TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 juin 2021
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; Mme Mélanie Chollet et M.Guillaume Vianin, juges.
Recourante
A.________ à ********
Autorité intimée
Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), à Lausanne.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) du 22 novembre 2019 (demande d'assistance judiciaire)
Vu les faits suivants:
A. A.________ (ci-après: la recourante), née le ******** 1983, a bénéficié du revenu d'insertion (RI) dès le 1er mars 2017, selon décision du 8 mars 2017 du Centre social régional (CSR) de Bex dont la recourante dépendait à l'époque. Le journal 2017 du CSR mentionne dès le premier entretien avec la requérante le 16 février 2017 ce qui suit:
"[…] Situation complexe.
Situation professionnelle: Mme a 2 CFC, mais ne peut plus exercer dans ces domaines: la vente pour des raisons de santé, et le graphisme pour des raisons économiques (pas de job dans ce domaine). Mme a surtout travaillé dans le domaine de l'enseignement/du social, s'est donc inscrite en septembre 2016 à la HES à Sierre pour obtenir un bachelor et pouvoir trouver un emploi fixe dans le domaine de l'animation. Elle effectue sa formation à temps partiel (40 %). Dès le 1er mars 2017, elle a trouvé un emploi à mi-temps d'animatrice socio-culturelle à St-Maurice et son droit au chômage s'éteint aujourd'hui le 16 février 2017.
Démarches administratives en cours:
demande de bourse déposée en 2016, pas de réponse pour l'instant.
AI : situation peu claire, à reprendre: Mme a déposé une demande en 2016, aurait reçu une demande négative (ou préavis), aurait demandé un délai pour apporter des éléments supplémentaires. Son médecin traitant lui aurait fait remplir une demande de détection précoce. Le but pour elle serait d'obtenir une réadaptation professionnelle (financement de sa formation par l'AI).
subsides : demande faite, pas de réponse, Mme s'inquiète pour le paiement de ses primes et la prise en charge de ses frais médicaux. Je la rassure, peut continuer d'effectuer ses traitements sans souci.
[…]
Situation financière: Mme va encore recevoir quelques IJ LACI du mois de février, puis ensuite aura son salaire de 1'600 fr. net/mois. Son nouveau loyer sera de 1'100 fr./mois charges comprises. Elle a des frais de transports et repas pour ses 2 jours/semaine à Sierre et va bientôt recevoir la 2ème facture de frais d'écolage. Elle n'aura donc pas le minimum vital.
Dettes: Mme me précise qu'elle a des dettes, notamment pour les impôts de 2014 à 2017. Pas clair si ces factures sont parties à l'OP ou non, Mme a fait une demande de remise d'impôts, attend la réponse, tant sur Valais que sur Vaud. Il y aurait eu des problèmes de taxation ne correspondant pas à ses revenus, à reprendre. Mme semble se faire beaucoup de soucis pour ses dettes, qu'elle voudrait régler, situation à retravailler.
-> dépôt de demande de RI, à titre d'avance sur OCBE et/ou AI […]"
A la date du 30 mars 2017, le journal du CSR mentionne un entretien de permanence avec la recourante, qui ne comprend pas pourquoi, alors qu'elle a reçu une décision d'octroi du RI, il lui est dit qu'il s'agit d'avance sur une bourse ou sur une prestation de l'assurance-invalidité et qu'elle devra cas échéant rembourser les avances du RI.
Au début du mois de mai 2017, la recourante a dû suspendre sa formation au sein de la HES à Sierre en raison d'une aggravation de son état de santé. Elle a également dû mettre un terme à son contrat de travail dès lors que son emploi ne correspondait pas à ses limitations médicales. Le journal du CSR fait état à ce moment-là d'une grande confusion et fragilité psychique de la recourante.
Au mois de juin 2017, la recourante a obtenu l'octroi de la bourse qu'elle avait sollicitée. Le montant a été versé au CSR, mais il s'est avéré que l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage (ci-après: l'OCBE) n'était pas au courant de la suspension de la formation par la recourante au vu de son état de santé. Durant le deuxième semestre 2017 et le premier de l'année 2018, plusieurs décomptes et correctifs ont été établis par les services concernés, notamment en lien avec les frais de transport et de repas qui avaient été avancés à la recourante, ainsi qu'avec le remboursement des frais de transport pour traitements médicaux. A.________ a interjeté plusieurs recours contre les décisions de remboursement rendues à son encontre.
Au début de l'année 2019, alors qu'elle était toujours en arrêt maladie, la recourante a informé le CSR de Bex qu'elle entendait reprendre sa formation auprès de la HES, si possible à 40 % dès septembre 2019. Sa conseillère a attiré son attention sur la problématique du financement de dite formation, l'invitant à se renseigner auprès de l'OCBE et de l'AI.
La recourante a déménagé de Bex à Payerne le 1er avril 2019. Dès cette date, le dossier de la recourante a été transféré du CSR de Bex au CSR Broye-Vully, lequel a rendu une décision d'octroi du RI le 30 avril 2019 avec effet au 1er avril 2019.
Par courrier du 1er juillet 2019, la Haute école de travail social de Fribourg (HETS-FR) a accepté le transfert de A.________ de la Haute école de travail social de Sierre pour la rentrée académique de septembre 2019, à temps partiel. La correspondance du directeur de la HETS-FR précisait que le passage intrafilière était en l'espèce autorisé à titre exceptionnel au vu des raisons médicales invoquées et des indications thérapeutiques attestées. Le directeur a en outre rappelé que A.________ avait épuisé le nombre de semestres de congé que le règlement de filière autorise et que, de ce fait, il ne lui serait plus possible de bénéficier de congés de formation durant son cursus; il lui recommandait dès lors de prendre rapidement contact avec la conseillère aux études de l'école afin de planifier son cursus de formation, et notamment les périodes de formation pratique, de sorte à pouvoir achever la formation dans le délai imparti.
Le 11 juillet 2019, le CSR Broye-Vully a adressé un courrier à la recourante, afin de clarifier certains volets de sa situation; on extrait de ce courrier les passages suivants:
"[…] Pour la partie qui concerne les frais de régime qui vous sont octroyés: notre CSR a pour pratique d'octroyer ce type de frais sur la base d'un document médical (certificat ou attestation), du jour, que nous demandons ensuite de renouveler chaque année pour bénéficier continuellement de frais de régime.
Dans votre situation, nous vous avons accordé ce forfait sur la base d'un ancien certificat daté de 2017 ainsi que les informations transmises par votre précédent CSR. Il vous a cependant été demandé de nous transmettre une attestation actualisée en date du 30 avril 2019.
Vous nous avez, par la suite, transmis à nouveau des copies de la même attestation 2017, raison pour laquelle nous avons réitéré notre demande par un rappel, en date du 19 juin. Comme mentionné dans ce rappel, vous vous exposez à une sanction en cas de non collaboration. Dans la mesure où cette sanction se serait chiffrée à 25 % de votre forfait (soit Fr. 277.50), nous avons choisi de ne plus vous octroyer les frais de régime (de Fr. 175.-) tant que nous ne recevons pas le document demandé, cette mesure étant moins pénalisante financièrement pour vous.
[…]
Nous profitons également de ce courrier pour clarifier votre demande d'aide financière suite à votre confirmation d'inscription auprès de la HETS-FR.
Selon Madame B.________, assistante sociale au CSR de Bex, vous avez été largement informée des conséquences d'un projet de formation. En effet, selon l'entretien du 5 février 2019, elle vous a rendu attentive au financement de cette période de formation, à l'importance de prendre contact avec l'OCBE et avec l'OAI pour connaître les possibilités de prise en charge, au fait que le RI ne prend pas en charge les personnes en formation et qu'il vous faut trouver des solutions financières.
Durant votre premier rendez-vous le 20 mai 2019 avec M. B.________, ces différents points vous ont été rappelés. Nous vous avons aussi transmis des courriels les 17 et 21 juin pour vous rappeler et confirmer qu'une demande de bourse devait être déposée en justifiant les raisons du temps partiel de votre future formation.
En date du 8 juillet, par téléphone, vous nous avez confié que vous n'étiez pas certaine de devoir déposer une demande de bourse.
Dans tous les cas, dans la mesure où vous disposez déjà de deux formations qualifiantes niveau CFC (vendeuse et graphiste), le RI ne peut entrer en matière durant une période de nouvelle formation sachant que votre capacité de travail est entière dans toute activité professionnelle selon la décision de l'OAI du 4 mars 2019. […]"
Le 14 août 2019, A.________ a effectivement présenté une demande de bourses à l'OCBE pour l'année académique 2019-2020. Dans un courrier du 15 juillet 2019 adressé à l'OCBE, elle expliquait qu'elle reprendrait en septembre 2019 ses études débutées à la HES.SO de Sierre en automne 2016 "mises en pause" durant deux ans pour raisons médicales; elle précisait avoir changé de lieu de formation avec l'accord des deux écoles concernées au vu de son changement de lieu de résidence.
B. Le 3 septembre 2019, le CSR Broye-Vully a rendu une décision de suppression des prestations du RI dès le 31 août 2019. Il a motivé sa décision en se référant aux Normes RI, en particulier au ch. 1.3.6.1 de ces normes, en vertu duquel le RI peut verser des avances à la personne en attente d'une bourse de l'OCBE si cette personne répond aux critères cumulatifs suivants: être âgé de 18 à 25 ans révolus, suivre une première formation professionnelle, être dans l'obligation d'interrompre sa formation si l'avance lui est refusée. Le CSR a considéré qu'au vu des deux CFC déjà obtenus, A.________ ne remplit pas les critères précités, ce d'autant plus que l'OAI lui aurait reconnu une capacité de travail entière dans toute activité professionnelle.
Le 7 octobre 2019, A.________, agissant par l'entremise de l'avocat Olivier Carré, a saisi la Direction générale de la cohésion sociale (ci-après: la DGCS) d'un recours à l'encontre de la décision du CSR du 3 septembre 2019. La recourante a notamment fait valoir que la décision de l'Office de l'assurance invalidité faisait l'objet d'un recours et que cette décision contestée avait induit en erreur le CSR et conduit à la suppression des prestations du RI. Elle concluait à l'annulation de la décision du 3 septembre 2019 et à la reconnaissance de son droit au RI, subsidiairement au renvoi de la cause au CSR pour complément d'instruction et nouvelle décision. La recourante sollicitait en outre l'octroi de l'assistance judiciaire, en invoquant son indigence résultant des faits de la cause et de la décision d'octroi de l'assistance judiciaire par la juge instructrice de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal en date du 8 juillet 2019.
Par décision du 22 novembre 2019, la DGCS a rejeté la demande d'assistance judiciaire au motif que la question à trancher (soit déterminer si la recourante remplit les conditions d'octroi du RI) relève essentiellement de l'appréciation des faits et ne présente pas de difficultés particulières justifiant le concours d'un homme de loi.
Le même jour, la DGCS a rendu une deuxième décision rejetant le recours interjeté par A.________ à l'encontre de la décision de suppression des prestations du RI rendue par le CSR Broye-Vully le 3 septembre 2019 et confirmant la décision attaquée.
Le 10 janvier 2020, la recourante, agissant toujours par la plume de Me Carré, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre des deux décisions de la DGCS. Elle a conclu à être mise au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure devant la CDAP (II), à l'annulation de la décision de la DGCS confirmant la décision du CSR Broye-Vully de suppression des prestations du RI du 3 septembre 2019 (III) et à l'octroi de l'assistance judiciaire administrative pour la procédure de recours hiérarchique exercée contre la décision du CSR du 3 septembre 2019, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision et taxation (IV). Le recours a été enregistré sous la référence PS.2020.0003 s'agissant de la décision de suppression des prestations du RI et sous la référence PS.2020.0004 pour ce qui concerne le refus d'octroi de l'assistance judiciaire.
C. Par décisions du 14 janvier 2020 rendues l'une dans la cause PS.2020.0003 et l'autre dans la cause PS.2020.0004, la juge instructrice de la CDAP a accordé à A.________ le bénéfice de l'assistance judiciaire dans les deux causes l'opposant à la DGCS avec effet au 10 janvier 2020 (I), la recourante étant exonérée d'avances et des frais judiciaires et Me Olivier Carré étant désigné en qualité d'avocat d'office (II), la recourante étant en outre exonérée de toute franchise mensuelle (III).
D. Dans sa réponse du 29 janvier 2020, la DGCS a conclu au rejet du recours.
Un délai au 27 février 2020 a été imparti à la recourante pour déposer d'éventuelles observations complémentaires. Me Carré, puis le nouveau conseil de la recourante, Me Fuentes, et enfin la recourante elle-même ont requis de multiples prolongations de ce délai, principalement en raison de l'état de santé de la recourante qui a impliqué une longue hospitalisation. Aucune pièce ni observation complémentaire n'a été produite dans le dernier délai accordé et qui venait à échéance le 15 juin 2021.
E. Par une première décision du 26 octobre 2020, la juge instructrice a relevé Me Olivier Carré de sa mission de conseil d'office de A.________ dans la cause PS.2020.0004 et désigné Me Elodie Fuentes en remplacement. Dans une deuxième décision du même jour, la juge instructrice a arrêté l'indemnité de conseil d'office de Me Carré dans la cause PS.2020.0004 à 649 fr. 65 (II) et mis cette indemnité provisoirement à la charge de l'Etat (III).
Par décision du 28 avril 2021, la juge instructrice a, notamment, relevé Me Elodie Fuentes de sa mission de conseil d'office de A.________ dans la cause PS.2020.0004 (I), arrêté l'indemnité de Me Fuentes à 602 fr. 20 (III) et mis cette indemnité provisoirement à la charge de l'Etat (IV).
F. La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
Le recours dans la présente cause a pour objet le refus de la DGCS de mettre la recourante au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le cadre de la procédure devant l'autorité intimée.
a) Selon l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 28 avril 1999 (Cst; RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert. L'art. 18 al. 1 LPA-VD prévoit que l'assistance judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du nécessaire, elle et sa famille et dont les prétentions ou les moyens de défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire.
L'octroi de l'assistance judiciaire est ainsi soumis à trois conditions cumulatives, à savoir l'indigence du requérant, la nécessité de l'assistance, respectivement celle de la désignation d'un avocat et les chances de succès de la démarche entreprise (cf. Bernard Corboz, Le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire, in Semaine judiciaire [SJ] 2003 II p. 66-89, ch. 7 let. a p. 75; cf. arrêts CDAP BO.2018.0004 du 29 juin 2018; GE.2014.0036 du 25 juin 2014; GE.2013.0186 du 12 décembre 2013).
b) En l'espèce, l’autorité intimée ne remet pas en question l’indigence de la recourante mais considère que les deux autres conditions liées à l’octroi de l’assistance judiciaire, soit les chances de succès de la démarche entreprise et la nécessité de désigner un avocat, ne sont pas remplies.
aa) D’après la jurisprudence, un procès est dépourvu de chances de succès lorsque les perspectives de le gagner sont notablement plus faibles que les risques de le perdre, et qu’elles ne peuvent donc être considérées comme sérieuses, de sorte qu’une personne raisonnable et de condition aisée renoncerait à s’y engager en raison des frais qu’elle s’exposerait à devoir supporter; il ne l’est pas, en revanche, lorsque les chances de succès et les risques d’échec s’équilibrent à peu près, ou que les premières ne sont que légèrement inférieures aux secondes. La situation doit être appréciée à la date du dépôt de la requête et sur la base d’un examen sommaire (ATF 133 III 614 consid. 5 p. 616 et les arrêts cités). Il est ainsi déterminant de savoir si une partie qui disposerait des ressources financières nécessaires se lancerait ou non dans le procès après une analyse raisonnable. Une partie ne doit pas pouvoir mener un procès qu’elle ne conduirait pas à ses frais, uniquement parce qu’il ne lui coûte rien (ATF 129 I 129 consid. 2.3.1 p. 136). Il y a lieu d’appliquer ces critères à la nomination d’un défenseur d’office de manière plus sévère dans le cadre d’une procédure régie par les maximes d’office et inquisitoriale (ATF 122 I 8 consid. 2c; 119 Ia 264 consid. 4c; GE.2014.0036 et GE.2013.0186 précités).
bb) Il se justifie en principe de désigner un avocat d’office à l’indigent lorsque sa situation juridique est susceptible d’être affectée de manière particulièrement grave par l’issue de la procédure concernée; lorsque, sans être d’une portée aussi capitale, la procédure met sérieusement en cause les intérêts de l’intéressé, il faut en outre que l’affaire présente des difficultés en fait et en droit que l’intéressé ne peut surmonter seul (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; arrêt GE.2012.0032 du 6 juin 2012 consid. 2c). Doivent notamment être prises en considération à cet égard les circonstances concrètes de l’affaire et la complexité des questions de fait et de droit, mais également les particularités que présentent les règles de procédure applicables ainsi que les connaissances juridiques du requérant (ou de son représentant). La nature de la procédure, qu’elle soit ordinaire ou sommaire, unilatérale ou contradictoire, régie par la maxime d’office ou par la maxime des débats, n’est pas à elle seule décisive, pas davantage que la phase de la procédure dans laquelle intervient la requête (cf. ATF 130 I 180 consid. 2.2; GE.2014.0036 et GE.2013.0186 précités). Dans le domaine de l'aide sociale, la nécessité de désigner un avocat d'office doit être examinée avec retenue (cf. PS.2017.0072 du 6 novembre 2017 consid. 3a et la jurisprudence du Tribunal fédéral citée).
cc) En l'occurrence, il ressort du dossier que la recourante connaît depuis plusieurs années des troubles de la santé importants qui l'ont contrainte à changer d'orientation professionnelle et ont induit une précarité financière dont la recourante tente de se sortir avec l'énergie à disposition. Les procédures en cours sont multiples, la recourante ayant bénéficié de prestations de l'assurance-chômage, puis sollicité l'octroi de mesures de la part de l'assurance-invalidité, de bourses d'études et de prestations de l'aide sociale. Dès son premier entretien avec le CSR de Bex dont elle dépendait en 2017, il est mentionné que la situation de A.________ est complexe. Depuis lors, les procédures d'octroi, le jeu des subrogations, les demandes de restitution se sont succédé, voire chevauchées, la recourante étant en outre en arrêt maladie à répétition depuis près de quatre ans, impliquant par période des hospitalisations qui rendent difficile le suivi personnel de chaque dossier. Une procédure est en cours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal s'agissant des décisions de l'AI, une autre procédure est pendante devant la CDAP en matière de prestations accordées par l'OCBE. Le sort de l'octroi de prestations du RI à la recourante pourrait en dépendre. Dans ces circonstances, on ne saurait considérer d'emblée que la cause de la recourante est dénuée de chances de succès. En outre, il apparaît que la situation de la recourante est complexe, ainsi que le relevait à juste titre le CSR de Bex, les prestations requises ne pouvant a priori se cumuler et devant faire l'objet d'examen attentif en ce qui concerne la subrogation prévue par l'art. 46 al. 1 de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051); le concours d'un avocat paraît ainsi nécessaire pour conseiller correctement la recourante et coordonner les différentes procédures en cours (cf. BO.2018.0004 du 29 juin 2018 dans une configuration similaire), notamment en cas d'absence prolongée liée aux périodes d'hospitalisation de la recourante.
C'est partant à tort que l'autorité intimée a refusé l'assistance judiciaire à la recourante.
Le recours doit en conséquence être admis.
Dans la mesure où la recourante a bénéficié de l'assistance de son conseil pendant le déroulement de la procédure devant la DGCS, seule demeure litigieuse la question de l'indemnité d'office. Il y a lieu dès lors de réformer la décision attaquée en ce sens que l'assistance judiciaire est accordée, étant précisé que puisque la procédure est gratuite en l'espèce, seule la désignation du conseil d'office entre en considération. Il conviendra en outre de retourner le dossier à l'autorité intimée pour qu'elle interpelle Me Olivier Carré sur les opérations effectuées devant elle et arrête son indemnité d'office.
L'arrêt est rendu sans frais (4 al. 3 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire, a droit à des dépens (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD), mis à la charge de l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la DGCS (art. 55 al. 2 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA), étant rappelé que des indemnités de, respectivement, 649 fr. 65 et 602 fr. 20 ont été versées à Mes Carré et Fuentes.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Direction générale de la cohésion sociale du 22 novembre 2019 (Demande d'assistance judiciaire) est réformée comme suit:
a) Le bénéfice de l'assistance judiciaire est accordé à A.________ dans la cause l'opposant au Centre social régional Broye-Vully, avec effet au 2 juillet 2019.
b) Le bénéfice de l'assistance judiciaire est accordé dans la mesure suivante: assistance d'office d'un avocat en la personne de Me Olivier Carré, avocat à Lausanne.
III. Le dossier de la cause est renvoyé à la Direction générale de la cohésion sociale pour qu'elle requiert production par Me Olivier Carré de la liste des opérations accomplies dans le cadre du recours devant elle, puis fixe l'indemnité de conseil d'office allouée.
IV. Le présent arrêt est rendu sans frais.
V. L'Etat de Vaud, par la Direction générale de la cohésion sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'300 (mille trois cents) francs à titre de dépens, sous déduction des indemnités de 649 fr. 65 (six cent quarante-neuf francs et soixante-cinq centimes) versés à Me Oliver Carré et de 602 fr. 20 (six cent deux francs et vingt centimes) versés à Me Elodie Fuentes.
Lausanne, le 18 juin 2021
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à Me Olivier Carré, avocat à Lausanne, et à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, Recouvrement et assistance judiciaire, à Lausanne.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF