TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2024
Composition
Mme Annick Borda, présidente, Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Alex Dépraz, juges.
Recourants
A.________ à
B.________ à
Autorité intimée
Autorité de protection des données et de droit à l'information, à Lausanne
À Laus À
Autorité concernée
Municipalité de Pomy, à Pomy
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 11 juin 2024 levant leur opposition et autorisant la transmission au tiers intéressé de documents concernant des constructions ou travaux sur leur parcelle
Vu les faits suivants:
A. Le 14 juin 2023, C.________ a déposé une demande d'accès à des documents concernant des constructions ou travaux effectués sur la parcelle voisine de la sienne, propriété de A.________ de B.________. Cette demande, adressée à la Municipalité de Pomy (ci-après: la municipalité), portait sur les documents suivants:
– permis de construire no 589 du 24 juillet 2007 (construction d'une villa familiale avec garage, capteurs solaires et piscine);
– dispense d'enquête publique no 11/2020 du 2 novembre 2010 (nouvelle implantation de la piscine);
– éventuelle autorisation pour la pose d'un cabanon de jardin (inexistante);
– autorisation communale du 8 octobre 2019 (nouvelle teinte de la façade).
Dans sa demande, C.________ a exposé qu'il était en conflit avec ses voisins, dont il estimait en substance avoir fait l'objet de nombreux caprices sous forme de demandes chicanières en lien avec sa parcelle et les travaux qu'il y avait entrepris. Il souhaitait ainsi également savoir si ses voisins avaient respecté les prescriptions réglementaires s'agissant des travaux effectués sur leur propre bien-fonds.
B. Par courrier du 7 novembre 2023, la municipalité a informé A.________ et B.________ de cette demande en leur indiquant qu'ils disposaient d'un délai de 10 jours pour faire opposition.
C. A.________ et B.________ ont formé opposition à cette demande le 15 novembre 2023 auprès de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information (ci-après: l'autorité intimée), en raison principalement du fait qu'ils ne connaissaient pas le nom du demandeur d'accès.
L'autorité intimée a fixé une première séance de conciliation pour le 7 mars 2024, qu'elle a dans un premier temps reportée au 14 mai 2024. Par avis du 13 mai 2024, l'autorité intimée a finalement décidé de renoncer à la tenue de cette séance devenue selon elle inutile car, par contact téléphonique récent, B.________ avait déclaré maintenir son opposition et celle de son épouse au motif qu'ils connaissaient désormais le nom du demandeur d'accès à l'information.
Le 11 juin 2024, l'autorité intimée a décidé de lever les oppositions et d'ordonner la transmission au tiers intéressé des documents sollicités, à savoir le permis de construire no 589 du 24 juillet 2007 (construction d'une villa familiale avec garage, capteurs solaires et piscine), la décision de dispense d'enquête publique no 11/2020 du 2 novembre 2010 (nouvelle implantation de la piscine) et l'autorisation communale du 8 octobre 2019 (nouvelle teinte de la façade).
D. Le 3 juillet 2024, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont déposé un recours à l'encontre de cette décision et conclu en substance à ce que les documents concernés ne soient pas transmis au requérant.
Le 16 juillet 2024, la municipalité a indiqué qu'à son sens, l'ensemble des documents requis ne comportaient aucunes données sensibles portant atteinte à la sphère privée des recourants, concluant en substance à la transmission de ces documents.
Le 8 août 2024, l'autorité intimée a répondu au recours en se référant intégralement à la décision attaquée.
Considérant en droit:
En vertu de l'art. 16 al. 4 et 5 de la loi vaudoise sur l'information (LInfo; BLV 170.21), une personne déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non anonymisée doit en être informée préalablement (al. 4). Elle dispose d'un délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la communication au sens de l'article 31 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65) ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 ss de cette même loi (al. 5). Selon l'art. 31 al. 1 LPrD, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données et à l'information, ou directement au Tribunal cantonal. En cas de décision rendue par le Préposé, le responsable du traitement et l'intéressé peuvent recourir au Tribunal cantonal dans un délai de 30 jours dès la notification.
En l'occurrence, la voie du recours au Tribunal cantonal est donc ouverte contre la décision du Préposé. En tant qu'intéressés à la décision attaquée, les recourants disposent sans conteste de la qualité pour recourir. Le recours a été déposé en temps utile et respecte les exigences formelles de l'art. 79 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il convient donc d'entrer en matière.
Les recourants semblent contester le fait que l'autorité intimée ait finalement renoncé à appointer une séance de conciliation, de sorte qu'ils n'auraient pas été entendus avant que la décision ne soit rendue.
a) Selon l'art. 32 al. 2, 1ère phrase, LPrD (applicable par renvoi de l'art. 16 al. 5 LInfo), en cas de recours au Préposé, celui-ci tente la conciliation afin d'amener les parties à un accord. En cas d'échec de la conciliation, il rend une décision qu'il notifie au responsable du traitement et à l'intéressé (art. 32 al. 4 LPrD). A ce sujet, l'Exposé des motifs et projet de loi sur la protection des données personnelles (EMPL) précise que la procédure mise en place par la LPrD met l'accent sur la conciliation, que l'autorité chargée de la surveillance des données doit tenter afin de trouver une solution transactionnelle au litige (Bulletin du Grand Conseil [BGC], législature 2007-2012, tome 1, Conseil d'Etat, pp. 139 et 165).
Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 et les références). Selon la jurisprudence, le contenu et la portée du droit d’être entendu se détermine en fonction de la situation concrète et des intérêts en présence (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.3 et la référence). Doivent en particulier être prises en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de l'administré, telle qu'elle résulte de la décision à prendre et, de l'autre, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative; d'une manière générale, plus la décision envisagée est de nature à porter gravement atteinte aux intérêts de l'administré, plus le droit d'être entendu de ce dernier doit être accordé et reconnu largement (voir, par exemple, arrêts AC.2010.0161 du 31 octobre 2011 consid. 3a; AC.2009.0136 du 22 avril 2010 consid. 3b et les références).
Le droit d'être entendu étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci (ATF 135 I 187 consid. 2.2). La jurisprudence admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de "la guérison", lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (ATF 135 I 279 précité, consid. 2.6.1 et les références). Tel est aussi le cas en présence d'un vice dans la procédure de conciliation (AC.2018.0176 du 28 août 2019 consid 4a; AC.2013.0420 du 31 juillet 2014 consid. 3).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée a tout d'abord rencontré des difficultés à fixer une date pour une séance de conciliation. Il ressort de son avis du 23 janvier 2024 que les recourants lui avaient fait savoir oralement qu'ils n'entendaient pas revenir sur leur refus de communiquer sans connaître l'identité du demandeur d'accès, à tel point qu'il a dû être rappelé aux recourants que, s'ils faisaient défaut à la séance de conciliation appointée, l'autorité pourrait statuer directement. La première séance de conciliation a été reportée à une date ultérieure. La municipalité a toutefois demandé le report de cette nouvelle séance. Contactés téléphoniquement à cet effet, les recourants ont déclaré connaître désormais le nom du demandeur d'accès et maintenir de ce fait leur opposition. L'autorité intimée a considéré qu'au vu de l'intention annoncée par les recourants, la séance de conciliation serait inutile et l'a par conséquent annulée.
Il découle de ce qui précède que l'autorité intimée n'a pas totalement passé outre la procédure de conciliation telle qu'elle est prévue à l'art. 32 al. 2 LPrD. Elle a tenté de tenir une séance en présence des parties, mais a finalement renoncé à cette phase de la procédure en raison, selon toute vraisemblance, de la fermeté de la posture des recourants contactés téléphoniquement. Au vu du conflit de voisinage qui dépassait manifestement l'objet de sa compétence, l'autorité intimée a pris la mesure des difficultés qu'elle aurait à trouver une solution transactionnelle dans ces circonstances, dès lors que l'opposition semblait motivée principalement par la personne du demandeur d'accès avec laquelle les recourants sont en conflit. Dans ces conditions, on peine à percevoir le bénéfice qu'une séance de conciliation aurait pu apporter à la procédure, en particulier dans la recherche d'une solution transactionnelle, qui constitue le premier objectif de cette procédure. Au demeurant, on observe que les recourants ne motivent pas vraiment ce grief, qui relève plus de la remarque que d'une réelle objection de leur part. Quoi qu'il en soit, les recourants ont pu faire valoir leurs arguments dans le cadre de la présente procédure devant une autorité ayant plein pouvoir de cognition. Il convient donc de retenir qu'un éventuel vice de procédure en relation avec l'art. 32 LPrD, compte tenu des circonstances de l'affaire, a de toute façon été guéri.
Sur le fond, les recourants contestent la communication de trois documents relatifs aux constructions présentes sur leur bien-fonds, à savoir le permis de construire no 589 du 24 juillet 2007 (construction d'une villa familiale avec garage, capteurs solaires et piscine), la dispense d'enquête publique no 11/2020 du 2 novembre 2010 (nouvelle implantation de la piscine) et l'autorisation communale du 8 octobre 2019 (nouvelle teinte de la façade). Ils soutiennent que la requête d'accès à l'information provient de leur voisin avec lequel ils sont en conflit et que, pour ce motif, elle devrait être rejetée. Cette demande ne serait motivée que par l'intention de porter préjudice à leurs droits dans le cadre de leur litige, sans relever d'un besoin légitime d'information. Elle porterait par ailleurs atteinte à leur sphère privée.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par "document officiel" tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi sur l'information, BGC septembre-octobre 2002, p. 2647 ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2). En revanche, les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo).
c) S'agissant des "limites" à l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17) prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15 Autres lois applicables
1 Les dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant le droit d'auteur.
Art. 16 Intérêts prépondérants
1 Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
[...]
3 Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a. la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée;
b. la protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les autorités;
c. le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[...]"
d) Les al. 4 et 5 de l'art. 16 LInfo ont été modifiés respectivement introduits en même temps qu'a été adoptée la LPrD. Selon son art. 3, cette dernière loi s'applique à tout traitement de données des personnes physiques ou morales (al. 1). S'agissant de la communication de données personnelles - soit de toute information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (art. 4 ch. 1 LPrD) -, l'art. 15 LPrD prévoit ce qui suit:
"1 Les données personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente loi lorsque:
a. une disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2 L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi sur l'information.
[...]"
d) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). Le Tribunal fédéral a toutefois confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo, le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 Cst., et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible d'occasionner (arrêt TF 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).
e) En l'occurrence, la seule hypothèse susceptible d'entrer en ligne de compte dans les circonstances du cas d'espèce concerne la situation dans laquelle le demandeur d'accès peut justifier d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui des recourants à ce que les données ne soient pas communiquées (art. 15 al. 1 let. c LPrD). L'appréciation de la situation sous cet angle implique une pesée des intérêts.
Il ne fait pas de doute que les décisions concernées par la demande d'accès comportent des données personnelles dans la mesure où elles concernent des personnes clairement identifiées. En revanche, elles ne contiennent aucune donnée personnelle sensible relative aux recourants. Les documents sollicités ont pour objet trois décisions rendues en matière de police des constructions, dont le contenu consiste essentiellement à autoriser (ou dispenser d'autorisation) une intervention constructive sur la parcelle des recourants. Leur motivation est sommaire, pour ne pas dire inexistante, et ne comporte donc pas d'informations qui porteraient une atteinte singulière à la sphère privée des recourants. Au demeurant, le permis de construire concerné est le résultat d'une procédure de mise à l'enquête publique, dont les documents ont déjà joui d'une forme de publicité expressément prévue par l'art. 109 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cet article constitue une disposition au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD autorisant la communication de données personnelles dans le cadre d'une enquête publique. Il est la manifestation de l'importance que le législateur attribue aux droits des voisins et du public dans le cadre de l'aménagement du territoire et des constructions. Dans le cas présent, le demandeur d'accès dispose sans conteste d'un intérêt personnel à s'assurer de la légalité des constructions présentes sur le fonds voisin du sien, ainsi que de l'accomplissement par la municipalité de sa tâche d'autorité compétente en matière de police des constructions. La transmission sollicitée s'inscrit également dans le but général d'intérêt public à la transparence des activités de l'Etat et des communes que poursuivit la LInfo. Le fait que cette demande s'inscrive dans le cadre d'un conflit de voisinage n'a pas d'incidence ici sur la résolution du litige. Les recourants sont tenus d'aménager leur parcelle dans le respect du droit de la construction et des décisions municipales rendues dans ce cadre. Dès lors qu'ils se sont conformés à ces exigences, on ne perçoit pas quelles conséquences négatives la transmission des décisions municipales au demandeur d'accès pourraient entraîner pour eux. En fin de compte, tout bien pesé, il existe donc un intérêt public et privé prépondérant à ce que le demandeur puisse avois accès aux documents publics sollicités, qui l'emporte sur l'atteinte limitée à la sphère privée des recourants.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo; voir aussi art. 33 al. 1 LPrD). Les parties n'étant pas assistées, il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de l'Autorité de protection des données et de droit à l'information du 11 juin 2024 est confirmée.
III. Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 août 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.