TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 septembre 2013
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Guy Dutoit et M. François Gillard, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
X.________, à Lausanne, représentée par le Centre social protestant (CSP), section vaudoise, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie et du sport (DECS),
Autorité concernée
Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM),
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décisions du Département de l'économie et du sport du 3 avril 2013
Vu les faits suivants
A. Le 12 décembre 2002, X.________, née le 20 mai 1990 en Somalie, est arrivée en Suisse avec ses parents et y a déposé une demande d'asile. Elle a été attribuée au canton de Vaud et prise en charge par l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) dès son arrivée dans le canton.
Par décision du 16 avril 2003, l'Office fédéral des réfugiés (actuellement, l'Office fédéral des migations) a mis l'intéressée au bénéfice de l'admission provisoire.
Le 18 février 2012, X.________ a été naturalisée suisse. Elle n'est depuis cette date plus prise en charge par l'EVAM.
B. a) Le 13 septembre 2010, X.________ a donné naissance à B.Y.. Le 21 décembre 2010, A.Y. a reconnu l'enfant.
Par décision du 12 janvier 2011, l'EVAM a constaté l'existence d'une "obligation d'entretien des père et mère (art. 276 ss CC)" de la part de A.Y.________ en faveur de X.________ et a informé cette dernière que son assistance financière serait diminuée de 550 fr. à compter du décompte d'assistance du mois de février 2011.
b) Le 8 juillet 2011, X.________ et A.Y.________ ont conclu une convention d'entretien, approuvée le 13 juillet 2011 par la Justice de paix du district de l'Ouest lausannois, par laquelle A.Y.________ s'engageait à contribuer aux frais d'entretien et d'éducation de sa fille par le versement des pensions mensuelles suivantes: 625 fr. jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de six ans révolus; 725 fr. dès lors et jusqu'à l'âge de douze ans révolus; 825 fr. dès lors et jusqu'à la majorité de l'enfant, respectivement jusqu'à la fin de sa formation professionnelle pour autant qu'elle soit achevée dans des délais normaux. La convention précisait que ces pensions seraient payables en mains du représentant légal de l'enfant et ne seraient dues que si le père et la mère ne faisaient pas ménage commun.
Par décision du 23 décembre 2011, l'EVAM a informé X.________ que, sur la base de la convention d'entretien conclue, son assistance financière serait recalculée et diminuée de 625 fr. à compter du décompte d'assistance du mois de février 2011.
Le 15 février 2012, l'EVAM a notifié à X.________ des décomptes d'assistance correctifs pour les mois de février 2011 à janvier 2012.
Par décision sur opposition du 19 juillet 2012, le Directeur de l'EVAM a admis l'opposition formée par X.________, en ce sens qu'une contribution d'entretien de 625 fr. ne devait être prise en compte qu'à compter du mois de juillet 2011, date de la conclusion de la convention d'entretien.
c) Le 10 août 2012, l'EVAM a notifié à X.________ des décomptes d'assistance correctifs pour les mois de février à juin 2011. Ces décomptes tiennent compte d'une contribution d'entretien de la part de A.Y.________ de 550 fr. en lieu et place des 625 fr. pris précédemment en compte.
Le 21 août 2012, X.________ a formé opposition contre ces décisions. Elle a contesté l'existence d'un devoir d'entretien de la part de A.Y.________ pour les mois de février à juin 2011. Elle a fait valoir que la convention d'entretien ne déployait ses effets qu'à partir de juillet 2011 et que A.Y.________ n'avait versé aucune somme pour l'entretien de leur fille avant cette date.
Par décision sur opposition du 14 décembre 2012, le Directeur de l'EVAM a confirmé les décomptes d'assistance correctifs du 10 août 2012.
Le 11 janvier 2013, X.________ a recouru contre cette décision devant le Département de l'économie et du sport (DECS). Elle a conclu à ce qu'il ne soit pas tenu compte d'une contribution d'entretien de 550 fr. de la part de A.Y.________ dans son budget d'assistance pour les mois de février à juin 2011.
Par décision du 3 avril 2013, le DECS a rejeté le recours de l'intéressée.
C. a) Le 24 novembre 2011, A.Y.________ et X.________ ont écrit à l'EVAM pour l'informer que le premier sous-louait à la deuxième son appartement de deux pièces sis à l'avenue du Temple 4, à Renens, depuis le 1er novembre 2011.
Par décision du 14 février 2012, l'EVAM a constaté l'existence d'un "devoir d'entretien entre concubin (art. 163 ss CC, art. 110 al. 2 Guide d'assistance 2012)" de la part de A.Y.________ en faveur de X.________ et a informé cette dernière que son assistance financière serait diminuée de 2'500 fr. à compter du décompte d'assistance du mois de novembre 2011.
Le 17 février 2012, l'EVAM a notifié à X.________ des décomptes d'assistance correctifs pour les mois de novembre 2011 à janvier 2012, ainsi que le décompte pour le mois de février 2012. Ces décomptes tiennent compte d'un montant de 2'500 fr. au titre de revenus de l'intéressée.
Le 20 février 2012, le Service de la population de la Ville de Renens a établi une attestation de résidence, dont il ressort que A.Y.________ réside "c/o Z.________, à Renens" depuis le 1er décembre 2009 (recte: 2011).
Les 20 et 24 février 2012, X.________ a formé opposition contre les décisions de l'EVAM des 14 et 17 février 2012. Elle a contesté l'existence d'un devoir d'entretien entre concubin de la part de A.Y.________ en sa faveur, dès lors qu'elle et sa fille n'avaient jamais fait ménage commun avec l'intéressé, celui-ci leur ayant laissé en sous-location l'appartement qu'il avait quitté pour vivre chez des connaissances à partir du 1er novembre 2011.
b) Par décision du 24 février 2012, l'EVAM a informé X.________ que, sur la base de l'attestation de résidence précitée et d'un entretien téléphonique, au cours duquel l'intéressée aurait indiqué que A.Y.________ avait quitté son domicile le 1er décembre 2011, son assistance financière serait recalculée et diminuée de 625 fr. au lieu de 2'500 fr. à compter du 1er décembre 2011.
Le 13 mars 2012, l'EVAM a notifié à X.________ des décomptes d'assistance correctifs pour les mois de décembre 2011 à février 2012. Ces décomptes retiennent au titre de revenus de l'intéressée un montant de 625 fr. en lieu et place des 2'500 fr. pris précédemment en compte.
Par décision sur opposition du 16 juillet 2012, le Directeur de l'EVAM a déclaré sans objet l'opposition formée à l'encontre des décomptes d'assistance du 17 février 2012 portant sur les mois de décembre 2011 à février 2012; il a en revanche rejeté l'opposition formée contre le décompte d'assistance du 17 février 2012 portant sur le mois de novembre 2011.
c) Le 10 août 2012, X.________ a recouru contre cette décision devant le DECS. Elle a conclu à ce qu'il ne soit pas tenu compte d'une contribution d'entretien de 2'500 fr. de la part de A.Y.________ dans son budget d'assistance pour le mois de novembre 2011.
Dans le cadre de cette procédure, X.________ a produit une attestation de A.Y.________ datée du 15 janvier 2013 et également signée par Z.________, dont la teneur est la suivante:
"Par la présente, je certifie que j'ai habité chez Mademoiselle Z.________ depuis le 1er novembre 2011, même si je n'ai fait mon changement d'adresse qu'à partir du 1er décembre 2011."
Par décision du 3 avril 2013, le DECS a rejeté le recours de l'intéressée.
D. Par actes séparés du 2 mai 2013, X.________, par l'intermédiaire du Centre social protestant (CSP), a recouru contre les deux décisions du DECS du 3 avril 2013. Elle a pris les mêmes conclusions que dans ses recours précédents.
Les recours ont été enregistrés sous la même référence.
Dans sa réponse du 5 juin 2013, le DECS a conclu au rejet des recours. Dans ses observations du 5 juin 2013, l'EVAM a également conclu au rejet des recours.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 26 juin 2013. Les autorités intimée et concernée ont renoncé à déposé des écritures complémentaires.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposés dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les recours sont intervenus en temps utile. Ils respectent au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
a) Conformément à l'art. 80 al. 1 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31), une assistance est fournie aux personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi par le canton auquel elles ont été attribuées.
Aux termes de l'art. 81 LAsi, les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de cette loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l'assistance nécessaire, à moins qu'un tiers ne soit tenu d'y pourvoir en vertu d'une obligation légale ou contractuelle.
Selon l'art. 82 al. 1 LAsi, l'octroi de prestations d'assistance est régi par le droit cantonal. Dans le canton de Vaud, la matière est régie par la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21).
b) Aux termes de l'art. 19 LARA, l'EVAM octroie l'assistance aux demandeurs d'asile attribués au canton de Vaud et qui remplissent les conditions posées par l'art. 81 LAsi.
L'art. 20 LARA prévoit que l'assistance est, dans la mesure du possible, octroyée sous la forme de prestations en nature (hébergement, encadrement médico-sanitaire, accompagnement social); elle peut en outre prendre la forme de prestations financières.
Selon l'art. 23 LARA, l'assistance est accordée à titre subsidiaire (al. 1); dès que le bénéficiaire des prestations acquiert un revenu ou perçoit des prestations d'assurances sociales ou de tiers, il lui incombe de contribuer financièrement à la couverture des prestations que l'Etat ou l'EVAM lui fournissent (al. 2). Cette réglementation correspond aux principes dégagés par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), en particulier le principe de subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse. Selon ce principe, l'aide sociale n'intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent être obtenues à temps et dans une mesure suffisante. Il n'y a ainsi pas de droit d'option entre les sources d'aide prioritaires. En particulier, l'aide sociale est subsidiaire par rapport aux prestations légales de tiers ainsi que par rapport aux prestations volontaires de tiers (CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4ème éd., Berne 2005, A.4-1). Toutefois, selon la jurisprudence, seules les prestations effectivement fournies par des tiers sont prises en compte et il n'est donc en principe pas admissible de tenir compte d'un revenu hypothétique dans le calcul des conditions minimales d'existence (arrêts 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3 et 8C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 3).
La recourante reproche à l'EVAM d'avoir tenu compte dans son budget d'assistance d'une contribution d'entretien de la part de A.Y.________ pour les mois précédant la conclusion de la convention d'entretien du 8 juillet 2011. Le DECS considère pour sa part que l'EVAM a agi conformément à l'art. 99 al. 2 du Guide d'assistance 2011, en vigueur au moment des faits litigieux.
L'art. 99 du Guide d'assistance 2011 a la teneur suivante:
"1 En anticipation d'une décision de justice, l'unité Assistance évalue avec la personne astreinte, pour autant qu'elle soit autonome financièrement et en fonction de ses revenus, le montant de la pension alimentaire (Art. 173), ou contribution d'entretien (Art. 174), à venir.
2**Dans l'attente d'une décision de justice, elle applique les règles suivantes, admises par la jurisprudence, pour les conventions d'entretien en faveur d'enfants:
· 15% du revenu net de la personne astreinte pour 1 enfant,
· 25% pour 2 enfants,
· 30% pour 3 enfants.
3**L'unité Encadrement soutient les parents célibataires dans leurs démarches en vue de faire valoir leurs droits. Au besoin, elle se prévaut des prérogatives que lui confère l'art. 289, al. 2 CC."
L'articulation de cette disposition n'est pas très claire. A première vue, l'alinéa 2, si on le lit en relation avec l'alinéa 1, semble s'appliquer à la "personne astreinte" à verser une pension alimentaire ou une contribution d'entretien et non au "bénéficiaire", contrairement à ce que soutiennent les autorités intimée et concernée. L'art. 169 du Guide d'assistance 2011 lève toutefois tout doute à ce sujet, en prévoyant expressément que le montant déterminé selon l'art. 99 est traité comme un revenu et vient en déduction de l'assistance versée au bénéficiaire. Une telle réglementation n'est pas conforme à la jurisprudence rappelée ci-dessus, puisqu'elle permet de tenir compte d'un revenu hypothétique dans le calcul des conditions minimales d'existence. Or, selon le Tribunal fédéral, seules les prestations effectivement fournies par des tiers – qu'elles découlent d'une obligation légale ou d'une base volontaire – sont prises en compte.
Dans le cas particulier, l'EVAM n'a pas établi que A.Y.________ avait contribué à l'entretien de sa fille avant la conclusion de la convention d'entretien du 8 juillet 2011. D'ailleurs, cette convention ne prévoit pas d’effet rétroactif s'agissant du paiement de la pension prévue. L’EVAM ne pouvait dès lors pas tenir compte d'une contribution d'entretien de 550 fr. dans le budget d'assistance de la recourante durant les mois de février à juin 2011.
Le recours déposé contre la décision du DECS du 3 avril 2013 confirmant la décision du Directeur de l'EVAM du 14 décembre 2012 doit ainsi être admis.
La recourante reproche en outre à l'EVAM d'avoir retenu qu'elle avait fait ménage commun avec A.Y.________ au mois de novembre 2011 et d'avoir ainsi tenu compte des revenus de ce dernier dans le calcul de ses prestations d'assistance.
Il ressort du dossier que la recourante a emménagé le 1er novembre 2011 avec sa fille dans l'appartement que A.Y.________ louait à Renens. Dans la mesure où ce dernier n'a annoncé une nouvelle adresse qu'à partir du 1er décembre 2011, l'EVAM en a conclu que la recourante et A.Y.________ avaient partagé le même appartement au mois de novembre 2011 et que, dès lors qu'ils avaient un enfant commun, ils devaient être considérés comme des concubins durant cette période.
La recourante conteste qu'il y ait eu cohabitation au mois de novembre 2011. Elle expose que A.Y.________ lui a en effet sous-loué son appartement dès le 1er novembre 2011 et qu'il a le même jour emménagé chez Z., une amie. A l'appui de ses allégations, la recourante a produit deux attestations: la première datée du 24 novembre 2011 et signée par A.Y. et par elle-même, dont il ressort que celui-là sous-louait à celle-ci son appartement depuis le 1er novembre 2011; la seconde datée du 15 janvier 2013 et signée par A.Y.________ et Z., dont la teneur est la suivante: *"Par la présente, je certifie que j'ai habité chez Mademoiselle Z. depuis le 1er novembre 2011, même si je n'ai fait mon changement d'adresse qu'à partir du 1er décembre 2011."*
Selon la jurisprudence (arrêts PS.2005.0063 du 7 juillet 2005 et PS.2004.0193 du 13 décembre 2004), il appartient à l'autorité de prouver la cohabitation. Dans le cas particulier, les autorités intimée et concernée se fondent essentiellement sur l'attestation de résidence du 20 février 2012 établie par le Service de la population de la Ville de Renens pour retenir que la recourante et A.Y.________ ont fait ménage commun au mois de novembre 2011. Toujours selon la jurisprudence (arrêt PS.2005.0063 précité), on ne saurait toutefois se fonder exclusivement sur les indications données par le Contrôle des habitants, ce registre ne bénéficiant pas de la présomption d'exactitude instituée par l'art. 9 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Les autorités intimée et concernée mentionnent également un entretien téléphonique du 22 février 2012, au cours duquel la recourante aurait indiqué que A.Y.________ avait quitté l'appartement le 1er décembre 2011. La recourante conteste toutefois fermement avoir tenu de tels propos. Elle expose qu'en fait, elle a indiqué lors de l'entretien en question que A.Y.________ avait annoncé son changement d'adresse le 1er décembre 2011. Ces explications sont plausibles. Les autorités intimée et concernée n'invoquent aucun autre élément prouvant une cohabitation de la recourante avec A.Y.________ durant le mois de novembre 2011, mais se bornent à relever que les déclarations de la recourante sont sujettes à caution.
Au regard de ces éléments, force est de constater qu'il n'est pas établi que la recourante et A.Y.________ ont fait ménage commun au mois de novembre 2011. C'est dès lors à tort que l'EVAM a tenu compte des revenus de A.Y.________ dans le calcul des prestations d'assistance de la recourante pour le mois en question.
Le recours déposé contre la décision du DECS du 3 avril 2013 confirmant la décision du Directeur de l'EVAM du 16 juillet 2012 doit ainsi également être admis.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission des recours et à l'annulation des décisions attaquées. La cause sera renvoyée à l'EVAM pour qu'il calcule à nouveau les prestations d'assistance de la recourante pour les mois de février à juin 2011 et de novembre 2011.
L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 2 du Tarif des frais judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 – TFJAP; RSV 173.36.5.1).
Obtenant gain de cause, la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à l'allocation de dépens.
**Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public**
**du Tribunal cantonal
arrête:**
I. Les recours sont admis.
II. Les décisions du Département de l'économie et du sport du 3 avril 2013 sont annulées. La cause est renvoyée à l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM) pour nouvelles décisions dans le sens des considérants.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de l'économie et du sport, versera à X.________ un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2013
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.