CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 décembre 2005
Composition
M. Jacques Giroud, président, M. Patrice Girardet et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
recourante
A.________ B., à X.,
autorité intimée
Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires, à Lausanne
Objet
Pension alimentaire
Recours A.________ B.________ c/ décision du Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 28 juillet 2005 (droit aux avances pour les enfants C.________ et D.________)
Vu les faits suivant
Par jugement du 3 septembre 1997 (ci-après le jugement de divorce), le Président du Tribunal civil du district de Nyon a ratifié une convention sur les effets accessoires du divorce passée par les époux E.________ et A.________ B.________, selon laquelle le père verserait pour chacun de ses enfants une pension "jusqu'à la majorité ou ensuite si l'enfant effectue des études sérieuses et suivies, mais au plus tard jusqu'à l'âge de 25 ans révolus".
L'enfant C., née en 1982, après avoir obtenu une maturité en juillet 2002, a effectué la première année des études HEC à l'université en 2003 puis a décidé de poursuivre sa formation par un apprentissage dans une fiduciaire dès le mois d'août 2004. Quant à l'enfant D., né en 1986, après avoir suivi des cours de langues en avril et mai 2004, il a débuté une formation d'informaticien au Centre professionnel du Nord vaudois en août 2004.
Le Bureau d'avances et de recouvrement de pensions alimentaires (BRAPA) a effectué des avances sur les pensions susmentionnées en mains de A.________ B., cela jusqu'au mois de mai 2004. Les montants versés ont fait l'objet d'une poursuite engagée par le BRAPA contre E. B.. Celui-ci ayant formé opposition, le juge de la poursuite a été saisi. Son prononcé a été partiellement confirmé par arrêt de la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal du 9 juin 2005. On lit dans cet arrêt qu'il n'est pas établi que les enfants C. et D.________ ont suivi des études régulières et que la mainlevée ne peut être accordée que pour les pensions dues pour l'enfant D.________ jusqu'à la majorité de celui-ci intervenue en février 2004 et pour les pensions dues à l'enfant C.________ jusqu'à l'interruption de sa formation à l'université en janvier 2004.
Par décision du 28 juillet 2005, le BRAPA a refusé à A.________ B.________ les avances pour l'enfant C.________ dès le mois de février 2004 et pour l'enfant D.________ dès le mois de mars suivant. Par décision du même jour, cette autorité a réclamé à l'intéressée la restitution d'une somme de Fr. 4'448.30 correspondant aux avances versées pour les enfants précités de janvier à mai 2004.
A.________ B.________ a recouru contre ces décisions par lettre du 25 août 2005 en concluant à ce que lui soit reconnu un droit aux avances pour l'enfant D.________ de janvier à février 2004 puis à compter du mois de février 2005 et pour l'enfant C.________ pour le mois de janvier 2004 puis à compter du mois de mai 2004. Dans sa réponse du 13 septembre 2005, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours en se référant à l'arrêt susmentionné rendu par la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal.
Considérant en droit
a) Selon l'art. 293 alinéa 2 CC, le droit public règle le versement d'avances pour l'entretien de l'enfant lorsque les père et mère ne satisfont pas à leur obligation d'entretien. Il est admis que ce n'est pas à la Confédération d'accomplir une telle tâche et qu'elle ne peut pas non plus l'imposer aux cantons; la disposition précitée n'a ainsi pas de portée normative ne faisant que réserver la faculté qu'ont les cantons de prévoir des avances sur pensions alimentaires, tout en déclarant que celles-ci sont adéquates d'un point de vue politico-juridique (Hegnauer, in Berner Kommentar, n. 23 ad art. 293 CC). C'est dont librement que le législateur vaudois a adopté l'article 20b alinéa 1er LPAS, dont la teneur est la suivante :
"L'Etat peut accorder au créancier d'aliments – enfant ou adulte – qui se trouve dans une situation économique difficile des avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. Un règlement du Conseil d'Etat fixe les montants des limites de fortune et des revenus en deçà desquels les avances sont octroyées".
Fondé sur cette disposition, le créancier d'aliments, à savoir selon l'art. 20 alinéa 1er LPAS celui qui a droit à une prestation régulière d'entretien notamment en vertu d'une décision judiciaire, peut prétendre à des avances, pour autant qu'il se trouve dans la situation financière décrite aux art. 20 ss RPAS.
b) Selon l'article 289 al. 2 CC, la prétention à la contribution d'entretien passe avec tous les droits qui lui sont rattachés à la collectivité publique lorsque celle-ci assume l'entretien de l'enfant. Tel est le cas non seulement lorsqu'elle octroie à l'enfant des prestations d'aide sociale mais aussi lorsqu'elle lui verse des avances sur des contributions d'entretien fixées en application du droit de la famille (Hegnauer, op. cit., n. 80 ad art. 289 CC et les auteurs cités). Subrogée dans les droits de l'enfant, la collectivité est habilitée à agir en fixation de l'obligation d'entretien conformément à l'art. 279 CC ou, lorsqu'après cette fixation les circonstances ont changé, en modification de la contribution d'entretien conformément à l'art. 286 CC (Hegnauer, op. cit., n. 80 et 93 ad art. 289 CC).
En l'espèce, l'autorité intimée a alloué à la recourante des avances sur les pensions alimentaires dues aux enfants de celle-ci selon jugement de divorce. Elle a agi en vain contre le débiteur par la voie de la poursuite, le juge de dernière instance cantonale ayant confirmé qu'il n'avait pas été établi par pièces que les enfants susmentionnés effectuaient des études "sérieuses et suivies" comme l'exigeait le jugement de divorce pour qu'ils aient droit à une pension. Elle a dès lors interrompu ses avances, implicitement en considérant qu'elles n'avaient plus de fondement et en renvoyant les intéressés à agir devant le juge civil. La question est dès lors de savoir si l'échec de la procédure de poursuite permettait à l'autorité de considérer que la recourante n'avait plus la qualité de créancière d'aliments au sens des art. 20 alinéa 1er et 20b alinéa 1er LPAS, n'étant plus au bénéfice d'une décision judiciaire susceptible d'exécution forcée, vu la modification de la situation de ses enfants.
En elle-même, la décision du juge des poursuites n'a pas modifié le jugement de divorce invoqué par la recourante; elle n'a eu d'effet que sur la poursuite en cours, sans exclure une nouvelle poursuite ou un procès civil en constatation du droit à l'entretien (Hegnauer, op. cit., n. 62 ad art. 289 CC). Il n'y a donc certainement pas à lui attribuer l'effet d'annihiler la décision judiciaire fondant le droit à l'entretien au sens de l'article 20 LPAS. Il faut plutôt constater que le juge des poursuites s'est borné à considérer que les pièces qui lui étaient soumises ne suffisaient pas à établir que les intéressés effectuaient des études "sérieuses et suivies"; l'instruction plus large à laquelle le juge civil est habilité à procéder pourrait conduire à un résultat différent. Il s'impose de relever également qu'on ne se réfère pas dans l'arrêt susmentionné de la Cour des poursuites et faillites à la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, postérieure à l'abaissement de l'âge de la majorité, selon laquelle l'obligation d'entretien des parents au-delà de la majorité ne revêt plus un caractère exceptionnel (ATF 129 III 375 et les renvois; ATF non publié du 8 novembre 2004 dans la cause 5C.205/2004). Compte tenu de la situation des intéressés, l'un âgé de 19 ans, apprenti en informatique, l'autre âgée de 23 ans, apprentie dans une fiduciaire après avoir interrompu des études en HEC, on ne peut exclure qu'un juge civil non limité à la consultation de pièces et appliquant la jurisprudence récente prononcerait le maintien de la contribution d'entretien fixée par le juge du divorce; c'est d'ailleurs sur la base d'un tel constat de droit civil effectué en quelque sorte à titre préjudiciel (Tribunal administratif, arrêt du 2 décembre 2003 dans la cause PS 2003/0159) que l'autorité intimée a tenté d'obtenir la mainlevée de l'opposition jusqu'en dernière instance cantonale.
Il reste que, si la recourante est au bénéfice d'une décision judiciaire au sens de l'art. 20 alinéa 1er LPAS, celle-ci n'est pratiquement pas susceptible d'exécution forcée, soit que des pièces complémentaires au sujet de la situation des bénéficiaires de contributions d'entretien ne permettent pas de modifier le point de vue du juge de la mainlevée, soit qu'il n'y ait pas à exiger de l'autorité intimée qu'elle répète une procédure de poursuite infructueuse. Il faut dès lors décider qui de la recourante ou de l'autorité intimée est tenue de pallier cette carence du jugement de divorce afin que les contributions d'entretien puissent être allouées à leurs destinataires.
Si l'on s'en tient au texte de l'art. 20 alinéa 1er LPAS, dont on a vu qu'il avait été adopté par le législateur cantonal sans que celui-ci ait eu à se conformer à des exigences de droit fédéral, c'est au créancier d'aliments et non pas à l'autorité intimée qu'il incombe de se procurer un jugement civil fixant les contributions d'entretien. On ne voit dès lors pas pourquoi il en irait autrement lorsque, ce jugement étant en quelque sorte périmé par l'effet d'un changement de circonstances, il devrait être remplacé ou confirmé par un nouveau jugement. D'ailleurs, si l'art. 29 LPAS attribue au département la compétence d'agir en justice notamment dans le cadre de l'art. 20 LPAS traitant du recouvrement des pensions ("Inkassohilfe" au sens de l'art. 290 CC; cf. Hegnauer, op. cit., n. 23 ss ad art. 290), rien de tel n'est prévu pour les avances sur pensions de l'article 20b LPAS.
D'un autre point de vue, ce n'est en l'espèce pas tant la lettre du jugement de divorce qui empêche l'obtention de contributions d'entretien que certaines conditions posées en matière de poursuite; on pourrait dès lors soutenir qu'en tant que l'art. 20 al. 1er LPAS attribue à l'autorité intimée "toutes les démarches permettant d'aboutir à l'encaissement de la pension", celles-ci devraient comprendre l'ouverture d'une action devant le juge civil tendant à confirmer l'aptitude d'un précédent jugement à faire l'objet d'une exécution forcée. L'institution des avances sur pensions satisferait ainsi au but qui lui a été assigné, à savoir offrir une aide étatique garantissant un paiement effectif et évitant au bénéficiaire l'engagement de procédés contre un parent ou un ex-conjoint.
Cependant, une telle mission élargie de l'autorité intimée ne se conçoit sans difficultés que là où, ayant effectué des avances, elle se trouve subrogée dans les droits du créancier, de sorte que celui-ci n'est désormais plus titulaire des droits à faire le cas échéant confirmer par le juge civil. C'est alors bien à la collectivité d'agir en fixation de la contribution d'entretien (Hegnauer, op. cit., n. 87 ss ad art. 289 CC). Il en va en revanche autrement lorsque de telles avances n'ont pas été versées puisqu'alors les droits afférents à des contributions sont demeurés en mains de leur bénéficiaire et que le droit cantonal, contrairement à ce qui est le cas aux art. 28 et 29 LPAS pour l'action alimentaire des articles 328 et 329 CC, ne prévoit pas expressément une intervention de l'Etat pour les faire fixer judiciairement. Dans cette dernière hypothèse, il incombe à l'autorité chargée d'avancer des pensions de rechercher si, conformément à l'art. 20 al. 1er LPAS, une décision judiciaire conférant un droit à des contributions est à disposition. Si tel n'est pas le cas, ainsi parce que, sur la base d'un examen préjudiciel ou comme en l'occurrence au vu de l'échec d'une procédure de mainlevée, il faut considérer que le droit précité n'est pas susceptible d'exécution, la qualité de créancier d'aliments fait défaut de sorte que des avances n'ont pas à être accordées. C'est alors à l'enfant qui revendique une contribution d'entretien de la faire fixer par le juge civil.
Au vu de ce qui précède, c'est en l'espèce à juste titre que l'autorité intimée a refusé de verser des avances à la recourante dès le mois de juin 2004 pour les enfants C.________ et D.________. A compter de ce mois en tout cas, comme cela ressortait de l'arrêt rendu le 9 juin 2005 par la Cour des poursuites et faillites du Tribunal cantonal, le jugement de divorce ne conférait plus un droit susceptible d'exécution forcée. Pour les mois antérieurs en revanche, l'autorité intimée n'avait pas à mettre en doute après coup le caractère justifié de ses avances; celles-ci avaient été allouées sur la base d'un examen préjudiciel que l'autorité intimée était autorisée à effectuer de la portée du jugement de divorce, même s'il n'a pas été confirmé par le juge de la poursuite; conformément à l'art. 20b al. 2 LPAS, les montants ainsi versés n'étaient pas remboursables. Subrogée à concurrence de ses avances dans les droits de la recourante, l'autorité intimée n'avait pas à lui en demander la restitution mais plutôt à agir elle-même devant le juge civil pour faire confirmer qu'elles correspondaient bien à des contributions dues par le débiteur.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision rendue le 28 juillet 2005 par le Bureau d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires est confirmée en tant qu'elle refuse à A.________ B.________ des avances sur pensions pour les enfants C.________ et D.________ à compter du mois de juin 2004.
III. La décision mentionnée sous chiffre II ci-dessus est annulée en tant qu'elle impose à A.________ B.________ la restitution d'avances versées pour les mois de janvier à mai 2004, par Fr. 4'448.30.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
ml/Lausanne, le 16 décembre 2005
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint