TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 août 2015
Composition
Recourante
Fondation vaudoise de probation, à Epalinges,
Autorité intimée
Direction générale de l'environnement, DGE-DIREN, à Lausanne
Objet
Recours Fondation vaudoise de probation c/ décision de la Direction générale de l'environnement (DGE) du 15 août 2014 (demande de subvention du 19 mars 2014 pour l'assainissement du bâtiment sis chemin des Croisettes 28 à Epalinges)
Vu les faits suivants
A. La Fondation vaudoise de probation, dont le siège se trouve à Epalinges, est une fondation privée qui a pour but de favoriser la réinsertion des personnes majeures touchées par la justice pénale et de les préserver de la commission de nouvelles infractions. La fondation dispose de trois organes, dont le conseil de fondation, composé d'au moins onze membres, dont un juge cantonal, le chef du Service pénitentiaire, le procureur général, le premier président du Tribunal des mesures de contrainte et d'application des peines, le chef du Service de prévoyance et d'aide sociales, le chef de l'Office d'exécution des peines et le premier président du Tribunal des mineurs (cf. statuts du 3 février 2014 de la Fondation vaudoise de probation). La Fondation vaudoise de probation assume notamment la mission d'assistance de probation, telle qu'elle est définie à l'art. 93 CP.
B. L'Etat de Vaud et la Fondation vaudoise de probation ont conclu une convention de subventionnement par acte signé les 11 et 27 mai 2009. En contrepartie des engagements qu'elle assume dans différents secteurs d'activité (détention avant jugement; postpénal; peines en milieu ouvert), la Fondation vaudoise de probation reçoit une subvention de l'Etat de Vaud, par le biais du Service pénitentiaire (ci-après: le SPEN). Dans la mesure où elle est, sur délégation du Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: le DSAS), également chargée d'octroyer l'appui social et le revenu d'insertion (RI) des bénéficiaires en faveur desquels s'exerce l'assistance de probation, la Fondation vaudoise de probation reçoit du DSAS les moyens financiers nécessaires à l'octroi du RI.
Dans le cadre de son activité, la Fondation vaudoise de probation exploite un immeuble à Epalinges, dont elle est propriétaire. Elle en retire un loyer, acquitté pour une majeure partie par l'Etat.
C. Pour l'année 2013, le montant total des ressources de la Fondation vaudoise de probation s'est élevé à 5'306'950,63 fr., réparti comme suit:
4'175'718 fr. provenant des subsides du SPEN, y compris le loyer pour l'immeuble d'Epalinges;
714'000 fr. provenant des subsides du Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: le SPAS);
le solde, correspondant à un montant total de 417'232,63 fr., provenant des contributions des communes, de facturations au Tribunal des Mineurs, ainsi qu'en lien avec les ateliers TIG, de dons et legs, de produits financiers et produits divers, ainsi que du revenu des loyers acquittés par des tiers.
Il suit de cette répartition que le 92% des ressources de la Fondation vaudoise de probation provient de subsides étatiques.
Du bilan au 31 décembre 2013, il ressort que la Fondation vaudoise de probation dispose d'un fonds de réserve de 822'201,93 fr., dont 582'201,93 fr. sont destinés à la rénovation de l'immeuble. Au 31 décembre 2013, le fonds de réserve "Rénovation immeuble" s'élevait à 200'000 fr., correspondant à trois attributions effectuées en 2010 (50'000 fr.), en 2011 (80'000 fr.) et en 2012 (70'000 fr.). Il s'est vu transférer, au 1er janvier 2014, différents montants provenant d'autres fonds de réserve, à savoir:
23'304 fr. du fonds de réserve "Mise en place directives RI";
55'000 fr. du fonds de réserve "Formation professionnelle";
173'897,93 fr. du fonds de réserve "Aide à la clientèle";
10'000 fr. du fonds de réserve "Actions spéciales";
120'000 fr. du fonds de réserve "Réserve de fonctionnement".
D. La Fondation vaudoise de probation, souhaitant procéder à une rénovation importante de son immeuble sis à Epalinges, a évalué le coût des travaux à 1'700'000 fr., sur la base d'un devis estimatif. Il est prévu de les financer à raison de 500'000 fr. provenant des fonds propres de la fondation, le solde au moyen d'un crédit bancaire.
E. Le 19 mars 2014, la Fondation vaudoise de probation a fait parvenir à la Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE) une demande de subvention pour l'assainissement du bâtiment sis à Epalinges.
F. Le 15 août 2014, la DGE a refusé de mettre la Fondation vaudoise de probation au bénéfice de la subvention requise.
G. La Fondation vaudoise de probation a recouru à l'encontre de la décision de la DGE du 15 août 2014, en concluant à sa réforme, en ce sens qu'elle soit mise au bénéfice de la subvention cantonale relative au programme bâtiment.
D'entente entre les parties, la cause a été suspendue jusqu'au 16 mars 2015.
Après la reprise de la procédure, la DGE a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision du 15 août 2014.
Invitée à répliquer, la Fondation vaudoise de probation a maintenu ses conclusions.
H. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
a) La subvention litigieuse est régie par la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01), par le règlement d'application du 4 octobre 2006 sur l'énergie (RLVLEne ; RSV 730.01.1) et par la loi du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv ; RSV 610.15).
Le droit des subventions est par ailleurs régi par plusieurs principes généraux, qui sont ceux de l'absence du droit à la subvention (art. 2 LSubv), de la légalité (art. 4 LSubv), de l'opportunité (art. 5 LSubv) et de la subsidiarité (art. 6 LSubv). Ces principes s'appliquent non seulement à l'élaboration ou la modification des lois spéciales relatives aux subventions, mais également à l'octroi de ces dernières, leur calcul, leur suivi, leur examen et leur gestion (Exposé des motifs, Bulletin du Grand conseil [BGC] février 2005, p. 7395).
b) L'art. 40a LVLEne dispose que le département peut subventionner les activités qui répondent à la politique énergétique cantonale. Peuvent bénéficier d'une subvention, les communes, les particuliers, les entreprises et autres personnes morales (art. 40d LVLEne). Selon l'art. 40b al. 3 LVLEne, les bâtiments qui sont, de manière directe ou indirecte, majoritairement financés par l'Etat ne peuvent pas recevoir de subvention. L'art. 40b al. 4 LVLEne précise encore que, sauf si une disposition particulière de la loi ne le prévoit expressément, aucune aide financière ne peut être allouée pour le respect d'obligations légales.
L'art. 10 LVLEne dispose par ailleurs de ce qui suit:
" Art. 10 Exemplarité des autorités
1 Dans leurs activités, l'Etat et les communes exploitent l'énergie de façon rationnelle, économe et respectueuse de l'environnement. Ils y veillent notamment dans leurs opérations immobilières, de subventionnement, de participation et d'appels d'offres.
2 Ils mettent en oeuvre des démarches adéquates pour contribuer à la diminution des émissions de CO2 et autres émissions nocives.
3 Le Conseil d'Etat peut imposer des normes de construction ou de rénovation énergétiquement plus exigeantes à l'égard de bâtiments dont l'Etat est propriétaire ou pour lesquels il participe financièrement à la construction, à la rénovation ou à l'exploitation."
Le Conseil d'Etat a fait application de l'art. 10 al. 3 LVLEne et a adopté l'art. 24 RLVLEne, formulé en ces termes:
"Les nouvelles constructions et les bâtiments à rénover dont l'Etat de Vaud est propriétaire ou dans lesquels il a une participation financière majoritaire doivent satisfaire, en plus des exigences de la loi et du règlement, aux contraintes suivantes :
a. pour les nouvelles constructions, le standard Minergie-P-ECO ou une performance équivalente. L'équivalence est définie dans une directive du Conseil d'Etat.
b. pour les rénovations, les éléments d'enveloppe concernés doivent répondre aux valeurs-cibles de la norme SIA 380/1, édition 2009, ou les bâtiments doivent respecter le standard Minergie ou une performance équivalente."
Se pose en l'occurrence la question de savoir si les bâtiments exploités par la recourante sont financés majoritairement par l'Etat, au sens de l'art. 40b al. 3 LVLEne, respectivement des art. 10 al. 3 LVLEne et 24 RLVLEne. Est déterminant, au sens des dispositions précitées, le financement du bâtiment, et non l'activité en tant que telle du potentiel bénéficiaire. Le fait que l'activité de la recourante soit ainsi subventionnée à plus de 90 % par des fonds de l'Etat de Vaud ne suffit pas d'emblée à exclure qu'elle puisse bénéficier de la subvention litigieuse.
a) La loi du 4 juillet 2006 sur l'exécution des condamnations pénales (LEP; RSV 340.01) définit les tâches de l'autorité de probation et les modalités de son subventionnement (cf. art. 14ss LEP). Selon l'art. 1 du règlement du 28 octobre 2009 sur les tâches et compétences de l'autorité de probation (RProb; RSV 340.01.8), l'assistance de probation ordonnée par l'autorité judiciaire, administrative ou par l'autorité de grâce est confiée à la Fondation vaudoise de probation (al. 1). L'art. 14a LEP dispose que l'Etat subventionne l'autorité de probation. Aux termes du deuxième alinéa de cette disposition, la subvention correspond à la différence entre les charges reconnues indispensables par L'Etat que l'autorité de probation supporte pour accomplir les tâches lui incombant et les ressources propres dont cette autorité dispose.
b) Il résulte de l'art. 14a al. 2 LEP, qui concrétise le principe de subsidiarité de l'art. 6 LSubv, que le financement de l'Etat ne vise qu'à couvrir les dépenses que supporte la recourante, en lien avec l'accomplissement des tâches qui lui incombent selon la loi, pour autant qu'elles ne soient pas financées par d'autres sources de revenus. Il est ainsi difficilement concevable que la recourante ait pu, grâce à ses propres ressources, alimenter ne serait-ce que la moitié du fonds de réserve destiné à la rénovation de l'immeuble.
L'Etat de Vaud acquitte, sous forme de subside, une part très importante du loyer que reçoit la fondation recourante. Du compte de profits et pertes de la fondation, il ressort en effet que l'immeuble d'Epalinges a généré des loyers de respectivement 277'476 fr. en 2013, 269'348 fr. en 2012, 269'688 fr. en 2011 et 269'688 fr. en 2010. Si une partie des revenus perçus provient de la location à des privés, la grande majorité du revenu locatif provient des subsides qu'acquitte le SPEN. Pour l'année 2013, le financement privé ne s'est élevé qu'à 86'028 fr., la part du financement assumé par le SPEN étant quant à elle de 191'448 fr. (soit un pourcentage de 31% provenant de fonds privés). La part du financement provenant de l'Etat était encore plus importante les années précédentes. En 2012, seuls 77'900 fr. sur les 269'348 fr. susmentionnés provenaient de locataires privés (soit un pourcentage de 28,92% issus de fonds privés). Pour 2011, les recettes issues du financement privé se sont élevées à 78'240 fr. sur un total de 269'688 fr. (soit un pourcentage de 29,01 % provenant de fonds privés). Les réserves qu'a pu constituer la fondation en lien avec l'exploitation de son immeuble proviennent ainsi majoritairement des subsides étatiques, versés sous forme de contribution au loyer. On doit dès lors admettre que les réserves constituées en 2010, 2011 et 2012, pour un montant total de 200'000 fr., sont issues à un pourcentage d'au moins 70% de subsides étatiques, soit environ 140'000 fr. La recourante ne peut dès lors pas soutenir qu'elle assume seule l'intégralité des charges liées à l'immeuble.
Une autre partie des fonds utilisés pour les travaux de rénovation provient par ailleurs du fonds de réserve "Mise en place directives RI", alimenté en 2011 par une attribution de 30'000 fr. Du compte de profits et pertes, il ressort que cette valeur a été prélevée sur les subventions versées par l'Etat de Vaud. Le solde de cette réserve, d'un montant de 23'304 fr., réaffecté aux fonds destinés à la rénovation de l'immeuble, est ainsi issu exclusivement de subsides étatiques.
La seule attribution, dont la recourante est parvenue à démontrer qu'elle serait issue essentiellement de fonds privés, soit le montant de 170'000 fr. provenant du "fonds d'aide à la clientèle", ne permet pas de démontrer que le financement du projet de rénovation de l'immeuble s'effectuerait majoritairement au moyen de fonds privés. Il y a en effet lieu, au vu de la formulation de l'art. 14a LEP et du principe de subsidiarité, de présumer que les différentes réserves constituées par la fondation recourante ont été alimentées par des fonds étatiques.
c) L'on arrive au même constat en examinant la comptabilité de la fondation recourante. Il est vrai que les subventions que touche la recourante, en contrepartie de ses engagements à assumer diverses prestations déléguées par l'Etat, sont, pour une partie importante, fixées en fonction des coûts effectifs. De la lecture de compte de profits et pertes, ainsi que des différentes conventions passées entre la fondation et l'Etat de Vaud, il ressort que les subsides versés par le SPEN et le SPAS, pour des montants totaux de respectivement 4'175'718 fr. et 714'000 fr. en 2013, sont répartis dans les différentes rubriques du compte de profits et pertes de la fondation, y compris dans le poste des produits des loyers. Pour les frais spécifiques liés aux traitements (salaires et charges sociales), aux arrêts domiciliaires, au travail d'intérêt général et à l'atelier TIG, prestations qui font l'objet de la convention conclue entre la fondation et l'Etat de Vaud, les subsides couvrent, à quelques centimes ou francs près, les frais spécifiques y relatifs. En sus de ce subventionnement, l'Etat verse à la recourante des subsides pour ses frais de fonctionnement. Ceux-ci se sont élevés, en 2013, à 405'911 fr. (soit 345'911 fr. de subsides du SPEN et 60'000 fr. de subsides du SPAS). Cela équivaut approximativement aux produits d'exploitation qui ne proviennent pas des subventions étatiques, évalués à 417'232,63 fr. pour 2013 par l'autorité intimée (cf. compte d'exploitation au 31 décembre 2013, pièce 5 de la DGE). En 2012, les subventions étatiques pour les frais de fonctionnement se sont élevés à 395'088 fr. (soit 335'088 fr. de subsides du SPEN et 60'000 fr. de subsides du SPAS). En comparaison, les autres produits d'exploitations se sont montés, en 2012, à 359'832,03 fr. (cf. compte d'exploitation au 31 décembre 2013, pièce 5 de la DGE). En 2011, la part du financement étatique pour les frais de fonctionnement s'élevait à 461'285 fr. (soit 416'285 fr. provenant de l'Etat de Vaud et 45'000 fr. provenant du SPAS), alors que les autres produits d'exploitation se sont élevés, pour la même année, à 399'072,14 fr. (cf. compte d'exploitation au 31 décembre 2013, pièce 5 de la DGE). Il en résulte que les frais de fonctionnement, sans compter les subsides que touche la recourante pour les tâches spécifiques d'intérêt public dont elle a la charge, sont couverts à raison de 50% au moins par des fonds étatiques. Il y a lieu d'en déduire que les réserves constituées par la fondation recourante proviennent majoritairement de l'aide versée sous forme de subventionnement étatique.
d) Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée pouvait considérer que les fonds destinés à la rénovation de l'immeuble dont la fondation est propriétaire, provenaient en majorité des subsides reçus de l'Etat. Il faut en déduire que l'Etat de Vaud finance ainsi, certes uniquement de manière indirecte, la rénovation du bâtiment objet de la demande de subvention, au sens de l'art. 40b al. 3 LVLEne. Dans ces circonstances, l'autorité intimée était fondée à retenir que l'une des conditions posées à l'octroi de la subvention requise faisait défaut, sans qu'il n'y ait lieu d'examiner si, du seul fait que la recourante est tenue au principe d'exemplarité (cf. art. 10 al. 3 LVLEne et 24 RLVLEne), toute demande de subvention aurait dû être d'emblée refusée en application de l'art. 40b al. 4 LVLEne.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il est statué sans frais, ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de l'environnement du 15 août 2014 est confirmée.
III. Il est statué sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 août 2015
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.