l'agrandissement et l'exploitation de telles écoles sont soumis à l'autorisation du département.
Art. 163 Ecoles d'Etat
L'Etat peut créer et exploiter des écoles préparant aux professions soignantes, médico-techniques et autres professions de la santé.
Elles sont rattachées au département.
Le règlement en fixe l'organisation.
Art. 164 Aide financière
L'Etat peut accorder son aide financière pour la construction, la transformation, l'agrandissement et l'exploitation d'une école privée visée par l'art. 162 lorsque l'activité de cette école est reconnue d'intérêt public par le Conseil d'Etat.
Il peut dans les mêmes conditions, accorder une aide similaire à une autre institution dispensant un enseignement dans le domaine de la santé.
Art. 165
Le Grand Conseil se prononce, soit par la voie du budget annuel, soit par celle de décrets spéciaux, sur les engagements financiers résultant de l'application des art. 160 à 164.
Le Conseil d'Etat, comme l'y autorise l'art. 161 LSP, a ratifié la convention intercantonale du 4 mars 1996 concernant la formation aux professions de la santé (professions médicales exceptées) et son financement (RSV 413.91). Elle s'applique, conformément à son annexe V, à la formation des ergothérapeutes qui est assurée par l'EESP. L'EESP a été reconnue d'utilité publique, conformément à l'article 164 LSP, par décision du Département des finances du canton de Vaud en 1968. Enfin, la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sanitaires a délégué à la Croix Rouge Suisse la compétence d'établir la reconnaissance des filières de formation, des conversions des titres ainsi que de la reconnaissance des diplômes étrangers (cf. notamment accord intercantonal sur la reconnaissance des diplômes de fin d'études du 18 février 1993 et art. 75 de l'Ordonnance du 19 novembre 2003 sur la formation professionnelles). Le Tribunal administratif a ainsi admis sa compétence pour statuer sur une décision de la Croix Rouge Suisse refusant de reconnaître un diplôme étranger dès lors qu'elle était compétente pour prendre des décisions en vertu d'un pouvoir étatique délégué (GE.1995.0108 du 8 mai 1996).
En application de l'art. 163 LSP, le Conseil d'Etat a édicté des règlements concernant notamment l'Ecole cantonale vaudoise de physiothérapeutes, l'Ecole cantonale vaudoise d'assistants techniques en radiologie médicale ou encore les Ecoles de Chantepierre, qui regroupent l'Ecole cantonale vaudoise de soins infirmiers, l'Ecole cantonale vaudoise de sages-femmes et l'Ecole cantonale vaudoise de techniciens en salle d'opération (RSV 417.200). Tel n'est pas le cas pour l'EESP. Ainsi, aucune loi spéciale ne rend applicable aux relations entre l'EESP et ses étudiants le droit public ou n'instaure de voie de droit à une autorité judiciaire.
b) L'EESP est une fondation de droit privé, régie par les art. 80 ss du Code civil et par ses statuts du 10 juillet 1986. Le but de la fondation, selon l'inscription au Registre du commerce la concernant, est "exploitation et développement de l'Ecole d'études sociales et pédagogiques, à Lausanne, qui s'occupe de la formation professionnelle et du perfectionnement d'animateurs dans le domaine socio-culturel, d'assistants sociaux, d'éducateurs de la petite enfance, d'éducateurs spécialisés, d'ergothérapeutes et de maîtres sociaux professionnels". Comme la plupart des fondations de droit privé ayant son siège dans le canton de Vaud, elle est soumise à la surveillance du canton (art. 83 CC, 33 al. 2 LVCC, RSV 221.01 et 2 du Règlement sur la surveillance des fondations, RSV 211.71.1). Des tâches d'utilité publique dans le domaine de la formation professionnelle des ergothérapeutes lui ont été déléguées et elle perçoit des subventions tant fédérales que cantonales.
Selon Knapp, une activité est d'utilité publique lorsqu'elle est accomplie par des personnes privées plus ou moins bénévoles qui, sans rechercher un profit, accomplissent une tâche d'intérêt général. De telles tâches ne sont pas des tâches de l'Etat, mais on peut considérer qu'elles ont un intérêt social suffisant pour justifier des mesures particulières telles que le subventionnement ou l'exemption d'impôts. La notion d'intérêt public varie considérablement dans l'espace et dans le temps (Knapp, Précis de droit administratif, n. 546ss. , p. 115). Luc Recordon (Le statut de l'élève en droit fédéral et vaudois, thèse Lausanne 1988 pp. 51-52) distingue les écoles préparant aux professions paramédicales, qui sont des écoles publiques ordinaires, simples services "déconcentrés" du Département de l'intérieur et de la santé publique et qui sont en général liées géographiquement à un établissement hospitalier, des écoles privées qui sont libres de se constituer moyennant une autorisation de l'art. 162 LSP. Il affirme que même lorsqu'il s'agit d'un établissement sanitaire d'intérêt public subventionné, il n'y a ni délégation de tâches publiques car la formation du personnel paramédical n'est pas une tâche publique dans le canton de Vaud, ni entreprise d'économie mixte, faute de participation étatique. Selon lui, c'est donc le droit privé qui régit entièrement les rapports de ces écoles-ci avec leurs élèves. Force est de constater que l'EESP n'est pas au bénéfice d'une délégation étatique et que c'est le droit privé, soit ses statuts, qui régissent les relations entre elle et ses étudiants.
c) Toutefois, cela ne signifie pas pour autant que le principe de l'autonomie de la volonté s'applique sans restriction aux relations entre l'EESP et ses étudiants. En effet lorsque une école gère une activité qui a la fonction d'un établissement public, tel la formation professionnelle donnant accès à un titre reconnu, les principes constitutionnels régissant le droit administratif sont applicables (égalité de traitement, protection contre l'arbitraire notamment, Moor, Droit administratif III, no 3.1.3.3 p. 113 et nos 3.3.4. p.152 ss; Knapp n. 2683 p. 555, n. 2691 ss p. 557 ss).
d) Enfin, on notera que la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH) n'impose pas que les relations entre l'EESP et ses étudiants soient soumises à une autorité judiciaire. En effet, l'art. 6 § 1 CEDH ne s'applique pas aux décisions relatives à l'évaluation d'examens ni à l'évaluation des connaissances et de l'expérience professionnelle pour l'exercice d'une profession (ATF 128 I 288, consid. 2.7 p. 294 et les références citées). Il n'y a donc pas d'obligation fondée sur la CEDH de rendre justiciable un litige entre un étudiant et l'EESP.
En définitive, seuls les recours internes, d'abord à la Commission des études de la filière ergothérapeute puis, en deuxième instance, à la Commission de recours de la commission des études de la filière de formation des ergothérapeutes sont ouverts. En effet, l'EESP n'est pas une autorité publique selon les critères posés par la jurisprudence et la doctrine, aucune loi spéciale ne rend le droit public applicable aux relations entre l'EESP et ses étudiants et aucune loi ne prévoit de recours à l'autorité de céans, de sorte que la LJPA n'ouvre pas de voie de droit à l'encontre de la décision de la Commission de recours de la commission des études de la filière de formation des ergothérapeutes de l'EESP.
Le recourant requiert que le Tribunal administratif procède à un échange de vues au sens de l'art. 6 LJPA avec l'autorité qui serait compétente. Il se méprend sur la portée de cet article qui dispose à son alinéa 2 que l'autorité qui tient sa compétence pour douteuse procède sans retard à un échange de vues avec la ou les autres autorités dont la compétence entre en ligne de compte. En effet, dans le cas présent il y a un conflit de compétence entre parties et autorité : l'EESP se prévaut de l'incompétence du Tribunal administratif alors que le conseil du recourant affirme que celui-ci est compétent et non doute du Tribunal sur sa propre compétence (Bovay, Procédure administrative, pp. 97 ss). Il appartient donc au Tribunal administratif de rendre un arrêt sur sa compétence, dans le cas présent un arrêt d'irrecevabilité.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable. Les frais du présent arrêt sont laissés à la charge du recourant, qui doit verser des dépens à l'autorité intimée, assistée par un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais du présent arrêt sont arrêtés à 500 (cinq cents francs).
III. Le recourant X._______ versera à l'intimée Ecole d'études sociales et pédagogiques des dépens arrêtés à 1'200 (mille deux cents) francs.
Lausanne, le 23 février 2006/san
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.