TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er mars 2024
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Danièle Revey et Mme Annick Borda, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________ à ********.
Autorité intimée
Justice de paix du district de ********, à ********.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Justice de paix du district de ******** du 6 février 2024
Vu les faits suivants:
A. Le 6 février 2024, A.________ a adressé à la Justice de paix du district de ******** un courrier électronique aux termes duquel:
"(…)
Objet: Demande de renseignements
Importance: Haute
Madame, Monsieur,
Je vois souvent des panneaux de mise à ban signés par la Justice de paix.
Pourriez-vous m’indiquer comment peut-on savoir si on fait partie des "ayants-droits" ?? ou si une liste des ayants-droits est disponible à votre bureau pour chaque mise à ban ? où et comment obtenir une telle liste ?
Merci d’avance de votre réponse et meilleures salutations."
Par courrier électronique du même jour, la Justice de paix du district de ******** lui a répondu de la façon suivante:
"(…)
Nous accusons réception de votre demande ci-dessous.
Nous vous informons que la Justice de paix ne donne pas de renseignements juridiques généraux. D’une part, ceux-ci pourraient s’avérer inexacts du fait d’une méconnaissance de certains faits. D’autre part, elle se doit de rester neutre dans la mesure où elle est amenée à trancher des litiges.
Nous vous invitons au besoin à vous adresser à un mandataire professionnel ou une permanence juridique (https://oav.ch/publique/permanences-juridiques/), lesquels seront à même de vous renseigner utilement."
B. Par acte du 7 février 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru à l’Autorité de protection des données et de droit à l’information, afin que cette dernière vérifie si cette réponse était correcte au regard de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21). Le 8 février 2024, cet acte a été transmis à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, comme objet de sa compétence.
Dans son avis du 9 février 2024, le Juge instructeur a réservé la recevabilité du recours.
Dans sa réponse, la Justice de paix du district de ******** (ci-après aussi: l'autorité intimée) renvoie à sa réponse du 6 février 2024; elle ajoute ne pas tenir de liste et qu’il appartient aux administrés eux-mêmes de déterminer s’ils sont des "ayants-droit".
Par courrier du 24 février 2024, le recourant a informé qu'il avait adressé à la Justice de paix du district de ******** une demande plus précise; il a requis la suspension de la présente procédure, dans l’attente de la réponse de l'autorité intimée. Le Juge instructeur a refusé de faire droit à cette requête.
Considérant en droit:
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
b) La notion de décision est définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD en ces termes:
"Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations."
Selon la jurisprudence, une décision est un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235 et les références; 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2; 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2; v. ég. arrêts CDAP GE.2023.0033 du 21 juillet 2023 consid. 1a; AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a). Pour déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1 p. 164 s.; 134 V 145, consid. 3.2 p. 148).
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique à l'ordre judiciaire et à son administration, à l'exclusion de ses fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. c LInfo). Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des exceptions prévues au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
On entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (cf. arrêts GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2022.0150 du 23 mars 2023 consid. 4b/bb; ég. BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). La notion de "document officiel" de l'art. 9 al. 1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans; RS 152.3). Cette disposition vise toute information qui a été enregistrée sur un quelconque support (let. a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique (let. c). On peut donc se référer au message y relatif, dont il ressort notamment que l'exigence posée à l'art. 5 al. 1 let. a, selon laquelle l'information doit être "enregistrée sur quelque support que ce soit" pour que l'on soit en présence d'un document officiel, implique qu'un tel document doit exister. On ne saurait dès lors contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf. Message du Conseil fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, p. 1834 ss). Quant aux "renseignements" ou "informations" visés également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. arrêts GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b; GE.2022.0027 du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret. Elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf. arrêt GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).
b) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649 ad art. 10). Au besoin, l'autorité peut demander que la demande soit formulée par écrit (art. 10 al. 2 LInfo).
L'art. 14 al. 2 LInfo prévoit que le Tribunal cantonal est compétent pour désigner les personnes autorisées à traiter les demandes d'information concernant l'ordre judiciaire et son administration. Sur cette base, le Tribunal cantonal a adopté, le 13 juin 2006, le règlement de l'ordre judiciaire sur l'information (ROJI; BLV 170.21.2). Le ROJI distingue entre l'information relative à des procédures (Chapitre IV, art. 11-16) et l'information non juridictionnelle (Chapitre V, art. 17-23).
Selon l'art. 18 ROJI, sont compétents pour statuer sur les demandes d'information relatives aux activités non juridictionnelles de l'ordre judiciaire:
"a. concernant les autorités qu'ils dirigent, respectivement le président du Tribunal cantonal, les premiers présidents des tribunaux, les premiers juges de paix ainsi que le chargé de communication;
b. [...]."
En l'occurrence, par courriel du 6 février 2024, le recourant a demandé à la Justice de paix du district de ******** si elle détenait notamment des listes des ayants-droit (au sens des personnes titulaires de droits sur les immeubles en lien avec lesquels une mise à ban a été prononcée) pour chaque mise à ban. On peut considérer que l'existence éventuelle de telles listes constitue une information relative à l'activité de ladite Justice de paix, information qui peut relever de la LInfo. On peut hésiter sur le point de savoir si l'information requise se rapporte aux procédures de mises à ban (terminées) ou à l'activité non juridictionnelle de la Justice de paix du district de ********. Le constat que la demande n'a pas trait à une ou plusieurs procédures particulières, mais à la pratique "organisationnelle" de cette autorité, pourrait conduire à retenir qu'elle porte sur son activité non juridictionnelle. Peu importe toutefois. Il suffit de relever que, par courriel du 6 février 2024, l'autorité intimée n'a pas répondu à la demande du recourant, en indiquant qu'elle ne donnait pas "de renseignements juridiques généraux". Faute de respecter les formes prescrites par la LInfo et la LPA-VD, il est douteux qu'un tel courrier électronique constitue une décision sujette à recours. Toutefois, dans la mesure où la première Juge de paix de la Justice de paix du district de ******** a procédé sans réserve devant la CDAP (réponse du 15 février 2024), on admettra qu'elle a implicitement ratifié le courriel adressé au recourant le 6 février 2024, de sorte que, par économie de la procédure, il n'y a pas lieu de lui renvoyer le dossier pour qu'elle rende une décision formellement régulière (voir dans le même sens arrêt GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 1c).
Quant aux autres informations demandées dans le courriel du recourant du 6 février 2024, elles constituaient des renseignements juridiques et/ou pratiques ne relevant pas de la LInfo (puisqu'ils ne se rapportent pas à l'activité de la Justice de paix). Dans la mesure où elle a refusé de donner de tels renseignements, l'autorité intimée n'a pas rendu de décision au sens rappelé ci-dessus (consid. 1b), de sorte que le recours est, à cet égard, irrecevable.
Dans sa réponse du 15 février 2024, l'autorité intimée a indiqué qu'elle ne tenait pas de listes des ayants droit. On peut dès lors se demander si le recours a encore un objet. On se limitera par conséquent aux considérations suivantes.
a) La mise à ban est définie par l’art. 258 al. 1 du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), aux termes duquel le titulaire d’un droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de 2000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire ou de durée indéterminée. Seul le titulaire d’un droit réel qui est en même temps possesseur peut requérir la mise à ban. Il s’agit là d’une conséquence de l’art. 641 al. 2 CC, qui confère au propriétaire d'un objet le droit de se prémunir contre toute ingérence injustifiée («action négatoire»; v. arrêt TF 6B_880/2013 du 27 février 2014 consid. 3). Pour pouvoir être prononcée, la mise à ban doit s’adresser à uncercle indéterminé de personnes, et non à des personnes déterminées. Le cercle indéterminé de personnes auquel s’adresse la mise à ban ne signifie pas nécessairement «tout le monde», car des exceptions sont possibles; l’interdiction peut en effet exclure certains groupes de personnes. L’interdiction peut viser des troubles déterminés ou indéterminés. Elle peut être prononcé pour une durée limitée ou illimitée (sur toutes ces questions, voir Andreas Güngerich, in: Berner Kommentar, Band II, Berne 2012, n. 3-5 ad art. 258 CPC; Luca Tenchio/Kristina Tenchio, in: Basler Kommentar, Spühler/Tenchio/Infanger [édit.], 3e éd., Bâle 2017, n. 3-4 et 16 ad art. 258 CPC). En droit cantonal, la mise à ban relève de la compétence du juge de paix, vu l’art. 44 al. 1 du Code de droit privé judiciaire vaudois, du 12 janvier 2010 (CDPJ ; BLV 211.02). En vertu de l’art. 28 al. 2 CDPJ, la publication d'une mise à ban a lieu par l'affichage au pilier public de la commune concernée. Les anciennes interdictions rendues sous l’empire de l’ancien code de procédure civile vaudois demeurent efficaces sous le régime du CPC fédéral (cf. Denis Piotet, Droit judiciaire privé vaudois annoté, Bâle 2021, n. 1 ad art. 44 CDPJ).
b) Les dispositions mentionnées ci-dessus ne prévoient pas la tenue de listes des ayants droit. On ne voit du reste pas pourquoi de telles listes devraient être établies et mises à jour, les ayants droit variant dans le temps et selon la teneur des mises à ban. Il n'est dès lors pas surprenant que, dans sa réponse, l’autorité intimée ait indiqué qu’elle ne tenait pas de telles listes et qu’il appartenait aux administrés eux-mêmes de déterminer s’ils ont cette qualité. Il s'ensuit que, dans la mesure où il porte sur l'existence de listes des ayants droit d'immeubles mis à ban, le recours doit être rejeté.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. L'arrêt est rendu sans frais (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Justice de paix du district de ********, du 6 février 2024, est confirmée.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er mars 2024
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.