TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 décembre 2019
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Imogen Billotte et M. Laurent Merz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________, à ******** représenté par Me Jean-Lou MAURY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Le Juge instructeur (PL) du recours au fond, par porteur,
Autorité concernée
Service des automobiles et de la navigation.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (PL) du recours au fond du 10 octobre 2019 dans la cause CR.2019.0036 rejetant la requête de restitution de l'effet suspensif
Vu les faits suivants:
A. A.________, né le ******** 1978, est titulaire depuis le 16 octobre 2014 d'un permis à l'essai pour conduire les véhicules des catégories B, B1, F, G et M.
B. Du fichier fédéral des mesures administratives en matière de circulation routière (ADMAS), il ressort que A.________ a fait l'objet, en raison des infractions suivantes, des mesures administratives ci-après:
6 décembre 2004: inobservation des signaux, véhicule défectueux et autre faute de la circulation; interdiction du permis de conduire étranger et examen, pour une durée indéterminée dès le 8 juin 2004;
31 octobre 2006: ébriété et conduite malgré interdiction; conditions spéciales pour une durée de six mois, du 25 mai au 24 novembre 2006;
29 septembre 2010: conduite sans permis; refus du permis d'élève conducteur pour une durée d'un an, du 30 juillet 2010 au 29 juillet 2011;
16 octobre 2014: révocation du permis de conduire étranger;
17 février 2016: refus de la priorité, inobservation de conditions et distraction (manger, téléphoner); retrait du permis probatoire et prolongation de la période probatoire pour une durée de trois mois, du 15 août au 14 novembre 2016.
C. Selon rapport de police du 5 mai 2018, A.________ a été dénoncé pour avoir conduit, le 28 février 2018, à Lausanne, un véhicule automobile sans porter les lunettes ou verres de contact malgré l'obligation inscrite dans le permis de conduire.
Le 28 mai 2018, la procédure administrative a été suspendue jusqu'à droit connu au pénal.
Par jugement du Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne du 4 décembre 2018, A.________ a été reconnu coupable de contravention à l'art. 95 al. 3 let. a de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR; RS 741.01), pour avoir conduit un véhicule sans être porteur de ses lunettes selon les prescriptions de son permis de conduire. Le tribunal a en particulier considéré que, contrairement à ce qu'il faisait valoir, le prénommé ne portait pas de lentilles lors du contrôle du 28 février 2018.
Sur appel, ce prononcé a été confirmé par jugement de la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal du 20 mars 2019. Cet arrêt n'a pas été contesté et est entré en force.
La procédure administrative ayant été reprise, le Service des automobiles et de la navigation (ci-après: le SAN) a rendu le 16 août 2019 une décision par laquelle il a annulé le permis de conduire à l'essai de A.. Il a considéré que le prénommé avait commis durant la période probatoire (laquelle est de trois ans [art. 15a al. 1 2e phrase LCR] et est prolongée d'une année lorsque le permis de conduire à l'essai est retiré au titulaire parce qu'il a commis une infraction [art. 15a al. 3 1ère phrase LCR]) une seconde infraction entraînant un retrait du permis de conduire, de sorte que son permis à l'essai devait être annulé. L'autorité a prononcé qu'une éventuelle réclamation n'aurait pas d'effet suspensif. A. devait lui retourner son permis de conduire.
Contre cette décision, A.________, agissant par son conseil, a formé une réclamation qui a été rejetée par décision du 29 août 2019. Dans son prononcé, le SAN a retiré l'effet suspensif d'un recours éventuel.
D. Le 30 septembre 2019, A.________ a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à son annulation, ordre étant donné le cas échéant à l'autorité intimée de lui restituer immédiatement son permis. A titre subsidiaire, il a demandé que la décision soit annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants. A titre préalable, il a requis la restitution de l'effet suspensif.
La cause a été enregistrée sous la référence CR.2019.0036.
Dans une écriture du 9 octobre 2019, le SAN a conclu au rejet de la requête d'effet suspensif, en se référant à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_548/2018 du 26 mars 2019 consid. 2.1.1 et à un avis de doctrine.
Par avis du 10 octobre 2019, le juge instructeur a transmis au recourant le courrier précité (ch. 1) et dit que la requête de restitution de l'effet suspensif était rejetée "pour les motifs avancés par le SAN" (ch. 2). Suivait l'indication de la voie de droit.
E. Le 21 octobre 2019, A.________, agissant toujours par son conseil, a déposé un recours incident contre la décision du juge instructeur du 10 octobre 2019. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement à ce que ladite décision incidente soit réformée en ce sens que l'effet suspensif est restitué, de manière à ce qu'il soit autorisé à conserver son permis de conduire et à en faire usage jusqu'à droit connu dans la procédure au fond. A titre subsidiaire, il a demandé que la décision incidente soit annulée et la cause renvoyée au juge instructeur pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cause a été enregistrée sous la référence RE.2019.0006.
Le 18 novembre 2019, le juge instructeur intimé a renoncé à se déterminer sur le recours.
Le 26 novembre 2019, l'autorité concernée a conclu au rejet du recours, en se référant à son écriture du 9 octobre 2019.
F. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
En vertu de l'art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les 10 jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en temps utile et il est recevable à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
a) Dans un premier grief, de nature formelle, le recourant se plaint de violation de son droit d'être entendu. Il fait valoir que l'écriture du SAN du 9 octobre 2019 lui a été communiquée en même temps que la décision incidente entreprise, de sorte qu'il n'a pas eu l'occasion de se déterminer à son propos. Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. p. ex. arrêt 8C_422/2014 du 5 septembre 2014 consid. 8), ce procédé devrait entraîner l'annulation de la décision attaquée. Le recourant se plaint en outre de ce que la décision attaquée est insuffisamment motivée.
b) aa) Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où elle l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197). Il appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 139 I 189 consid. 3.2 p. 192 et les références; cf. en outre les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes Schaller-Bossert contre Suisse du 28 octobre 2010 § 39 s. et Nideröst-Huber contre Suisse du 18 février 1997, Recueil CourEDH 1997-I p. 101 § 24). Dans les procédures judiciaires, ce droit existe que la cause soit ou non soumise à l'art. 6 par. 1 CEDH, l'art. 29 Cst. devant, sous cet angle, être interprété de la même manière (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157).
Toutefois, dans le cadre d'une procédure concernant des mesures provisoires ayant un caractère d'urgence, l'art. 29 al. 2 Cst. n'a pas la même portée que s'agissant de la procédure au fond. Ainsi, les décisions judiciaires concernant l'effet suspensif doivent par nature être rendues rapidement et sans de longues investigations complémentaires. L'autorité qui statue peut donc, sauf circonstances spécifiques, se dispenser d'entendre de manière détaillée les intéressés ou de procéder à un second échange d'écritures. Tant la jurisprudence du Tribunal fédéral que celle de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaissent que, si elles ont une portée étendue s'agissant des procédures au fond, les garanties découlant du droit d'être entendu peuvent connaître quelques aménagements dans le cas d'une procédure concernant des mesures provisoires, compte tenu du caractère d'urgence de celles-ci. En d'autres termes, il ne peut être question, dans le cadre de mesures provisoires, d'un droit absolu à une réplique découlant du droit d'être entendu. Le cas échéant, si la réponse de l'autorité précédente contient des éléments nouveaux décisifs sur lesquels le juge entend se fonder, un droit de réplique peut alors se justifier. Cette solution constitue une mise en œuvre pragmatique de l'art. 6 CEDH (ATF 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 47). Le droit d'être entendu du requérant est donc, en principe, déjà garanti par le dépôt de sa demande d'effet suspensif (ATF 139 I 189 consid. 3.3 p. 192; TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 4.1; voir aussi arrêt RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 2a).
bb) Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits. Le droit des parties d'être interpellées sur des questions juridiques n'est reconnu que de manière restreinte, lorsque l'autorité concernée entend se fonder sur des normes légales dont la prise en compte ne pouvait pas être raisonnablement prévue par les parties, lorsque la situation juridique a changé ou qu'il existe un pouvoir d'appréciation particulièrement large. Lorsqu'elle envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune des parties en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, le droit d'être entendu implique de donner au justiciable la possibilité de se déterminer à ce sujet (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171 avec renvoi aux ATF 131 V 9 consid. 5.4.1 p. 26 et 128 V 272 consid. 5b/bb p. 278).
cc) Selon la jurisprudence, le juge est tenu de motiver ses décisions, afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Le juge doit ainsi mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 I 232 consid. 5.1 p. 237).
c) En l'occurrence, l'écriture du SAN du 9 octobre 2019 contenait exclusivement des éléments de droit (à savoir une référence de jurisprudence [arrêt 1C_548/2018 précité] et un avis de doctrine). En outre, cette écriture concernait des mesures provisoires (effet suspensif), soit un domaine dans lequel les garanties découlant du droit d'être entendu peuvent connaître quelques aménagements, comme il a été dit.
Par ailleurs, force est d'admettre que la décision attaquée est des plus succinctes, puisqu'elle se limite à renvoyer aux "motifs avancés par le SAN". Les motifs auxquels il est renvoyé sont contenus aussi bien dans l'écriture du SAN du 9 octobre 2019 que dans la décision sur réclamation du 29 août 2019, laquelle contient un exposé des faits, ainsi que les dispositions applicables. Les raisons pour lesquelles l'effet suspensif a été levé ressortent ainsi de cette écriture et de ce prononcé.
La question de savoir si le droit d'être entendu du recourant a été violé – ce qui est douteux – peut demeurer indécise. En effet, une éventuelle violation aurait été guérie dans la présente procédure, où le recourant a pu se déterminer en toute connaissance de cause. Le renvoi du dossier au juge instructeur intimé constituerait dans ces conditions un détour procédural inutile.
Le grief de violation du droit d'être entendu doit dès lors être rejeté.
Le litige porte sur la question de savoir si c'est à bon droit que le juge instructeur intimé a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.
a) Selon l'art. 80 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), le recours au Tribunal cantonal a effet suspensif (al. 1); l'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande (al. 2).
De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que cela ne compromette pas irrémédiablement les intérêts des parties. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. La question de l'effet suspensif dépend avant tout de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité. L’issue probable du recours peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi (arrêts RE.2019.0001 précité consid. 4a; RE.2015.0001 du 13 février 2015 consid. 2a et les références).
b) Dans le système de la LCR, on distingue le retrait du permis pour des motifs de sécurité de celui prononcé à titre d’admonestation. Alors que la première catégorie vise les cas où les conditions d’octroi du permis de conduire ne sont plus remplies (cf. art. 14 LCR) ou que la personne titulaire du permis n’est plus apte à la conduite, la deuxième concerne le cas où le conducteur a commis une infraction déterminée, justifiant qu’il soit mis à l’écart, pendant une période donnée, du trafic qu’il a mis en danger. L’effet suspensif est la règle en matière de retrait d’admonestation; il est en revanche refusé, sauf circonstances spéciales, en cas de retrait de sécurité (TF 1C_331/2014 du 28 août 2014 consid. 4.3 et les références; arrêts RE.2013.0008 du 14 août 2013 consid. 4d; RE.2013.0003 du 16 avril 2013 consid. 1).
Le permis de conduire à l'essai a été introduit avec la révision de la LCR entrée en vigueur le 1er décembre 2005. Il oblige les nouveaux conducteurs à démontrer leurs aptitudes pratiques en matière de conduite pendant une période probatoire de trois ans avant qu'un permis de conduire de durée illimitée ne leur soit définitivement octroyé. Le permis de conduire à l'essai est caduc si son titulaire commet une seconde infraction entraînant un retrait pendant la période probatoire (art. 15a al. 4 LCR). Un nouveau permis ne peut être délivré au plus tôt qu'un an après l’infraction commise et uniquement sur la base d’une expertise psychologique attestant l'aptitude à conduire (art. 15a al. 5 LCR). Pour les nouveaux conducteurs, l'annulation du permis à l'essai ne dépend pas de la gravité de l'infraction qui leur est reprochée. L'élément déterminant est plutôt la présence d'une première infraction ayant entraîné le retrait du permis (et la prolongation de la période d'essai) et d'une seconde infraction qui conduit elle aussi à un retrait (ATF 136 II 447 consid. 5.3). L'annulation du permis de conduire à l'essai apparaît ainsi comme une mesure de sécurité légale (cf. TF 1C_548/2018 du 26 mars 2019 consid. 2.1.1, aux termes duquel l'art. 15a al. 4 LCR définit une présomption d'inaptitude à la conduite en cas de seconde infraction entraînant un retrait pendant la période probatoire). Pour ces motifs, la cour de céans refuse, sauf circonstances spéciales, d'accorder l'effet suspensif aux recours formés contre des décisions d'annulation du permis de conduire à l'essai, comme elle le fait en cas de retrait de sécurité (voir en particulier arrêt RE.2015.0001 précité consid. 2b, avec renvoi aux décisions sur effet suspensif rendues dans les causes CR.2014.0048, CR.2014.0002 et CR.2012.0078). Le Tribunal fédéral a la même pratique (cf. notamment les ordonnances sur effet suspensif rendues dans les causes 1C_361/2014, 1C_628/2012 et 1C_271/2010).
c) Selon la jurisprudence, la Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (cf. arrêts RE.2019.0001 précité consid. 4a; RE.2017.0010 du 30 août 2017 consid. 2b; RE.2013.0004 du 13 mai 2013).
En l'occurrence, le juge instructeur intimé s'est référé aux "motifs avancés par le SAN", lesquels sont contenus aussi bien dans l'écriture du SAN du 9 octobre 2019 que dans la décision sur réclamation du 29 août 2019. En particulier cette dernière contient une pesée des intérêts à laquelle il a renvoyé. Ce faisant, le juge instructeur intimé a, à tout le moins implicitement, considéré qu'en présence d'une mesure de sécurité telle que l'annulation du permis à l'essai, l'intérêt public à éloigner le recourant de la circulation l'emportait sur l'intérêt de ce dernier à conserver son permis. Il a donc refusé de restituer l'effet suspensif, en se conformant à la règle selon laquelle les recours formés contre des décisions d'annulation du permis de conduire à l'essai n'emportent en principe pas cet effet. Or, on ne voit pas qu'il existerait dans le cas particulier de circonstances spéciales qui justifieraient de s'écarter de cette règle. En particulier, le fait que le recourant a pu, à la suite du contrôle du 28 février 2018, conserver dans un premier temps son permis de conduire, jusqu'à ce que le SAN statue, le 16 août 2019, en annulant son permis à l'essai et en retirant l'effet suspensif d'une éventuelle réclamation, ne saurait rien y changer. Ce procédé s'explique en effet par le fait que l'autorité administrative a attendu pour statuer que la procédure pénale soit close par un prononcé entré en force. Quant à l'argument selon lequel la seconde infraction constituerait seulement une faute légère, il n'est d'aucune aide au recourant, dès lors que le permis à l'essai doit être annulé même si la seconde infraction commise est qualifiée de légère (TF 1C_548/2018 précité consid. 2.5 avec renvoi à l'ATF 136 I 345 consid. 6). S'agissant en outre de l'établissement des faits, il convient de rappeler que si le jugement pénal ne lie en principe pas l'autorité administrative, la jurisprudence a néanmoins admis, afin d'éviter dans la mesure du possible des décisions contradictoires, que l'autorité administrative ne devait pas s'écarter sans raison sérieuse des faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui dépendent fortement de l'établissement des faits, et ce en particulier lorsque – comme en l'espèce – le jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure ordinaire au cours de laquelle les parties ont été entendues (ATF 136 II 447 consid. 3.1). Sans préjuger du fond, on ne saurait ainsi considérer que les moyens du recourant tiré de l'établissement inexact des faits seraient manifestement bien fondés.
Dans ces conditions, le juge instructeur intimé n'a pas violé la loi, ni abusé de son pouvoir d'appréciation, en refusant de restituer l'effet suspensif.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'a par ailleurs pas droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1 a**contrario LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision sur effet suspensif rendue le 10 octobre 2019 par le juge instructeur dans la cause CR.2019.0036 est confirmée.
III. Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2019
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.