TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 février 2012
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. François Gillard et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________, à 1********, représenté par DAS Protection Juridique SA, à Lausanne.
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne.
Autorités concernées
Office régional de placement de Pully, à Pully.
Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux, à Pully.
Objet
Assistance publique assistaa
Recours X.________ c/ décision du Service de l'emploi du 8 juillet 2011 (réduction de 15% du forfait RI pendant deux mois)
Vu les faits suivants
A. Technicien en marketing et demandeur d’emploi, X.________ est suivi par l’Office régional de placement de Pully (ci-après: ORP) depuis le 1er avril 2008. Il a perçu l’indemnité de chômage jusqu’au 31 mars 2010, date à laquelle son droit a été épuisé. Depuis le 1er avril 2010, X.________ perçoit le revenu d’insertion (RI).
B. Convoqué par l’ORP à un entretien de conseil le 2 août 2010 à 11 h 30, X.________ a appelé à l’heure même pour informer sa conseillère de ce qu’il avait oublié ce rendez-vous. Invité par l’ORP à exposer son point de vue, X.________ a expliqué, le 27 août 2010, qu’il avait pour habitude de consigner ses rendez-vous dans son agenda électronique et de synchroniser ceux-ci avec son téléphone mobile. Or, la synchronisation et la fonction rappel de son agenda n’ayant pas fonctionné ce jour-là, il s’est rendu compte trop tard de ce qu’il venait de manquer l’entretien auquel il avait été convoqué. Le 13 septembre 2010, l’ORP a renoncé, compte tenu de ses explications, à le sanctionner.
X.________ a été convoqué par l’ORP à un entretien de conseil le 3 janvier 2011 à 14 h 15, qu’il n’a pas honoré. Il s’est rendu compte le lendemain de son oubli et s’en est excusé auprès de conseillère par courrier électronique. Dans le délai imparti par l’ORP, X.________ a, le 12 janvier 2011, réitéré les explications qu’il avait fournies le 27 août 2010.
Le 7 février 2011, l’ORP a réduit pour deux mois le forfait mensuel d’entretien de X.________ à hauteur de 15%. Sur recours de l’intéressé, le Service de l’emploi, Instance Juridique Chômage (ci-après: SDE), a confirmé cette mesure de suspension, le 8 juillet 2011.
C. X.________ a recouru contre cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
Le SDE propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée. Ni l’ORP, ni le Centre social régional de l'Est lausannois-Oron-Lavaux (ci-après: CSR) n’ont procédé.
Dans sa réplique, X.________ maintient ses conclusions.
D. Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
a) Aux termes de l'art. 17 al. 1 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (loi sur l'assurance-chômage; LACI; RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger; il lui incombe, en particulier, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil, aux réunions d'information et aux consultations spécialisées (art. 17 al. 3 let. b LACI). L'office compétente fixe les dates des entretiens de conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité [ordonnance sur l'assurance-chômage; OACI; RS 837.02]) et mène un entretien de conseil et de contrôle avec chaque assuré à intervalles pertinents, mais au moins tous les deux mois; lors de cet entretien, il contrôle l'aptitude et la disponibilité au placement de l'assuré (art. 22 al. 2 OACI). Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente (art. 30 al. 1 let. d LACI). Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil et de contrôle (ATF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3, et la réf. citée). La directive du SECO relative à l’indemnité de chômage (état janvier 2007, IC, B 362 et 363) précise ainsi que l'autorité compétente est tenue de suspendre de manière appropriée le droit à l'indemnité de l'assuré qui, sans motif valable, ne se rend pas à un entretien de conseil et de contrôle. Si l'assuré ne remplit pas ses obligations de contrôle (ne se rend pas aux entretiens de conseil et de contrôle), il ne perd pas son droit à l'indemnité, mais il est sanctionné par une suspension de ce droit.
Selon la jurisprudence, l'assuré qui a oublié de se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, ne peut être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité s'il prend par ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux. Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (cf. ATF 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3; 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.2; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid 5.1, et la réf. cit.). Dans un arrêt du 5 janvier 2009 (8C_498/2008 consid. 4.3.1), le Tribunal fédéral a par ailleurs considéré que, dès lors que le recourant était en retard de plus de quinze minutes à un entretien de conseil et que la réceptionniste n'avait pas pu atteindre son conseiller en personnel, le comportement de l'assuré était de nature à faire échouer l'entretien de conseil en question et que la loi, plus précisément l'art. 30 al. 1 let. d LACI en liaison avec l'art. 17 al. 3 let. b LACI sanctionnait le fait que l'entretien de conseil n'avait pas pu se dérouler dans des conditions normales, soit à la date (et à l'heure) fixée(s) par l'office compétent (cf. art. 21 al. 2 OACI).
b) L'art. 13 de la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
Par novelle du 1er juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. L'exposé du Conseil d'Etat des motifs et projets de lois modifiant la LEmp, février 2008, n° 58, précise à cet égard:
" Il convient de modifier la LEmp dans ce sens en introduisant, d'une part, le principe qui fixe les obligations élémentaires qui incombent aux demandeurs d'emploi dans le cadre du suivi par l'ORP - à savoir, par exemple, rechercher un emploi, accepter les emplois proposés, participer aux entretiens de conseil, etc. - et d'autre part, le principe de la sanction, par la réduction des prestations financières du bénéficiaire en cas de violation de ses devoirs.
Jusqu'alors, lorsqu'un demandeur d'emploi ne respectait pas ses obligations vis-à-vis de l'ORP, ce dernier en informait (...) l'autorité d'application du RI compétente, à charge pour elle d'examiner le cas et de rendre une décision de réduction des prestations financières du bénéficiaire.
Dès la mise en oeuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constateront une violation des devoirs par les bénéficiaires RI, ils procéderont - comme d'ailleurs pour tout demandeur d'emploi pris en charge dans le cadre de la LACI
Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. De même, l’art. 23a LEmp dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (let. b), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c).
c) Dans ce cadre, l’art. 23b LEmp prévoit expressément que le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051). Ainsi, l'autorité d'application peut réduire le RI sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable (cf. art. 44 al. 2 du règlement d’application de la LASV, du 26 octobre 2005 - RSV 850.051.1). Le règlement d'application du 7 décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une novelle du 1er octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le 1er novembre 2008. L’art. 12b RLEmp dispose:
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision.
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75 % du forfait pour l'entretien. La jurisprudence considère à cet égard l’absence d’un assuré à un entretien de conseil comme une faute légère justifiant une réduction du RI de 15% pendant deux mois (arrêt PS.2010.0090 du 30 mars 2011). La CDAP a ainsi jugé qu’une réduction de 15 % du forfait RI pendantdeux moisà l’encontre d’un assuré ayant interrompu un entretien avec son conseiller ORP, lors même qu'il n'était pas terminé et ait de la sorte empêché l'évaluation de sa situation, situation devant être assimilée à l'absence à un entretien, était justifiée dans son principe et dans sa quotité (arrêt PS.2011.0020 du 26 juillet 2011). Dans le cas d'une assurée qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre une mesure d'insertion professionnelle, la CDAP a également fixé la réduction du forfait à 15 % pendant deux mois, considérant toutefois qu’il ne s'agissait pas d'une faute grave (arrêt PS.2008.0057 du 1er décembre 2008). Elle a annulé en revanche la sanction prononcée à l’encontre d’un autre assuré qui, en raison de son état de santé, n'était pas en état de se présenter à l'entretien de conseil manqué, ni même d'excuser son absence (arrêt PS.2010.0026 du 9 juin 2011).
Le recourant considère en premier lieu qu’aucune mesure de suspension ne pouvait être prononcée à son encontre sans un avertissement préalable.
a) Le recourant évoque à cet égard l’art. 44 al. 1 RLASV, à teneur duquel, l’autorité d’application peut, après un avertissement écrit et motivé, réduire le RI lorsque le bénéficiaire fait preuve de mauvaise volonté réitérée pour retrouver son autonomie et participer à son insertion sociale (let. a), ne donne pas suite aux injonctions de l'autorité (let. b) ou ne respecte pas le contrat d'insertion conclu, sans motif valable (let. c). Toujours selon cette disposition, l'autorité d'application peut cependant réduire le RI sans avertissement préalable lorsque le bénéficiaire refuse un emploi ou une mesure d'insertion sans motif valable (al. 2). La décision attaquée se fonde cependant sur l’art. 23b LEmp, lex specialis dont la disposition d’application, l’art. 12b RLEmp n’exige, quant à elle, pas la notification d’un avertissement préalablement à toute sanction. On retire du reste de l’exposé des motifs de février 2008, que la novelle du 1er juillet 2008 avait pour but d’assurer la coordination entre la LACI, la LEmp et la LASV, afin que les deux lois cantonales soient en corrélation avec le droit fédéral, s’agissant des devoirs des bénéficiaires du RI, leur aptitude au placement notamment, et les mesures d’insertion professionnelles. C’est la raison pour laquelle la compétence de prononcer des sanctions a été transférée des autorités d’application du RI aux ORP a été consacrée dans le texte légal. Le contenu de l’art. 12b RLEmp, qui permet de sanctionner un manquement sans avertissement, est directement inspiré du droit fédéral. Certes, l’art. 21 al. 4 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), 1ère et 2ème phrases, applicable à la LACI, prévoit pour sa part: « Le**s prestations peuvent être réduites ou refusées temporairement ou définitivement si l’assuré se soustrait ou s’oppose, ou encore ne participe pas spontanément, dans les limites de ce qui peut être exigé de lui, à un traitement ou à une mesure de réinsertion professionnelle raisonnablement exigible et susceptible d’améliorer notablement sa capacité de travail ou d’offrir une nouvelle possibilité de gain. Une mise en demeure écrite l’avertissant des conséquences juridiques et lui impartissant un délai de réflexion convenable doit lui avoir été adressée ». Cette disposition vise un état de fait qui naît postérieurement à la survenance de l’événement donnant droit à l’indemnité et qui s'inscrit donc dans l'obligation générale qui incombe à l'assuré de réduire le dommage (voir Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich 2003, n° 54 ad art. 21 LPGA). Elle n’est cependant pas applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1er al. 2 LACI). Du reste, l’assuré qui ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable peut se voir suspendu de son droit à l’indemnité (art. 30 al. 1 let. c LACI et 44 OACI), sans qu’un avertissement préalable lui soit notifié. Il est douteux dès lors que l’art. 44 al. 1 RLASV soit opposable à l’autorité intimée en l’occurrence et le recourant ne peut pas être suivi sur ce volet (v. dans le même sens, arrêt PS.2009.0075 du 28 décembre 2009).
Le recourant perd en outre de vue qu’en sa qualité de demandeur d’emploi, il bénéficie des prestations définies aux articles 13 et ss LEmp, à l’inverse des autres bénéficiaires du RI. Les critiques qu’il forme à l’encontre de la décision attaquée au regard de l’égalité de traitement entre bénéficiaires du RI sont par conséquent vaines. Cela explique que la décision attaquée ait été prise à juste titre en application, non de la LASV et de ses dispositions d’application, mais bien de l’art. 23b LEmp.
b) Le recourant fait valoir en second lieu que l’art. 12b RLEmp serait inconstitutionnel. Selon ses explications péremptoires, cette disposition constituerait une norme primaire contraire à la LEmp et adoptée sans délégation de compétence. Le recourant perd de vue à cet égard que cette disposition se fonde directement sur l’art. 23b LEmp, lequel fait partie de la novelle adoptée par le Grand Conseil le 1er juillet 2008, comme on l’a vu ci-dessus. Sa constitutionnalité n’apparaît donc pas douteuse, ceci d’autant moins qu’à teneur de l’exposé des motifs, le législateur avait prévu que le règlement fixe le barème des mesures (cf. p. 6, ad art. 23b LEmp). Dès lors, l’autorité n’était nullement tenue de notifier au recourant un avertissement préalable à toute prise de sanction et ceci d’autant moins qu’il a fait l’objet d’une précédente enquête pour des faits rigoureusement similaires, au terme de laquelle l’ORP a, le 13 septembre 2010, renoncé à le sanctionner.
Le recourant conteste en second lieu la sanction qui lui a été infligée, tant dans son principe qu’eu égard à sa quotité.
a) Le recourant est suivi par l’ORP depuis le 1er avril 2008. Le 2 août 2010, il a manqué une première fois d’honorer un entretien de conseil auquel il avait pourtant été convoqué. Le recourant a immédiatement présenté ses excuses et fait part des motifs expliquant sa carence; la synchronisation entre son agenda électronique et son téléphone portable n’aurait pas correctement fonctionné. L’ORP a renoncé à le sanctionner cette fois-ci; à juste titre dans la mesure où, jusqu’alors, le recourant avait rempli de façon irréprochable au demeurant ses obligations de demandeur d’emploi. Le recourant a cependant manqué un second rendez-vous depuis lors, puisqu’il ne s’est pas présenté à un entretien de conseil auquel il avait été convoqué pour le 3 janvier 2011. Il s’en est rendu compte le lendemain et a pris sans tarder contact avec l’ORP. Pour cette raison déjà, le recourant ne remplit plus ses obligations de manière irréprochable. A cela s’ajoute que les motifs pour lesquels le recourant a fait défaut une seconde fois à un entretien de conseil sont rigoureusement les mêmes que ceux expliquant sa première carence. On aurait pu attendre du recourant qu’il prenne ses dispositions, en utilisant un agenda en papier par exemple, pour éviter un nouveau manquement à cet égard. Le recourant ne peut donc pas soutenir qu'il prend ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux. La sanction apparaît comme justifiée dans son principe.
b) Le recourant a été suspendu de son droit au RI sous la forme d’une diminution de 15% des prestations financières et ce, durant deux mois. Cette sanction s’avère adéquate compte tenu de la faute du recourant, que l’on peut encore qualifier de légère à moyenne. Elle est en tout cas conforme dans sa quotité aux précédents évoqués plus haut. C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint d’une violation du principe de proportionnalité.
c) Par ailleurs, c’est en vain que le recourant reproche à l’autorité un comportement contraire aux règles de la bonne foi. Aucune assurance ne lui a été donnée qu’il échapperait cette fois-ci au prononcé d’une sanction. Comme on l’a vu, l’autorité n’était nullement tenue de lui notifier un avertissement préalablement à toute prise de sanction. En réalité, le recourant n’a pas pris la mesure de la précédente enquête, ouverte à son encontre quatre mois auparavant par l’ORP, suite au premier rendez-vous manqué avec son conseiller et au terme de laquelle aucune sanction n’a été prononcée. Au risque de se répéter, il lui appartenait de prendre ses précautions afin de ne pas manquer à nouveau un entretien de conseil ou d’utiliser à cet effet un autre agenda plus fiable.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA et 45 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36) et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1 a contrario et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'emploi, du 8 juillet 2011, est confirmée.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 3 février 2012
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF