TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2011
Composition
- Robert Zimmermann, président; Mme Sophie Rais Pugin et
- François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X.________, à 1******.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage, à Lausanne.
Autorités concernées
Office régional de
placement de Morges-Aubonne, à Morges.
Centre social régional
de Morges-Aubonne, à Morges.
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/décision rectificative
du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 28 octobre 2010
Vu les faits suivants
A.
X.________, aide-comptable sans emploi depuis le 28
février 2010, est suivie par l’Office régional de placement de Morges-Aubonne
(ci-après : ORP) depuis le 18 mars 2010. Reconnue apte au placement pour un
taux d’activité de 80 %, elle exerce en parallèle une activité indépendante le
vendredi après-midi.
B.
Le 9 juin 2010, constatant qu’il n’était pas en
possession de ses recherches d’emploi pour le mois de mai 2010, l’ORP a imparti
à X.________ un délai au 17 juin 2010 pour s’expliquer ou lui transmettre ses
recherches. Il l’a avertie de ce que les recherches d’emploi produites après
l’expiration de ce délai ne seraient pas prises en considération. X.________
n’a pas répondu. Le 18 juin 2010, l’ORP a réduit de 15 % son forfait mensuel
d’entretien pour une période de trois mois. X.________ a recouru une première
fois contre cette décision, expliquant qu’elle s’était rendue à trois reprises « entre
le 21 et le 28 juin 2010 » aux guichets de l’ORP pour réclamer en vain
le formulaire de preuves de recherches personnelles en vue de trouver un emploi
pour le mois de mai 2010. Elle a ajouté avoir déposé « durant le
week-end du 29 au 30 juin 2010 » le brouillon de ses recherches
d’emploi dans la boîte à lettres de l’ORP. Le 15 octobre 2010, le Service de
l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SE), a rejeté son recours et a
confirmé la décision de l’ORP. A la demande de X.________, le SE a rectifié le
28 octobre 2010 sa décision sur un point non déterminant, à savoir qu’il était
mentionné à tort que le manquement reproché à l’intéressée n’était pas le premier;
au surplus, dite décision a été maintenue.
C.
X.________ recourt contre cette dernière décision,
dont elle demande l’annulation. En substance, elle maintient ses explications,
précisant qu’il fallait lire mai au lieu de juin dans son premier recours. Par
surcroît, elle nie avoir reçu la correspondance de l’ORP du 9 juin 2010.
Le SE s’en remet a justice, cependant
que ni l’ORP, ni le Centre social régional de Morges-Aubonne (ci-après: CSR) ne
se sont déterminés.
Invitée à répliquer, X.________
maintient ses conclusions.
D.
La Cour a délibéré à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
a) Aux termes de l'art. 17
al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur
l'assurance-chômage – LACI; RS 837.0), l'assuré qui
fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du
travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de
lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de
chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait
précédemment, et d'apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ordonnance sur
l'assurance-chômage – OACI; RS 837.02), intitulé "Recherches
personnelles de l'assuré pour trouver du travail", l'assuré doit
cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de
postulation ordinaires (al. 1). En s'inscrivant pour toucher des
indemnités, il doit fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il
entreprend pour trouver du travail (al. 2). Il doit apporter cette preuve pour
chaque période de contrôle en remettant ses justificatifs au plus tard le cinq
du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. S'il ne les a
pas remis dans ce délai, l'office compétent lui impartit un délai raisonnable
pour le faire. Simultanément, il l'informe par écrit qu'à l'expiration de ce
délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne pourront
pas être prises en considération (al. 2bis).
L'art. 30 LACI dispose que le droit de
l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait
pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail
convenable (al. 1 let. c). L'art. 30 LACI précise que l'autorité cantonale
prononce la suspension au sens, notamment, de l'al. 1 let. c, lorsqu'il s'agit
d'une violation de l'obligation de fournir des renseignements à ladite autorité
ou à l'office du travail, ou de les aviser (al. 2) ou lorsqu'une caisse ne
suspend pas l'exercice du droit du chômeur à l'indemnité, bien qu'il y ait
motif de prendre cette mesure (al. 4). Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l'indemnité au sens de l'art. 30 LACI est
destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des
prestations pour des dommages que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant
que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une
manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance-chômage par son
comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 p. 92; 126 V 520 consid. 4 p.
523, 130 consid. 1 et la référence). La conformité de l'art. 26 al. 2bis OACI à
la loi a été reconnue par le Tribunal fédéral. Celui-ci a considéré, en effet,
que le caractère obligatoire de l'obligation de diminuer le dommage consacrée à
l'art. 17 al. 1 LACI ne peut être concrétisé que si la violation de ce devoir
entraîne une sanction du point de vue des prestations. Aussi n'est-il pas
admissible de prendre en considération des recherches d'emploi, lorsque les
justificatifs qui les attestent n'ont pas été déposés, sans excuse valable,
avant l'expiration du délai supplémentaire prévu à l'art. 26 al. 2bis OACI (ATF
133 V 89, déjà cité, consid. 6.2.4 p. 94).
b) L'art. 13 de
la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que
les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes
qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des
collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes
conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a),
exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2
let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à
l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet
2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008,
le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer,
de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence
de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de
leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. Ainsi, selon l'art. 13
al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la
prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre,
rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas
leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au
bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre
pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi,
ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge
par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches
d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi
convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont
l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur
sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de
contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les
renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement
ou si le travail proposé est convenable (let. c). L’art. 23b LEmp prévoit
expressément que le non-respect par les bénéficiaires
de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné
par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre
2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7
décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une
novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le
1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
Art. 12b Manquements et réduction des
prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la
séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de
travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure
d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée
sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter
dans les 24 mois suivant la date de la décision.
c) Le noyau intangible, qualifié de
minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour
l'entretien. La CDAP a jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendantquatre
moisà l’encontre d’un assuré ayant commis une négligence grave en
dissimulant des revenus importants n’était pas une sanction excessive (arrêt
PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). De même, a été confirmée une réduction du
forfait de 15 % pendant trois mois, sanctionnant une bénéficiaire qui
avait sous-loué pendant treize mois l'appartement dont le loyer, à hauteur de
550 fr. par mois, était pris en charge par le RI, alors qu’elle-même vivait
chez ses parents et avait gardé le montant versé pour le loyer (PS.2008.0088 du
28 mai 2009 consid. 3b). Dans le cas d'une bénéficiaire qui avait reçu un
avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP
et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion
professionnelle, la CDAP a fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux
mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave
(PS.2008.0057 du 1er décembre 2008).
Le Tribunal administratif s'était
penché sur la question des recherches d'emploi. Il a précisé qu'elles devaient
se terminer à la fin de chaque mois et aucune prolongation ne pouvait être
envisagée. L'assuré n'avait entrepris aucune recherche d'emploi durant un mois
et sa faute avait été qualifiée de légère, compte tenu du fait qu'il était
entravé dans ses recherches d'emploi en occupant un travail temporaire à plein
temps (ATFA C.258/99 du 16 mars 2000). L'autorité intimée en avait tenu compte
en fixant la durée de la suspension à cinq jours indemnisables(v. arrêt
PS.2006.0234 du 1er mars 2007). Une réduction de 15% du forfait
RI durant trois mois a en outre été confirmée par la CDAP à l’égard d’un
bénéficiaire ayant produit ses recherches d’emploi durant un mois, postérieurement
au délai prolongé à cet effet à l’ORP. Si la faute en elle-même a été
considérée comme bénigne, la remise ayant finalement
été effectuée, la sanction n’avait pas été jugée disproportionnée du fait que
le bénéficiaire en question s'était déjà livré à un tel retard par le passé,
soit à six reprises sur une période de 26 mois (arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre
2009).
En l’occurrence, la recourante conteste le fait que
les conditions permettant à l’autorité de prononcer une mesure de suspension
soient remplies. Elle prétend au contraire avoir respecté durant le mois de mai
2010 son obligation de rechercher un emploi.
a) La recourante a constamment soutenu
qu’elle s’était rendue à trois reprises entre le 21 et le 28 mai 2010 aux
guichets de l’ORP pour y réclamer en vain le formulaire de preuves de
recherches d’emploi, ajoutant même qu’elle avait déposé durant le week-end
suivant le brouillon de ses recherches d’emploi dans la boîte à lettres de
l’ORP. Sans doute, la recourante a indiqué par erreur, dans son recours auprès
de l’autorité intimée, les dates du 21 au 28 juin 2010. Il n’est cependant
guère douteux que les événements dont la recourante entendait se prévaloir
remontaient au mois de mai. L’autorité intimée elle-même a du reste relevé
cette erreur dans la décision attaquée.
La recourante dit avoir réclamé en
vain le formulaire idoine à l’ORP. Elle prétend, cela étant, avoir présenté ses
recherches d’emploi à sa conseillère ORP au cours de l’entretien du mercredi 26
mai 2010. Elle explique en outre que le vendredi 28 mai 2010, elle s’est
rendue au guichet où la réceptionniste l’aurait assurée de ce que ses
recherches d’emploi étaient bien présentes. Or, cela ne ressort nullement du
dossier produit par l’ORP, lequel ne renferme aucune preuve de recherche
d’emploi pour le mois de mai 2010. Du reste, le procès-verbal d’entretien du 26
mai 2010 ne dit mot des recherches d’emploi prétendument effectuées par la
recourante durant le mois courant. Au contraire, le procès-verbal de
l’entretien suivant, le 9 juillet 2010, mentionne les recherches effectuées
durant le mois de juin uniquement. A supposer du reste que l’un ou l’autre
collaborateurs de l’ORP ait confirmé à la recourante, le 28 mai 2010, que ses
recherches d’emploi avaient été déposées, l’on ne comprend guère la raison pour
laquelle celle-ci a tout de même déposé les brouillons desdites recherches dans
la boîte à lettres de l’ORP, le week-end suivant. La recourante précise sur ce
point avoir agi de la sorte « par acquis de conscience ».
La recourante explique en second lieu
n’avoir jamais reçu communication de la correspondance de l’ORP du 9 juin 2010 lui
réclamant la preuve de ses recherches d’emploi pour le mois de mai et
l’avertissant des conséquences en cas d’omission ou de refus. Or, cette communication
préalable, assortie d’un délai, était indispensable pour que la recourante
puisse, le cas échéant, être sanctionnée pour avoir omis,
refusé de fournir ou tardé à remettre les renseignements demandés dans le délai
imparti (art. 27 al. 1 RLemp). Sans doute, la recourante
ne s’est pas prévalue de cette informalité dans son recours au SE. Il n’en
demeure pas moins qu’aucune preuve ne figure au dossier de ce que ce courrier,
envoyé sous pli simple au demeurant, a bel et bien été envoyé à la recourante. Or,
même si l’on a quelque peine à croire celle-ci, force est de constater, à
teneur du dossier, que la recourante n’a pas réagi entre le 9 juin 2010 et la
sanction du 18 juin 2010, ce qui demeure troublant.
b) Ces éléments, déterminants pour
l’issue de la cause, demeurent, en l’état actuel du dossier, indécis. Dans ces
conditions, la décision attaquée, qui souffre d’un vice procédural, ne peut
être maintenue. Les allégations de la recourante, qui paraissent tendre à la
protection de la bonne foi, doivent être confrontées aux déclarations des
collaborateurs de l’ORP, lesquelles sont absentes du dossier. Il n’appartient
pas à la Cour de se substituer à l’autorité de recours de première instance en
procédant elle-même aux actes d’instructions nécessaires. Bien plutôt, il
importe à l’autorité intimée de reprendre l’instruction du premier recours et
d’interpeller l’ORP, le cas échéant le CSR également, au sujet des visites
successives et des recherches d’emploi que la recourante prétend avoir faites
au mois de mai 2010, comme au sujet de l’envoi de la correspondance du 9 juin
2010, avant de retenir la thèse de la recourante ou au contraire de l’écarter.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision attaquée, annulée. La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour
complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens du considérant qui
précède. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a de
la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales – LPGA; RS 830.1 – 45 al. 1 et 91 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rectificative du Service de l'emploi,
Instance juridique chômage, du 28 octobre 2010, est annulée.
III.
La cause est renvoyée au Service de l'emploi,
Instance juridique chômage, pour complément d’instruction et nouvelle décision
dans le sens des considérants du présent arrêt.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 18 février 2011
Le président : Le
greffier :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le
recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.
