TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2021
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Danièle Revey, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourant
A.________,à ********,
Autorité intimée
Chambre des avocats, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Chambre des avocats du 25 août 2020
Vu les faits suivants:
A. Dans la mesure où l’auteur du recours, A.________, ne conteste pas les faits, la cour de céans reprend ici, pour l’essentiel, les faits retenus par la Chambre des avocats (ci-après: CAVO):
Il se décrit comme un conseiller juridique généraliste, mais plus particulièrement actif dans le domaine du droit des étrangers et du droit du travail.
b) Par courrier du 15 janvier 2020, A.________ a écrit à la Présidente du Tribunal civil de l’arrondissement de l’Est vaudois (ci-après: la Présidente) pour solliciter un report à fin février 2020 du délai qui avait été imparti au client en question pour procéder. Il a expliqué que ce dernier allait proposer une convention au conseil de la partie adverse et qu’à défaut d’accord, il pourrait consulter un avocat pour la défense de ses intérêts, précisant que lui-même [ndr. A.________] n’était pas avocat.
Ce courrier était accompagné d’une procuration établie en faveur de "M. A.________ professeur honoraire, conseiller juridique", aux fins de représenter le client et d’agir en son nom dans le cadre suivant: "a° en paternité, négociation avec [nom caviardé] représenté par Me [nom caviardé].
Le texte de cette procuration était inspiré d’un ancien modèle de procuration de l’Ordre des avocats vaudois (ci-après: OAV). Sa teneur était en particulier la suivante:
"La présente procuration comporte notamment tous pouvoirs d’agir par toutes voies amiables ou judiciaires pour le compte du mandant et de le représenter valablement devant toutes les juridictions civiles, pénales ou administratives, de rédiger toutes procédures, prendre toutes conclusions, résister à toutes demandes, recourir à toutes juridictions ou autorités contre tous jugements ou prononcés, plaider, transiger, compromettre, exécuter tous jugements, déposer ou retirer toutes plaintes ou dénonciations pénales, requérir tous séquestres, poursuites ou faillites, recevoir tous paiements, en donner valablement quittance, en un mot de faire tous actes jugés utiles à l’accomplissement du mandat dans les limites de la loi sur la représentation des parties."
Par courrier du 17 janvier 2020, la Présidente a indiqué à A.________ que dès lors qu’il n’était pas autorisé à agir professionnellement devant les tribunaux, il ne serait pas tenu compte de sa correspondance du 15 janvier 2020.
Par correspondance du 31 janvier 2020, le Bâtonnier de l’OAV a transmis une copie de ces documents à la Chambre des avocats comme objet de sa compétence.
b) Considérant qu’il existait des indices d’une violation éventuelle de l’art. 7 LPAv (loi sur la profession d’avocat du 9 juin 2015; BLV 177.11) en raison des activités déployées et des pouvoirs de représentation produits par A.________ auprès de la Présidente, la Chambre de céans a décidé d’ouvrir une enquête disciplinaire à l’encontre de ce dernier. Me Vanessa Chambour a été désignée membre enquêteuse. A.________ a été informé de ce qui précède par courrier de la Présidente de la Chambre des avocats du 28 février 2020.
c) A.________ a été entendu par la membre enquêteuse le 20 mai 2020.
A cette occasion, il a notamment exposé qu’il avait une formation juridique complète (master en droit) et le titre de Professeur honoraire, après avoir enseigné pendant 42 ans dans les hautes écoles, et qu’il pratiquait comme conseiller juridique depuis une quarantaine d’années.
Par rapport aux faits qui lui sont reprochés, A.________ a notamment indiqué que lorsque son client était venu le consulter en urgence le 14 janvier 2020, le délai qui lui avait été imparti pour déposer une réponse était échu. Il a exposé avoir dit au client qu’il ne pouvait pas procéder en son nom mais qu’il pouvait demander à la Présidente un délai pour procéder et que, dans l’intervalle, il prendrait contact avec l’avocat de son épouse pour voir s’il était possible d’établir une convention, en lui précisant qu’à défaut, il l’enverrait chez un avocat.
A.________ a en outre déclaré qu’il n’avait aucun lien particulier avec ce client, qui était venu chez lui grâce au bouche à oreille. Il a expliqué qu’il n’avait pas fait signer la lettre de demande de prolongation de délai par le client car, étant occupé, il ne pouvait pas garder celui-ci dans sa salle d’attente jusqu’à ce qu’il eût rédigé ledit courrier.
S’agissant du libellé et de la teneur de la procuration jointe à son courrier du 15 janvier 2020 à la Présidente, A.________ a indiqué que cet acte l’autorisait à représenter son client dans le cadre de l’action en paternité mais seulement pour la négociation. Il a déclaré que, comme il n’avait en définitive pas été possible de trouver un accord avec la partie adverse, il avait envoyé son client chez Me ********. Il a en outre confirmé qu’il avait repris le texte d’une procuration de l’OAV pour établir sa propre procuration, ajoutant que dès lors que la loi sur la représentation des parties à laquelle il était fait référence n’existait plus, il pourrait "changer ça".
A.________ a encore indiqué qu’il ne considérait pas que le fait de demander uniquement un report de délai équivalait à intervenir dans la procédure. Il a donc estimé qu’il était autorisé à agir au nom de son client comme il l’avait fait et déclaré qu’il "le referai[t]", ajoutant qu’il avait d’ailleurs déjà procédé ainsi peut-être à vingt reprises par le passé auprès d’autres présidents, lesquels auraient selon lui très bien compris que demander un simple report de délai ne violait pas la loi. Il a en outre exposé qu’à réception du courrier de la Présidente du 17 janvier 2020, il avait tout de suite envoyé son client chez un avocat et qu’il ne s’était dès lors pas donné la peine de répondre audit courrier.
A.________ a également déclaré que quand des clients venaient le voir au sujet d’affaires pour lesquelles il n’était pas compétent ou lorsqu’il fallait procéder, il leur disait d’aller consulter un avocat.
Il s’est enfin étonné de faire l’objet d’une enquête disciplinaire auprès de la Chambre de céans, alors qu’il n’est lui-même pas avocat."
B. Suite au dépôt du rapport de l’enquêteuse le 29 juin 2020 et sans que A.________ ne se soit déterminé à ce sujet, la CAVO a rendu sa décision en date 25 août 2020, mais notifiée le 30 novembre suivant; elle arrête ce qui suit:
I. Constate que A.________ n’a pas violé l’art. 7 LPAv.
II. Transmet le dossier de la cause à la Présidente du Tribunal civil de l’arrondissement de l’Est vaudois afin qu’elle le fasse suivre au Préfet du district de la Riviera-Pays-d’Enhaut pour qu’il statue sur la question d’une éventuelle violation par A.________ de l’art. 68 al. 2 CPC.
III. Dit que les frais de la cause, par 920 fr. (neuf cent vingt francs), sont mis à la charge de A.________.
IV. Dit que la présente décision est immédiatement exécutoire et retire l’effet suspensif à un éventuel recours en application de l’art. 80 al. 2 LPA-VD."
C. Par acte du 7 décembre 2020, soit en temps utile, A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public (ci-après: CDAP). Il conclut en substance, avec suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision de la CAVO, du 25 août 2020; il demande également que les frais de la cause soient laissés à la charge de l’Etat (soit la CAVO) ou, subsidiairement, mis à la charge de la dénonciatrice. Le recourant fait notamment valoir à nouveau que la CAVO, dans la mesure où il n’est lui-même pas avocat, n’a pas compétence pour engager contre lui une procédure disciplinaire et prendre des mesures à son encontre à l’issue de celle-ci.
Pour sa part, la CAVO, dans un courrier du 21 décembre 2020, se réfère aux considérants de sa décision.
D. La Cour a statué à huis clos.
Considérant en droit:
a) Comme on l’a vu, la présente cause soulève en premier lieu la question de la compétence de la CAVO pour exercer sa surveillance, ouvrir une procédure et enfin statuer à l’encontre du recourant, bien que celui-ci ne soit pas avocat. La CAVO, à cet égard, se borne à affirmer qu’elle est compétente "pour constater qu’une personne a violé l’art. 7 LPAv en offrant ses services au public dans une forme faisant croire qu’elle est inscrite dans un registre cantonal des avocats et qu’elle peut pratiquer la représentation en justice alors que tel n’est pas le cas"; à ce propos, elle se réfère exclusivement à deux précédents de sa jurisprudence (décisions CAVO 7/2018 du 14 février 2018; 13/2017 du 28 juin 2017). Ni la décision attaquée, ni les précédents invoqués ne procèdent cependant à une analyse fouillée des dispositions pertinentes.
b) Avant d’approfondir cette question de compétence, il convient de présenter la règlementation applicable dans ses grandes lignes.
aa) La surveillance des avocats relève de la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des avocats (LLCA; RS 935.61) et de la loi vaudoise du 9 juin 2016 sur la profession d’avocat (LPAv; BLV 177.11). La LLCA fixe les principes applicables à l’exercice de la profession d’avocat en Suisse (art. 1 LLCA) et, en particulier, les règles professionnelles auxquelles l’avocat est soumis (art. 12 LLCA). Chaque canton désigne une autorité chargée de « la surveillance des avocats qui pratiquent la représentation en justice sur son territoire » (art. 14 LLCA). Dans le canton de Vaud, c’est la Chambre des avocats qui est l’autorité compétente (art. 11 al. 1 LPAv). Elle se saisit d’office, sur plainte ou sur dénonciation, de toute question concernant l’activité professionnelle d’un avocat (art. 11 al. 2 LPAv).
bb) Selon l’art. 2 al. 1 LLCA, la loi fédérale s’applique aux titulaires d’un brevet d’avocat qui pratiquent, dans le cadre d’un monopole, la représentation en justice en Suisse. Les termes «représentation en justice» doivent être compris largement, soit également l’activité contentieuse, voire gracieuse déployée devant les autorités pénales et administratives (François Bohnet/Simon Othenin-Girard/Philippe Schweizer, Commentaire romand LLCA, 2010, n. 26, ad art. 2 LLCA). L’avocat titulaire d’un brevet d’avocat cantonal qui entend pratiquer la représentation en justice doit demander son inscription au registre du canton dans lequel il a son adresse professionnelle (art. 6 al. 1 LLCA). Dans ses relations d’affaires, l’avocat mentionne son inscription à un registre ou un barreau cantonal (art. 11 al. 2 LLCA). Cette mention sert la protection du public, en garantissant aux justiciables que l’avocat inscrit est autorisé à représenter les parties en justice. Les justiciables sont ainsi protégés à l’égard des personnes qui ont certes obtenu un brevet d’avocat mais ne se soumettent pas aux obligations qu’impose l’exercice du barreau (Jean Heim/Pierre-Dominique Schupp/Béatrice Hurni, Commentaire romand LLCA, op. cit., n. 30 ad art. 11 LLCA).
cc) Aux termes de l’art. 7 LPAv, il est interdit à toute personne non inscrite au registre cantonal des avocats ou à un autre registre cantonal d’offrir ses services au public dans une forme qui puisse faire croire qu’elle est soumise aux mêmes obligations que les avocats inscrits, en particulier en matière de secret professionnel. Cette disposition, qui concrétise un souci de protection du public, interdit aux personnes non inscrites au registre de se présenter de manière à faire croire qu’elles bénéficient de ce statut. L’avocat qui ouvre une étude en se désignant comme tel sans être inscrit doit rendre ses clients attentifs au fait qu’il ne pourra pas les représenter devant les tribunaux civils et pénaux et qu’il n’est soumis ni aux règles professionnelles de l’avocat, ni au secret. L’utilisation d’autres termes pour désigner une étude, comme l’indication «conseil juridique», est moins problématique (Exposé des motifs LPAv, avril 2014, commentaire ad art. 7 du projet, pp. 7-8).
dd) Aux termes de l’art. 10 LPAv, toute personne qui commet une contravention aux articles 4, 7 et 8 LPAv est punie de l’amende (al. 1). La poursuite est exercée conformément aux dispositions de la loi sur les contraventions (al. 2). Si l’intérêt public l’exige, la publication du jugement dans un ou plusieurs journaux, aux frais du condamné, peut être ordonnée (al. 3). Selon l’art. 5 de la loi du 19 mai 2009 sur les contraventions (LContr; BLV 312.11), le préfet connaît, sauf disposition légale contraire, des contraventions de droit cantonal. A cet égard, l’exposé des motifs précise qu’en cas de violation de l’art. 7 LPAv relatif à la protection du public, le préfet peut ordonner la publication de la condamnation, lorsqu’une personne aura tenté de tromper la population en se faisant passer, d’une manière ou d’une autre, pour un avocat inscrit au registre. Si l’information du public l’exige, afin d’éviter tout risque de récidive, une publication de l’ordonnance pénale pourra avoir lieu (exposé des motifs LPAv, avril 2014, commentaire ad art. 10 du projet, p. 8).
ee) S’agissant des compétences de la CAVO, le siège de la matière se trouve à l’art. 14 LLCA, sous la note marginale « Autorité cantonale de surveillance »; il prévoit ce qui suit:
"Chaque canton désigne une autorité chargée de la surveillance des avocats qui pratiquent la représentation en justice sur son territoire."
On constate au surplus, à la lecture des art. 15 ss LLCA, que l’autorité de surveillance est notamment chargée de conduire les procédures disciplinaires contre les avocats, qu’ils soient inscrits dans le registre du canton à laquelle l’autorité est rattachée ou non (le critère déterminant étant l’activité de représentation en justice sur le territoire du canton concerné). En outre, les mesures disciplinaires prévues à l’art. 17 LLCA sont prévues, en partie tout au moins, expressément pour des avocats (dans la mesure en effet où elles prévoient une interdiction temporaire ou définitive de pratiquer). L’autorité de surveillance est par ailleurs chargée de la tenue du registre cantonal des avocats (art. 5 al. 3 LLCA).
c) En lien avec la question posée, il convient en outre de rappeler que le principe de la réserve de la loi (ou base légale) s’applique également en matière organique (la question est ici celle de l’organisation de l’État et de ses structures; Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif I, 2011, n. 725 ss; voir aussi art. 164 al. 1 let. g Cst.). En substance, comme le prévoit l’art. 22 al. 4 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl; RS 171.10), une norme générale et abstraite doit être arrêtée pour conférer des compétences et notamment des compétences de décision. Ce principe résulte aussi de la jurisprudence (ATF 104 I b 226 consid. 2b); celle-ci a toutefois précisé que le pouvoir de rendre des décisions pouvait se déduire implicitement de l’attribution de compétences (ATF 115 V 375 consid. 3b).
a) Le droit positif aménage le droit de la surveillance, dans les grandes lignes, en suivant deux conceptions, notamment, radicalement différentes:
aa) Dans une première approche, le droit de la surveillance concerne essentiellement un cercle de personnes déterminées; c’est d’ailleurs souvent la caractéristique même du «droit disciplinaire». Il en va ainsi des mesures de surveillance qui s’exercent sur les médecins exerçant sous propre responsabilité, lesquels s’exposent cas échéant à des sanctions disciplinaires (dans ce sens, Yves Donzallaz, Traité de droit médical II, Berne 2021, n. 4831, s’agissant des médecins). Dans une autre approche, la surveillance mise en place concerne non pas un cercle de personnes, mais un marché déterminé en son entier. Il en va ainsi en matière bancaire, ainsi que dans le domaine des jeux de hasard et des loteries; en substance, la surveillance s’étend alors aussi aux entités qui ne sont pas titulaires d’une autorisation d’exploiter respectivement une banque, un casino ou une loterie, mais qui déploient néanmoins des activités en violation de la régulation du domaine bancaire, des casinos ou des loteries (ATF 141 II 262, consid. 5.2.2 et 5.2.3; voir aussi ATF 136 II 291, consid. 3.1 et ATF 130 II 351, consid. 2). Il faut d’ailleurs constater que le Tribunal fédéral, dans l’arrêt précité le plus récent, s’est appuyé sur une interprétation téléologique qui l’a conduit à retenir une délimitation large des compétences de l’autorité intercantonale de surveillance des loteries.
bb) S’agissant cependant de l’autorité cantonale de surveillance prévue à l’art. 14 LLCA, la doctrine considère que cette disposition définit une compétence ratione personae limitée aux avocats, inscrits dans un registre, exerçant la représentation en justice sur le territoire cantonal; la LLCA suit donc la première approche citée plus haut. Tout au plus les auteurs font-ils une entorse à cette règle pour l’avocat qui renonce à l’inscription au registre en vue d’échapper à une sanction disciplinaire qui le menace (autrement dit, l’autorité de surveillance conserve sa compétence dans une telle hypothèse pour sanctionner une violation de ses devoirs professionnels par un avocat, commise alors qu’il était encore inscrit: voir à cet égard Walter Fellmann, Anwaltsrecht, 2ème édition, 2017 N 680 ss et 700 ss, spécialement 703, sur le dernier point; François Bohnet/Vincent Martenet, Droit de la profession d’avocat, Berne 2009, n. 2044 ss; dans les précédents traités par la CAVO et cités plus haut, celle-ci semble s’inspirer de l’avis de Fellmann, mais elle l’applique de manière plus large, notamment à d’anciens avocats, qui ne sont plus enregistrés, pour des violations de la loi postérieures à leur radiation du registre). Bohnet/Martenet admettent il est vrai que les cantons peuvent attribuer d’autres compétences à l’autorité de surveillance, moyennant l’adoption de dispositions spécifiques à cet égard (ils relèvent notamment que l’autorité zurichoise de surveillance des avocats n’est pas compétente pour prendre des mesures à l’encontre des non-avocats qui violeraient le cas échéant les règles sur la profession d’avocat; mais d’autres cantons ont suivi une voie différente).
b) En doit vaudois, l’art. 11 désigne la Chambre des avocats comme autorité cantonale chargée de la surveillance des avocats (al. 1); elle se saisit de toute question concernant l’activité professionnelle d’un avocat (al. 2). Ces deux règles restent strictement dans le cadre de l’art. 14 LLCA. A teneur de l’art. 11 al. 3, la CAVO est également autorité disciplinaire des avocats-stagiaires; l’art. 54 LPAv arrête d’ailleurs spécialement les peines disciplinaires prévues à l’encontre des avocats-stagiaires. Sur ce point, le législateur vaudois a donc étendu la compétence de l’autorité cantonale de surveillance expressément aux avocats-stagiaires. Par contre, la LPAv ne comporte aucune extension similaire s’agissant des personnes, dépourvues de la qualité d’avocat, qui violeraient, notamment, la règle de l’art. 7 LPAv; cette disposition, on le rappelle, empêche les personnes non inscrites dans un registre cantonal d’offrir leurs services au public en faisant croire qu’elles sont soumises aux mêmes obligations que les avocats inscrits. Au demeurant, l’art. 10 LPAv prévoit que la personne qui contrevient à l’art. 7 précité encourt une amende, à l’issue d’une poursuite régie par la loi sur les contraventions; un tel comportement n’est donc pas dépourvu de toute sanction. Au surplus, on ne voit pas qu’il soit possible de donner aux dispositions vaudoises d’application de la LLCA une interprétation qui donnerait à la CAVO un pouvoir de surveillance sur le « marché » des prestations juridiques, alors même que les personnes qui les offriraient ne seraient pas inscrites à un registre cantonal des avocats.
c) Il résulte des considérations qui précèdent que la CAVO, en tant qu’autorité cantonale de surveillance des avocats, n’est pas compétente, dans le canton de Vaud, pour se saisir d’office, sur plainte ou sur dénonciation, des procédés d’une personne qui, à l’instar du recourant, n’est pas inscrite dans un registre cantonal des avocats (sous réserve du cas de l’ancien avocat qui a renoncé à son inscription pour échapper à une sanction disciplinaire).
Une éventuelle violation de l'art. 7 LPAv peut en revanche être sanctionnée par l'autorité pénale conformément à l'art. 10 LPAv et à la LContr à laquelle l'art. 10 al. 2 LPAv renvoie. Il appartient dès lors aux autorités confrontées à des comportements pouvant tomber sous le coup de l'art. 7 LPAv de dénoncer les personnes concernées au préfet, lequel aurait dû en l'occurrence être saisi de la dénonciation de la Présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois. En l'occurrence, la CAVO avait de toute manière prévu de transmettre le dossier à la Présidente du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois afin qu'elle le fasse suivre au Préfet du district de la Riviera-Pays d'Enhaut pour qu'il statue en application de l'art. 36 al. 4 du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2020 (CDPJ; BLV 211.02) sur la question d'une éventuelle violation par le recourant de l'art. 68 al. 2 CPC.
En l’absence de compétence de la CAVO dans le cas d’espèce, la décision attaquée doit être purement et simplement annulée, y compris le point du dispositif de celle-ci portant sur les frais de la procédure disciplinaire, qui seront laissés à la charge de l’Etat. Vu l’issue du recours, il ne sera p02as prélevé de frais. Au surplus, le recourant, qui a agi personnellement et non pas par l’intermédiaire d’un mandataire, n’a pas droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Chambre des avocats, du 25 août 2020, dans la procédure dirigée contre A.________, est annulée.
III. Il n’est pas prélevé de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 15 février 2021
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.