TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Danièle Revey et M. François Kart, juges; M. Andréas Conus, greffier.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me David ABIKZER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et des routes, Division planification,
Objet
Signalisation routière
Recours Association A.________ c/ décisions de la Municipalité de Lausanne publiées dans la FAO du 24 août 2021 (modification de la signalisation routière durant la réfection du Grand-Pont et suppression de places de parc)
Vu les faits suivants:
A. L'Association A.________ (ci-après aussi: la recourante) a selon ses statuts pour but de défendre les intérêts du quartier qui comprend la place Saint-François, la rue Saint-François, la rue de Bourg et les rues adjacentes.
B. La Municipalité de Lausanne (ci-après aussi: la municipalité ou l'autorité intimée) a fait publier dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 août 2021, à la rubrique "Prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier", plusieurs décisions modifiant le régime de stationnement ainsi que la signalisation sur certaines voies publiques, notamment en lien avec les travaux de réfection du Grand-Pont qui nécessitent la fermeture complète des voies de circulation sur cet ouvrage du 17 janvier au 30 novembre 2022.
Les mesures suivantes figurent notamment parmi cette liste:
"- Avenue de Tivoli, Avenue Louis-Ruchonnet, Pont-Chauderon, rue du Grand-Chêne: suppression de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Ouverture aux macarons B + L de 6 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Mesure de chantier en vigueur durant la réfection du Grand-Pont: ajout du signal OSR.4.23 "Interdiction d'obliquer à gauche" [depuis le Pont-Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin]
Avenue Jules-Gonin: suppression de 46 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement". Création de 61 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" cycles, cyclomoteurs et motocycles.
Place Centrale, Rue du Grand-Pont, Rue Saint-Martin, place de l'Europe, Rue du Grand-Pont: durant le chantier de réfection du Grand-Pont: suppression des signaux OSR 2.50 "Interdiction de parquer". Suppression de 67 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" deux-roues, de 40 places de parc OSR 4.20 "Parcage contre paiement", de 2 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" handicapés et de 4 cases de livraisons. Création de 12 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" cycles, cyclomoteurs et motocycles. Création de 2 places de parc OSR 4.17 "Parcage autorisé" handicapés. Ajout des signaux OSR 2.50 "Interdiction de parquer" station taxis; 2.01 "Interdiction générale de circuler dans les deux sens" chantier excepté, 2.61 "Chemin pour piétons".
C. Par acte du 23 septembre 2021, la recourante, par l'entremise de son conseil, a déféré les mesures précitées à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant à leur annulation. Elle a également requis que l'effet suspensif soit octroyé à son recours.
Certaines des décisions de signalisation routière précitées de la municipalité ont fait l'objet de deux autres recours (causes GE.2021.0175 et GE.2021.0176).
Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a également requis à titre de mesure d'extrême urgence et à titre provisionnel la levée de l'effet suspensif au recours.
Le 19 octobre 2021, l'Association A.________ s'est opposée à la levée de l'effet suspensif à titre superprovisionnel.
Le 20 octobre 2021, le juge instructeur a levé à titre superprovisionnel l'effet suspensif. Suite à cette décision, la municipalité a mis en œuvre certaines des mesures contestées.
D. Par décision incidente du 26 novembre 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours. La recourante a contesté cette décision par acte du 9 décembre 2021.
E. Par arrêt RE.2021.0006 du 16 février 2022, la Cour de céans a rejeté le recours contre la décision sur effet suspensif déposé par la recourante le 9 décembre 2021.
F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. En l'occurrence, la municipalité soutient que le présent recours est irrecevable car la recourante n'aurait pas qualité pour former recours.
a) aa) Aux termes de l'art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'appliquer ce critère en tenant compte de la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) dans le cadre du recours en matière de droit public (principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF).
Selon la jurisprudence, la partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'elle est touchée dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général, de manière à exclure l'action populaire (cf. ATF 139 II 499 consid. 2.2; ATF 137 II 30 consid. 2.2.3; TF 1C_442/2020 du 4 mars 2021 consid. 1.2.1). Cela signifie que le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans l'intérêt général est exclu (cf. CDAP GE.2019.0067 du 23 juin 2020 consid. 1a et les références).
Dans la définition de la légitimation, l'art. 75 LPA-VD prévoit encore qu'a qualité pour former recours "toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir" (let. b). La présente cause porte sur la contestation de mesures prises par l'autorité intimée en matière de circulation routière et d'aménagements routiers. À cet égard, l'art. 3 al. 4 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière (LCR; RS 741.01) prévoit expressément que les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire (dernière phrase de cet alinéa). En revanche, ni la LCR ni la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) n'accordent un droit de recours à des organisations d'importance nationale ou régionale qui agissent dans l'intérêt public, pas plus que la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, applicable en matière de construction, d'entretien et d'utilisation des routes ouvertes au public faisant partie du domaine public. En l'espèce, la qualité pour recourir de l'Association du Quartier de Saint-François et de la Rue de Bourg sera donc examinée en fonction des exigences de l'art. 75 let. a LPA-VD.
bb) A l'instar des particuliers, les personnes morales de droit privé ont la qualité pour recourir lorsqu'elles sont personnellement touchées par la décision attaquée, c'est-à-dire lorsqu'elles possèdent un intérêt propre et direct à la modification ou à l'annulation de la décision. En revanche, suivant les conditions ordinaires de recevabilité, il ne leur est pas possible de recourir pour des motifs d'intérêt général en leur nom, alors même qu'elles poursuivent un but idéal, sauf lorsque la loi leur accorde ce droit (cf. art. 75 let. b LPA-VD; Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et de l'environnement – Etude de droit fédéral et vaudois, thèse 2013, p. 133), ce qui, on l'a vu, n'est pas le cas en l'occurrence. L'existence d'un intérêt idéal ne suffit ainsi pas à lui seul à fonder la qualité pour recourir d'une partie; il est à cet égard insuffisant de s'intéresser spécialement à une question ou à un projet pour des motifs idéaux ou par conviction personnelle; encore faut-il se trouver dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation, ce qui sous-entend notamment l'existence d'un intérêt pratique ou juridique à l'annulation de la décision litigieuse (cf. ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 123 II 376 consid. 4a; TF 1C_38/2015 du 13 mai 2015 consid. 3.3; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2a et les références citées).
La qualité pour recourir d'une association peut ainsi être reconnue si celle-ci est personnellement touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier, par exemple lorsqu’elle est demanderesse d’un permis de construire qui lui est refusé ou qu’elle conteste une injonction qui la vise directement (cf. Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 133). En l'espèce, l'association recourante ne prétend pas être touchée comme un particulier mais prétend agir au nom de certains de ses membres.
b) aa) La jurisprudence admet aussi qu'une association agisse pour défendre les intérêts de ses membres, alors qu'elle n'est pas touchée elle-même par l'acte entrepris. Ce droit est reconnu à trois conditions cumulatives: (1) il faut que l'association ait pour but statutaire la défense des intérêts digne de protection de ses membres, (2) que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et (3) que chacun de ces membres ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. On parle dans ce cas de recours "corporatif" ou "égoïste" (cf. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2; 137 II 40 consid. 2.6.4; TF 2C_642/2018 du 29 mars 2019 consid. 1.2; CDAP AC.2016.0212 du 7 août 2017 consid. 3b; voir également Laurent Pfeiffer, op. cit., p. 134 et les références citées). Comme déjà indiqué ci-dessus, celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été rendue (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1). De plus, l'association ne peut prendre fait et cause pour un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (cf. ATF 133 V 239 consid. 6.4; CDAP AC.2020.0336 du 19 février 2021 consid. 2b et les références citées).
S'agissant du nombre de membres dont les intérêts dignes de protection sont touchés au sein de l'association, la jurisprudence a par exemple nié la qualité pour recourir du syndicat des travailleurs du commerce, des transports et de l'alimentation et de la société des employés de commerce contre les heures d'ouvertures des commerces en gare de Zurich, parce que celles-ci ne touchaient directement qu'un petit nombre de leurs membres (183 sur 25'000 respectivement 16'000); un intérêt digne de protection virtuel, qui résulterait de ce que leurs membres pourraient tous être une fois personnel de vente, était au demeurant une construction étrangère aux art. 48 let. a PA et 103 let. a OJ (cf. ATF 119 Ib 374 consid. 2a/cc). De même, le Tribunal fédéral a nié la qualité pour recourir d'une association cantonale ou nationale contre la démolition d'un bâtiment, parce que seul un petit nombre de leurs membres étaient voisins directs du bâtiment en cause (cf. ATF 104 Ib 381 consid. 3b). Il a jugé également qu'une association faîtière de l'industrie laitière qui ne défendait les intérêts que de 34 entreprises sur ses 400 membres affiliés ne défendait les intérêts ni de la majorité ni d'un grand nombre de ses membres (cf. TF 2A.359/2005 du 14 novembre 2005 consid. 3.2). Enfin, dans le cas d'un recours d'une section régionale du TCS contre la mise en place d'horodateurs sur trois parkings communaux, le Tribunal fédéral a considéré qu'il était peu plausible qu'une majorité des 15'000 membres de l'association occuperait régulièrement les 160 places de parc concernées et que même en admettant une forte occupation quotidienne des parkings, seule une petite partie des membres était susceptible d'être atteinte, un jour ou l'autre, par les mesures envisagées, si bien que l'utilisation de ces emplacements par lesdits membres ne pouvait de facto être qu'occasionnelle (cf. TF 1C_170/2015 du 18 août 2015 consid. 3.2). Il en va en revanche différemment d'axes routiers très fréquentés et constituant des points de passage quotidiens obligés pour de nombreux automobilistes (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1) ou cyclistes (cf. TAF A-7025/2017 du 20 juin 2019 consid. 1.2.2).
bb) En l'espèce, les statuts de l'Association A.________ du 6 mai 2010 précisent que cette dernière a pour but de défendre les intérêts du quartier qui comprend la Place Saint-François, la Rue Saint-François, la Rue de Bourg et les Rue adjacentes. Ainsi que l'a jugé la Cour de céans dans une affaire où cette association se prévalait, à tort, de la qualité pour recourir, ses statuts ne lui assignent pas le but de défendre les intérêts de ses membres qui comprennent notamment des commerçants et des propriétaires d'immeubles. Les statuts fixent un but plus général, à savoir la défense des intérêts d'un quartier. Si la promotion ou la mise en valeur de ce quartier est conforme aux intérêts des membres de l'association, il n'en demeure pas moins que la défense globale du quartier, dans l'intérêt général, n'équivaut pas à la défense des intérêts individuels de chacun des membres (GE.2020.0226 du 30 mars 2021 consid. 1e). Faute de défendre les intérêts corporatifs de ses membres, l'Association A.________ ne saurait détenir la qualité pour recourir.
Par surabondance, il convient de relever que la recourante s'est montrée peu claire quant au nombre de ses membres qui, à titre individuel, bénéficieraient de la qualité pour recourir. Dans son mémoire de recours, elle allègue comprendre plus de deux cents membres actifs dans le commerce dans les quartiers de Saint-François et de la Rue de Bourg, en produisant la liste pour les besoins de la cause. Elle soutient que "plus de 40" d'entre eux se trouvent entre l'Avenue Jules-Gonin, la Rue du Grand-Chêne, la Place Saint-François et la Place de l'Europe, mais n'établit pas en quoi ils jouiraient de la qualité pour recourir à titre individuel. Au demeurant, le fait de savoir si environ 40 membres sur 200 disposent de la qualité pour recourir est un nombre suffisant pour que l'association en question détienne la même qualité est une question qui souffre de demeurer indécise. En effet, comme vu ci-dessus, cette dernière ne remplit pas la première des trois conditions cumulatives pour qu'elle soit autorisée à représenter ses membres dans le cadre d'un recours dit "corporatif" ou "égoïste".
Il résulte de ce qui précède que le recours est irrecevable. Vu l'issue de la cause, les frais de justice sont mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). La Commune de Lausanne qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Lausanne à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante.
Lausanne, le 12 décembre 2022
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.