TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 août 2013
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pierre Journot et M. Eric Kaltenrieder, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________, à 1********, représentée par Me Philippe Chaulmontet, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Commission professionnelle paritaire Métal-Vaud, à Tolochenaz.
Autorités concernées
Tribunal arbitral de la construction métallique, à Tolochenaz.
Service de l'emploi, à Lausanne.
Objet
Convention collective de travail
Recours X.________ c/ décision de la Commission professionnelle paritaire Métal-Vaud du 7 janvier 2013 (peine conventionnelle)
Vu les faits suivants
A. Le 2 septembre 2003, La Fédération vaudoise des entrepreneurs (ci-après: FVE) et le Syndicat de l’industrie, de la construction et des services (ci-après: FTMH) ont conclu une convention collective de travail (ci-après: CCT Métal-Vaud ou CCT), dont l’objet (cf. art. 2) est de régler, pour l’ensemble du canton de Vaud, les droits et obligations réciproques des parties contractantes, ainsi que les rapports entre employeurs/employeuses et travailleurs/travailleuses, conformément aux articles 356 et ss CO.
Entrée en vigueur le 1er juillet 2004, cette CCT est valable jusqu’au 30 juin 2009; par arrêté du 22 septembre 2004, le Conseil d’Etat en a étendu le champ d’application à toutes les entreprises de la branche du canton, à l’exception de certaines clauses sur lesquelles on reviendra plus loin. Par arrêtés du 25 mars 2009 et du 10 mars 2010, le Conseil d’Etat a prorogé le champ d’application jusqu’au 30 juin 2010, respectivement 30 juin 2011. Cette CCT a été modifiée le 31 mars 2011 par les partenaires sociaux (ci-après: CCT Métal-Vaud 2011-2015), le Syndicat UNIA remplaçant la FTMH; par arrêté du 17 août 2011 (RSV 821.10.170811.1: ci-après "l'arrêté d'extension"), le Conseil d’Etat en a étendu le champ d’application jusqu’au 30 juin 2015 à tous les rapports de travail entre (cf. art. 3 CCT dans sa teneur au 17 août 2011):
"(…)
d'une part, les employeurs qui vouent leur activité principale aux travaux de:
a) construction métallique dans le domaine du bâtiment et du génie civil,
b) serrurerie,
c) construction en acier,
d) isolation technique et calorifugeage,
e) agencement métallique et plafonds suspendus métalliques,
f) fabrication de tubes et de tuyauterie,
g) pose d'éléments de construction métallique (tels que charpentes, portes, fenêtres, escaliers, barrières,agencement et plafonds métalliques, façades métalliques, tubes et tuyauterie, etc. pouvant avoir été construits dans le cadre des activités listées aux points a. à f.) et
h) soudure effectuée dans le cadre des travaux susmentionnés;
et, d'autre part:
a) les travailleurs d'exploitation de ces entreprises, les employés travaillant dans les parties technique et commerciale de l'entreprise étant exclus et
b) les apprentis, à l'exclusion des dispositions citées à l'annexe 2 de la convention.
(…) "
B. Cette CCT contient plusieurs dispositions d’exécution. Ainsi, à teneur de son art. 9, les parties conviennent d’exiger en commun que les employeurs et les travailleurs observent la présente convention, selon les articles 357, 357a et 357b CO. Dans le but de veiller à l’application de la présente convention collective de travail, les parties instituent une Commission professionnelle paritaire qu’elles constituent sous la forme d’une association au sens des articles 60 et ss CC (art. 9 al. 2). Composée de trois membres employeurs désignés par la FVE et de trois membres travailleurs désignés par le Syndicat UNIA, en veillant à la représentation des différentes régions du canton (art. 10.1.a), d’un président et d’un vice-président (art. 10.1.c), la Commission professionnelle paritaire ainsi instituée est expressément habilitée à faire appliquer la convention. Cette commission exécute les tâches suivantes (art. 10.3):
"a) exécute des contrôles dans les entreprises liées par la présente convention, ceci pour vérifier l’application de cette dernière, de ses avenants et annexes soumis à extension. Elle peut exiger la présentation de pièces justificatives, en rapport avec les pièces précitées;
b) peut, en cas de violation des dispositions conventionnelles, condamner l’employeur ou l'employé en faute aux amendes ou réparations prévues;
c) accorde les dérogations en matière de salaire ou d’adaptation du salaire prévues dans la présente convention à l'art. 39 chiffres 1, 2, 6 et 7;
d) se prononce sur l’interprétation de la présente convention et décide de la subordination des entreprises à la présente convention;
e) sauvegarde les intérêts professionnels communs, notamment auprès des tiers et des pouvoirs publics;
f) encaisse et recouvre les amendes conventionnelles, au besoin par voie judiciaire;
g) agit comme organe de conciliation en cas de difficultés et de différends collectifs et pronconce(nt) les sanctions prévues à l'art. 14 de la présente convention;
h) libère les parties de l’obligation de veiller au maintien de la paix professionnelle conformément à l’article 4, alinéa 2;
i) agit comme organe de conciliation en matière de difficultés ou de différends individuels."
Les différends nés entre un employeur et un ou plusieurs de ses travailleurs sont portés devant la Commission professionnelle paritaire qui tente la conciliation (art. 13). En cas d’échec de la conciliation, la Commission professionnelle paritaire prend une décision susceptible de recours dans les trente jours. Elle peut aussi prononcer des amendes conventionnelles (art. 14). En cas de contestation, le litige est soumis a un tribunal arbitral (art. 16).
Conformément à l'art. premier de l'arrêté d'extension, plusieurs clauses de la CCT, en particulier les dispositions instituant le tribunal arbitral, ont été exclues de l'extension.
C. X.________ (ci-après: X.), à 1********, est une entreprise individuelle, inscrite au Registre du commerce depuis le 23 septembre 1997; elle a pour but: entretien, pose de plafonds suspendus et conseils dans le domaine de la décoration; commerce dans le domaine du bâtiment. Sa titulaire, Y., est seule à la représenter et à disposer de la signature. Cette entreprise n’a pas adhéré à la FVE.
X.________ a fait l’objet de deux rapports de contrôle des chantiers, les 19 juillet 2011 et 27 avril 2012, alors que plusieurs de ses employés effectuaient des travaux de pose de faux plafonds suspendus sur des chantiers à Lausanne.
D. Le 7 janvier 2012, la Commission professionnelle paritaire Métal-Vaud (ci-après: la commission paritaire) a prononcé à l’endroit de X.________ une décision dont le contenu est le suivant:
"(…)
Salaire
La Commission invite l’entreprise à procéder aux rattrapages qui s’imposent sur les salaires et d’apporter la preuve écrite (quittance signée des travailleurs, extraits de compte, etc.) de leur bonne et fidèle exécution d’ici au 15 février 2013:
· Z.________: soit CHF 3'993,00;
· A.________: soit 4'707,00.
Vacances
La Commission invite l’entreprise à se conformer à l’art. 51 CCT-Métal-VD en octroyant à ses travailleurs le nombre de jours de vacances selon leur âge et selon l’année déterminante et à apporter la preuve écrite que les rattrapages ont été effectués (quittance signée des travailleurs, extrait de compte, etc.) d’ici au 15 février 2013.
Indemnité repas
La Commission invite l’entreprise à se conformer à l’art. 41 CCT Métal-Vaud et à en apporter la preuve d’ici au 15 février 2013.
Temps de transport
Dans le cas où l’entreprise n’aurait pas payé ses employés durant les trajets menant aux chantiers, la Commission invite l’entreprise à procéder aux rattrapages qui s’imposent et à apporter la preuve qu’ils ont été effectués (quittance signée des travailleurs, extrait de compte, etc.) d’ici au 15 février 2013.
Assurance perte de gain en cas de maladie
La Commission demande à l’entreprise de lui fournir les conditions générales et particulières de son contrat APG d’ici au 15 février 2013.
Prévoyance professionnelle
La Commission professionnelle paritaire recommande vivement à l’entreprise contrôlée de contacter la Caisse de retraite professionnelle de l’industrie vaudoise de la construction afin de mettre sa situation en adéquation avec les exigences conventionnelles de l’art. 49 CCT Métal-Vaud (…)
La Commission demande à l’entreprise de lui transmettre une attestation ou tout document prouvant que des démarches ont été effectuées afin de se conformer à la convention d’ici au 15 février 2013.
Peine conventionnelle et frais de contrôle
En application de l’art. 14 CCT-Métal-VD, la Commission est habilitée à percevoir des frais de contrôle et à prononcer une peine conventionnelle en cas de violation des dispositions conventionnelles.
En vertu du barème des peines conventionnelles et des frais administratifs de contrôle le montant de la peine peut être calculé comme suit:
CHF 500.-/travailleur pour le non-respect des salaires minimaux;
CHF 500.- pour le non-respect du taux de vacances;
CHF 500.- pour la non-indemnisation du temps de voyage;
CHF 500.- pour les indemnités de repas;
CHF 500.- pour le non-respect du contrat LPP.
Le dommage subi par les travailleurs à raison du non-respect des salaires minimaux et augmentations conventionnelles n’est pas inférieur à CHF 8'700,00. Le total des montants distraits des cotisations sociales n’est pas inférieur à CHF 260,00.
La Commission serait en outre en droit de prononcer une peine conventionnelle équivalente au dommage dû.
Toutefois, afin de tenir compte de la collaboration de l’entreprise et des explications fournies, la Commission est en droit de réduire le montant de la peine.
Les frais administratifs et de contrôle sont arrêtés à CHF 150,00, la Commission ayant statué par voie de circulation.
Au vu des éléments qui précèdent, la Commission professionnelle paritaire s’estimant suffisamment renseignée sur les faits de la cause, décide à l’unanimité de ses membres:
I. de prononcer une peine conventionnelle de CHF 3'000,00 (trois mille francs) à l’encontre de l’entreprise X.________;
II. de mettre à la charge de l’entreprise X.________ les frais de l’instance de CHF 150,00 (cent cinquante francs).
(…)
Voie de recours
Les décisions contenues dans le présent procès-verbal peuvent faire l’objet d’un recours écrit et motivé auprès du tribunal arbitral de la construction métallique, p.a. Fédération vaudoise des entrepreneurs, Rte Ignace Paderewski 2, case postale, 1131 Tolochenaz, dans les trente jours suivant sa réception. Copie du présent document doit être jointe à l’acte de recours.
(…)"
Le 5 février 2013, X.________ a recouru contre cette décision, dont elle demande l’annulation, auprès du Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP).
Le 8 février 2013, la magistrate instructrice a sollicité un échange de vues quant à la compétence de la CDAP avec le secrétariat du Tribunal arbitral et le Service de l’emploi. Dans leurs prises de position respectives, des 20 février, 11 et 20 mars 2013, ces autorités ont toutes deux décliné leur compétence, tout en invoquant l’incompétence de la CDAP pour connaître du recours à raison de la matière.
Invitée par la magistrate instructrice à se déterminer sur cette dernière question, X.________ maintient son recours.
E. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
Aux termes de l’art. 83 de la loi vaudoise d’organisation judiciaire, du 12 décembre 1979 (LOJV; RS 173.01), la compétence de la Cour de droit administratif et public est définie par l'article 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), à teneur duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (al. 1). L’art. 3 al. 1 LPA-VD précise qu’est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
"a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
Sont également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision (al. 2). Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être (al. 3). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid. 2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).
Sont des autorités administratives les organes du canton, des communes, des associations ou fédérations de communes et des agglomérations, ainsi que les personnes physiques ou morales, qui sont légalement habilités à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD). Les règles définissant les compétences des autorités administratives sont de nature impérative; on ne peut donc ni les modifier ni y déroger, pas même par le biais d'un accord entre autorité et partie (cf. art. 6 al. 2 LPA-VD). De même, les prorogations ou les clauses attributives de juridiction, par lesquelles les parties conviennent de déroger à une règle de droit public de compétence à raison de la matière, sont en principe exclues; tel est le cas notamment lorsque doit être suivie la voie de la procédure de décision (arrêts GE.2011.0150 du 31 janvier 2012 consid. 4; GE.2002.0102 du 17 novembre 2004 consid. 2b, références citées). Comme c’était le cas dans l’ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (aLJPA) en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, le Tribunal cantonal, par la CDAP, dispose d'une compétence générale et subsidiaire en matière de recours de droit administratif (arrêt de la Cour constitutionnelle du 20 novembre 2009, CCST.2009.0007, consid. 5a). Cela signifie que si la loi spéciale sur laquelle la décision est fondée ne prévoit aucune disposition particulière, cette dernière ne pourra être déférée qu’au Tribunal cantonal (cf. EMPL 81 sur la procédure administrative, in BGC mai 2008, ad art. 93 du projet).
a) En l’occurrence, le litige a trait au droit collectif du travail. On rappelle à cet égard qu’à teneur de l’art. 356 CO:
"1 Par la convention collective, des employeurs ou associations d'employeurs, d'une part, et des associations de travailleurs, d'autre part, établissent en commun des clauses sur la conclusion, l'objet et la fin des contrats individuels de travail entre employeurs et travailleurs intéressés.
2 La convention peut également contenir d'autres clauses, pourvu qu'elles concernent les rapports entre employeurs et travailleurs; elle peut même être limitée à ces clauses.
3 La convention peut en outre régler les droits et obligations réciproques des parties contractantes, ainsi que le contrôle et l'exécution des clauses prévues aux alinéas précédents.
4 Lorsque plusieurs associations d'employeurs ou de travailleurs sont liées par la convention, soit pour avoir pris part à sa conclusion, soit pour y avoir adhéré ultérieurement avec le consentement des parties, elles ont les unes envers les autres les mêmes droits et obligations; tout accord contraire est nul."
Il est admis qu’une convention collective de travail contient trois sortes de clauses: les clauses normatives, qui ont un effet direct dans les relations entre employeurs et travailleurs, les clauses semi-normatives, par lesquelles les parties s’engagent à remplir un engagement en faveur des travailleurs ou des employeurs liés à la CCT et les clauses obligationnelles qui concernent exclusivement les droits et obligations réciproques des parties contractantes (cf. Rémy Wyler, Droit du travail, 2ème édition, Berne 2008, pp. 675/676; Christian Bruchez, in: Droit collectif du travail, Bâle 2010, ad art. 356 CO nos 44-64). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les litiges concernant l'interprétation et l'application des conventions collectives sont considérées comme relevant de la juridiction civile; il en va de même des litiges concernant l'interprétation et l'application de conventions collectives de travail dont le champ d'application a été étendu au regard de la loi fédérale du 28 septembre 1956 permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail (LECCT; RS 221.215.311 – ATF 137 III 556 consid. 3 p. 558), dont l’art. 1er al. 1 précise que l'autorité compétente peut, par une décision spéciale (décision d'extension), étendre le champ d'application d'une convention collective conclue par des associations aux employeurs et aux travailleurs qui appartiennent à la branche économique ou à la profession visée et ne sont pas liés par cette convention.
b) Parmi les clauses de nature obligationnelle, les parties à la convention collective de travail peuvent mettre en place des commissions paritaires ou autres organes de contrôle pour assurer le respect de celle-ci par les employeurs et les travailleurs liés. Ainsi, aux termes de l’art. 357b CO:
"1 Lorsque la convention est conclue par des associations, celles-ci peuvent stipuler qu'elles auront le droit, en commun, d'en exiger l'observation de la part des employeurs et travailleurs liés par elle, en tant qu'il s'agit des objets suivants:
a.conclusion, objet et fin des contrats individuels de travail, seule une action en constatation étant admissible;
b.paiement de cotisations à des caisses de compensation ou à d'autres institutions concernant les rapports de travail, représentation des travailleurs dans l'entreprise et maintien de la paix du travail;
c.contrôles, cautionnements et peines conventionnelles, en rapport avec les dispositions visées aux let.a et b.
2 Les parties ne peuvent insérer dans la convention les stipulations prévues à l'alinéa précédent sans y être autorisées expressément par leurs statuts ou leur organe suprême.
3 Sauf clause contraire de la convention, les dispositions sur la société simple s'appliquent par analogie aux rapports internes des parties."
Cette disposition met en œuvre l’exécution commune de la convention collective, laquelle ne permet pas seulement aux parties d’intervenir directement sur les employeurs et travailleurs soumis, mais également sur les «dissidents», c’est-à-dire les personnes liées à la convention à la suite de l’extension de son champ d’application (Christoph Häberli, in: Droit collectif du travail, ad art. 357b CO n° 2). Une distinction doit cependant être opérée; la loi n’accorde à la communauté conventionnelle, donc aux commissions paritaires, qu’un simple droit de constatation du respect des dispositions normatives de la convention collective; il appartient aux intéressés de faire valoir leurs droits de manière individuelle (Häberli, ibid., n° 11). En revanche, les commissions paritaires ont la faculté d’imposer aux parties et aux tiers liés ensuite de l’extension le respect des dispositions obligationnelles de la convention collective, notamment en infligeant des peines conventionnelles.
c) S’agissant de la procédure, on relève que les parties à la convention collective conservent leur caractère de personnes privées. Dès lors, la décision d’une commission paritaire, y compris en matière de peine conventionnelle, reste une communication de nature privée qui a les mêmes effets juridiques qu’un rappel ou une mise en demeure (Häberli, op. cit., n° 49). La mention d’une voie de recours se révèle même illicite, sauf s’il s’agit d’indiquer l’existence d’un tribunal arbitral conventionnel auquel la personne concernée peut librement s’adresser (ibid.). Une éventuelle déclaration d’extension de la convention collective n’y change rien, la LECCT ne conférant aux parties aucun pouvoir paraétatique (ibid.). Le législateur a en effet refusé de donner à la décision d’extension un caractère de droit public et l’a conçue comme une institution de droit privé. Cela a pour conséquence, tant pour les parties que pour les «dissidents», que les conventions collectives étendues ne renferment pas du droit public, mais du droit privé qui ne saurait être imposé d’office, ni par les voies de la contrainte administrative, mais par le juge civil sur une demande en justice des intéressés (cf. Giacomo Roncoroni, in: Droit collectif du travail, ad art. 1 à 21 LECCT nos 12 et 20, références jurisprudentielles citées, not. ATF 98 II 205 consid. 1 p. 208/209). A cela s’ajoute que les clauses qui soumettent le règlement des litiges à des tribunaux arbitraux ne peuvent être l'objet d'une décision d'extension (art. 1er al. 3 LECCT). La mention dans l'acte attaqué d'un droit de recours devant un tribunal arbitral contrevient donc à cette dernière disposition et n'est pas opposable à la recourante qui n'est pas partie à la CCT.
a) Force est en outre de constater que l'acte attaqué ne revêt pas la forme d'une décision administrative, ni ne constitue matériellement une décision sujette à recours, soit un acte contraignant par lequel la commission paritaire imposerait sa volonté de manière unilatérale sur la base d'un rapport juridique relevant du droit administratif. Comme on le voit, les parties à la convention collective et les tiers liés à celle-ci du fait de son extension se trouvent dans une relation contractuelle; leur rapport juridique ne relève donc pas du droit administratif. Le recours est ainsi irrecevable, faute de décision attaquable au sens de l'art. 3 LPA-VD. Par surcroît, la commission paritaire intimée ne peut être considérée comme une personne morale qui serait légalement habilitée à rendre des décisions (art. 4 LPA-VD): en effet, celle-ci n'a pas agi dans le cadre de pouvoirs de puissance publique qui lui auraient été délégués. L'acte attaqué n'émanant pas d'une autorité administrative au sens de l'art. 92 LPA-VD (en relation avec les art. 1 et 4 LPA-VD), le recours doit être déclaré irrecevable également pour ce motif-là.
b) Il en résulte que la CDAP est incompétente pour connaître du présent litige, lequel relève exclusivement de la juridiction civile. Il appartiendra donc à la partie qui a un intérêt à saisir la juridiction compétente à cet égard.
Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable et ceci, sans frais (art. 50 et 91 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Les frais d’arrêt sont laissés à la charge de l’Etat.
III. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 août 2013
La présidente: Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.