86.068
Message concernant des mesures d'encouragement en faveur de l'instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger
du 8 décembre 1986
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un projet de loi fédérale concernant des mesures d'encouragement en faveur de l'instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger et vous proposons de l'adopter.
En outre, nous vous proposons de classer le postulat suivant:
1982 P 82.375 Ecoles suisses à l'étranger (N 25. 6. 82, Schüle)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Mes- sieurs, l'assurance de notre haute considération.
8 décembre 1986
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Egli Le chancelier de la Confédération, Buser
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1986 - 985 8 Feuille fédérale. 139e année. Vol. I
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Condensé
La loi fédérale concernant des mesures d'encouragement en faveur de l'ins- truction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger vise essentiellement trois objectifs: développer les possibilités de financement de l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger qui ne peuvent fréquenter une éco- le suisse; accroître la participation des cantons de patronage chargés de conseiller les écoles sur le plan pédagogique; simplifier considérablement le système de subventionnement. En outre, le soutien de la Confédération sera accordé, plus que par le passé, dans l'idée de favoriser le rayonnement de la. Suisse à l'étranger sur le plan économique et culturel.
Cette loi est appelée à remplacer la loi du 4 octobre 1974 sur l'aide aux écoles suisses à l'étranger (RS 418.0).
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3
Message
1 Partie générale
11 Genèse du projet
S'il est question de remplacer par une nouvelle loi la loi du 4 octobre 1974 sur l'aide aux écoles suisses à l'étranger (RS 418.0), c'est que les disposi- tions actuelles, entrées en vigueur le 1er janvier 1976, souffrent d'un certain nombre d'imperfections. Dans son rapport sur l'année 1978 (FF 1979 II 146), la Délégation des finances des Chambres fédérales relevait déjà que plusieurs conditions de subventionnement définies dans la loi ne correspon- daient pas à la situation de certaines écoles:
La loi fédérale sur l'aide aux écoles suisses à l'étranger est entrée en vigueur le 1er janvier 1976. S'agissant de la nouvelle pratique qui en est résultée en matière de subventions, le Contrôle fédéral des finances a exposé dans un rapport adressé à la délégation que l'application de la nouvelle loi fédérale ne permet notamment pas de résoudre les problèmes suivants que connaissent les écoles suisses:
effectif trop faible des élèves;
part des élèves d'origine suisse dans l'effectif inférieure à 30 pour cent;
la règle selon laquelle il faut six élèves d'origine suisse pour jus- tifier un poste d'enseignement subventionné ne peut pas être respectée;
nombre de professeurs d'origine étrangère trop élevé en raison de la législation du pays concerné.
Ainsi, le bien-fondé des craintes exprimées à l'époque par la Délé- gation des finances devant la commission compétente se trouve confirmé.
Cette critique et les difficultés que pose en permanence l'application, com- plexe, de la loi incitèrent le Conseil fédéral à créer en 1980 un groupe de travail composé de représentants de quatre départements, dans le but d'étu- dier le système d'aide aux écoles et la conformité de chaque établissement à la loi. En 1983, le Gouvernement prit connaissance des conclusions de l'étude et chargea le Département fédéral de l'intérieur (DFI) d'entamer une révision.
Le DFI institua à cet effet une commission d'experts présidée par le direc- teur de l'Office fédéral de la culture, qui comprenait sept représentants de l'administration fédérale et sept représentants des milieux intéressés ne fai- sant pas partie de cette dernière. Si la Conférence suisse des directeurs can- tonaux de l'instruction publique (CDIP) délégua deux personnes, chacune des organisations énumérées ci-après n'en déléguèrent qu'une: le Secrétariat des Suisses de l'étranger de la Nouvelle Société Helvétique, le Comité d'aide aux écoles suisses à l'étranger, l'Association pour la formation des jeunes Suisses de l'étranger, la Conférence des associations suisses d'ensei- gnants et l'Office suisse d'expansion commerciale (OSEC). Le mandat confié à la commission d'experts consistait à définir la position future de la Confédération sur la question de l'instruction des jeunes Suisses et Suisses- ses de l'étranger et à rédiger un avant-projet de loi. Les travaux de la com- mission servirent de base à un projet de loi et à un rapport du DFI datant
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:
du 18 juin 1985 qui furent envoyés en procédure de consultation avec l'accord du Conseil fédéral en juillet de la même année.
12 L'aide fédérale actuelle en faveur de l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger
L'aide fédérale destinée à l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger va aujourd'hui presque exclusivement aux écoles suisses. Notons une seule exception, la modeste subvention annuelle (166 000 fr. en 1986) que le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE) verse à l'Asso- ciation pour la formation des jeunes Suisses de l'étranger, qui est une insti- tution émanant du Secrétariat des Suisses de l'étranger de la Nouvelle Société Helvétique, de la fondation Pro Juventute ainsi que de la Fondation pour les enfants suisses à l'étranger. L'Association, qui a son siège à Zurich, aide de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger à venir suivre une forma- tion dans notre pays, soit en leur accordant des bourses ou des prêts, soit en les conseillant (orientation professionnelle/assistance pendant les études).
La plus grande partie des fonds - 14,6 millions de francs en 1986 - est donc versée sous forme de subventions aux 17 écoles reconnues, conformé- ment à la loi fédérale du 4 octobre 1974 (RS 418.0) et à l'ordonnance du 2 septembre 1981 (RS 418.01). C'est ainsi qu'en moyenne, la Confédération couvre la moitié des dépenses des écoles par le biais d'aides diverses: prise à sa charge d'une partie du traitement des enseignants à titre principal de nationalité suisse et étrangère, subside fixe pour chaque élève suisse, contri- bution aux frais d'acquisition de matériel scolaire, subventions pour les frais d'assurance du corps enseignant. La loi prévoit en outre la possibilité d'accorder toute une série d'autres subventions qui ne sont d'ailleurs plus allouées depuis plusieurs années, non seulement en raison de la situation des finances fédérales, mais également pour des questions de principe. Ces subventions auraient dû aider les écoles à couvrir leurs dépenses de cons- truction et permettre aux enseignantes et enseignants d'assumer leurs frais de voyage, de séjour d'études et de cours. Étant donné que la quasi-totalité de l'aide fédérale est liée aux dépenses effectives des écoles, l'application de la loi est particulièrement compliquée.
La loi en vigueur autorise aussi la Confédération à offrir sa collaboration à des écoles étrangères, possibilité dont elle a fait usage pendant plusieurs an- nées, de 1978 à 1982, en prenant à sa charge une partie du traitement d'un enseignant suisse engagé à l'intention des nombreux enfants suisses suivant l'école allemande à Hong-Kong, Tokyo, Lagos et Téhéran. En 1978, elle a en outre versé un subside extraordinaire à l'école allemande de Nairobi. Mais vu la situation des finances fédérales, il a fallu, pour assurer l'octroi de subventions aux écoles reconnues - conformément à la loi qui leur donne clairement la priorité - renoncer ou plutôt interrompre cette coopé- ration prometteuse avec des établissements étrangers. Une reprise de l'aide fédérale est toutefois prévue en 1987 dans le cas de Hong-Kong et Tokyo.
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13 Les écoles suisses à l'étranger
131 Généralités
La Confédération subventionne à l'heure actuelle 17 écoles dont la réparti- tion géographique est la suivante: sept en Europe et en Amérique latine, deux en Asie et une en Afrique. Ces établissements privés ont tous été fon- dés par les colonies suisses installées sur place. Pour bénéficier d'une aide, ils doivent avoir été reconnus par le Conseil fédéral au vu des principaux critères figurant dans la loi du 4 octobre 1974:
L'activité de l'école doit être assurée à long terme.
La colonie suisse intéressée doit contribuer au financement de l'école.
La direction de l'école, la majorité des enseignants à titre principal et les membres du comité de l'association scolaire (comité d'école) doi- vent être de nationalité suisse.
L'organisation et la structure de l'école sont arrêtées dans des statuts obligatoirement soumis à l'approbation du DFI.
Le programme d'études doit permettre aux élèves de poursuivre leur formation dans un établissement suisse, ce qui implique en particulier un niveau suffisant dans une de nos langues nationales et dans des branches comme la géographie et l'histoire de la Suisse, ainsi que des cours appropriés d'instruction civique suisse.
A son plein développement, l'école doit compter au moins neuf classes et comprendre si possible un jardin d'enfants.
Le nombre d'élèves suisses ne doit pas en règle générale être inférieur à 30 pour cent de l'effectif total.
Le Conseil fédéral peut retirer la reconnaissance à une école qui ne remplit plus ces conditions.
En 1985, les écoles suisses étaient fréquentées par 4742 enfants, dont 1721 ou 36,3 pour cent sont suisses (de nationalité suisse ou nés de mère suisse). Le nombre de postes d'enseignantes et d'enseignants recevant des subven- tions était de 240, 194 postes revenant à des Suisses et 46 à des autochto- nes (voir le tableau nº 1). Chaque école aménage le programme d'études à sa manière pour que les élèves puissent accéder au système scolaire helvé- tique. Mais les écoles doivent généralement aussi répondre aux exigences scolaires du pays de résidence, soit parce qu'habituellement seule une faible proportion d'élèves poursuivent leur formation en Suisse, soit parce que la législation étrangère le requiert. L'école de Bogotá, par exemple, est la seule à offrir depuis toujours un cycle d'études en allemand et en français, ce qui s'explique par le rôle prédominant joué par les Romands au moment de sa création. Depuis 1984, l'école de Rio de Janeiro dispose de classes de lan- gue française, pour le moment dans le degré primaire seulement; une extension au degré supérieur est prévue.
Relevons en ce qui concerne l'écolage, fixé par les établissements eux- mêmes, qu'il existe de grosses différences d'un endroit à l'autre. C'est ainsi que la taxe annuelle demandée pour l'enseignement secondaire était en 1985 de 860 francs à Lima (bus scolaire inclus) et de 4800 francs à
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Bangkok. La plupart des écoles appliquent le même tarif aux élèves suisses et aux élèves étrangers, même si certaines optent pour un tarif légèrement inférieur pour leurs élèves suisses. La loi fédérale, quant à elle, précise sim- plement que l'écolage dû par des parents suisses doit être réduit, voire sup- primé en cas de nécessité.
Pour l'année scolaire 1984/85, la Confédération a alloué aux écoles une somme totale de 13 055 486 francs, ce qui représente en moyenne 7586 francs par enfant suisse (voir le tableau nº 1). Ces subventions ont couvert, toujours en moyenne, 53,8 pour cent des dépenses nettes des écoles.
132 L'historique des écoles
Les écoles suisses les plus anciennes se trouvent en Italie. Beaucoup ont été créées essentiellement pour des raisons linguistiques et confessionnelles par des émigrés alémaniques. C'est le cas notamment de l'établissement de Milan, dont les origines remontent à 1853 - lorsque «l'Ecole internationale des familles protestantes de Milan» ouvrit ses portes - et qui devint à partir de 1919 l'institution neutre sur le plan politique et religieux qu'elle est aujourd'hui. L'école de Luino doit sa fondation non seulement à l'implan- tation d'une usine suisse de tissage de coton, importante pour l'époque, mais aussi et surtout à l'ouverture de la ligne du Gothard qui y amena de nombreux fonctionnaires des chemins de fer et des douanes accompagnés de leur famille. Citons également l'école de Ponte San Pietro près de Bergame, créée en 1890 et soutenue par la Confédération à partir de 1965 seulement, qui est l'œuvre d'une entreprise helvétique (la filature de coton Legler), ou encore l'institution scolaire de Catane datant de 1904, qui est prise en charge par une petite colonie suisse résidant dans le pays depuis plusieurs générations. Rome a son école suisse depuis 1945; cette année-là, en effet, des Alémaniques dont les enfants avaient jusque-là fréquenté l'éco- le allemande engagèrent une institutrice suisse, mettant ainsi sur pied un établissement qui acquit rapidement un grand prestige.
L'Espagne dispose de deux écoles suisses. Celle de Barcelone fut fondée en 1919 à cause, notamment, des conditions peu satisfaisantes qui régnaient dans les établissements de cette ville à la fin de la Première Guerre mon- diale. Celle de Madrid découle de la forte expansion de la colonie helvéti- que et des difficultés croissantes qu'entraînait l'admission d'enfants suisses à l'école allemande.
Les écoles suisses d'Amérique latine (Santiago en 1939, Lima en 1941, Bogotá en 1948, Rio de Janeiro en 1962, Mexico en 1964, Sao Paulo en 1966 et Curitiba en 1981), d'Asie (Bangkok en 1962 et Singapour en 1967) et d'Afrique (Accra en 1964) doivent leur création à l'existence de vastes colonies helvétiques constituées autour d'entreprises d'envergure venues de notre pays.
Signalons qu'une seule école a été fondée depuis les années septante - à Curitiba, au sud du Brésil, en 1981 - et que trois établissements riches d'une longue tradition ont malheureusement dû fermer leurs portes à
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Tableau 1
Statistiques des écoles suisses à l'étranger (Année scolaire 1984/85)
Ecole
Nombre de postes subventionnés (enseignants à titre principal, direc- tion comprise)
Nombre d'élèves
Nombre d'élèves suisses
Pourcentage subvention- nable
Subvention 1984/85 par élève suisse
Pourcentage des dépenses subvention- nées1)
Suisses
Etrangers
Total
Accra
3
3
62
21
33,9
8 909
47,0
Bangkok
6
6
119
35
29,4
10 174
40,3
Barcelone
18
8
26
453
185
40,8
7 164
51,8
Bogotá
21
21
662
152
23,0
8 190
39,8
Catane
2
2
47
16
34,0
7 548
68,9
Curitiba
3
3
90
20
22,2
10 014
56,0
Lima
18
18
605
225
37,2
5 232
67,3
Luino
1
1
2
32
17
53,3
5 099
83,8
Madrid
19
3
22
318
143
45,0
7 823
55,0
Milan
18
1
19
269
113
42,0
9 786
63,1
Mexico
14
13
27
468
179
38,2
6 667
56,9
Ponte S. Pietro
2
2
30
19
63,3
6 323
52,9
Rio de Janeiro
11
1
12
297
69
23,2
10 207
39,4
Rome
20
20
296
133
44,9
8 3512)
66,52)
Santiago
14
4
18
393
112
28,5
8 135
54,4
Sao Paulo
18
15
33
500
211
42,2
8 251
58,9
Singapour
6
6
101
71
70,3
4 955
47,8
194
46
240
4742
1721
36,3
7 586
53,8
Dépenses nettes des écoles.
Provisoire.
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Florence, Gênes et Naples; en 1981, le Conseil fédéral a en effet renoncé à les subventionner car ils ne remplissaient plus les conditions légales, parti- culièrement à cause de la diminution du nombre de Suisses établis dans ces villes et de leur intégration croissante dans le pays de résidence.
133 Le rôle des écoles
L'objectif que visent directement et traditionnellement les écoles est d'offrir aux jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger la possibilité de renforcer les liens qui les unissent à leur patrie et de leur faciliter l'accès aux écoles et à la formation professionnelle en Suisse. Elles jouent en outre un rôle non négligeable pour le rayonnement de notre pays à l'étranger. Les échanges culturels qu'elles suscitent - qui, le plus souvent, ne se limitent pas à l'en- seignement qu'elles dispensent - sont amplifiés par la présence d'enfants du pays de résidence. Les établissements suisses sont en général fort prisés par rapport aux autres institutions existant dans le pays de résidence, parce qu'ils mettent l'accent sur la participation active des élèves et sur l'appren- tissage des langues étrangères. De plus, ils sont nombreux à faire largement usage de leurs installations pour organiser des manifestations culturelles. II peut aussi arriver que le pays de résidence s'en inspire pour développer son système scolaire. Mais on ne saurait considérer qu'une des activités norma- les des écoles suisses soit l'aide au développement au sens de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0) vu que cette aide consiste en priorité à soutenir les efforts des pays en développement, des régions et groupes de population les plus défa- vorisés et à encourager particulièrement le développement rural, la promo- tion de l'artisanat et de la petite industrie locale.
Les écoles sont en revanche essentielles en tant que points de ralliement de la colonie suisse et en tant qu'institutions favorables à l'expansion de l'éco- nomie suisse à travers le monde, non seulement parce qu'elles contribuent à une mobilité accrue de la main-d'œuvre helvétique mais aussi parce qu'elles facilitent la recherche de cadres non suisses dans les différents pays de résidence, surtout dans ceux dont la législation tend à devenir nationa- liste. L'industrie suisse d'exportation et les entreprises installées à l'étranger ont, pour différentes raisons, de plus en plus de difficultés à trouver du per- sonnel helvétique. En Suisse, ce phénomène est dû notamment à la diminu- tion de la mobilité de la population, les Suisses préférant la qualité de la vie régnant dans leur pays à des missions à l'étranger même extrêmement bien payées; à l'étranger, la dureté des conditions de vie et de travail et la multiplication des restrictions à l'entrée de certains pays constituent des obstacles majeurs. Or les jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger qui ont favorisé le rayonnement économique de notre pays dans le monde peuvent continuer à œuvrer utilement dans ce sens, d'autant que des barrières linguistiques et autres devront être franchies pour que la Suisse puisse conquérir et aménager les marchés qui s'ouvrent à elle. Tel est le cas, plus particulièrement, de l'Extrême-Orient où les Suisses bilingues sont très appréciés. Rappelons enfin que les écoles permettent à des enseignantes et
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enseignants de tous les degrés scolaires de séjourner quelque temps à l'étranger et d'y vivre des expériences enrichissantes.
134 Droit du travail et questions fiscales
Les écoles suisses à l'étranger étant des institutions privées, elles jouissent, en ce qui concerne leur gestion, d'une autonomie qui n'est limitée, du côté suisse, que par les critères de subventionnement énumérés dans la loi. L'en- gagement d'enseignantes et d'enseignants suisses ou autochtones fait partie intégrante de cette autonomie.
Cet état de fait a donné lieu à des critiques, comme celles émises par le conseiller national Schule dans le développement de son postulat du 18 mars 1982. Le député y estimait qu'il n'est pas garanti que les autorités scolaires respectent toujours les lois du pays de résidence, notamment la législation fiscale et celle du travail, et il donnait deux exemples pour illus- trer son propos: le fait que les enseignants autochtones aient des traite- ments inférieurs à ceux de leurs collègues suisses et qu'une partie de la rémunération de ces derniers soit généralement versée en Suisse.
Les variations entre les salaires des autochtones et des Suisses, qui peuvent se produire dans certains cas, reflètent une pratique qui n'est pas l'apanage des employeurs privés. Elles mettent surtout en évidence les différences de niveau de vie entre la Suisse et le pays concerné. Il faut aussi tenir compte du statut social de l'enseignante ou de l'enseignant qui n'est pas le même à travers le monde et du séjour des membres helvétiques du corps enseignant qui est souvent limité à trois ans.
En général, les écoles se conforment aux usages locaux lorsqu'elles fixent la rémunération de leur personnel autochtone, décidant elles-mêmes si elles doivent l'adapter au traitement du personnel helvétique, et dans quelle mesure. Jusqu'ici, la Confédération n'a édicté aucune directive sur la ques- tion, estimant que les conditions locales jouent un très grand rôle et qu'il est nécessaire de laisser aux autorités scolaires leur pouvoir d'appréciation. Un changement de pratique aurait d'ailleurs des conséquences financières qui rendraient indispensable une hausse des subventions fédérales.
Pour ce qui est du fisc, remarquons qu'en Italie, les enseignants suisses des écoles subventionnées par la Confédération bénéficient d'une exonération grâce au protocole additionnel à la Convention de double imposition signée le 9 mars 1976. Dans tous les autres cas, ils sont imposables dans le pays de résidence en tant qu'employés de l'association scolaire. Pour être cer- tains que cette obligation soit effectivement remplie, nous proposons d'assortir la présente révision de la loi de la mesure suivante: les écoles dont le corps enseignant suisse est exonéré d'impôts dans le pays de rési- dence ou dont aucune pièce justificative ne prouve que les traitements (au moins 80% des traitements bruts) sont assujettis à l'impôt dans ce même pays voient les aides financières destinées aux enseignants suisses réduites de 20 pour cent.
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!
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D'autres mesures susceptibles d'améliorer la situation du point de vue du fisc comme le paiement du subside de la Confédération dans le pays de résidence - au lieu d'un versement en Suisse - pourraient difficilement être concrétisées et poseraient rapidement des problèmes, lorsqu'il s'agit par exemple de régler les différentes primes des assurances sociales suisses.
14 Les besoins d'instruction existant indépendamment des écoles
Les besoins en matière d'aide à l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger peuvent être classés en cinq catégories, compte tenu des condi- tions locales:
a. Les besoins de tous les Suisses de l'étranger;
b. Les besoins des Suisses n'ayant pas d'école suisse à leur disposition;
c. Les besoins des Suisses dont les enfants peuvent fréquenter l'établisse ment d'un Etat tiers (l'école allemande ou française, par exemple) dans le pays de résidence;
d. Les besoins des Suisses dont les enfants peuvent fréquenter les écoles du pays de résidence sans subir trop d'inconvénients (Europe, Améri- que du Nord);
e. Les besoins des Suisses résidant dans un pays dont le système scolaire est insuffisant et ne pouvant pas envoyer leurs enfants dans l'établisse- ment d'un Etat tiers (l'école française ou allemande, par exemple).
Si l'on se fonde sur l'expérience acquise au fil des années et sur un sondage réalisé en 1984 auprès des représentations suisses, par le Service des Suisses de l'étranger du Département fédéral des affaires étrangères, ces cinq caté- gories de besoins débouchent sur les demandes suivantes:
a. Donner aux jeunes Suisses et Suissesses la possibilité de suivre une for- mation professionnelle dans notre pays; l'Association pour la forma- tion des jeunes Suisses de l'étranger s'acquitte de cette mission avec succès;
b. Assurer l'enseignement des langues nationales suisses et dispenser des connaissances de la Suisse et de ses réalités, notamment au moyen de bandes vidéo ou de cours de vacances;
c. Permettre à ces jeunes d'accéder aux établissements créés par des Etats tiers dans le pays de résidence, en coopérant avec lesdits établisse- ments; éventuellement participer à l'écolage des jeunes Suisses fré- quentant de tels établissements;
d. Néant;
e. Assurer l'engagement d'une enseignante ou d'un enseignant suisse, ou des cours par correspondance.
La coopération avec les écoles créées par des Etats tiers dans le pays de résidence, qui est mentionnée à la lettre c, constitue la demande la plus importante. Il lui sera donné suite sous différentes formes; l'accent sera sur- tout mis sur des aides financières pour la fourniture de matériel didactique suisse, la forme de soutien la plus efficace restant le subventionnement du
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traitement des enseignants suisses rattachés aux écoles d'Etats tiers. Certai- nes conditions doivent toutefois être réunies. Il faut d'abord qu'il s'agisse de branches littéraires ayant un rapport relativement étroit avec la Suisse (enseignement d'une ou de plusieurs de nos langues nationales et de l'his- toire, ainsi que connaissance de la Suisse et de ses réalités, etc.) et ensuite que le plus d'enfants suisses possible puissent en profiter. On trouve dans plus d'une douzaine de métropoles à travers le monde des enfants suisses qui fréquentent les écoles d'Etats tiers et pour lesquels un tel service pour- rait être envisagé, d'autant que leur nombre représente parfois l'effectif de plusieurs classes. Mais il est indispensable que la colonie suisse intéressée en prenne elle-même l'initiative et soit disposée à assumer la responsabi- lité d'employeur vis-à-vis des enseignants venus de notre pays. Si l'on exi- geait une participation financière d'une certaine importance de la part de la colonie, on peut estimer à la moitié du nombre de requérants potentiels le pourcentage de personnes intéressées à cette possibilité. Soulignons à cet égard que l'enquête de 1984 du Service des Suisses de l'étranger du DFAE a montré que prises ensemble, les écoles allemande, française, américaine et anglaise instruisent à peu près autant d'enfants suisses (1800) que les écoles suisses à l'étranger. De leur côté, les établissements helvétiques comptent beaucoup d'élèves du pays de résidence (2300) et d'Etats tiers (700).
Une aide de la Confédération peut également être envisagée, si certains cri- tères sont respectés, dans le cas des demandes figurant aux lettres b et e. Son importance doit toutefois rester limitée, surtout en ce qui concerne la lettre e, étant donné que le sondage effectué sous la forme d'un appel dans la «Revue suisse» et l'édition étrangère du «Tages-Anzeiger» par l'Associa- tion suisse des enseignants a révélé que l'idée de créer un cours par corres- pondance pour toute la durée de la scolarité obligatoire des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger, comme l'Association en avait l'intention, suscite trop peu d'intérêt pour le moment.
C'est sciemment que nous entendons renoncer à l'octroi de subsides aux parents, non seulement parce que cela ne correspondrait pas forcément à l'objectif visé par la loi proposée, mais aussi pour des raisons financières. Le nombre de bénéficiaires potentiels est en effet très élevé lorsque l'on sait qu'il y a quelque 50 000 enfants suisses à l'étranger. Si la Confédération décidait de participer au financement de l'instruction de chaque enfant en versant 1000 francs par an, il lui faudrait 50 millions de francs chaque année, soit plus du triple du crédit budgétaire dont elle dispose à l'heure actuelle. Pour garantir l'efficacité de l'aide fédérale, il importe qu'à chaque fois l'objectif fixé dans la loi soit respecté, le besoin prouvé, et que les inté- ressés prennent eux-mêmes des initiatives et apportent leur contribution.
15 La mission des cantons
Le soutien financier alloué en faveur de l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger conformément à l'article 45 bis de la constitution est par définition du ressort de la Confédération. C'est à cette dernière qu'in-
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combe la mise à disposition des fonds nécessaires à ce soutien ainsi que la surveillance de l'école pour ce qui touche au respect des conditions de subventionnement.
Mais les cantons peuvent également, grâce à leur autonomie en matière d'instruction, jouer un rôle complémentaire par rapport au soutien finan- cier fourni par la Confédération, et remplir une mission importante. C'est dans cet esprit que le DFI s'est adressé, en 1969 déjà, à la CDIP pour que chaque école suisse à l'étranger ait un canton de patronage. D'où les patro- · nages suivants:
Cantons de patronage
Ecoles suisses
Argovie
Curitiba
Bâle-Ville
Sao Paulo
Bâle-Campagne
Santiago
Berne
Barcelone, Bogotá 1)
Glaris
Ponte San Pietro
Grisons
Luino, Milan
Lucerne
Bangkok
Schaffhouse
Madrid
Soleure
Rio de Janeiro
Saint-Gall
Rome
Thurgovie
Lima
Valais
Bogotá 1)
Zoug
Singapour
Zurich
Accra, Catane, Mexico
En 1977, le DFI a préparé avec les cantons intéressés des recommandations sur le contenu des patronages. Le canton de patronage
Désigne un fonctionnaire chargé des questions liées à l'école suisse;
Informe régulièrement l'école sur les questions pédagogiques, techni- ques et administratives. Les représentants du canton entretiennent des contacts personnels avec les représentants de l'école suisse;
Conseille l'école et organise dans la mesure du possible des inspec- tions;
Prépare à sa future activité l'enseignant ou l'enseignante nommé(e) dans une école à l'étranger;
Remet à l'école du matériel didactique à des conditions avantageuses;
Soutient, quant à l'organisation et aux aspects techniques, le perfec- tionnement des enseignants en Suisse et à l'étranger;
Apporte son soutien à l'organisation de camps d'élèves en Suisse et à des programmes d'échange d'élèves;
Donne son appui aux écoles suisses lors de l'engagement d'enseignants suisses, notamment en accordant les congés nécessaires aux ensei- gnants désirant travailler dans une école suisse à l'étranger;
Aide les enseignantes et enseignants ayant travaillé dans une école suisse à l'étranger à réintégrer la caisse de retraite de leur canton.
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Deux enquêtes sur le contenu du patronage ont été effectuées dans le cadre de la révision de la présente loi: l'une par la CDIP auprès des cantons de patronage, et l'autre par le DFI auprès des écoles suisses à l'étranger, en collaboration avec le Comité d'aide aux écoles suisses à l'étranger, un organisme privé émanant de la Commission des Suisses de l'étranger de la Nouvelle Société Helvétique et de la Fondation pour les enfants suisses à l'étranger. Il ressort de ces deux enquêtes que les relations entre les cantons de patronage et les écoles sont généralement bonnes, même si elles sont plus ou moins étroites selon les cas. La plupart des écoles souhaitent une extension des services des cantons de patronage, en particulier dans le domaine des congés accordés au corps enseignant et du maintien des ensei- gnants concernés dans les caisses de retraite cantonales. De son côté, la Confédération souhaite que les cantons veillent davantage à la qualité de l'enseignement dispensé dans les écoles suisses et à la conformité de cet enseignement au programme scolaire suisse. D'où la nette répartition du travail entre la Confédération et les cantons pour laquelle nous avons opté dans le présent projet: tandis que la Confédération se charge de l'aide direc- te par des contributions aux frais d'exploitation, les cantons fournissent une aide complémentaire indirecte sous la forme de patronages qui consistent principalement à conseiller et assister les écoles suisses.
Soulignons pour terminer que les cantons ne sont aucunement opposés à offrir également d'autres services tels que la remise de matériel didactique à l'intention des enfants suisses ne pouvant suivre une école helvétique.
16 Résultats de la consultation
La procédure de consultation a montré que les milieux intéressés (la CDIP, les partis politiques, les organisations de Suisses de l'étranger, les écoles suisses à l'étranger et les associations d'enseignants) sont favorables à une révision de la loi du 4 octobre 1974. Elle a aussi révélé qu'une majorité souhaite en principe une aide globale d'une certaine importance de la part de la Confédération. L'Alliance des Indépendants irait encore plus loin. A son avis, il faudrait non seulement donner une large assise aux écoles suisses existantes, mais entreprendre de nouvelles activités en faveur des jeunes Suisses de l'étranger qui ne peuvent suivre une école helvétique. Il en va autrement de l'Action nationale qui estime qu'au lieu de contribuer au financement de l'instruction dans un autre cadre que les écoles suisses, la Confédération devrait participer au financement des écoles en place en préservant mieux leur caractère helvétique. Le présent projet tient partielle- ment compte de l'un et l'autre avis.
Les positions des autres personnes consultées se situent entre ces deux pôles. La plupart sont en principe favorables au projet de loi proposé, même si toutes ne fixent pas les mêmes priorités. Beaucoup tiennent parti- culièrement à ce que les écoles suisses à l'étranger soient maintenues et leur financement assuré. Citons parmi celles qui sont de cet avis - à part les écoles suisses à l'étranger qui sont directement concernées - la CDIP, la Commission des Suisses de l'étranger de la Nouvelle Société Helvétique et
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la Conférence des associations suisses d'enseignants. Ont particulièrement appuyé l'idée de l'instruction dispensée dans un autre cadre que les établis- sements helvétiques, l'Union des Chambres de commerce suisses à l'étran- ger, les deux communautés de Suisses et de Suissesses de Hong-Kong et Tokyo ainsi que la Chambre de commerce suisse du Japon. De nombreuses propositions ont été faites concernant le contenu de la loi lui-même.
Il est rare que des avis - d'ailleurs contradictoires - nous aient été adressés sur la question de savoir si les mesures d'encouragement en faveur de l'ins- truction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger devaient continuer à être du ressort du DFI ou être transférées au DFAE en tant qu'activité concernant les ressortissants suisses à l'étranger. Les associations d'en- seignants et les cantons de patronage, quant à eux, préfèrent que le DFI s'occupe de ce dossier comme par le passé en raison de la collaboration institutionnalisée qui existe entre la CDIP et ce département, ce qui se justifie aussi en raison de la fonction culturelle remplie par les écoles suisses. Ceci nous convainc encore davantage de la nécessité de laisser cette tâche dans la sphère de compétences du DFI. Il n'existe en effet pas de raison impérieuse pour un tel transfert au DFAE, un département qui n'est guère spécialisé dans les questions de subventionnement.
17 Interventions parlementaires
La révision de la loi fédérale sur l'aide aux écoles suisses à l'étranger a donné lieu à deux interventions. Le Conseiller national Schule prie le Conseil fédéral dans son postulat 82.375 du 18 mars 1982 d'examiner les objectifs et la situation des écoles suisses à l'étranger et d'informer le Parle- ment à ce sujet. Il demande que, dans cet examen, deux solutions soient envisagées: doter ces écoles d'un statut d'institution privée ou leur donner des moyens et un statut permettant d'en faire un instrument de notre politi- que étrangère et de notre politique du développement. Le présent message et le projet de loi proposé tenant partiellement compte de cette interven- tion, nous proposons de classer le postulat. La motion Mühlemann 86.514 du 19 juin 1986 vise un objectif similaire: l'auteur de l'intervention tient en priorité à ce que la politique suivie dans le domaine des écoles suisses à l'étranger contribue à l'expansion de l'économie suisse et soit adaptée à ses besoins, d'une part, et à ce que le rayonnement culturel de notre pays soit développé avec le concours de la Fondation culturelle Pro Helvetia par le truchement des écoles suisses à l'étranger, d'autre part. Nous sommes dis- posés à accepter cette intervention sous la forme d'un postulat; le Conseil national n'a toutefois pas encore examiné cette question.
2 Partie spéciale : Commentaire du projet de loi
Le titre
Alors que la loi en vigueur porte le titre de «Loi fédérale sur l'aide aux éco- les suisses à l'étranger», le projet est intitulé «Loi fédérale concernant des
118
:
mesures d'encouragement en faveur de l'instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger». Cette modification reflète la volonté de promou- voir davantage l'instruction dispensée dans un cadre autre que celui des écoles suisses.
Article premier
Le but de la loi tel qu'il est défini à l'article premier se réfère à l'article 45 bis de la constitution concernant les Suisses de l'étranger, article sur lequel la présente loi est fondée. De plus, on met en évidence l'importance de la loi pour l'instruction des jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger, puisqu'il s'agit d'abord de faciliter l'accès de ces jeunes aux écoles et à la formation professionnelle en Suisse, et ensuite de favoriser le rayonnement de la Suisse à l'étranger, particulièrement par le truchement des écoles exis- tantes. C'est ainsi que parallèlement à l'enseignement, les écoles suisses qui sont fréquentées par de nombreux élèves étrangers remplissent aussi une fonction culturelle en organisant régulièrement des manifestations. Ce rôle sera accentué à l'avenir.
Article 2
Le 1er alinéa indique expressément que les écoles suisses de l'étranger sont des établissements privés. La Confédération intervient de manière subsi- diaire, c'est-à-dire là où les intéressés ont pris eux-mêmes des initiatives et apportent une contribution en fonction de leurs moyens.
Ce que l'on pourrait qualifier de double reconnaissance constitue une inno- vation importante. En prévoyant de reconnaître séparément l'enseignement secondaire du 2e degré, le législateur incite les écoles à n'ouvrir des classes secondaires de ce degré entraînant des frais particulièrement élevés que lorsque toutes les conditions requises sont réunies. L'ordonnance précisera les notions de classes secondaires du 1er degré et de classes secondaires du 2 e degré qui sont admises à présent dans le monde de l'enseignement. Ces termes sont utilisés de la manière suivante: les classes secondaires du 1 er degré correspondent à la période de l'école obligatoire qui suit immédia- tement l'école primaire, alors que l'enseignement secondaire du 2 e degré est celui qui succède à l'école obligatoire et prépare à un métier ou à des étu- des. En reconnaissant à une école le droit d'être subventionnée, la Confédé- ration ne reconnaît pas automatiquement les certificats de maturité délivrés par cette école. Ceci requiert en effet une procédure particulière, conformé- ment à l'ordonnance fédérale sur la reconnaissance de certificats de matu- rité.
Article 3
En dépit des quelques modifications qui y ont été apportées, l'article 3 correspond pour l'essentiel au contenu de la loi en vigueur. Le 1er alinéa comprend à la lettre e une nouvelle disposition selon laquelle toute école qui désire être reconnue et subventionnée devra avoir un canton de patro- nage. Si, contre toute attente, des difficultés devaient survenir à cet égard, la Confédération l'aiderait.
119
Le 2e alinéa introduit, en faveur des écoles de taille moyenne et surtout des grands établissements, un assouplissement de la prescription en vigueur prévoyant que la proportion d'élèves de nationalité suisse doit être de 30 pour cent au moins. L'idée est que le caractère suisse d'une école dépend non seulement du nombre relatif d'élèves suisses, mais également du nom- bre absolu de ces derniers. Il faut savoir en outre que la règle des 30 pour cent à laquelle toutes les écoles sont soumises actuellement oblige certaines d'entre elles à refuser des élèves étrangers dont l'admission permettrait pourtant de mieux utiliser leurs installations et de rentabiliser l'établis- sement.
Une précision concernant la future ordonnance: sont suisses au sens de la présente loi les citoyens et citoyennes suisses, ainsi que les enfants étrangers de Suissesses et de femmes ayant eu la nationalité suisse avant leur maria- ge. Cette interprétation correspond à la réglementation actuelle qui est ainsi maintenue, indépendamment de la révision du droit de la nationalité des enfants d'un parent suisse entrée en vigueur le 1er juillet 1985. Vu que cer- tains pays n'acceptent pas la double nationalité, on ne saurait admettre que toutes les personnes pouvant acquérir la nationalité suisse jusqu'au 30 juin 1988 vont effectivement faire usage de cette possibilité. Seuls les deux tiers des «élèves suisses» fréquentant les écoles suisses à l'étranger possèdent actuellement le droit de cité suisse.
De plus, la loi prévoit au 3e alinéa - et c'est nouveau - un nombre mini- mum d'élèves suisses, les écoles qui demandent pour la première fois une subvention devant remplir des conditions plus strictes que les autres. L'avantage de ce régime différencié réside dans le fait qu'une école sera reconnue uniquement si son avenir semble assuré notamment du point de vue de son effectif en élèves suisses. Quant au minimum de quinze élèves suisses que doivent compter les écoles existant déjà, trois établissements (Luino, Catane et Ponte San Pietro) dépassent à peine ce chiffre. Il est diffi- cile de savoir quelle sera la situation à cet égard d'ici quelques années. D'autres formules, plus souples, pourraient être trouvées, le cas échéant, sur la base de l'article 10 (subventionner, à la place des écoles, des postes d'enseignants).
Il découle du 4e alinéa que les modifications de statuts doivent également être approuvées par le département.
En ce qui concerne le 6e alinéa, il est prévu qu'une future ordonnance contienne une disposition selon laquelle celui qui enseigne à un degré donné devra, en règle générale, posséder un titre permettant d'enseigner dans le degré en question. Il découle également de cet alinéa que les écoles doivent dispenser un enseignement suffisant dans une langue nationale suisse, en géographie, en histoire et en instruction civique suisses.
Le 7e alinéa règle les questions relatives aux assurances sociales couvrant les enseignantes et enseignants suisses employés par les écoles suisses. Etant donné que la plupart retournent en Suisse au bout de quelques années, il s'agit avant tout d'éviter des interruptions dans le versement de cotisations aux assurances sociales de notre pays.
120
1 1
S'agissant de l'AVS, les enseignants suisses à titre principal travaillant dans les écoles suisses d'Italie et d'Espagne sont obligatoirement assujettis à l'AVS et à l'AI ainsi qu'aux assurances suisses qui leur sont liées, soit sur la base d'une convention internationale, soit en vertu de la législation hel- vétique. Les écoles suisses qui les emploient doivent prendre en charge la partie des primes qui leur incombe selon la loi en tant qu'employeurs. Lorsque les enseignants suisses à titre principal se trouvent dans un pays dans lequel l'affiliation aux assurances suisses AVS et AI est facultative, les écoles qui les emploient doivent leur verser la moitié des cotisations.
Pour ce qui est de l'assurance-maladie, de l'assurance-accidents et de la prévoyance professionnelle, les écoles veillent à ce que le corps enseignant suisse soit couvert selon des modalités comparables à celles qui sont d'usa- ge en Suisse. La prévoyance professionnelle doit, quant à elle, répondre aux exigences de la loi fédérale y relative, ce qui implique que les intéressés auront le choix entre deux formules: rester affiliés à la caisse de retraite des enseignants de leur canton - une solution optimale - ou adhérer à la Caisse fédérale d'assurance (CFA) en tant que membres à part entière ou dépo- sants. Le gain assuré par la CFA continuera à être fixé de manière forfaitai- re par le DFI et avec l'assentiment du Département fédéral des finances, en fonction du degré scolaire pour lequel l'enseignant est engagé. Les contribu- tions dues par l'employeur (y compris les charges supplémentaires et les intérêts sur le découvert technique) seront toutefois prises en charge par les écoles qui assument ainsi toutes les responsabilités financières qui décou- lent des décisions qu'elles prennent en tant qu'employeur, comme par exemple engager ou donner leur congé à des membres du corps enseignant. Ce changement, fort souhaitable pour des questions de principe, résulte directement de la décision d'accorder des subventions forfaitaires aux écoles suisses. Jusque-là en effet, la Confédération accordait une aide pour les cotisations que l'employeur versait à la CFA ou aux caisses de retraite can- tonales ainsi qu'à l'AVS.
Article 4
Pour la première fois, le subventionnement de l'enseignement secondaire du 2e degré est soumis à des conditions déterminées, en raison des frais éle- vés qu'entraîne cet enseignement, d'ailleurs prodigué à un nombre d'élèves nettement inférieur. Autres innovations: le but de l'enseignement est préci- sé et l'enseignement d'une seconde langue nationale doit figurer au pro- gramme; la deuxième condition tend avant tout à promouvoir davantage le français puisque la majorité des écoles enseigne en allemand. Le minimum de quinze élèves suisses devrait poser des problèmes aux écoles de Bogotá et Rio de Janeiro, la première comptant sept élèves en 1985 (neuf en 1984), la seconde 11 (17 en 1984) dans cette section (voir le tableau 2).
Article 5
Dans cet article, l'attribution des aides financières a été conçue de manière aussi claire et simple que possible, l'aide étant maintenue dans l'ensemble à son niveau actuel. C'est dans cette optique et en s'inspirant du projet de loi
9 Feuille fédérale. 139e année. Vol. I
121
sur les aides financières et les indemnités que le nouveau droit prévoit de verser des montants forfaitaires et d'accorder les subventions indépendam- ment des frais de chaque école. En effet, les frais sont pris en considération uniquement s'ils correspondent aux critères de subventionnement qui se fondent, eux, sur deux facteurs déterminants respectant en outre l'objectif de la future loi: la proportion d'élèves suisses et le nombre des enseignants suisses à titre principal dont le poste donne droit à une subvention. Le subventionnement forfaitaire incite à une gestion rationnelle et permet aux écoles d'investir les fonds alloués. Il faudra par ailleurs renoncer à la dispo- sition de l'ordonnance en vigueur selon laquelle la colonie suisse couvre par des dons 5 pour cent des dépenses de l'année scolaire. Enfin, les sub- ventions n'étant plus liées aux frais d'exploitation de chaque école, le Par- lement fixera le montant du crédit budgétaire en tenant compte des besoins des Suisses de l'étranger en matière d'instruction et de l'état des finances fédérales.
Il faut en outre souligner que selon le nouveau régime, la Confédération contribuera exclusivement aux frais d'exploitation. Cela signifie qu'elle ne soutiendra plus les projets d'investissement, qu'elle ne participera plus comme elle le faisait largement naguère aux frais de construction, l'expé- rience ayant montré que pour des réalisations de ce genre, les écoles suisses peuvent compter sur divers dons. De plus, la Confédération renonce à jouer un rôle d'employeur; jusqu'ici, elle avait pu exercer indirectement une influence dans ce domaine, vu qu'elle versait une contribution aux traite- ments. Ce qui est aussi nouveau, c'est que les aides financières prendront en considération la situation fiscale des écoles suisses. Les modalités de subventionnement sont expliquées dans l'appendice.
Article 6
Cet article reflète la volonté qu'ont les cantons de participer davantage à la vie des écoles suisses à l'étranger. En veillant au respect du programme d'études, les cantons de patronage jouent un rôle important, puisque les écoles suisses n'obtiennent des subventions qu'à la condition que leurs cours répondent aux exigences et aux buts de l'enseignement tel qu'il est dispensé en Suisse. On notera une autre fonction essentielle des cantons de patronage, celle qui consiste à conseiller et assister les écoles, vu que la Confédération ne peut s'en charger, d'une part parce que l'instruction ne relève pas de sa compétence, et d'autre part parce qu'elle n'a pas le person- nel nécessaire. Il est d'ailleurs prévu que le département arrête des directi- ves à propos du patronage, en accord avec les cantons.
Article 7
Les écoles remettent leur budget et autres pièces justificatives nécessaires au calcul de l'aide financière au plus tard trois mois après le début de l'année scolaire. Le département fixe l'aide financière sur la base de ces documents et du rapport concernant l'année scolaire écoulée, et verse l'aide en deux tranches au cours de l'année scolaire.
122
Article 9
La formule potestative qui figure dans cet article donne au Conseil fédéral la latitude qui lui permettra de décider si la reconnaissance doit être retirée à une école ou non. Plus concrètement, cela signifie que le Conseil fédéral n'est pas tenu de retirer la reconnaissance à une école si cette dernière ne remplit pas toutes les conditions requises pendant deux ou trois ans, par exemple. Le Gouvernement agira différemment si ce sont non pas des diffi- cultés passagères, mais des changements profonds qui empêchent une école de se conformer à la loi. La reconnaissance est donc retirée uniquement aux écoles qui, de manière permanente, ne répondent pas aux exigences fixées. On appliquera le même principe à l'enseignement secondaire du 2 e degré.
Pour la première fois, la loi donne aux cantons de patronage le droit d'être entendus et de soumettre des propositions. Cette disposition tient compte du fait qu'en veillant au respect du programme d'étude, les cantons de patronage vérifient également si une des principales conditions du subven- tionnement est remplie.
Article 10
Par rapport à la loi actuelle, cet article précise et étend les possibilités de financement de l'instruction dispensée aux jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger dans un cadre autre que les écoles suisses, ce qui permet une certaine souplesse et une utilisation judicieuse des fonds. Dans l'examen des demandes, la Confédération appliquera notamment les critères sui- vants: le besoin, les prestations fournies par le requérant et le fait de four- nir l'aide à un nombre aussi élevé que possible de jeunes de nationalité suisse qui résident à l'étranger.
Le premier alinéa fait référence à des organisations suisses qui se consa- crent à l'instruction de jeunes Suisses de l'étranger; telle est la tâche qu'as- sume l'Association pour la formation des jeunes Suisses de l'étranger, par exemple. Cet organisme dont le siège se trouve à Zurich aide de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger à venir suivre une formation dans notre pays, soit en leur accordant des bourses ou des prêts, soit en les conseillant. Il reçoit déjà des subventions annuelles de la part de la Confédération, en vertu de l'article de la constitution qui concerne les Suisses de l'étranger. La présente révision est l'occasion de donner une base légale à ce subven- tionnement.
Article 11
La commission comprendra au moins onze membres représentant les insti- tutions .suivantes: les départements concernés au sein de l'administration fédérale, la CDIP, les écoles suisses à l'étranger (avec à chaque fois un délé- gué du comité d'école et un représentant du corps enseignant), la Conféren- ce des associations suisses d'enseignants, le Secrétariat des Suisses de l'étranger de la Nouvelle Société Helvétique, l'Association pour la forma- . tion des jeunes Suisses de l'étranger, ainsi que - et c'est là une nouveauté -
123
le Comité d'aide aux écoles suisses à l'étranger, la Fondation Pro Helvetia et des organisations représentant l'industrie suisse d'exportation.
La commission accomplira notamment les tâches suivantes au profit de la Confédération:
conseiller le département dans les questions de principe touchant à l'application de la loi, particulièrement dans la préparation des décisions rendues en vertu de la loi;
donner son avis sur les demandes touchant à la reconnaissance d'écoles et de l'enseignement secondaire du 2e degré;
donner son avis sur les propositions tendant à retirer à une école la reconnaissance soit pour l'ensemble de son enseignement, soit pour le secondaire du 2e degré;
donner son avis sur les demandes de financement de l'instruction dispen- sée dans un cadre autre que les écoles suisses à l'étranger.
Article 12
Des dispositions impératives du pays de résidence peuvent notamment prescrire l'engagement d'un certain nombre d'enseignants autochtones, ou encore les branches que ces derniers doivent enseigner.
3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 Conséquences financières
Le plan financier tient compte dans une certaine mesure de l'extension de l'aide fédérale qui est proposée. Le crédit budgétaire n'a pas subi de réduc- tion en dépit de la baisse de l'effectif des écoles suisses survenue de 1982 à 1984 lorsque l'on est passé de 19 à 17 établissements (fermeture des écoles de Florence, Gênes et Naples, fondation de l'école de Curitiba). La situa- tion s'est aussi améliorée à partir de 1986, au moment où la réduction linéaire de 10 pour cent sur les subventions a été abandonnée, ce qui a per- mis de rattraper le retard pris dans l'octroi d'avances aux établissements helvétiques de l'étranger et a donné la marge nécessaire (d'environ un demi-million de francs par an) à l'octroi d'une aide à l'instruction qui est dispensée dans un cadre autre que les écoles suisses.
32 Effets sur l'état du personnel
La présente révision de la loi réduira considérablement les travaux adrni- nistratifs, particulièrement à cause du passage à un subventionnement for- faitaire des écoles suisses. De plus, le dossier des fermetures d'écoles en Italie sera clos prochainement. Il en résulte un allégement des travaux dans ce domaine, de sorte que cette activité représente désormais un demi-poste au lieu d'un poste complet.
124
4 Grandes lignes de la politique gouvernementale
Le présent projet figure dans les Grandes lignes de la politique gouverne- mentale 1983-1987 (FF 1984 I 259, appendice 2).
5 Constitutionnalité
Le présent projet de loi se fonde sur une base constitutionnelle claire, l'arti- cle 45 bis de la constitution (article concernant les Suisses à l'étranger). Nous renvoyons aussi à l'article 8 de la constitution définissant les compétences de la Confédération en matière de politique étrangère.
.
.
125
Appendice
Commentaire du régime de subventionnement proposé
Régime simple, nombre restreint de critères de subventionnement.
A de rares exceptions près, les réductions par rapport au système actuel ne dépassent pas 10 pour cent.
Nombre d'élèves suisses; prise en considération du degré scolaire.
Nombre d'enseignantes et enseignants suisses à titre principal dont le poste est subventionnable; prise en considération du degré scolaire ainsi que des différences sensibles touchant les frais de voyage et les années de service.
Calcul des aides financières en fonction du coût de la vie dans le pays de résidence et de l'imposition plus ou moins forte du contribuable.
· J+P (jardin d'enfants et école primaire) .. 3000 francs dans chaque cas indexa-
S (enseignement du 1er degré) 4000 francs
M (enseignement secondaire du 2e degré) 6000 francs tion complète
Degré scolaire
Europe
Outre-mer
jusqu'à 5 années de service
plus de 5 années de service
jusqu'à 5 années de service
plus de 5 années de service
Secondaire du
2e degré, Direction
de l'école
50 000
60 000
55 000
65 000
Secondaire
du 1er degré
45 000
50 000
50 000
55 000
Ecole primaire
40 000
45 000
45 000
50 000
Jardin d'enfants
35 000
40 000
40 000
45 000
· Un(e) enseignant(e) pour huit élèves suisses; la moitié de l'aide finan- cière est indexée. Chiffre arrondi vers le haut à partir de quatre élèves.
126
· A partir de 50 élèves suisses, un poste supplémentaire d'enseignant ou d'enseignante pour la direction de l'école.
· Aide financière pour les enseignants étrangers (à la place de Suisses): forfait de 30 000 francs, entièrement indexé, indépendamment du degré scolaire.
· Application de la compensation du pouvoir d'achat pour les colla- borateurs travaillant à l'étranger, prévue par l'Office fédéral du per- sonnel.
· Les écoles dont le corps enseignant suisse est exonéré d'impôts dans le pays de résidence ou dont aucune pièce justificative ne prouve que les traitements (au moins 80% des traitements bruts) sont assujettis à l'impôt dans ce même pays, voient les aides financières destinées aux enseignants helvétiques réduites de 20 pour cent.
Les aides financières destinées aux enseignants suisses ont été calculées, pour simplifier, en admettant que tous les intéressés avaient plus de cinq années de service. En outre, toutes les écoles ont subi une réduction de 20 pour cent en raison de la situation fiscale favorable dont elles jouiraient, ce qui revient à dire que les écoles suisses en Italie ne sont pas les seules à être touchées, elles dont le corps enseignant suisse est exonéré d'impôts grâce à un protocole additionnel à la Convention de double imposition signée avec ce pays. Par conséquent, si les écoles apportent les justificatifs nécessaires, les subventions dues pour les membres du corps enseignant suisse sont plus élevées que dans le tableau 2.
127
128
Subventions fédérales envisageables selon le nouveau régime de subventionnement (Base de calcul: Année scolaire 1984/85)
Tableau 2
Ecole
Nombre d'élèves suisses
Subvention par élève suisse
Indi- ce
Total indexé
Subven- tions pour le corps enseignant
Subvention (nouveau)
Subvention 1984/1985
Diffé- rence en pour cent
Accra
17
4
51 000
16 000
67 000
128
85 760
141 360
227 120
187 088
21,4
Bangkok
28
7
84 000
28 000
112 000
104
116 480
171 360
287 840
356 105
-19,2
Barcelone
65
72
48
195 000
288 000
288 000
771 000
65
501 150
687 600
1 188 750
1 325 418
-10,3
Bogotá
118
27
7
354 000
108 000
42 000
504 000
86
433 440
810 960
1 244 908
Catane
14
2
42 000
8 000
50 000
84
42 000
69 920
111 920
120 762
Curitiba
10
10
30 000
40 000
70 000
91
63 700
118 420
182 120
200 288
Lima
148
54
23
444 000
216 000
138 000
798 000
83
662 340
907 6801)
1 570 020
1 177 250
33,4
Luino
17
51 000
84
42 840
58 320
101 160
86 678
16,7
Madrid
85
32
26
255 000
128 000
156 000
539 000
65
350 350
633 600
983 950
1 118 696
-12,0
Milan
63
22
28
189 000
88 000
168 000
445 000
84
373 800
577 760
951 560
1 105 849
-14,0
Mexico
122
39
18
366 000
156 000
108 000
630 000
94
592 200
861 920
1 454 120
1 193 414
21,8
Ponte S. Pietro . .
11
8
33 000
32 000
65 000
84
54 600
69 920
124 520
120 130
3,7
Rio de Janeiro ..
45
13
11
135 000
52 000
66 000
253 000
91
230 230
435 480
665 710
704 303
Rome
84
21
28
252 000
84 000
168 000
504 000
84
423 360
699 200
1 122 560
1 110 6732)
1,1
Santiago
67
18
27
201 000
72 000
162 000
435 000
76
330 600
580 800
911 400
911 149
Sao Paulo
98
66
47
294 000
264 000
282 000
840 000
91
764 400
1 051 160
1 815 560
1 740 978
4,3
Singapour
50
21
150 000
84 000
234 000
93
217 620
247 0400
464 600
351 797
32,1
Total
1042
416
263
3 126 000
1 664 000
1 578 000
6 368 000
5 284 870
8 122 500
13 407 370
13 055 486
12,5
M
J + P
S
M
Total
J + P
S
Utilisation partielle des possibilités de subventionnement (comme jusqu'ici).
Provisoire.
51 000
Projet
Loi fédérale concernant des mesures d'encouragement en faveur de l'instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger (Loi sur l'instruction des Suisses de l'étranger, LISE)
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 45 bis de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 8 décembre 19861), arrête:
Section 1: But
Article premier
La présente loi a pour but de renforcer les liens qui unissent les jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger (ci-après «jeunes Suisses de l'étranger») à leur patrie, de faciliter l'accès de ces jeunes aux écoles et à la formation professionnelle en Suisse, et de favoriser du même coup le rayonnement de la Suisse à l'étranger.
Section 2: Ecoles suisses à l'étranger
Art. 2 Aides financières de la Confédération
! La Confédération alloue des aides financières aux écoles suisses à l'étran- ger (ci-après «écoles») qui sont prises en charge à titre privé par des asso- ciations de Suisses et de Suissesses de l'étranger.
2 La Confédération n'alloue des aides financières qu'aux écoles auxquelles le Conseil fédéral reconnaît le droit d'être subventionnées.
3 La reconnaissance de l'enseignement secondaire du deuxième degré est soumise à des conditions spéciales.
4 Le Conseil fédéral fixe la procédure.
Art. 3 Conditions auxquelles une école est reconnue
' Le Conseil fédéral, après avoir consulté le canton de patronage, reconnaît à une école le droit d'être subventionnée lorsque celle-ci:
a. Est neutre sur le plan politique et confessionnel et ne vise aucun but lucratif;
129
Instruction des Suisses de l'étranger
b. Assure à long terme, dans la région qu'elle dessert, l'instruction des jeunes Suisses de l'étranger;
c. Est régulièrement soutenue sur le plan financier par les Suisses et les Suissesses de l'étranger intéressés;
d. Dispose de classes primaires et de classes secondaires du 1er degré et, dans la mesure du possible, d'un jardin d'enfants;
e. A un canton de patronage en Suisse;
f. A reçu, de la part du pays de résidence, l'autorisation de dispenser son enseignement; et
g. Exempte au besoin des jeunes Suisses de l'étranger du paiement de l'écolage en tout ou en partie.
2 La proportion d'élèves de nationalité suisse doit être de 30 pour cent au moins. Si l'école compte plus de 50 élèves suisses, cette proportion doit être de 25 pour cent au moins; si elle en compte plus de 100, cette proportion doit être de 20 pour cent au moins.
3 Une école doit compter au moins quinze élèves suisses; les écoles deman- dant à être reconnues par le Conseil fédéral en vue d'obtenir pour la pre- mière fois une subvention doivent en compter 25 au moins.
4 L'organisation et la structure de l'école sont fixées dans des statuts qui doivent être approuvés par le Département fédéral de l'intérieur (ci-après «département»).
5 Les membres du comité d'école et la majorité des enseignantes et ensei- gnants à titre principal, la direction de l'école comprise, doivent être de nationalité suisse. Le département peut autoriser des exceptions pour les membres du comité d'école.
6 Le programme d'études et l'enseignement doivent permettre aux élèves de poursuivre leur formation sans difficultés majeures dans des écoles en Suisse ou dans le pays de résidence.
7 L'école veille à ce que les enseignantes et enseignants de nationalité suisse soient suffisamment couverts par des assurances sociales. Les intéressés peuvent être admis dans la Caisse fédérale d'assurance avec l'accord du dé- partement.
Art. 4 Conditions auxquelles l'enseignement secondaire du 2e degré est reconnu
Le Conseil fédéral reconnaît à une école le droit d'être subventionnée pour l'enseignement secondaire du 2e degré qu'elle dispense lorsqu'elle remplit les conditions figurant à l'article 3; l'enseignement secondaire du 2e degré doit en outre:
a. Compter au moins quinze élèves suisses;
b. Prévoir, dans son programme, l'enseignement d'au moins deux langues nationales suisses;
130
:
Instruction des Suisses de l'étranger
c. Déboucher sur une maturité cantonale ou fédérale, sur un diplôme de commerce reconnu par la Confédération, ou préparer aux cours d'introduction suisses aux études universitaires; et
d. Déboucher si possible sur un certificat d'école moyenne reconnu dans le pays de résidence.
Art. 5 Nature et calcul de l'aide financière
I Dans les limites des crédits ouverts, le département verse chaque année aux écoles des aides financières forfaitaires pour leurs frais d'exploitation. Ces aides sont fonction du nombre d'élèves suisses et d'enseignantes et enseignants à titre principal suisses. Le département tient compte en outre de la situation de chaque école.
2 Le département peut verser des aides financières destinées aux enseignan- tes et enseignants étrangers si des dispositions du pays de résidence prescri- vent l'engagement d'enseignantes et enseignants autochtones.
3 Il peut verser temporairement des allocations extraordinaires aux écoles qui, sans faute de leur part, voient leur existence menacée en raison de cir- constances particulières.
Art. 6 Cantons de patronage
1 Les écoles doivent consulter un canton suisse (appelé ci-après «canton de patronage») au sujet de leur système scolaire et du programme d'enseigne- ment.
2 Le patronage consiste notamment à:
a. Conseiller et assister les écoles;
b. Fournir du matériel didactique à un prix avantageux;
c. Echanger des informations;
d. Promouvoir des échanges d'élèves;
e. Aider les écoles à choisir les membres du corps enseignant et à assurer leur perfectionnement professionnel;
f. Aider les membres du corps enseignant à reprendre leur vie profession- nelle en Suisse.
Art. 7 Obligation de renseigner
Les écoles soumettent au département le budget de la nouvelle année sco- laire ainsi que les comptes et le rapport de l'année scolaire écoulée.
Art. 8 Surveillance
La représentation suisse à l'étranger veille à ce que l'école respecte la pré- sente loi, le département exerçant la haute surveillance. Dans le domaine pédagogique, la surveillance de l'école incombe au canton de patronage.
131
Instruction des Suisses de l'étranger
Art. 9 Retrait de la reconnaissance
Après consultation ou sur proposition du canton de patronage, le Conseil fédéral peut retirer à une école la reconnaissance, soit pour l'ensemble de son enseignement, soit pour le secondaire du 2e degré, lorsque les condi- tions prévues par la présente loi ne sont plus remplies.
Section 3: Instruction dispensée dans un autre cadre
Art. 10
' Dans les limites des crédits ouverts, la Confédération peut accorder son soutien à des associations de Suisses et de Suissesses de l'étranger et à des organisations suisses neutres sur le plan politique et confessionnel, qui se consacrent à l'instruction de jeunes Suisses de l'étranger sans viser aucun but lucratif.
2 Cette aide financière peut notamment prendre les formes suivantes:
a. Contribution au traitement en particulier de Suissesses et de Suisses enseignant, dans des écoles d'Etats tiers, une ou plusieurs langues nationales ou l'instruction civique ou encore dispensant des connais- sances de la Suisse et de ses réalités;
b. Contribution au traitement de Suissesses et de Suisses qui dispensent leur enseignement à des classes primaires et des classes secondaires du 1 er degré selon des plans d'études suisses;
c. Contribution aux frais afférents à des cours portant entre autres sur la connaissance de la Suisse et de ses réalités ou sur l'enseignement d'une ou de plusieurs langues nationales suisses;
d. Contribution aux frais entraînés par des échanges d'élèves et des sé- jours d'études en Suisse;
e. Contribution aux frais afférents à des publications, du matériel didacti- que et des cours par correspondance.
3 L'article 3, 7e alinéa, de la présente loi est applicable par analogie aux assurances sociales des membres du corps enseignant suisse bénéficiant, en ce qui concerne leur traitement, d'une aide financière de la part de la Confédération en vertu du 2e alinéa, lettres a et b.
4 Le Conseil fédéral fixe la procédure.
Section 4: Dispositions communes
Art. 11 Commission
' Le département institue une commission comprenant des représentants des principales autorités et organisations intéressées.
2 La commission est l'organe consultatif du département pour toutes les questions découlant de l'application de la présente loi.
132
Instruction des Suisses de l'étranger
Art. 12 Réserve du droit étranger
Le département peut autoriser des dérogations à la présente loi si cela est nécessaire en raison de dispositions impératives du pays de résidence.
Art. 13 Voies de droit
La procédure de recours est régie par la loi fédérale sur la procédure admi- nistrative") et la loi fédérale d'organisation judiciaire 2).
Section 5: Dispositions finales
Art. 14 Exécution
Le Conseil fédéral est chargé de l'exécution de la présente loi. Il édicte les dispositions nécessaires.
Art. 15 Abrogation du droit en vigueur
La loi fédérale du 4 octobre 19743) sur l'aide aux écoles suisses à l'étranger est abrogée.
Art. 16 Dispositions transitoires
' Les écoles reconnues selon l'ancien droit doivent s'adapter aux disposi- tions de la présente loi dans les trois ans. Si elles ne respectent pas ce délai, le Conseil fédéral peut leur retirer la reconnaissance.
2 Le passage du régime de subventions selon l'ancien droit à l'octroi des aides financières au sens de la présente loi se fera progressivement en trois ans. Pendant cette période, le montant de l'aide financière calculé selon la présente loi sera à chaque fois comparé à la dernière subvention versée se- lon l'ancien droit. La première année, la différence entre ces montants sera compensée à raison du tiers; la deuxième année, elle le sera à raison des deux tiers.
Art. 17 Référendum et entrée en vigueur
' La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Le Conseil fédéral fixe la date de son entrée en vigueur.
31174
RS 172.021
RS 173.110
RO 1975 2385
133
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des mesures d'encouragement en faveur de l'instruction de jeunes Suisses et Suissesses de l'étranger du 8 décembre 1986
In
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Dans
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Jahr
1987
Année
Anno
Band
1
Volume
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Heft
03
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
86.068
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 27.01.1987
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Data
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105-133
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