TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 décembre 2015
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Guy Dutoit et Marcel-David Yersin, assesseurs; Virginie Fragnière Charrière, greffière.
Recourant
X.________, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Service de l'emploi, Instance juridique chômage,
Autorités concernées
Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains,
Centre social régional JURA-NORD VAUDOIS,
Objet
aide sociale
(eg) Recours X.________ c/ décisions du Service de l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 décembre 2014 (confirmant les décisions de réduction du RI du 16 octobre 2014 et du 13 novembre 2014 de l'ORP)
Vu les faits suivants
A. Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), X.________ (le recourant) est suivi par l'Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains (l'ORP), dans ses démarches pour retrouver un emploi.
Le 10 octobre 2013, l'ORP a informé le recourant, qui avait manqué un entretien de conseil et de contrôle, qu'il renonçait à le sanctionner, dans la mesure où il s'agissait de son premier manquement. Il en a fait de même le 7 janvier 2014, étant donné que l'intéressé n'avait pas reçu la convocation à l'entretien de conseil et de contrôle en cause.
Selon le dossier, le recourant a annoncé qu'il serait en vacances du 4 août au 29 août 2014. Il a ainsi été dispensé de remplir les obligations découlant du RI durant cette période.
Par courriel du 14 août 2014, le recourant a informé son conseiller ORP qu'il se trouvait en Afrique et qu'il ne pourrait donc pas se présenter à l'entretien prévu le 25 août 2014. L’ORP lui a répondu que ledit entretien aurait lieu le 25 septembre suivant.
Le 25 septembre 2014, le recourant ne s’est pas présenté à l’entretien de conseil et de contrôle. Par lettre du lendemain, l’ORP lui a imparti un délai pour se justifier. Cette lettre contenait la formule standard, selon laquelle son comportement pouvait constituer une faute et conduire à une sanction.
Par courriel du 29 septembre 2014, le recourant lui a répondu qu'il souffrait de problèmes de santé récurrents depuis son arrivée au Bénin et qu'il avait en outre été cambriolé le 17 septembre 2014. Il a ajouté qu'il serait probablement de retour en Suisse durant la première quinzaine d'octobre. Par courriel du 8 octobre 2014, il a signalé à l'ORP qu'il était en arrêt maladie et qu'il lui fournirait un certificat médical à son retour en Suisse.
Par décision n° 329056877 du 16 octobre 2014, l'ORP a prononcé à l'encontre du recourant une sanction réduisant son forfait mensuel d'entretien du RI de 15%, pendant une période de deux mois, au motif qu'il avait manqué l'entretien susmentionné sans motif valable. Par une autre décision n° 329057141 du même jour, il a également infligé au recourant une réduction de ce forfait de 15%, durant trois mois, dans la mesure où il n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de septembre 2014, dans le délai légal.
B. Le 29 octobre 2014, le recourant a déposé un recours auprès du Service de l'emploi (le SDE) contre ces décisions. Il a fait valoir qu'il séjournait au Bénin depuis la mi-août 2014, mais qu'il avait été victime d'un cambriolage le 17 septembre 2014, puis d'un accident le 27 septembre 2014, qui l'avait immobilisé pendant un mois; il n'avait ainsi pas pu rentrer en Suisse avant le 28 octobre 2014. Il a précisé avoir écrit un courriel à son conseiller ORP le 8 octobre 2014, dès qu'il en avait eu la possibilité, pour lui expliquer les raisons de son absence à l'entretien du 25 septembre 2014. A l'appui de ses allégations, il a produit un certificat médical du Dr Rubins Akakpo établi le 30 septembre 2014, selon lequel son arrêt maladie était prolongé; il était ainsi en arrêt du 30 septembre au 26 octobre 2014. Il a encore remis une copie de son passeport, où figuraient les tampons de la police des frontières française et béninoise, indiquant son absence du 11 août au 28 octobre 2014.
C. Par décision n° 329203658 du 13 novembre 2014, l'ORP a également prononcé à l'encontre du recourant une réduction de son forfait mensuel d'entretien du RI de 25%, pendant une période de quatre mois, au motif qu'il n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2014.
D. Le 19 novembre 2014, le recourant a formé un recours contre cette décision auprès du SDE. Il a repris en substance les arguments développés dans son recours du 29 octobre 2014.
Le 1er décembre 2014, le SDE a invité le recourant à lui fournir tout document médical attestant de son incapacité de travail avant le 30 septembre 2014, ainsi que toute pièce de nature à prouver à quelles dates son voyage était initialement prévu et l’événement l'ayant contraint à annuler la réservation de son vol de retour.
Suite à cette demande, le recourant a fait parvenir, le 3 décembre 2014, un certificat médical du 9 septembre 2014, accompagné d'un rapport médical du Dr Rubins Akakpo, médecin permanent de la Clinique Sainte Rita de Cascia, à Cotonou. Ce premier certificat fait état d'une hospitalisation du 30 août au 9 septembre 2014 pour une pneumonie bilatérale avec paludisme et d'une prolongation de cet arrêt de travail de 20 jours, du 10 au 29 septembre 2014.
Le recourant a aussi remis à nouveau le certificat médical du même médecin du 30 septembre 2014 et son rapport. On y apprend que le recourant a été victime d'un accident le 27 septembre 2014, à la suite duquel il a consulté le Dr Rubins Akakpo le 29 septembre 2014. Ce dernier a attesté un besoin d'immobilisation de la cheville de l'intéressé pendant trois semaines et a prolongé son arrêt de travail du 30 septembre jusqu'au 26 octobre 2014.
Dans sa lettre du 3 décembre 2014, le recourant a également expliqué avoir prévu de partir en voyage au début du mois d’août pour 4 semaines; la date exacte de son départ dépendait toutefois de la date d’obtention de son visa et surtout de la disponibilité des places auprès de la compagnie de voyage Air France; il en avait d'ailleurs discuté avec son conseiller ORP et avait convenu avec celui-ci que si son départ intervenait avant la date de l’entretien de contrôle du mois d’août, il lui enverrait un courriel pour le lui signifier, ce qu’il avait fait le 14 août 2014. Il a enfin précisé n’avoir conservé aucun document de réservation de vol.
Le 5 décembre 2014, le SDE a réitéré sa demande du 1er décembre de la façon suivante: "Force nous est toutefois de constater que vous indiquez n’avoir conservé aucun document relatif à vos réservations de vols. Or, ces documents sont absolument nécessaires au traitement des recours que vous avez déposés auprès de notre autorité. Par ailleurs, quand bien même vous ne les auriez pas conservés, l’agence de voyage à laquelle vous avez fait appel, la compagnie aérienne, le site internet ou le support de paiement que vous avez utilisé doivent pouvoir vous fournir ces renseignements."
Le 8 décembre 2014, le recourant s’est référé aux certificats et rapports médicaux qu’il avait produits pour prouver ses allégations. Il a invité le SDE à s’adresser à son médecin traitant qui confirmerait ses dires. Il a ajouté ne pas avoir réservé un vol aller-retour pour se rendre au Bénin; un proche lui avait offert le vol aller simple pour Cotonou avec la compagnie Air France; il avait alors envisagé de revenir en Suisse par Royal Air Maroc, dont les billets coûtaient moins cher, avant de connaître les problèmes déjà évoqués.
E. Par décision du 17 décembre 2014, le SDE a rejeté le recours du recourant et confirmé la décision n° 329056877 de l'ORP le sanctionnant en raison de son absence à l'entretien de conseil et de contrôle du 25 septembre 2014. Il a considéré en substance que le recourant n'avait pas prouvé avoir réservé ses vacances du 11 au 29 août 2014 et qu’un événement inattendu l’avait ensuite obligé à annuler son vol de retour et à procéder à une nouvelle réservation pour rentrer en Suisse; la validité des certificats médicaux produits devait donc être mise en doute. Il en a déduit que le recourant ne s'était pas présenté à l'entretien de conseil, sans motif valable. Par une autre décision du même jour, le SDE a également rejeté les recours du recourant déposés contre les décisions n° 329057141 et 329203658 des 16 octobre et 13 novembre 2014 de l'ORP le sanctionnant pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi des mois de septembre et octobre 2014. Il a retenu en substance que le recourant n'avait pas prouvé avoir entrepris les démarches nécessaires afin de rentrer de vacances avant le 29 août 2014 et de pouvoir procéder à des recherches d'emploi pendant les mois de septembre et d'octobre 2014; on pouvait attendre du recourant qu'il réserve un vol de retour à tout le moins jusqu'au 28 août 2014; dès lors, l'incapacité de travail invoquée par le recourant dès le 30 août 2014 ne lui était d'aucun secours.
F. Le 20 janvier 2015, le recourant a contesté ces décisions devant la Cour de droit administratif et de droit public (CDAP) du Tribunal cantonal. Il conclut à l'annulation des décisions attaquées, en invoquant avoir pu prouver les motifs justifiant ses omissions.
Le SDE a répondu au recours le 19 février 2015. Il conclut à son rejet, estimant que le recourant n'a fait valoir aucun motif justificatif l'ayant empêché de rentrer en Suisse jusqu'au 29 août 2014.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD.
Partant, le recours est recevable.
a) Entrée en vigueur le 1er janvier 2006, la loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle, conformément au RI prévu par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2 LEmp). Selon l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2 let. b LEmp), de fournir les renseignements et documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a al. 2 let. c LEmp).
Selon l'art. 42 al. 1 de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage (OACI; RS 837.02), les assurés sont tenus d'annoncer leur incapacité de travail à l'ORP, dans un délai d'une semaine à compter du début de celle-ci.
Le recourant ne conteste pas ne pas avoir produit ses recherches d'emploi pour les mois de septembre et octobre 2014, ni ne pas s'être présenté à l'entretien de conseil et de contrôle du 25 septembre 2014. Il fait valoir en substance qu'il aurait été en incapacité de travail durant son séjour au Bénin, suite à une maladie et à un accident; il aurait en outre été cambriolé le 17 septembre 2014; ces circonstances l'auraient empêché de remplir ses obligations découlant du RI.
Le certificat médical produit par le recourant établi le 9 septembre 2014 par le Dr Rubins Akakpo fait état d'une hospitalisation pour maladie du 30 août au 9 septembre 2014, suivie d'une incapacité de travail jusqu'au 29 septembre. Le second certificat médical remis par le recourant établi le 30 septembre 2014 par le Dr Rubins Akakpo indique un arrêt de travail du 30 septembre au 26 octobre 2014 en raison d'un accident. Il découle de ces attestations que le recourant se serait trouvé en arrêt de travail du 30 août au 26 octobre 2014.
Les autorités intimée et concernée mettent en question la validité de ces deux certificats médicaux. A l'appui de cette conclusion, l'autorité intimée fait valoir que le recourant lui a annoncé être en vacances en Afrique jusqu'au 29 août 2014. On pouvait ainsi attendre de lui qu'il réserve un vol de retour jusqu'au 28 août 2014. A défaut d'avoir démontré une telle réservation et son annulation subséquente, son incapacité de travail attestée dès le 30 août 2014 ne lui serait d'aucun secours.
Cette appréciation ne saurait être retenue. L'autorité intimée semble ici se focaliser uniquement sur l'absence d'élément attestant des dates précises de voyage prévues par le recourant. Or, ce dernier a indiqué avoir voyagé avec un aller simple reçu à titre de cadeau, de sorte que son vol de retour était ouvert. Au demeurant, son absence annoncée (du 4 août au 29 août), avait été formulée de manière suffisamment large, car la date de départ a finalement été reportée au 11 août en raison du délai d'obtention d'un visa pour le Bénin. N'ayant pas d'entretien prévu au début du mois de septembre, un retour retardé jusqu'au 31 août n'aurait ainsi pas empêché le recourant de respecter ses obligations de recherches d'emploi et de participation à un entretien. La conclusion selon laquelle les certificats médicaux produits ne devraient pas être pris en considération vu les incertitudes quant à la date de retour initialement prévue du recourant apparaît ainsi arbitraire. Au demeurant, l'autorité intimée ne remet pas en question les pathologies attestées dans ces certificats. Au vu du dossier, le Tribunal de céans ne voit pas de motifs pour remettre en cause ces documents. Force est en conséquence de conclure que le recourant s'est bien trouvé en incapacité jusqu'au 26 octobre 2014.
Il convient d'examiner les conséquences de cette conclusion sur les obligations du recourant. Dans sa décision n° 329056877, l'ORP a sanctionné le recourant, au motif qu'il avait manqué l'entretien du 25 septembre 2014.
En l'occurrence, le recourant a certes été hospitalisé jusqu'au 9 septembre, mais il ne démontre pas n'avoir pas pu avertir à temps l'ORP du fait qu'il ne pourrait être présent à l'entretien du 25 septembre, en écrivant un courriel ou en mandatant un tiers pour le faire. Dès lors qu'il avait déjà été averti pour des omissions de ce type auparavant, il ne pouvait ignorer l'importance d'aviser l'ORP. Il y a donc lieu de confirmer, dans son principe, la décision n° 329056877 de l'ORP.
Il sied ensuite de déterminer si c'est à juste titre que le recourant a été sanctionné, au motif qu'il n'avait remis aucune recherche d'emploi pour le mois de septembre 2014 (décision n° 329057141 de l'ORP).
En l'espèce, le recourant a annoncé à l'ORP son incapacité de travail par courriel du 29 septembre 2014. Il l'a donc annoncée, certes avec un peu de retard, mais pour lequel il a été sanctionné dans la décision précédente. Il faut ainsi admettre que, dès lors que cette autorité a été avisée de son empêchement avant la fin du mois de septembre, c'est à tort qu'elle a sanctionné le recourant pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi pour le mois de septembre 2014. La décision de l'autorité intimée sur ce point doit être annulée.
Il faut ensuite examiner si l'on peut reprocher au recourant de ne pas avoir remis ses recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2014, nonobstant le certificat médical établi le 30 septembre 2014.
En l'espèce, bien qu'étant en incapacité jusqu'au 26 octobre 2014, qui était un dimanche, le recourant n'établit pas avoir été empêché de voyager à cette date, ce qui lui aurait ainsi permis d'être de retour en Suisse et de procéder à des recherches d'emploi la dernière semaine du mois d'octobre 2014.
La décision de l'ORP n° 329203658 sanctionnant le recourant pour absence de recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2014, conformément à l'art. 23b LEmp, est donc justifiée dans cette mesure.
Reste à déterminer si la quotité des sanctions infligées au recourant dans les décisions de l'autorité intimée du 17 décembre 2014 respecte le principe de la proportionnalité.
a) Le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV (art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre 2005 d'application de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) dispose:
" Art. 12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1 Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas de:
a. rendez-vous non respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de renseigner.
2 Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après un avertissement.
3 Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4 La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la décision."
Le noyau intangible, qualifié de minimum vital absolu, peut être déterminé à hauteur de 75% du forfait pour l'entretien (arrêt PS.2009.0097 du 29 mars 2010; pour des explications plus détaillées, voir arrêt PS.2009.0052 du 16 février 2010; TF 8C_148/2010).
Dans un arrêt du 11 novembre 2009 (PS.2009.0064), la CDAP a considéré qu'une réduction de 15% du forfait mensuel d'entretien de deux mois était amplement suffisante pour sanctionner le fait que le recourant n'avait pas remis ses recherches d'emploi pour un mois, sans produire aucun certificat médical; elle a souligné dans ce cadre que l'autorité ne faisait état d'aucun antécédent du recourant, mais que celui-ci, selon le dossier, avait déjà tardé, par le passé, à présenter ses recherches d'emploi, voire même n'en avait fourni aucune durant une période considérée. Dans un arrêt du 21 février 2012, la CDAP a prononcé une réduction de ce forfait de 15% pendant deux mois à l'encontre de la recourante, n'ayant remis que quatre recherches d'emploi au cours du mois en cause (PS.2011.0058). Dans un autre arrêt du 26 mai 2015, la CDAP a confirmé une réduction du forfait de 25% pendant deux mois, prononcée en raison du fait que le recourant n'avait pas annoncé auprès de l'ORP son incapacité de travail à temps (PS.2014.0120 consid. 3c). Dans ce cas, elle a tenu compte de la récidive du recourant qui avait déjà été sanctionné d'une réduction de 15% de son forfait RI pour une période de deux mois, au motif qu'il n'avait pas annoncé à l'ORP son incapacité de travail dans le délai utile.
b) Dans la première décision attaquée du 17 décembre 2014, le SDE a confirmé la sanction prononcée à l'encontre du recourant dans la décision de l'ORP n° 329056877, à savoir une réduction de 15% pendant deux mois du forfait mensuel d'entretien RI, pour ne pas s'être présenté à l'entretien du 25 septembre 2014. Dans la seconde, il a également confirmé les sanctions prononcées par l'ORP dans ses décisions n° 329057141 et 329203658, comme indiqué ci-dessus.
En l'espèce, on relèvera qu'au vu du dossier, le recourant n'a fait l'objet jusqu'ici d'aucune sanction. Il y a lieu de tenir compte de cette circonstance dans le prononcé des sanctions à son encontre. Ceci posé, il sied de confirmer la sanction prononcée dans la première décision du 17 décembre 2014, à savoir une réduction du forfait mensuel RI de 15% pendant deux mois. En effet, on l'a vu, le recourant n'a pas annoncé à temps son absence à l'entretien du 25 septembre 2014. Il y a lieu en revanche d'annuler la première sanction prononcée dans la seconde décision du 17 décembre 2014, à savoir la réduction du forfait mensuel d'entretien RI de 15% pendant trois mois, motif pris que le recourant n'a pas remis ses recherches d'emploi pour le mois de septembre 2014. En effet, comme déjà relevé, le recourant était en incapacité de travail durant ce mois-là et l'a annoncée. Enfin, la seconde décision du 17 décembre 2014 confirme une réduction du forfait en cause de 25% pendant 4 mois, dans la mesure où le recourant n'a remis aucune recherche d'emploi pour le mois d'octobre 2014. Une telle décision apparaît manifestement disproportionnée au regard tant de la situation personnelle du recourant, telle que décrite plus haut, que de la jurisprudence précitée du Tribunal. Cette sanction doit ainsi être réduite à 15% pour une durée de 2 mois.
Il résulte de ce qui précède que le recours est partiellement admis. La première décision attaquée du 17 décembre 2014 relative à la décision de l'ORP n° 329056877 du 16 octobre 2014 est confirmée. La seconde décision attaquée du 17 décembre 2014 relative aux décisions de l'ORP n° 329057141 du 16 octobre 2014 et n° 329203658 du 13 novembre 2014 est réformée, en ce sens que la décision de l'ORP n° 329057141 est annulée et que la sanction prononcée par la décision de l'ORP n° 329203658 est réduite à 15% pendant deux mois. L'arrêt est rendu sans frais (art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; RSV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 17 décembre 2014 relative à la décision de l'Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains n° 329056877 du 16 octobre 2014 est confirmée.
III. La décision du Service de l'emploi, Instance juridique chômage du 17 décembre 2014 relative aux décisions de l'Office régional de placement d'Yverdon-les-Bains n° 329057141 du 16 octobre 2014 et n° 329203658 du 13 novembre 2014 est réformée, en ce sens que la décision de l'ORP n° 329057141 est annulée et que la sanction prononcée par la décision de l'ORP n° 329203658 est réduite à 15% pendant deux mois.
IV. Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 7 décembre 2015
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF