TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 août
2011
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François Gillard et M. Jean W.
Nicole, assesseurs; Mme Cléa Bouchat, greffière.
Recourant
A. X.________, à 1********, représenté par l'avocat Nicolas SAVIAUX, à Lausanne.
Autorité intimée
Service de la
population, à Lausanne
Objet
Révocation
Recours A. X.________ c/ décision du
Service de la population (SPOP) du 18 avril 2011 révoquant son autorisation
de séjour et prononçant son renvoi de Suisse
Vu les faits suivants
A.
Le 15 juin 2010, A. X.________, ressortissant
français né le 10 décembre 1968, a élu domicile à 1********. Suite à une
demande déposée le 26 juillet 2010, il s'est vu délivrer une autorisation de
séjour CE/AELE pour exercice d'une activité lucrative indépendante valable
jusqu'au 2 août 2015. Il s'est assuré auprès de la société d'assurances maladie
obligatoire, Helsana Assurances SA, dès le 1er septembre 2010.
B.
Par courrier du 13 septembre 2010, l'Agence
d'assurances sociales de la commune d'Aubonne a requis de A. X.________ une
copie de sa police d'assurance maladie obligatoire de soin et l'a informé de
son obligation de s'assurer dès la prise de son domicile en Suisse. Par la
suite, l'agence d'assurances sociales compétente pour la commune de 1********
est devenue celle de Nyon sans que A. X.________ n'en soit vraisemblablement
formellement informé.
C.
Par courrier du 29 novembre 2010, la Caisse
cantonale de compensation AVS a pris acte de sa demande d'affiliation comme
personne indépendante dans le domaine des services et lui a transmis un
questionnaire afin de cerner précisément l'activité exercée. Une copie de la
lettre a été envoyée à l'agence d'assurances sociales d'Aubonne.
D.
Le 26 janvier 2011, la Caisse cantonale vaudoise
de compensation AVS a adressé à A. X.________ un courrier accusant réception de
son questionnaire complémentaire et le priant de bien vouloir fournir
différents renseignements et justificatifs, à savoir l'existence d'un site
internet, des copies des mandats déjà conclus et la copie des factures déjà
établies. Ce n'est cependant que par le biais d'un courriel daté du 8 avril
2011, adressé par l'agence d'assurances sociales de Nyon suite à une
conversation téléphonique que A. X.________ a reçu le courrier de la Caisse AVS.
Par courriel du 5 mai 2011, A. X.________
a transmis les divers justificatifs et copies des factures attestant les
mandats déjà conclus à l'agence d'assurances sociales de Nyon.
E.
Par décision du 18 avril 2011, notifiée le 5 mai
2011 par le contrôle des habitants et bureau des étrangers de la commune de 1********
suite à une convocation adressée le 28 avril 2011, le Service de la population
(ci-après: SPOP) a révoqué l'autorisation de séjour de A. X.________ et lui a
imparti un délai d'un mois pour quitter le territoire. La décision reposait sur
la motivation suivante:
"Nous nous référons à nos courriers des
9 novembres 2010 et 1er février 2011 et constatons que vous n'y avez
pas donné suite dans les délais impartis.
En conséquence, nous ne sommes pas en mesure
de déterminer si les conditions sont remplies pour le maintien de votre
autorisation de séjour. Dès lors, celle-ci est révoquée et votre renvoi de
Suisse est prononcé.
La présente décision est prise en
application des articles 90 lettre a et b et 96 de la Loi fédérale sur les
étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr)."
A cette même occasion, la greffière
communale de 1******** lui a remis copie des deux courriers mentionnés dans la
précédente décision qu'il n'avait visiblement pas reçus, à savoir:
-
la lettre du 9 novembre 2010 dans
laquelle le SPOP impartissait à A. X.________ un délai au 9 décembre 2010 pour
lui faire parvenir une copie de l'attestation en qualité d'indépendant de la Caisse
AVS de compensation et le rendait attentif au fait qu'un défaut de
collaboration pouvait entraîner la révocation de son autorisation de séjour;
-
la lettre du 1er
février 2011 du SPOP constatant que A. X.________ n'avait pas donné suite dans
le délai imparti au courrier du 9 novembre 2010. Le SPOP lui impartissait un
ultime délai au 1er mars 2011. Les conséquences d'un manque de
collaboration étaient à nouveau évoquées.
F.
Par acte du 1er juin 2011, A. X.________
a, par le biais de son conseil, déposé un recours par devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Il a requis, si besoin,
l'audition de différents témoins et conclu à l'admission du recours et à la
réformation de la décision en ce sens que l'autorité de séjour délivrée à A. X.________
n'est pas révoquée et son renvoi de Suisse pas prononcé.
Le 20 juin 2011, le juge
instructeur a imparti au SPOP un délai au 20 juillet 2011 pour déposer sa
réponse au recours et l'a invité à indiquer sur quelle base légale il se
fondait pour retirer l'autorisation de séjour CE/AELE du recourant.
Le lendemain, le SPOP a répondu que
l'autorisation de séjour avait été révoquée faute pour lui d'être en possession
des éléments indispensables à la vérification de la réalisation des conditions
requises pour l'octroi d'une autorisation de séjour au titre de l'exercice
d'une activité indépendante. Il suggérait la suspension de la procédure jusqu'à
droit connu sur la demande d'affiliation en qualité d'indépendant déposée
auprès de la caisse AVS de compensation.
Dans ses déterminations déposées
spontanément le 14 juillet 2011, le recourant a jugé la requête de suspension
adéquate.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
En sa qualité de citoyen français, le recourant
peut se prévaloir de l'Accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la
Confédération suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats
membres, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681) entré
en vigueur le 1er juin 2002, dont l'objectif est notamment d’accorder aux
ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (ci-après: CE) et
de la Suisse un droit d’entrée, de séjour, d’accès à une activité économique
salariée, d’établissement en tant qu’indépendant et le droit de demeurer sur le
territoire des parties contractantes (art. 1 let. a ALCP). L'ALCP confère en
principe aux ressortissants suisses et à ceux des Etats membres de l'Union
européenne le droit d'entrer sur le territoire d'une autre partie contractante
sur simple présentation d'une carte d'identité ou d'un passeport valable (art.
1 let. a et 3 ALCP; art. 1 par. 1 annexe I ALCP), ainsi que le droit de
séjourner et d’accéder à la vie économique sous réserve des dispositions de
l’art. 10 et conformément aux dispositions de l’annexe I (art. 4 ALCP). La loi
fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers (LEtr; RS 140.20) n’est
applicable aux ressortissants des Etats membres de la CE que dans la mesure où
l’ALCP n’en dispose pas autrement ou lorsqu’elle prévoit des dispositions plus
favorables (art. 2 al. 2 LEtr).
Le litige porte sur la légalité de la révocation
de l'autorisation de séjour du recourant au motif que ce dernier n'a pas
transmis à l'autorité intimée une copie de l'attestation d'affiliation en
qualité d'indépendant de la caisse AVS de compensation. Le recourant affirme
n'avoir pas été informé à temps de cette exigence et de n'avoir reçu les
courriers du 9 novembre 2010 et du 1er février 201 le mettant en
garde contre son manque de collaboration qu'en date du 5 mai 2011, soit après
l'échéance des délais impartis pour produire ladite attestation.
a) Le ressortissant communautaire
désirant s’établir en Suisse en vue d’exercer une activité non salariée, soit
indépendante, doit produire la preuve qu’il est établi ou veut s’établir à
cette fin (art. 12 par. 3 let. b et 12 par. 1 annexe I ALCP; voir à cet égard
les arrêts PE.2010.0432 consid. 2b et PE.2009.0511 du 30 août 2010 consid. 1). Selon
la doctrine, ni l'ALCP ni l'ordonnance du 22 mai 2002 sur l'introduction de la
libre circulation des personnes (OLCP; RS 142.203) ne contiennent d'indications
relatives au type ou au contenu minimal de la preuve de l'exercice d'une
activité lucrative indépendante, actuelle ou à venir (Philipp Gremper,
Ausländische Personen als selbständig Erwerbende, in: Uebersax/Rudin/Hugi
Yar/Geiser [éd.], Ausländerrecht, 2009, § 18.24, p. 922). Comme les
travailleurs indépendants étrangers doivent obligatoirement s'affilier auprès
de l'AVS suisse, la preuve en cause pourrait être rapportée par une attestation
d'affiliation en cette qualité. Il en va d'autant plus que les caisses de
compensation vérifient, lors de la demande d'affiliation, que les conditions
d'une activité indépendante sont réunies et exigent des compléments
d'information en cas de doute. Cela étant, il serait difficilement compatible
avec l'art. 31 annexe I ALCP (respectivement l'art. 12 annexe I ALCP) de faire
dépendre la délivrance d'un titre de séjour d'une durée de cinq ans de la
présentation d'une attestation d'affiliation, sans admettre un autre type de
preuve (Philipp Gremper, op. cit., § 18.25, p. 922). Peut servir de preuve
suffisante, la création d'une entreprise ou d'une exploitation en Suisse et le
déploiement d'une activité économique effective susceptible de garantir
durablement l'existence. Toute exigence supplémentaire, comme celles de
s'affilier à un régime de sécurité sociale (arrêt de la CJCE C-363/89 du 5
février 1991, Roux/Etat belge) ou de présenter un certificat de bonne vie et
mœurs, constitue une violation de l'accord (Alvaro Borghi, La libre circulation
des personnes entre la Suisse et l'UE, Genève, Lugano, Bruxelles 2010, §
165-166 p. 83).
Une autorisation de séjour CE/AELE
a une portée purement déclaratoire. Cela signifie que le titre de séjour
atteste simplement la réalisation des conditions posées par l'ALCP sont
réunies; son retrait ou sa non-prolongation supposent donc que les conditions
constitutives qui fondent une telle autorisation aient disparues (ATF 136 II
329 consid. 2.2 in fine; arrêt du TF 2C_148/2010 consid. 2) par exemple en
raison du défaut d'une condition requise pour exercer le droit litigieux ou à
cause de l'existence d'un motif d'ordre public au sens de l'art. 5 annexe I
ALCP. On relèvera, par exemple, l'arrêt du 7 avril 2011 (arrêt 2C_908/2010
consid. 4.3 confirmant l'arrêt PE.2010.0403) dans lequel le Tribunal fédéral a
estimé que, même si, au regard de l'ALCP, faire de fausses déclarations ne
constitue pas une cause de révocation de l'autorisation de séjour,
contrairement à ce que prévoit le droit suisse à l'art. 62 let. a LEtr, cette
attitude peut, selon le contexte, être prise en compte dans l'évaluation du
comportement personnel de l'intéressé; la dissimulation de diverses
condamnations pénales a, en l'occurrence, été considérée comme un indice en
faveur de l'existence d'une menace actuelle et réelle pour l'ordre public. La
portée déclaratoire de l'autorisation CE/AELE ne dispense cependant pas son
bénéficiaire de s'annoncer aux autorités et de fournir les indications requises
(ATF 136 II 329 consid. 3). L'étranger est ainsi soumis à l'obligation de
collaborer prévue à l'art. 90 LEtr.
b) Interpellée au sujet de la base
légale permettant la révocation du titre de séjour du recourant, l'autorité
intimée a relevé que, conformément aux "Directives
OLCP, ch. 12.2.1, 4.3.1 et 4.3.2", une autorisation CE/AELE peut
être révoquée lorsque les conditions requises pour son octroi ne sont plus
remplies, notamment en cas de doute sur l'exercice réel et intense de l'activité
menée en tant qu'indépendant. Les directives de l'Office fédéral des migrations
(ODM) "II. Accord sur la libre circulation des personnes; Directive sur
l'introduction progressive de la libre circulation des personnes", dans
leur version au 1er mai 2011, ont la teneur suivante:
"12 Fin du séjour; mesures
d'éloignement
12.2.1 Principe
Les autorisations octroyées en vertu de
l'ALCP et ses protocoles s'éteignent par leur révocation ou leur
non-prolongation selon les dispositions générales du droit administratif
lorsque, suite à une modification de la situation de fait, les conditions
requises pour l'octroi de l'autorisation ne sont plus remplies. Demeurent
réservés les cas spéciaux prévus dans l'ALCP (art. 6 par. 6 annexe I ALCP et
art. 23 OLCP).
Une révocation est notamment possible en cas
d'abus de droit, de comportement frauduleux à l'égard des autorités, lorsque
l'intéressé donne de fausses indications ou dissimule des faits essentiels
(art. 62 let. a et 63 let. a LEtr, ainsi que les ch. I.6.2.5.2 et I.6.3.3.2).
4 Conditions d'admission en vue de
l'exercice d'une activité lucrative en Suisse
4.3.1 Principe
Dès le 1er juin 2007, les
ressortissants UE-25/AELE qui s'installent en Suisse en vue d'exercer une
activité lucrative indépendante obtiennent une autorisation initiale de séjour
UE/AELE d'une durée de cinq ans pour autant qu'ils apportent la preuve de cette
activité au moment du dépôt de la demande. Ces personnes ne peuvent plus être
soumises à la période d'installation telle que prévue par la réglementation
transitoire de l'ALCP et son protocole I en vigueur jusqu'au 31 mai 2007. (…)
En cas de doute sérieux sur l'exercice réel
et intense de l'activité lucrative menée en Suisse en tant qu'indépendant et la
réalisation effective d'un revenu régulier permettant de subvenir à ses
besoins, les autorités cantonales compétentes conservent la possibilité
d'exiger - à tout moment pendant la durée de la validité de l'autorisation - de
nouveaux moyens de preuves et de révoquer l'autorisation au cas où les conditions
d'octroi ne devaient plus être remplies.
4.3.2 Preuve de l'exercice d'une activité
lucrative indépendante
La création d'une entreprise ou d'une
exploitation en Suisse et le déploiement d'une activité économique effective susceptible
de garantir durablement son existence peut servir de preuve suffisante. Il
suffit de présenter les registres comptables (comptabilité, commandes, etc.)
lesquels attestent de son existence effective.
En règle générale, l'exercice d'une activité
indépendante initiale présuppose la création légale d'une entreprise de
commerce, de fabrication ou d'une autre société commerciale ou d'une personne
morale ainsi qu'une inscription dans le registre du commerce. On ne saurait
supposer une telle inscription pour les professions indépendantes (avocats,
médecins, etc.), les artistes pratiquant les beaux-arts (ch. I.4.2.2), les
musiciens et d'autres travailleurs culturels.
(…)
Les cantons ne sauraient ériger des
obstacles prohibitifs pour les personnes tenues de fournir la preuve de
l'exercice d'une activité indépendante. Outre la création d'une entreprise en
Suisse et le déploiement d'une intense activité, les critères décisifs à
l'octroi - respectivement au maintien - de l'autorisation sont la perception
d'un revenu régulier et le fait que les personnes ne deviennent pas dépendantes
de l'aide sociale (ch. II.12.2.3.2). En revanche, on ne saurait exiger un
certain revenu minimum. Les travailleurs indépendants perdent leur droit de
séjour s'ils ne sont plus en mesure de subvenir à leurs besoins et doivent de
ce fait recourir à l'aide sociale (ch. II.12.2.3.2).
La décision relative au statut de l'activité
(indépendante ou dépendante) sera prise en fonction des circonstances
individuelles. A cet égard, c'est en premier lieu la jurisprudence de la CJCE
et non la pratique juridique suisse qui est applicable, bien que les deux
concordent largement. (…).
c) En l'espèce, il n'y a pas lieu
de constater un changement de situation de fait justifiant la fin de
l'autorisation de séjour du recourant. Au contraire, ce dernier a élu domicile
en Suisse en juin 2010 et exerce depuis une activité de photographe indépendant
qui s'avère, au vu des divers mandats produits, florissante. Son réseau de
clients est bien établi et ses revenus sont suffisants pour affirmer qu'il n'y
a pas de doute que le recourant déploie une activité garantissant durablement
son existence. Il a par ailleurs entrepris les démarches nécessaires auprès des
autorités compétentes pour s'annoncer en tant que travailleur indépendant. Si
la viabilité de son activité n'est pas contestée, on cherche en vain dans le
dossier un autre motif de révocation. Force est de constater que le recourant n'a
nullement dissimulé des données essentielles sur sa personne. C'est plutôt en
raison de problèmes de communications que le recourant n'a pas donné suite aux deux
demandes de renseignements. Il sied de relever que l'agence d'assurances
sociales dont dépendait le recourant, domicilié à 1********, a changé de
compétence en début d'année 2011, passant d'Aubonne à Nyon. Selon ses dires, les
deux courriers du SPOP des 9 novembre 2010 et 1er février 2011 ne
lui sont pas parvenus et ils ne lui ont été remis, en mains propres, qu'en date
du 5 mai 2011 en même temps que la décision contestée (datée du 18 avril 2011).
A cet égard, on ne saurait lui reprocher un manque de collaboration (art. 90
let. a et b LEtr), le recourant devant être protégé dans sa bonne foi et la
preuve de la notification incombant à l'autorité intimée. Il ressort clairement
du dossier que le recourant exerce une activité indépendante, qu'il subvient à
ses besoins, qu'il dispose d'un bail ainsi que d'une assurance obligatoire de
soins. En outre, des courriers de la Caisse de compensation AVS accusant
réception de la requête d'affiliation du recourant et diverses correspondances échangées
avec les agences d'assurances sociales attestent de la bonne volonté du
recourant de se conformer aux exigences des autorités suisses. Le recourant
s'est donc efforcé de fournir les preuves nécessaires et a été empêché, faute
de communication efficace, de procurer, dans les délais impartis, une copie de l'attestation
en qualité d'indépendant de la caisse AVS de compensation. Cela étant,
l'absence de procuration d'une telle preuve ne peut avoir comme conséquence
automatique que la demande d'autorisation soit rejetée, respectivement que le
titre de séjour soit révoqué (Tarkan Göksu, in: Caroni/ Gächter/Thurnherr [éd].
Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Berne, 2010, § 14 ad
art. 90 LEtr). Il paraît en effet difficile de suivre le point
de vue de l'autorité intimée, d'une part, parce que l'autorité intimée ne
saurait subordonner le maintien de l'autorisation de séjour CE/AELE à
l'existence d'une affiliation AVS (cf. Philipp Gremper, op. cit., § 18.25, p.
922 et Alvaro Borghi, op. cit., § 165-166 p. 83) et, d'autre part, parce que ce
raisonnement ne trouve pas d'appui dans le sens des termes utilisés par l'art.
12 annexe I ALCP et les directives. De plus, les directives de l'ODM sur
lesquelles l'autorité intimée semble s'appuyer ne sont que des ordonnances
administratives qui n'ont pas force de loi, ne lient ni les administrés ni les
tribunaux (ATF 131 V 42 consid. 2.3) et ne sauraient à elles seules constituer
une base légale suffisante pour justifier la révocation d'une autorisation de
séjour CE/AELE. En effet, les ordonnances dites interprétatives ne créent rien
de juridiquement nouveau puisque la pratique visée doit rester dans le cadre de
l'application de la loi. Si l'autorité veut établir un régime de droits et
d'obligations, l'acte, dès lors normatif, doit être publié (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, 2ème éd., Berne 1994, p. 266). Finalement, on
notera que la portée déclaratoire du titre de séjour délivré a pour conséquence
qu'une personne peut commencer à travailler et, si elle omet de se munir d'un
tel titre - respectivement de répondre à l'ensemble des exigences à sa
délivrance -, elle ne peut se voir infliger que des sanctions proportionnées à
la nature de l'infraction commise, ce qui ne pourra en tout cas pas donner lieu
à une mesure d'éloignement (Alvaro Borghi, op. cit., § 159, p. 81). A la
lumière de ces éléments, la révocation de l'autorisation de séjour et, a
fortiori, le prononcé du renvoi de Suisse du recourant paraissent disproportionnés.
A défaut de base légale, la décision est illicite et doit être annulée.
Au vu des considérations qui précèdent, les
griefs invoqués par le recourant sont fondés et le recours doit être admis. La
décision de l'autorité intimée est annulée.
Vu l'issue du recours, il n'existe
pas de justes motifs à ordonner la suspension de la procédure (art. 25 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD, RSV 173.36]).
En effet, il n'appartient pas au tribunal de maintenir une procédure pendante dans
laquelle l'autorité intimée a rendu une décision qui n'était pas fondée.
Compte tenu de l'issue de la
procédure, les frais de recours seront laissés à la charge de l'Etat. Le
recourant, ayant agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit
à des dépens (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 18 avril 2011 du Service de la
population est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 500 (cinq cents) francs est allouée
à titre de dépens au recourant à charge du Service de la population.
Lausanne, le 24 août 2011
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ODM.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.
