TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2020
Composition
M. André Jomini, président; Mme Dominique von der Mühll et Mme Fabienne Despot, assesseures; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
Municipalité de Bourg-en-Lavaux, à Cully,
Autorité intimée
Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Municipalité de Bourg-en-Lavaux c/ décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 3 juin 2019 (refus de l'extension de la zone 30 à la route de Grandvaux à Cully).
Vu les faits suivants:
A. Le 19 décembre 2018, l'administration communale de Bourg-en-Lavaux (par le Service des infrastructures) a adressé à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) un "avant-projet pour la création de zones 30". Elle demandait que la "commission cantonale d'étude pour les zones 30" se prononce sur trois mesures:
"– la création d'une zone à vitesse limitée, à 30 km/h, dans le village de Riex en traversée de localité;
– l'extension de la zone 30 sur la route de Grandvaux, à Cully."
Cette dernière mesure concerne un tronçon de la route de Grandvaux (dans sa partie basse) devenant route de Cully (dans sa partie haute), compris entre le giratoire de la gare de Cully, en aval, et le panneau d'entrée de localité du village de Grandvaux, en amont. Dès le panneau d'entrée dans ce village, la route a été réaménagée et se trouve signalisée en zone 30. En aval, le tronçon litigieux de cette même route (RC 764, route d'intérêt local) en traversée de localité, long de 460 m, est quant à lui limité à 50 km/h.
B. Par une décision rendue le 3 juin 2019, la DGMR a accepté les deux premières mesures (à Riex et Epesses), mais elle a refusé la troisième (à Cully), avec la motivation suivante: "La limitation à 30 km/h n'est pas justifiée sur le tronçon concerné par la demande. La sécurité des piétons est déjà fortement assurée, tant longitudinalement que transversalement. Les mesures d'aménagement et de signalisation prévues ne sont pas en conformité avec une zone 30."
Cette décision a été prise sur la base d'un rapport d'expertise du 23 avril 2019 de la Sous-commission des limitations de vitesse (SCLV). L'auteur de ce rapport est A._______, président de cette sous-commission, conseiller technique de la circulation auprès du Bureau de prévention des accidents (bpa), ingénieur civil EPFL et docteur ès sciences techniques. Il proposait de refuser le principe de l'extension de la zone 30 sur la route de Grandvaux. Le chapitre 3 de ce rapport a la teneur suivante:
" Diagnostic
Après l'inspection des lieux, la tenue de la séance avec la commune et l'analyse de la documentation à disposition, la SCLV relève les éléments principaux suivants:
· L'objectif de l'extension de la zone 30 tel que présenté par la commune est peu évident.
· Le chemin longitudinal des piétons est fortement sécurisé avec la présence d'un trottoir sur l'entier du secteur.
· Le cheminement transversal des piétons est fortement sécurisé: passage inférieur sous la route cantonale au milieu du secteur et passage pour piétons au carrefour sis à l'entrée de Cully.
· Aucune mesure d'aménagement supplémentaire n'est prévue pour sécuriser les piétons (trottoir franchissable).
· Le stationnement longitudinal sur la voirie prévu par la commune va à l'encontre de la sécurité des usagers de la route cantonale, notamment des piétons. Il limite fortement la visibilité pour les débouchés des futurs parkings de substitution ainsi que pour les traversées piétonnes. De plus, il induit des manœuvres de demi-tour dans un secteur où ceux-ci ne sont pas désirés.
· L'environnement est faiblement bâti, la notion de milieu bâti compact nécessaire à une limitation de vitesse de 50 km/h n'étant pas présente.
· La future porte d'entrée de la zone 30 se trouvera à la sortie du milieu bâti du village de Cully. Il s'agit là d'une forte contradiction entre la perception de l'environnement routier, qui devient faiblement bâti, et la limite de vitesse qui s'y applique.
· Le statut hiérarchique de la route concernée n'est pas conforme à une zone 30.
· Les vitesses représentatives V85 actuelles ne respectent pas la vitesse seuil de 38 km/h nécessaire pour l'acceptation d'une mise en zone 30.
· La limitation de vitesse à 50 km/h est par contre largement respectée.
· Aucune mesure d'aménagement n'est prévue pour atteindre l'objectif de la valeur seuil.
Sur la base de ces éléments, le diagnostic effectué par la SCLV est le suivant:
· La limitation de vitesse à 30 km/h n'est pas justifiée sur le tronçon concerné par la demande [...].
· Les mesures d'aménagement et de signalisation prévues ne sont pas en conformité avec une zone 30 (porte d'entrée prévue et sortie de zone bâtie).
· La sécurité des piétons est déjà fortement assurée, tant longitudinalement que transversalement."
C. Agissant le 26 juin 2019 par la voie du recours de droit administratif, la Municipalité de Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité) demande en substance que la décision de la DGMR soit modifiée, avec une réduction de la vitesse de 50 km/h à 30 km/h sur le tronçon litigieux. En réponse à l'argument de la DGMR quant à la densité du bâti insuffisante pour justifier une zone 30, la recourante fait valoir que l'environnement de la zone 30 existante sur la route de Cully (en amont du panneau d'entrée de localité), constitué essentiellement de villas, présente un bâti moins dense visuellement et avec moins d'habitants que l'environnement du tronçon litigieux, constitué d'immeubles. Elle estime également que la sécurité des piétons n'est pas assurée. Elle ajoute que la réduction de la limitation de vitesse améliorera le confort des riverains de la route de Grandvaux, qui vont subir durant trois à quatre ans les nuisances des travaux lourds de modernisation des infrastructures du plateau de la gare. Elle précise aussi qu'elle renonce à réaliser les 10 places de stationnement prévues sur la route de Grandvaux.
Dans sa réponse du 13 août 2019, la DGMR conclut au rejet du recours, pour autant qu'il soit recevable, et à la confirmation de sa décision. Avec sa réponse, la DGMR a produit un rapport complémentaire établi le 23 juillet 2019 par A._______ en tant que président de la SCLV. L'auteur de ce rapport complémentaire a pris position sur les griefs du recours, après une nouvelle visite sur place. Il estime que les conclusions du premier rapport d'expertise restent valables. La DGMR a également produit un extrait du rapport technique concernant le bruit routier (assainissement des routes de la commune), rédigé par le bureau d'ingénieurs civils B._______ en juin 2017; il en ressort que le tronçon en question n'était pas concerné par l'étude, le trafic journalier moyen (TJM) y étant inférieur à 1'800 véhicules par jour (vh/j).
La municipalité a répliqué le 3 septembre 2019, en maintenant ses conclusions.
Le 29 janvier 2020, le tribunal a procédé à une inspection locale et à une audience d'instruction en présence des parties.
Considérant en droit:
Le recours est dirigé contre une décision de la DGMR refusant une mesure de limitation de vitesse demandée par une autorité communale sur une route cantonale traversant son territoire.
Aux termes de l'art. 3 al. 2 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01), les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale. En vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH), qui est en charge des routes, est compétent en matière de signalisation routière. Cette compétence a été déléguée à la DGMR. Selon l’art. 4 al. 2 LVCR, pour la signalisation à l’intérieur des localités, le département cantonal peut déléguer sa compétence aux municipalités. Or sur le territoire de Bourg-en-Lavaux, la compétence pour prendre de telles mesures n'a pas été déléguée aux autorités de la commune, de sorte que c'est à la DGMR qu'il incombe de statuer. Les décisions qu'elle prend dans ce cadre peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
L'art. 3 al. 4 LCR habilite spécifiquement les cantons (ou les communes) à édicter d'autres limitations ou prescriptions, lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour assurer la sécurité, pour faciliter ou régler la circulation ou encore, notamment, pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales. Cette disposition du droit fédéral prévoit expressément que les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire (dernière phrase de l'art. 3 al. 4 LCR). Dans le cas particulier, il est vrai que l'autorité cantonale n'a pas ordonné de mesures de restriction de la circulation sur le territoire de la commune, la contestation portant précisément sur son refus d'ordonner de telles mesures. Il convient néanmoins d'interpréter l'art. 3 al. 4 LCR dans le sens qu'il vise aussi cette hypothèse. Il faut donc reconnaître à la Commune de Bourg-en-Lavaux, représentée par sa municipalité, un droit de recours fondé sur la loi fédérale (cf. art. 75 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Par ailleurs, le recours a été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
La municipalité demande une dérogation aux limites générales de vitesse en faisant valoir que cette mesure est nécessaire pour garantir la sécurité des piétons et qu'elle permettra de réduire le bruit routier, ce qui améliorera le confort des riverains.
a) La loi fédérale charge le Conseil fédéral de fixer des limitations de vitesse sur toutes les routes (art. 32 al. 2 LCR). En vertu de l'art. 4a al. 1 let. a de l'ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur les règles de circulation routière (OCR; RS 741.11), la vitesse maximale générale des véhicules peut atteindre, lorsque les conditions de la route, de la circulation et de visibilité sont favorables, 50 km/h dans les localités. L'art. 4a al. 2 OCR dispose que "la limitation générale de vitesse à 50 km/h (al. 1, let. a) s’applique dans toute la zone bâtie de façon compacte à l’intérieur de la localité; cette limitation commence au signal «Vitesse maximale 50, Limite générale» (2.30.1) et se termine au signal «Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale» (2.53.1)".
b) L'art. 32 al. 3 LCR dispose que "*l'autorité compétente ne peut abaisser ou augmenter la vitesse maximale fixée par le Conseil fédéral sur certains tronçons de route qu'après expertise; le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions".*Le Conseil fédéral a par conséquent fixé des critères par voie d'ordonnance. L'art. 108 de l'ordonnance fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21) règle ainsi les "dérogations aux limitations générales de vitesse":
"1 Pour éviter ou atténuer des dangers particuliers de la circulation routière, pour réduire les atteintes excessives à l’environnement ou pour améliorer la fluidité du trafic, l’autorité ou l’OFROU peuvent ordonner des dérogations aux limitations générales de vitesse (art. 4a OCR) sur certains tronçons de route.
2 Les limitations générales de vitesse peuvent être abaissées lorsque:
a. un danger n’est perceptible que difficilement ou n’est pas perceptible à temps et ne peut pas être écarté autrement;
b. certains usagers de la route ont besoin d’une protection spéciale qui ne peut être obtenue d’une autre manière;
c. cela permet d’améliorer la fluidité du trafic sur des tronçons très fréquentés;
d. de ce fait, il est possible de réduire les atteintes excessives à l’environnement (bruit, polluants) au sens de la législation sur la protection de l’environnement. Il s’agira ce faisant de respecter le principe de la proportionnalité.
3 […]
4 Avant de fixer une dérogation à une limitation générale de vitesse, on procédera à une expertise (art. 32, al. 3, LCR) afin de savoir si cette mesure est nécessaire (al. 2), opportune et si elle respecte le principe de la proportionnalité, ou s’il convient de donner la préférence à d’autres mesures. On examinera notamment s’il est possible de limiter la mesure aux heures de pointe.
5 Les dérogations suivantes aux limitations générales de vitesse sont autorisées:
a à c […]
d. sur les routes à l’intérieur des localités: 80/70/60 km/h; pour des vitesses inférieures à 50 km/h, la gradation est fixée à 10 km/h;
e. à l’intérieur des localités, sur les routes désignées au moyen d’une signalisation par zones, 30 km/h selon l’art. 22a ou 20 km/h selon l’art. 22b.
6 Le DETEC règle les détails quant à la manière de fixer les dérogations aux limitations de vitesse. Il fixe les exigences requises concernant l’aménagement, la signalisation et le marquage des zones 30 et des zones de rencontre.
L'art. 22a OSR, intitulé "Zone 30", a la teneur suivante:
"Le signal «Zone 30» (2.59.1) désigne des routes, situées dans des quartiers ou des lotissements, sur lesquelles les conducteurs sont tenus de circuler d’une manière particulièrement prudente et prévenante. La vitesse maximale est fixée à 30 km/h."
Le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a adopté le 28 septembre 2001 l'Ordonnance sur les zones 30 et les zones de rencontre (RS 741.213.3) qui précise à son art. 3 ce que doit contenir l'expertise mentionnée dans la LCR et l'OSR:
"L’expertise requise selon l’art. 32, al. 4 [recte: 3], LCR et décrite plus précisément dans l’art. 108, al. 4, OSR, consiste en un rapport sommaire comprenant notamment:
a.la description des objectifs que l’instauration de la zone doit permettre d’atteindre;
b. un plan d’ensemble montrant la hiérarchie des routes d’une localité ou de parties de celle-ci, hiérarchie définie en vertu du droit de l’aménagement du territoire;
c. une évaluation des déficits existants ou prévisibles en termes de sécurité ainsi que des propositions de mesures permettant de les supprimer;
d. des indications sur le niveau actuel des vitesses (vitesse 50 % V50 et vitesse 85 % V85);
e. des indications sur les qualités actuelles et les qualités souhaitées du lieu en tant qu’habitat, cadre de vie et site économique, y compris les attentes en termes d’affectation;
f. des considérations sur les effets possibles de la mesure projetée sur l’ensemble de la localité ou sur certains de ses quartiers, ainsi que des propositions visant à éviter d’éventuels effets négatifs;
g. une liste et une description des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs visés."
Si l'autorité compétente veut instaurer une "zone 30", elle doit donc s'appuyer sur une expertise. Le Tribunal fédéral a précisé que le juge ne peut s'écarter d'une telle expertise que s'il existe des motifs sérieux (ATF 136 II 539 consid. 3.2; voir aussi ATF 145 II 70 consid. 5.5, qui cite cet arrêt). Le juge administratif doit examiner librement si l'instauration d'une zone 30 est admissible mais il doit faire preuve de retenue lorsqu'il s'agit d'apprécier les circonstances locales; un important pouvoir d'appréciation doit au demeurant être reconnu aux autorités administratives spécialisées (cf. notamment ATF 139 II 145 consid. 5).
c) Dans le cas présent, la contestation ne porte pas sur une décision de mettre en place une zone 30, mais au contraire sur un refus de modifier la limite générale applicable dans les localités (50 km/h) sur demande d'une autorité communale. Ici, la Municipalité n'a cependant pas produit elle-même une expertise en appui de sa demande, comprenant les éléments mentionnés dans l'Ordonnance sur les zones 30 et les zones de rencontre notamment objectifs, plan d'ensemble, propositions de mesures, indications sur les qualités souhaitées du lieu. La seule expertise disponible a été réalisée sous l'égide de l'autorité cantonale, suivant le processus ordinaire dans la pratique de la DGMR (examen du projet par une commission spécialisée et, dans ce cadre, établissement d'une expertise), et cette expertise prône le statu quo. L'autorité intimée a suivi cette recommandation et le rapport complémentaire rédigé le 23 juillet 2019 par l'auteur de l'expertise, confirme le premier avis, défavorable à une limitation de la vitesse à 30 km/h sur le tronçon concerné.
La municipalité, qui peut se prévaloir d'une bonne connaissance des circonstances locales, estime néanmoins nécessaire d'abaisser la vitesse maximale autorisée pour garantir la sécurité des piétons. Elle relève à ce sujet qu'il n'existe pas de trottoir au niveau du quartier de la PPE Ruvines-Dessus (immeuble no 7), en aval de la route de Grandvaux, au-dessus du collège des Ruvines. Elle se dit préoccupée par la sécurité des enfants qui doivent se rendre depuis le collège des Ruvines à l'unité d'accueil de jour aménagée dans un local attenant au terrain de football des Ruvines (buvette). Lors de l'inspection locale, il a effectivement été constaté que des piétons marchaient au bord de la chaussée, de ce côté de la route, plutôt que sur le trottoir aménagé de l'autre côté. Un cheminement dallé a été créé entre l'entrée du quartier précité et le collège des Ruvines, sur le terrain bordant la route; comme le relève la recourante, il s'agit toutefois d'un aménagement sur domaine privé, de caractère assez rudimentaire, impraticable avec une poussette ou un fauteuil roulant, d'autant plus qu'il nécessite d'emprunter en aval une série de marches de traverses de chemin de fer. La recourante fait également valoir que l'Hôpital de Lavaux sera transformé en 2021; avec une nouvelle organisation des accès, les piétons seront plus nombreux sur le bas du tronçon litigieux (une centaine de mètres depuis le giratoire de la gare).
Le tribunal a pu, à l'inspection locale, parcourir à pied le tronçon litigieux, en marchant de part et d'autre de la route. Aucun élément n'a été constaté qui aurait pu contredire les constatations de l'expert de la DGMR, précisées encore dans son dernier rapport (du 23 juillet 2019). Même s'ils ne correspondent pas toujours aux trajectoires plus directes souhaitées, il existe bien des aménagements piétonniers sécurisés pour accéder à la gare de Cully, à l'Hôpital de Lavaux et au collège des Ruvines (principaux pôles d'attraction piétonniers) ou au terrain de football (pôle d'attraction secondaire). L'expert retient que les personnes qui se rendent depuis le terrain de football jusqu'au collège des Ruvines peuvent emprunter le trottoir côté montagne de la chaussée jusqu'au passage inférieur permettant de traverser la route pour accéder à la cour du collège. Quant au cheminement dallé près du quartier de Ruvines-Dessus, il est uniquement prévu pour les habitants des immeubles nos 7 et 5. On ajoutera à ce sujet, après l'inspection locale, que ces derniers peuvent aussi emprunter le trottoir côté montagne, les conditions de visibilité étant bonnes pour traverser à cet endroit la route sans risque, même sans passage piéton (si l'on veut éviter le cheminement passant sous la route). Les cheminements actuels d'accès piétonnier à l'Hôpital de Lavaux sont directs, présentent un revêtement de qualité et ont des dimensions conformes aux normes. S'agissant de la réorganisation des accès au sud de la route de Grandvaux en relation avec la transformation de l'hôpital de Lavaux, il n'y a pas, dans le dossier de la municipalité, de document démontrant clairement les impacts de ce projet sur la circulation des véhicules et des piétons.
La recourante a par ailleurs relevé que quelques bâtiments au bas du tronçon litigieux (no 1a et 1b de la route de Grandvaux) avaient des portes débouchant directement sur cette route, sans trottoir à cet endroit. Or la diminution de la vitesse maximale autorisée ne suffit pas à garantir la sécurité des habitants ou utilisateurs de ces bâtiments, seules des mesures constructives de type trottoir seraient susceptibles de le faire (cf. p. 9 du rapport d'expertise complémentaire). Lors de l'inspection locale, il a d'ailleurs été constaté que la municipalité, en collaboration avec la DGMR, avait pris des mesures de sécurisation provisoires, compte tenu des nouvelles contraintes liées au chantier de la place de la gare (pose de "toblerones" le long des façades de ces maisons, pour créer un passage protégé). La mesure litigieuse n'est donc pas, en tant que telle, apte à atteindre un résultat adéquat à proximité du giratoire.
Pour le reste, la municipalité ne critique pas l'avis de la DGMR, à propos des nuisances sonores du trafic sur la route de Grandvaux, qui ne nécessitent pas une procédure d'assainissement au sens des art. 16 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01). La diminution de la vitesse aurait certes un effet de limitation préventive des émissions de bruit (cf. art. 11 al. 2 LPE) mais, compte tenu de la réglementation de la LCR, qui impose de tenir compte d'autres critères – ceux examinés dans les rapports de l'expert –, cet avantage n'est pas déterminant. En définitive, le recours n'apporte aucun élément propre à démontrer que l'expertise sur laquelle s'est fondée la DGMR serait incomplète ou inexacte, ni qu'une mauvaise appréciation des circonstances locales aurait été effectuée.
En l'état actuel, on comprend le souci de la municipalité de garantir la sécurité des piétons aux abords de la gare, étant donné que le réaménagement en cours modifie certains accès ou cheminements avec une augmentation de trafic de véhicules de chantier. Il a toutefois été constaté lors de l'inspection locale que l'autorité cantonale soutient la mise en place de mesures de sécurisation provisoires permettant de résoudre les problèmes liés au chantier. Par ailleurs, si elle n'entre pas en matière sur le seul abaissement de la vitesse, elle se dit ouverte à l'élaboration d'un projet d'ensemble, comportant des mesures de construction et d'aménagement telles que requises pour les zones 30. Les adaptations souhaitées du réseau routier pourront être étudiées dans ce cadre, en intégrant les développements en cours et à venir dans ce secteur.
Il s'ensuit que la DGMR était fondée à écarter la demande de la municipalité, ses constatations et son appréciation, fondées sur une expertise, n'étant pas critiquables au regard du droit fédéral.
Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Au vu des circonstances et dès lors que la contestation porte sur la gestion par la commune du domaine public, il se justifie de renoncer à percevoir des frais de justice. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au département cantonal.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 3 juin 2019 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 février 2020
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.