TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Danièle Revey et M. François Kart, juges; M. Andréas Conus, greffier.
Recourante
A.________ à ******** représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et des routes, Division planification, à Lausanne,
Objet
Signalisation routière
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lausanne publiée dans la FAO du 24 août 2021 (modification de la signalisation routière durant la réfection du Grand-Pont)
Vu les faits suivants:
A. A.________ exploite un parking souterrain comprenant 192 places de stationnement ainsi qu'une station-service situés à Lausanne. L'accès au parking ainsi qu'à la station-service se fait depuis l'avenue ******** en face de ********.
B. La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a fait publier dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 août 2021, à la rubrique "Prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier", plusieurs décisions modifiant le régime de stationnement ainsi que la signalisation sur plusieurs voies publiques. Il est précisé en lien avec certaines de ces mesures qu'il s'agit de mesures de chantier en vigueur durant les travaux de réfection du Grand-Pont, qui nécessitent la fermeture complète des voies de circulation sur cet ouvrage du 17 janvier au 30 novembre 2022.
C. Par acte du 23 septembre 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions de la municipalité modifiant la signalisation routière en accompagnement à la fermeture du Grand-Pont. Dans son recours, A.________ a conclu à ce que les décisions de la municipalité à titre d'accompagnement de la fermeture du Grand-Pont soient annulées, en particulier l'ajout du signal "Interdiction d'obliquer à gauche" au sud du Pont Chauderon en direction de l'avenue Jules-Gonin ainsi qu'au débouché de l'avenue Jean-Jacques-Mercier sur l'avenue Jules-Gonin.
Les décisions précitées de la municipalité ont fait l'objet de deux autres recours (causes GE.2021.0174 et GE.2021.0176).
Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a également requis à titre de mesures d'extrême urgence et à titre provisionnel la levée de l'effet suspensif au recours.
Le 20 octobre 2021, le juge instructeur a levé à titre superprovisionnel l'effet suspensif. Suite à cette décision, la municipalité a mis en œuvre certaines des mesures contestées.
Dans ses déterminations du 5 novembre 2021, A.________ a conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif. Elle a produit un rapport du bureau B.________ sur les mesures d'accompagnement à la fermeture du Grand-Pont (pièce 200; ci-après: rapport B.________).
D. Par décision incidente du 15 novembre 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours.
Dans un envoi du même jour qui s'est croisé avec la décision précitée, la municipalité s'est déterminée et a produit un rapport du bureau C.________ du 12 novembre 2021 se prononçant sur le rapport B.________ (pièce 201; ci-après: rapport C.________).
E. Par acte du 26 novembre 2021, la recourante a contesté auprès de la CDAP la décision sur effet suspensif du 15 novembre 2021 en concluant à sa réforme en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu.
Le 17 décembre 2021, la DGMR a renvoyé à ses déterminations déposées devant le juge instructeur.
Dans ses observations du 20 décembre 2021, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
La recourante s'est encore déterminée le 6 janvier 2022.
Par arrêt RE.2021.0005 du 14 janvier 2022, la Cour de céans a rejeté le recours formé par la recourante contre la décision sur effet suspensif rendue le 15 novembre 2021.
La recourante a déposé une réplique par acte du 13 avril 2022. Elle maintient les conclusions formulées dans son recours du 23 septembre 2021.
F. Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
La Cour de droit administratif et public examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. En l'occurrence, la municipalité soutient que le présent recours est irrecevable car la recourante n'aurait pas qualité pour former recours.
a) Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a notamment qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a). Le critère de l'intérêt digne de protection à l'annulation respectivement la modification de la décision attaquée est également prévu par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. c LTF); il convient d'examiner ce critère conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (TF) en la matière (principe de l'unité de la procédure, cf. art. 111 al. 1 LTF; AC.2019.0188 du 24 février 2020 consid. 2a).
L'intérêt digne de protection au sens des dispositions évoquées ci-dessus consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Cet intérêt doit être direct et concret; le recourant doit se trouver, avec la décision entreprise, dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération, et doit ainsi être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt d'un tiers ou dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II 40 consid. 2.3 et les références; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars 2020 consid. 1a)
b) En matière de signalisation routière, la qualité pour recourir est reconnue aux riverains (qu'ils soient propriétaires ou locataires) ainsi qu'à toute personne qui utilise plus ou moins régulièrement la route concernée (tels que résidents des environs ou encore pendulaires), dans la mesure où ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la restriction contestée; en revanche, l'intérêt n'est pas jugé suffisant lorsque le trajet n'est effectué que de manière occasionnelle (cf. Basler Kommentar / Strassenverkehrsgesetz [BSK SVG], Bâle 2014 - Belser, Art. 3 N 90, qui se réfère notamment à l'ATF 136 II 539 consid. 1.1 ainsi qu'à TF 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP GE.2012.0137 du 8 janvier 2014 consid. 1b et les références à la Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération [JAAC] - la matière relevant antérieurement de la compétence du Conseil fédéral).
La qualité pour recourir a ainsi été reconnue à l'association des habitants d’un quartier contre l'aménagement d'un giratoire sur un carrefour que les membres de l’association utilisaient régulièrement (JAAC 53.42, consid. 2 p. 303; cf. ég. ATF 136 II 539 consid. 1.1, admettant la qualité d'une sous-section du Touring Club Suisse pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand transit). Le seul fait qu'une personne habite au bord d'une route frappée par une restriction de la circulation ou qu'elle y possède un bien-fonds, respectivement qu'elle utilise régulièrement la route concernée, ne lui confère toutefois pas sans autre le droit de recourir; encore doit-elle pouvoir se prévaloir d'un intérêt de fait ou de droit à l'annulation de la restriction en cause (cf. Bussy et al., Code suisse de la circulation routière commenté, 4ème éd., Bâle 2015, n. 7.1.2b ad art. 3 LCR, qui rappelle que "comme il faut subir un dommage particulier touchant de façon particulière, l'usage régulier d'une route ne suffit pas; il faut rendre vraisemblable une atteinte claire" et que "la qualité pour agir n'est donnée que si l'on est spécialement touché de façon sensible"). Tel peut notamment être le cas si l'accès est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un sens unique), si une limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc plus ou moins régulièrement utilisées sont supprimées, ou encore si une augmentation des immissions est à craindre (JAAC 61.22, consid. 1c p. 197). En revanche, les habitants d'une rue frappée par une interdiction de circuler à l'exception des riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être considéré comme digne de protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients liés à la suppression du trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient se prévaloir d'un intérêt digne de protection; il en irait de même des automobilistes qui utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées par l'interdiction du trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un quartier voisin (ibid., consid. 1d p. 197-198; cf. ég. CDAP GE.2015.0236 du 20 décembre 2016 consid. 2b et les références).
Devant la cour de céans, la qualité pour recourir de personnes exerçant une activité commerciale (ou habitant) dans une rue concernée (directement ou indirectement) par des mesures de signalisation a notamment été admise au motif que ces mesures étaient susceptibles d'avoir des effets directs sur leur activité économique (CDAP GE.2013.0222 du 20 janvier 2015 consid. 1b, s'agissant de la mise à sens unique d'un axe routier et de la suppression de places de stationnement) ou encore qu'il en résulterait une augmentation du trafic et du bruit (arrêt GE.2011.0039 précité, consid. 2c; cf. ég. consid. 2b, précisant que, d'une façon générale, les riverains de la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante en raison de la signalisation litigieuse peuvent à ce titre se prévaloir d'un intérêt digne de protection). Dans un arrêt GE.2009.0056 du 27 janvier 2010, il a en outre été retenu que des particuliers domiciliés le long d'un chemin qu'ils utilisaient à la fois comme accès pour les véhicules à leur propriété et comme accès piétonnier étaient à ce titre "directement touchés par une mesure de signalisation qui pourrait avoir une aggravation sur la sécurité des piétons" (consid. 1c).
c) En l'espèce, la recourante fonde son intérêt digne de protection sur trois mesures prises en lien avec la réfection du Grand-Pont, à savoir la suppression de la possibilité d'obliquer à gauche depuis le carrefour où se relient le Pont Chauderon et l'avenue Jules-Gonin, l'éventuelle suppression similaire qui se situerait en haut de l'avenue Jean-Jacques-Mercier et, enfin, la suppression de la présélection située sur l'avenue Jules-Gonin permettant l'accès au parking ainsi qu'à la station-service gérés par la recourante. Ces différentes restrictions auraient un impact direct et important sur la fréquentation du parking et de la station-service et, de ce fait, sur le chiffre d'affaires de la recourante.
À titre liminaire, il sied de relever que l'interdiction d'obliquer à gauche à la sortie sud du Pont Chauderon en direction de l'avenue Jules-Gonin est la seule mesure contenue dans la décision querellée. En revanche, l'interdiction d'obliquer à gauche depuis l'avenue Jean-Jacques-Mercier sur l'avenue Jules-Gonin, bien qu'adoptée par la municipalité le 12 août 2021, n'a pas fait l'objet d'une publication dans la FAO du 24 août 2021. Or, cette publication est en principe indispensable pour qu'une mesure de signalisation routière puisse être contestée (cf. art. 1 et 2 du règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière [RVSR; BLV 741.01.2]). Certes, selon le procès-verbal de la séance de la municipalité du 12 août 2021 (pièce 104 du bordereau de la municipalité du dossier GE.2021.0175), la municipalité a d'ores et déjà autorisé cette mesure "si, cela s'avère nécessaire après monitoring de la situation". Quoi qu'il en soit, cette mesure de signalisation n'est pas concernée par la décision attaquée puisqu'elle n'est pas susceptible d'être immédiatement mise en œuvre. Il en va de même de la suppression de la présélection permettant d'entrer dans le parking qui n'est nullement partie intégrante de la décision contestée dans le cadre du présent recours. Quand bien même elle le serait, il est douteux qu'elle puisse servir de fondement à la qualité pour recourir de la recourante, la suppression de la présélection en cause (simple marquage sur la route) ne signifiant nullement l'interdiction d'obliquer en direction du parking ou de la station-service. Dans la mesure où la recourante ne pourrait obtenir, par l'annulation de ladite décision, que la suppression de l'interdiction d'obliquer à gauche depuis la sortie sud du Pont Chauderon, sa qualité pour recourir doit s'apprécier à l'aune de cette seule mesure qui forme l'objet du présent litige.
Il y a ainsi lieu d'évaluer l'impact de la mesure précitée sur les intérêts privés de la recourante. On relève ainsi que l'interdiction d'obliquer à gauche à la sortie sud du Pont Chauderon n'empêche pas les automobilistes d'accéder au parking et à la station-service exploités par la recourante. En effet, il leur suffit d'emprunter l'îlot de contournement via l'avenue Louis-Ruchonnet, ce qui constitue un rallongement modeste du temps de parcours, de l'ordre de 3 à 5 minutes, pour une distance supplémentaire à parcourir d'un peu plus de 200 mètres; une signalisation ad hoc a ainsi été ajoutée pour indiquer aux automobilistes la possibilité d'accéder au parking de la recourante en passant par ce détour. On relèvera également que les mesures d'accompagnement mises en place en lien avec les travaux de réfection du Grand-Pont doivent induire une augmentation de l'ordre de 5% du trafic motorisé sur l'avenue Jules-Gonin ce qui, en somme, revient à augmenter le nombre de véhicules passant devant le parking et la station-service gérés par la recourante, preuve que leur accès n'est pas entravé par la mesure litigieuse. De plus, ainsi que déjà souligné dans l'arrêt RE.2021.0005, la majorité des clients du parking administré par la recourante viennent de l'ouest en empruntant l'avenue Tivoli ; leur parcours n'est donc pas directement impacté par la mesure litigieuse. Au vu de l'ensemble de ces éléments, il est difficile de voir en quoi l'accès et l'attractivité de ces lieux seraient péjorés par les mesures contenues dans la décision querellée et les intérêts économiques de la recourante touchés de manière sensible. La recourante ne saurait dès lors retirer un avantage pratique direct et concret de l'annulation de la décision attaquée.
De surcroît, les mesures prises dans le cadre des travaux de réfection du Grand-Pont exerceront une influence significative sur la circulation routière dans l'ensemble du centre-ville de Lausanne et non pas uniquement sur l'avenue Jules-Gonin. Dans ce contexte, la recourante n’est pas directement touchée dans un intérêt personnel, comme le serait par exemple l’exploitant d’un restaurant privé de la possibilité de laisser ses clients stationner sur un parking attenant à l’établissement. En effet, tous les usagers du centre-ville – les habitants tout comme les clients, employés et gérants des commerces – seront touchés dans leurs possibilités de déplacement et de stationnement. Le tribunal constate à cet égard que la recourante n'apporte aucun élément démontrant qu'elle serait touchée d'une manière particulièrement plus sensible que les autres administrés par les mesures contenues dans la décision querellée, condition pourtant sine qua non à sa qualité pour recourir. La recourante invoque plutôt un intérêt général, comme peuvent le faire tous les commerçants du centre-ville dont une partie de la clientèle se déplace en automobile, car on ne peut pas voir un lien direct entre les mesures de signalisation contestées et l’évolution du chiffre d’affaires.
Par voie de conséquence, la recourante ne dispose pas d’un intérêt digne de protection à l'annulation de la décision attaquée, la privant de la qualité pour recourir. Pour ce motif, le recours doit être déclaré irrecevable.
Vu l'issue de la cause, les frais de justice sont mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). La Commune de Lausanne qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Lausanne à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante.
Lausanne, le 12 décembre 2022
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.