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Message concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération
du 3 juin 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Par le présent message, nous vous proposons d'ouvrir, à partir du 1er mars 1992 et pour une période minimum de quatre ans, un nouveau crédit de programme de 1050 millions de francs, qui nous permettra de contracter les engagements nécessaires au titre de la continuation de l'aide humani- taire internationale de la Confédération, conformément à la loi du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales. Les dépenses y relati- ves seront inscrites aux budgets et comptes de la période 1992 à 1996 environ.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesda- mes et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
3 juin 1991 Au nom du Conseil fédéral suisse :
Le président de la Confédération, Cotti Le chancelier de la Confédération, Buser
1991 - 353 24 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
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Condensé
Conformément à la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0), la Confédération prend des mesures de coopération et d'aide humanitaire internationales. Pour la réalisation de ces mesures, les Chambres federales libèrent les moyens nécessaires sous forme de crédits de programmes portant sur plusieurs années. L'actuel crédit de programme de 530 millions de francs, accordé par arrêté fédéral du 30 novembre 1988 (FF 1988 III 1427) pour une durée de trois ans au titre de la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération, sera probablement épuisé en février 1992. Pour la première fois , le nouveau crédit de programme demandé par ce message est prévu pour une durée minimale de quatre ans. Comme indiqué pour le credit de programme destiné à la poursuite de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement, le but est de tenir compte de la période de la législature des Chambres fédérales, également de quatre ans, et de contribuer ainsi à alléger le travail du Parlement.
L'aide humanitaire internationale représente environ un cinquième de l'aide publique de la Suisse. Les Chambres fédérales ont approuvé dans le cadre d'autres crédits de programme pluriannuels spéciaux, l'allocation de moyens financiers dans quatre autres domaines de l'aide publique, soit :
la coopération technique et l'aide financière,
les mesures de politique économique et commerciale, y com- pris les mesures de désendettement,
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=
la participation au capital des banques régionales de développement et à la garantie multilatérale contre les risques à l'investissement,
le financement de mesures de désendettement en faveur de pays en développement démunis ainsi que de programmes et de projets, dans les pays en développement, en faveur de l'environnement global.
Ces prochaines années, l'aide humanitaire de la Confédéra- tion restera un moyen d'expression important de la solida- rité qui représente l'un des principes de base de la poli- tique extérieure de la Suisse. A cet égard l'aide publique de la Suisse (1990: 0,30% du produit national brut) devra se rapprocher encore de la moyenne de celle des pays de l'OCDE et s'accroître progressivement de manière substan- tielle. L'aide humanitaire contribuera à atteindre cet objectif. La planification financière et les perspectives . pour les années 1992 à 1995 constituent les bases sur les- quelles repose la proposition d'ouvrir, par le présent message, un nouveau crédit de programme de 1050 millions de francs pour la période allant du ler mars 1992 au 29 fé- vrier 1996 au plus tôt. Comme les précédents crédits de programmes, le présent crédit inclut une réserve pour les cas d'urgence imprévus. Eu égard aux perspectives incertai- nes et aux développements particuliers qui se dessinent dans diverses régions du monde, cette réserve a été calcu- lée en conséquence.
La contribution annuelle pour les années 1990 à 1993 accor- dée au budget ordinaire du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) pour le financement de ses tâches perma- nentes a décidée
été par arrêté
fédéral du 25 septembre 1989 (FF 1989 914) et ne fait pas partie du crédit de programme proposé dans le présent message. Un message séparé relatif à la continuation du versement de
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cette contribution annuelle à partir de 1994 sera présenté en temps opportun.
Des mesures d'aide humanitaire internationale restent in- dispensables à la survie de millions d'êtres humains, dans une mesure encore plus importante qu'auparavant. Les évolu- tions observées ces derniers temps l'ont montré une fois de plus de manière très évidente. La famine qui a frappé une nouvelle fois au Sahel et dans la corne de l'Afrique, les guerres civiles permanentes ou ayant éclaté récemment et leurs cruelles conséquences pour les habitants de nombreux autres pays africains, la guerre du Golfe, la situation des populations civiles, en particulier des Kurdes et des Chiites, en Irak sont autant d'exemples qui suffisent à convaincre de la nécessité de l'aide humanitaire.
A cela s'ajoute que la situation de détresse chronique dans de nombreux pays en développement s'aggrave ainsi que le montre la paupérisation de couches de plus en plus larges de la population. Les catastrophes naturelles et celles provoquées par l'homme mettent la vie humaine en danger. Les dégradations écologiques sont le déclencheur de nom- breuses catastrophes qui se répètent à intervalles de plus en plus fréquents. A côté des événements particulièrement dramatiques captés par l'actualité, il en est d'autres bien plus nombreux qui passent parfois totalement inaperçus de l'opinion publique: conflits armés oubliés, réfugiés qui depuis des années, voire des décennies, vivent privés d'espoir dans des camps, millions d'enfants et d'adultes sous-alimentes ou malnourris dans tous les pays en développement . Pour toutes ces personnes, l'aide humanitaire est vitale.
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Finalement, les changements observés dans les pays de l'Europe de l'Est et en Union soviétique ont mis en lumière des conditions de vie qui, bien que sans comparaison avec la lutte quotidienne pour la survie à laquelle se livre la majorité des habitants des pays pauvres, appellent néan- moins diverses mesures de soutien de la part des pays in- dustrialisés occidentaux. Une aide humanitaire ponctuelle peut notamment s'avérer nécessaire en faveur de groupes défavorisés.
Le message du 25 mai 1988 sur la continuation de l'aide humanitaire de la Confédération a préconisé une réorienta- tion. Elle consiste pour l'essentiel à axer l'aide huma- nitaire dans son ensemble, et l'aide alimentaire en parti- culier, sur les besoins de la population bénéficiaire. Ces besoins déterminent la forme d'aide la plus appropriée dans une situation donnée. Un autre élément essentiel est l'in- sertion de l'aide humanitaire dans le contexte général de la coopération au développement et, ainsi, l'amélioration de sa qualité. Cette réorientation est un processus de longue durée dont le présent message constitue une autre étape. Le développement de l'aide humanitaire sur le plan conceptuel et, en particulier, le renforcement de la cohé- rence entre l'aide humanitaire et la coopération au déve- loppement y jouent un rôle important.
Des prestations d'aide humanitaire de la Confédération sont octroyées à 80 pays environ. Eu égard aux besoins humani- taires immenses de par le monde, une concentration des forces - et dans une certaine mesure des moyens - s'avère nécessaire. L'aide doit être apportée là où la détresse est la plus grande. Les besoins vitaux ont la priorité. Cela signifie dans certaines circonstances qu'il faut adopter un comportement anti-cyclique: l'aide sera également fournie
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là où d'autres n'en accordent peu ou pas du tout et où la situation de détresse échappe aux feux de l'actualité.
Étant donné le mandat universel de l'aide humanitaire, une aide ponctuelle et bien ciblée en faveur de groupes parti- culièrement défavorisés peut s'avérer nécessaire en Europe de l'Est également, si l'identification des besoins en indique la nécessité. Comme dans les pays en développement, l'aide humanitaire ne doit néanmoins pas servir à surmonter certaines des conséquences temporaires générales du proces- sus d'ajustement structurel, telles les difficultés d'ap- provisionnement en matière d'alimentation ou de médica- ments. Dans ce but, il existe d'autres mesures de soutien de nature plus économique, dont il sera question dans le contexte du deuxième crédit de programme pour l'Europe de l'Est.
La contribution de la Suisse au soulagement de la détresse croissante dont souffre le monde reste insuffisante. De plus, elle ne forme qu'une bien faible partie des efforts d'ensemble de la communauté internationale. Il reste cepen- dant indispensable que la Suisse assume sa part de la res- ponsabilité et de la solidarité internationales en pour- suivant avec constance son aide humanitaire et en accordant à cette dernière une part toujours aussi importante de l'aide publique.
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Message
1 Les défis des années nonante et l'aide humanitaire
En ce début des années nonante, l'aide humanitaire se trouve confrontée à une diversité jamais rencontrée de situations qui rendent son intervention nécessaire en faveur d'êtres humains défavorisés et dont l'existence est menacée. Aussi le dilemne, qui oblige à contrer la détresse extrême par des moyens limités et de la manière la plus efficace et la plus durable possible, apparaît-il plus profond que jamais.
Nous montrerons dans ce message - en prenant chaque fois pour exemples quelques situations -, le genre de défis auxquels l'aide humanitaire est confrontée aujourd'hui.
Les profondes crises économiques et sociales qui ont ébran- lé les pays en développement ont contribué à engendrer de telles situations. Les changements observés dans les pays d'Europe de l'Est, ainsi qu'en Union soviétique et dans ses républiques, ont mis en lumière des conditions de vie qui ne sauraient être comparées avec la lutte quotidienne pour survivre à laquelle se livre la majorité des habitants des pays pauvres. Ces situations appellent néanmoins diverses mesures de soutien de la part des pays industrialisés occi- dentaux. La nouvelle conception des relations entre l'Est et l'Ouest a entraîné en outre dans quelques endroits le règlement de conflits de longue durée dans les pays en développement; d'autres conflits par contre traînent en longueur, et d'autres encore n'ont éclaté que récemment (guerre du Golfe par exemple) .
Notre époque se caractérise par une accumulation prononcée de catastrophes de toute nature. Aux catastrophes naturel- les sont venues s'ajouter celles causées par l'homme, dites de civilisation. Etant donné que leur impact à long terme est difficilement évaluable, elles peuvent nous désécuriser
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tout particulièrement. Par les moyens de communication modernes, chaque événement catastrophique peut être immé- diatement connu aux quatre coins du monde, même s'il se produit dans les régions les plus reculées, et nous confor- te dans l'idée qu'il nous faudrait apporter une aide immé- diate partout.
On observe un phénomène de plus en plus fréquent: la fragi- lité croissante de l'environnement rend celui-ci de plus en plus sensible aux crises ou catastrophes de tous genres. En maints endroits la productivité agricole diminue; des terres jusqu'ici fertiles se dégradent jusqu'à la désertification. Sécheresses, inondations, éboulements et phénomènes analogues sont désormais monnaie courante et prennent un caractère répétitif. Les catastrophes naturelles apparaissent ainsi de plus en plus fréquemment comme la conséquence de dégâts causés à l'environnement par l'homme. L'atteinte portée aux conditions d'existence qui en découle, souvent renforcée par des difficultés économiques, politiques et sociales, et par la pression démographique et les guerres civiles, engendre d'importants courants de refugies et de migrants. Des quelque 15
millions de réfugiés que l'on recense aujourd'hui dans le monde entier, nombreux sont ceux qui sont sans patrie depuis des années, sinon des décennies; ils constituent une charge supplémentaire importante pour les pays d'accueil, déjà pauvres pour la plupart. Lorsque un retour au pays
est finalement possible, la réintégration s'avère un processus difficile et de longue durée. Eu égard à la multitude de raisons qui poussent ces personnes à fuir leur pays, il est également difficile de trouver remède à ces mouvements migratoires par des solutions simples. Il s'agit d'identifier des solutions appropriées, coordonnées et durables qui tiennent compte de la pluralité des motifs de départ et des conditions de vie dans le pays d'origine.
La plupart du temps, les courants de réfugiés sont le signe que les droits fondamentaux de l'homme ne sont pas respec- tés. Aussi le règlement de cette problématique doit-il
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commencer en premier lieu par une amélioration à long terme des conditions de vie des populations dans les pays et les régions d'origine, non seulement sous l'angle économique, mais également sur les plans politique et social.
Des situations analogues à celles des réfugiés existent en outre partout où des hommes sont obligés de quitter leur région d'origine à l'intérieur du pays. Des millions de personnes connaissent une telle situation. Nous voulons parler de la fuite vers d'autres régions du pays, pour des raisons liées à l'oppression politique ou à la terreur, fuite qui se distingue de l'exode rural. Il s'avère tout particulièrement difficile de venir en aide à de tels groupes, parce que les autorités du pays concerné se montrent la plupart du temps très méfiantes.
On peut en tout cas affirmer de manière générale que les hommes et les femmes qui vivent dans la pauvreté sont par- ticulièrement exposés aux catastrophes. D'une part, ils ne disposent d'aucune réserve pour surmonter des situations de détresse exceptionnelles. D'autre part, leur pauvreté les contraint à adopter un comportement pouvant provoquer, en fin de compte, une catastrophe écologique. Ces dernières, répétées, anéantissent ensuite régulièrement les efforts de ces populations pour échapper à la pauvreté, de telle sorte qu'elles se trouvent prises dans un véritable cercle vi- cieux.
Le nombre croissant de pauvres doit être considéré égale- ment d'un autre point de vue. Nombre de pays en developpe- ment réalisent aujourd'hui des programmes de réformes en profondeur qui visent l'ajustement structurel de leurs économies. Les conséquences de ces mesures représentent, en tout cas pendant une période limitée, une charge extrême- ment lourde pour les couches défavorisées de la population. Un grand nombre d'hommes et de femmes ne peuvent plus assu- mer leur survie ni satisfaire leurs besoins essentiels par leurs propres moyens, et ils ont besoin d'une aide exté- rieure. Cette aide doit cependant être conçue de manière à
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promouvoir les efforts propres existants, et non pas en- traîner une dépendance durable à l'égard de l'aide étran- gère.
Comme nous l'avons déjà mentionné au début du présent mes- sage, de nouveaux besoins sont apparus dans les pays d'Europe de l'Est et en Union soviétique. Il s'agit ici pour l'essentiel de goulots d'étranglement au niveau de l'approvisionnement en marchandises et en services qui sont imputables aux lacunes inherentes au système et aux récents changements politiques et économiques. Une insécurité croissante des producteurs et des consommateurs quant à l'évolution future entraîne dans de nombreux endroits la rétention des marchandises ou bien encore l'impossibilité de les obtenir ailleurs que sur le marché noir. Actuelle- ment, aucun de ces pays n'est menacé par la famine. Il existe en revanche des groupes défavorisés qui ne suppor- tent qu'avec difficulté ces processus d'ajustement économi- que et politique: il suffit pour s'en convaincre de penser aux personnes âgées, aux invalides, aux malades, aux chô- meurs, aux familles nombreuses ou aux familles monoparen- tales. En raison de la proximité géographique et cultu- relle de ces pays et des pays industrialisés occidentaux, l'envie de jouir de conditions de vie comparables à celles de leurs voisins y est très prononcée, de sorte que les carences existantes y sont ressenties plus fortement.
Il importe toutefois d'avoir présente à l'esprit la situa- tion d'ensemble. Les moyens de l'aide humanitaire, qui sont insuffisants face à la misère mondiale, doivent être utili- sés en priorité là où la détresse est la plus grande et où il y va de la survie de millions d'êtres humains. Même si l'on tient compte de la situation difficile que connaissent de nombreux habitants des pays d'Europe de l'Est, l'aide humanitaire doit dès lors continuer à s'adresser essentiel- lement aux habitants des pays en développement.
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2 L'instrument de l'aide humanitaire et son interaction avec d'autres politiques de la Confédération
21 Le mandat de l'aide humanitaire
La loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au déve- loppement et l'aide humanitaire internationales définit le mandat confié à l'aide humanitaire, qui est de contribuer à sauvegarder les vies menacées et à soulager les souffran- ces. Deux situations sont mentionnées en particulier: les catastrophes naturelles et les conflits armés. A titre de mesures possibles y figurent les mesures préventives et les mesures de secours.
Cette définition laisse entrevoir une marge de manoeuvre considérable dans la mise en oeuvre du mandat confié à l'aide humanitaire. Cette marge est l'expression de la grande souplesse nécessaire à la réalisation de ses tâches. Une telle définition n'en suppose pas moins des efforts correspondants de conception des services fédéraux compé- tents, visant à développer une politique de l'aide humani- taire. Dans notre dernier message du 25 mai 1988 (FF 1988 II 1141) concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale, nous nous sommes prononcés plus en détail sur ces considérations de principe. Nous avons montré dans ce contexte la nécessité d'axer l'aide humanitaire sur les besoins de groupes spécifiques et avons établi une série de principes et de critères qui restent valables. Ces critères et ces principes sont rappelés à l'annexe A.
L'aide humanitaire est toujours une réponse aux besoins essentiels des bénéficiaires. La priorité est accordée à la satisfaction des besoins de survie. L'aide prend toutefois en compte la situation spécifique des groupes de population concernés ainsi que le contexte socio-économique et cultu- rel. Aussi l'aide fournie peut-elle varier selon la situa- tion: un paysan sahélien a besoin d'un autre type d'aide qu'un réfugié palestinien ou un enfant handicapé en Roumanie.
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La marge de manoeuvre dans la mise en oeuvre ne s'applique pas seulement au choix des groupes spécifiques et aux do- maines de concentration de l'aide; elle porte également sur les différentes formes de l'aide. La loi fédérale distingue quatre formes d'aide humanitaire: les prestations en natu- re, notamment la mise à disposition de denrées alimen- taires; les contributions en espèces; l'envoi de spécialis- tes et d'équipes de secours; enfin, d'autres types d'aide. La mise en oeuvre des différentes formes d'aide est confiée à deux secteurs d'activité distincts, réunis dans la Divi- sion Aide humanitaire et ASC de la Direction de la coopéra- tion au développement et de l'aide humanitaire (DDA) : le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe (ASC) et l'Aide humanitaire et alimentaire. L'ASC se concentre sur l'exécution de projets et engage son propre personnel; l'Aide humanitaire et alimentaire soutient les projets et les programmes d'organisations internationales ou suisses, le cas échéant d'organisations non-gouvernementales loca- les, par des contributions financières ou par une aide alimentaire. Il est prévisible que cette distinction entre les différentes formes de l'aide sera moins nette ces pro- chaines années et que l'on aura de plus en plus recours à des formes d'aide combinées: l'ASC travaille déjà depuis des années avec des organisations internationales et l'Aide humanitaire et alimentaire soutient également à titre ex- ceptionnel des programmes gouvernementaux des pays de con- centration de la coopération au développement.
22 Aide humanitaire et politique extérieure
En tant qu'élément de l'aide publique suisse, l'aide huma- nitaire fait partie de la politique extérieure de la Suis- se. Elle se veut l'expression concrète du principe de soli- darité inhérent à cette politique.
Ce principe de solidarité revêt divers aspects: il est tout d'abord une expression de la solidarité avec les êtres humains victimes de crises, de catastrophes et de conflits
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¥ armés. Mais cette solidarité s'exprime également au sein de la communauté internationale aux côtés des autres pays donateurs et des organisations nationales et internationa- les qui viennent en aide aux personnes concernées, ainsi qu'à l'égard des Etats et des gouvernements touchés par les événements précités.
L'universalité est l'un des autres principes de la politi- que extérieure de la Suisse que l'aide humanitaire est tenue de respecter. Le mandat qui incombe à l'aide humani- taire à cet égard revêt une dimension globale. L'aide huma- nitaire est par principe subsidiaire; elle s'applique aux situations de détresse présentant un certain degré d'inten- sité et dans lesquelles les êtres humains concernés et les autorités gouvernementales locales ne sont plus en mesure de faire face aux événements par leurs propres moyens. Le critère déterminant pour apprécier la gravité de la situa- tion n'est en l'occurrence pas la norme des pays industria- lisés occidentaux. C'est au contraire la situation habi- tuelle dans un pays touché par une catastrophe ou par une crise, d'une part, et la situation dans les autres pays qui bénéficient de l'aide - principalement les pays en dévelop- pement défavorisés -, d'autre part, qui déterminent la réponse. Il s'agit donc d'une aide répondant à des situa- tions extrêmes.
La politique suisse des droits de l'homme a pour but d'ame- liorer dans le monde entier le respect des droits du ci- toyen et des droits politiques ainsi que des droits econo- miques et sociaux. L'aide humanitaire vise, quant à elle, à assurer les conditions minimales de survie de l'individu dans une situation extrême et crée, ce faisant, les condi- tions fondamentales permettant l'exercice de ce droit. Le non-respect des droits de l'homme, par contre, ne represen- te pas en soi une raison pour renoncer à des prestations d'aide humanitaire. En effet, l'absence d'une telle aide nuirait justement à ces segments de la population qui souf- frent déjà de manquements au respect des droits de l'homme.
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Les considérations de politique extérieure et d'aide huma- nitaire ne se recoupent pas toujours. L'octroi d'une aide humanitaire peut d'une part s'avérer délicat au niveau de la politique extérieure dans certaines situations, par exemple lorsqu'il s'agit d'une région qui n'est plus con- trôlée par le gouvernement. L'aide peut, d'autre part, être suscitée par des considérations politiques, alors qu'elle ne semble pas absolument indispensable sur la base des
besoins recensés objectivement et en relation avec d'autres. Habituellement, ce sont les considérations huma- nitaires qui l'emportent. Il se peut cependant que l'appré- ciation de la situation d'ensemble nous amène à donner la priorité à des considérations de politique extérieure. Dans certains cas, la solidarité à l'égard du pays concerné et aux côtés des autres pays donateurs peut exiger un tel geste.
23 Aide humanitaire et politique de sécurité
Dans notre rapport du ler octobre 1990 sur la politique de sécurité de la Suisse (FF 1990 III 794), nous avons présen- té la nouvelle orientation de la politique de sécurité de la Suisse dans une époque de changements politiques au niveau global. Nous avons attire l'attention sur le fait que la promotion de la paix par la coopération et l'aide fait partie de nos stratégies de politique de sécurité. Dans le cadre de notre politique extérieure, la coopération au développement et l'aide humanitaire sont des instruments importants de la politique de sécurité de demain. Alors que la coopération au développement contribue à la politique de sécurité en luttant contre les causes des conflits, le but de l'aide humanitaire est la sauvegarde immédiate de vies humaines et le soulagement des souffrances engendrées par des situations de conflit. Si l'on observe de plus près les groupes bénéficiaires de l'aide humanitaire, on constate aisément que la situation difficile dans laquelle se trou- vent la grande majorité d'entre eux est liée d'une façon ou d'une autre à un conflit. L'aide humanitaire peut ainsi fournir une contribution tout à fait concrète et tangible à
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la politique de sécurité de la Suisse, sans qu'il soit nécessaire de modifier les instruments existants ou d'en créer de nouveaux.
24 Aide humanitaire et mesures de maintien de la paix
Ces derniers temps, la Suisse a renforcé son engagement en faveur des mesures visant le maintien de la paix et étoffé les services correspondants de l'administration fédérale. Ces activités se sont inscrites dans le cadre du système des Nations Unies. L'exemple le plus concret est l'engage- ment du "Swiss Medical Unit" (SMU) lors de l'accession à l'indépendance de la Namibie. L'engagement d'observateurs du déroulement des élections, comme en Namibie ou en Haïti, ou d'observateurs d'armistice relève également de cette catégorie.
De telles actions visent d'autres objectifs et obéissent à des mécanismes différents de ceux qui régissent l'aide humanitaire. En pratique, elles présentent néanmoins de nombreux points communs, car souvent des prestations d'aide humanitaire sont également accordées dans de telles situa- tions. Le programme du Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) pour le retour des exilés namibiens par exemple a ainsi été soutenu par des contributions financières, une aide alimen- taire et des experts de l'ASC. A la suite de l'activité du SMU en Namibie, l'ASC a mis sur pied un programme médical dans le Bushmanland, qui se poursuivra jusqu'en 1992. Des membres du Corps ont également été engagés dans l'unité sanitaire suisse ou comme observateurs du processus d'élec- tion.
De même que pour la collaboration entre l'aide humanitaire et la coopération au développement, il faut également veiller soigneusement dans ces cas-là à ce que les divers instruments se complètent judicieusement. Il s'agit avant tout d'éviter de créer des besoins nouveaux qui ne pour- raient être satisfaits par la suite par les moyens à dispo- sition localement.
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Il importe également que les compétences soient clairement délimitées entre les Départements et au sein de ces der- niers. Ainsi, toute mesure d'aide humanitaire relève du domaine de compétence de la Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA) du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE). Si des activités de caractère humanitaire sont prévues dans le cadre d'opéra- tions de maintien de la paix, ces activités nécessitent un accord préalable entre services compétents. Cela est égale- ment valable pour des activités de coopération au dévelop- pement. Aussi, une coordination renforcée entre toutes les autorités concernées est-elle nécessaire.
Le DFAE et le Département militaire fédéral (DMF) se sont mis d'accord sur la délimination de leurs compétences et responsabilités respectives. L'ASC est prêt à appuyer, à court terme, et après entente, des mesures de maintien de la paix par du personnel et du matériel.
25 Aide humanitaire et coopération au développement
L'aide humanitaire et la coopération au développement ont beaucoup de choses en commun. Elles se distinguent toute- fois par quelques points essentiels. Grâce à une conception conjointe de leurs activités et une coopération plus étroi- te sur le terrain, l'une et l'autre peuvent obtenir de leurs actions une plus grande efficacité et des effets plus durables. Une telle coopération est également facilitée par le fait que la coopération technique, l'aide financière et l'aide. humanitaire relèvent du même département et de la même direction.
La loi fédérale du 19 mars 1976 constitue la base légale commune à la coopération au développement et à l'aide huma- nitaire. Elles sont toutes deux l'expression de la solida- rité et de l'interdépendance sur le plan mondial. L'une et l'autre sont fondées sur le respect réciproque des droits et des intérêts des partenaires. Elles doivent tenir compte
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de la situation des pays partenaires et des besoins des populations auxquelles elles sont destinées.
L'aide humanitaire et la coopération au développement sui- vent les mêmes principes généraux. Leurs objectifs se com- plètent. Elles se distinguent surtout quant au but temporel visé: l'activité de la coopération au développement est orientée vers une amélioration à long terme des conditions d'existence, tandis que l'aide humanitaire contribue à surmonter des situations de détresse, menaçantes ou exis- tantes, par des mesures à effet immédiat. L'aide humanitai- re doit toutefois être consciente de l'impact à long terme de son activité. Un grand nombre, sinon la majorité, des situations de détresse sont l'expression de problèmes de développement et reflètent ainsi des situations d'urgence chroniques qui ne peuvent être réglées que par des mesures à long terme. Cela met en évidence le lien qui existe souvent entre la coopération au développement et l'aide humanitaire. En outre, la délimitation entre les deux domaines ne peut être établie avec précision.
Dans les 19 pays de concentration de la coopération au développement, ce lien est particulièrement important. L'intégration au niveau conceptuel dans la politique d'en- semble se fait ici avant tout par le biais du programme par pays. Des efforts dans ce sens ont été amorces dans plu- sieurs pays de concentration et iront croissant (par exem- ple au Mozambique et au Pérou) .
Dans les pays de concentration, nous disposons en outre de bureaux de coordination qui font partie de la structure de la DDA. Ils représentent la coopération au développement et l'aide humanitaire dans le pays concerné et suivent le programme en cours. Leur compétence s'étend également à l'aide humanitaire et alimentaire. Ils jouent un rôle très important pour l'identification des projets et des organi- sations partenaires, ainsi que pour le suivi des actions.
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Une coopération plus étroite est souhaitable non seulement au plan géographique mais encore au plan sectoriel. Cela vaut avant tout pour le secteur de la santé, mais également pour ceux de l'agriculture et de l'alimentation.
Ensuite, une plus grande cohérence dans la coopération avec les organisations internationales est nécessaire, en parti- culier lorsqu'il s'agit de réfugiés et de migrants; il convient d'intégrer dans la mesure du possible ces groupes dans le processus de développement .
Mais la cohérence a également ses limites. L'aide humani- taire vise à fournir rapidement des secours dans des situa- tions de détresse. Son approche des problèmes se distingue donc essentiellement de celle de la coopération au dévelop- pement. Pour pouvoir agir assez rapidement, elle doit par- fois renoncer à procéder à des évaluations de situation approfondies. La cohérence est en outre plus difficilement réalisable dans les pays qui ne sont pas des pays de con- centration de la coopération au développement ou dans les- quels les conditions politiques nécessaires à une coopéra- tion fructueuse à long terme ne sont pas remplies. Eu égard aux besoins recensés dans ces derniers pays, l'aide humani- taire s'y avère toutefois particulièrement nécessaire: près de 80 pour cent de l'aide humanitaire actuelle bénéficient à de tels pays.
26 Les instruments de l'aide humanitaire: leurs possibili- tés d'engagement, leurs points communs et leurs diffé- rences
Ainsi que nous l'avons montre au chiffre 21, le mandat confié à l'aide humanitaire couvre un large éventail. Pour réaliser ce mandat, les services compétents disposent d'une marge de manoeuvre correspondante et de tout une palette de possibilités. Nous avons déjà mentionné plus haut tant le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe que l'Aide humanitaire et alimentaire, et nous avons également présen- té brièvement les différentes formes d'aide. Nous commente-
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rons ci-après plus en détail les différentes tâches qui relèvent de ces deux entités.
L'instrument d'aide le plus connu est le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC). Il s'engage dans les situations les plus diverses: lors de catastrophes naturel- les causées par l'homme; dans le contexte de conflits ar- més; en faveur de réfugiés, de personnes déplacées et de rapatriés; dans des situations de détresse dues à la fami- ne; enfin, en cas de crises d'ordre structurel.
L'ASC est fondé sur le principe de la milice. Il est dirigé par le Délégué aux missions de secours à l'étranger, qui est également chef de la Division Aide humanitaire et ASC. L'ASC dispose d'une équipe d'environ 20 collaboratrices et collaborateurs. Afin de respecter la méthode de travail de l'ASC, en particulier lors d'engagements d'urgence, la compétence et l'autonomie nécessaires et ont été confiées à son chef par une ordonnance du DFAE du 11 mai 1988.
L'ASC assume la responsabilité globale de l'aide opération- nelle en cas de catastrophe à l'étranger. Pour ses engage- ments et ses projets, il peut également faire appel, si besoin est, à du matériel et à des volontaires de l'armée spécialement formés et préparés.
L'ASC compte aujourd'hui environ 500 membres actifs qui ont pris l'engagement, en accord avec leur employeur, de se tenir à disposition en vue de tâches humanitaires à court terme à l'étranger. Selon leur formation et leur expérience professionnelle, les membres de l'ASC sont répartis en différents groupes spécialisés. De tels groupes ont été constitués dans les domaines suivants: direction générale, soins médicaux, construction, logistique, communications, sauvetage et prévention; d'autres groupes ont été créés récemment: groupes ABC ainsi qu'information et documenta- tion.
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L'ASC dispose en propre du matériel nécessaire pour équiper ses membres et pour assumer ses engagements. Il s'agit en partie de matériel prêté par l'armée.
Des actions de l'ASC sont engagées à la demande de gouver- nements étrangers ou d'une organisation internationale. L'ASC peut également offrir directement son aide aux auto- rités du pays concerné. Il existe en outre des accords- cadres à but préventif qui permettent à l'ASC d'apporter une aide plus rapide en cas de catastrophe. C
Le déroulement d'une action commence la plupart du temps par une mission de reconnaissance, visant à identifier le projet envisagé et à delimiter le cadre futur de l'engage- ment. Par la suite, le projet retenu est réalisé sur place par une équipe plus ou moins importante de membres du Corps en collaboration avec des institutions partenaires.
En cas de catastrophes et de situations de crise d'une certaine ampleur, l'aide est coordonnée avec d'autres orga- nisations partenaires et avec d'autres pays. Une telle coordination est importante non seulement immédiatement après la catastrophe, mais avant tout en relation avec d'éventuelles mesures de reconstruction.
L'ASC accorde en outre souvent son aide dans le cadre d'actions de
grande envergure entreprises par des organisations internationales, telles que le Bureau du coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophes (UNDRO), le Haut commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) et le Programme alimentaire mondial (PAM), ou en collaboration avec le Comité international de la Croix Rouge (CICR). Dans ce cas, l'ASC peut couvrir au titre de telles actions divers domaines spécialisés, en assumer la responsabilité dans une région déterminée par une équipe plus importante ou engager ses spécialistes de manière ponctuelle. A de nombreuses occasions, des membres de l'ASC, soit individuellement soit en petite équipe, sont mis à disposition d'organisations onusiennes ou du CICR.
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4 A la Centrale, la responsabilité de chaque projet incombe à un coordinateur d'engagement. Celui-ci est responsable de l'encadrement et du suivi du projet. Par des visites régu- lières sur le terrain, il maintient le contact avec le projet et avec les membres de l'ASC sur place.
Une action d'aide de l'ASC se déroule en trois phases dis- tinctes :
Pendant la phase de l'aide d'urgence (qui débute quelques heures après l'événement et se poursuit durant quelques jours), les travaux de sauvetage et la prise en charge des blessés figurent au premier plan. L'estimation rapide des dégâts et la mise en route d'autres mesures de secours sont décisives. Dans ce contexte, l'ASC a la possibilité de faire appel à la Chaîne suisse de sauvetage en tant qu'instrument de l'aide d'urgence. Cette chaîne regroupe, outre l'ASC en tant que responsable, la Garde aérienne suisse de sauvetage (GASS), la Société suisse des chiens de catastrophe (SSCC), l'Office fédéral des troupes de protec- tion aérienne (OFTPA) et la Croix Rouge Suisse (CRS). Un engagement total ou partiel de la Chaîne de sauvetage suis- se est particulièrement pertinent en cas de tremblement de terre. Un système d'alarme et de permanence bien rôdé, mis sur pied en collaboration avec le Service seismologique suisse de Zurich (SSSZ), assure l'information immédiate entre partenaires. Une équipe de reconnaissance peut ainsi être dépêchée sur les lieux en quelques heures. Un contin- gent de 100 personnes environ peut également être mobilisé en l'espace de dix heures après la catastrophe.
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Durant la phase de l'aide de survie (quelques jours jusqu'à quelques mois après la catastrophe), il s'agit surtout de couvrir les besoins essentiels de la population en détres- se, tels que l'alimentation, l'hébergement et les soins médicaux. Pendant. cette phase, l'ASC peut s'employer à fournir de l'eau potable, distribuer des biens de secours, livrer et monter des tentes et des abris de secours, dépê-
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cher des équipes médicales et envoyer des spécialistes en logistique pour la distribution des biens de secours.
Pendant la phase de reconstruction et de réhabilitation (quelques mois jusqu'à quelques années après la catastro- phe), il s'agit avant tout de remettre en état l'infra- structure et de reconstruire bâtiments publics et habita- tions. En plus de la reconstruction proprement dite, l'ASC s'engage - souvent avec des oeuvres d'entraide suisses - à mettre sur pied des programmes sanitaires et à réaliser des campagnes de vaccination.
Parmi les activités de l'ASC, la prévention revêt une im- portance croissante, tenant à la nécessité d'une approche différenciée des catastrophes et autres crises. La préven- tion s'avère particulièrement importante en cas de catas- trophes provoquées ou renforcées par des dégâts d'ordre écologique. Ce domaine d'activité se prête particulièrement bien à une coopération accrue entre la coopération au déve- loppement et l'aide humanitaire.
Étant donné que l'ASC réalise des projets de manière auto- nome, son travail nécessite plus de personnel que les autres activités de l'aide humanitaire. Ce personnel repré- sente dès lors deux tiers de l'effectif total, tandis que le volume de ses dépenses représente moins de 10 pour cent du total.
La majeure partie - en volume - des projets de l'aide huma- nitaire est réalisée par des oeuvres d'entraide suisses ou par des organisations internationales. A l'intérieur de la Division Aide humanitaire et ASC, ce domaine est couvert par l'Aide humanitaire et alimentaire. Ses tâches se diffé- rencient fortement de celles de l'ASC. Étant donné qu'elle ne réalise aucun projet elle-même, elle dépend essentiel- lement, pour son travail, des organisations partenaires suisses ou internationales avec lesquelles elle entretient un dialogue constant. Ce dernier porte sur l'évolution générale de la situation dans les différentes régions en
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4 crise du monde, sur la nécessité et la possibilité d'ap- porter une aide judicieuse dans des cas concrets, sur la coordination avec d'autres pays donateurs et organisations, sur le traitement des requêtes de financement et sur le suivi et l'évaluation des programmes et projets réalisés en commun.
L'Aide humanitaire et alimentaire peut offrir son soutien sous différentes formes. La forme la plus souple est celle d'un soutien financier sous forme de co-financement d'un projet ou d'un programme concret soumis par l'organisation partenaire. Il peut s'agir d'un éventail de mesures d'aide: soins médicaux, alimentation, approvisionnement en eau potable, habillement et logement. En deuxième position figure avant tout la forme spécifique de l'aide alimen- taire. Elle intervient lorsque les groupes bénéficiaires sont menacés ou déjà touchés par une famine; lorsqu'ils ne sont pas en mesure de subvenir à leurs propres besoins (réfugiés et personnes déplacées par exemple) ; ou bien encore lorsqu'ils souffrent de sous-alimentation aiguë ou chronique, comme c'est le cas des groupes défavorisés ou marginaux. Selon la situation, l'aide alimentaire est con- que différemment: des réfugiés requièrent par exemple un autre type d'aide alimentaire que des victimes d'une famine ou de sous-alimentation chronique. Dans des situations de crises graves, ce ne sont généralement pas les denrées alimentaires qui font défaut, mais les moyens de transport pour les acheminer et les distribuer. Dans certaines re- gions inaccessibles, les frais correspondants peuvent même atteindre plusieurs fois la valeur des denrées alimen- taires.
Dans notre message du 25 mai 1988 concernant la continua- tion de l'aide humanitaire internationale de la Confédéra- tion, nous avons établi le principe en vertu duquel l'aide alimentaire de la Suisse doit - au même titre que l'aide humanitaire dans son ensemble - être orientée vers la sa- tisfaction des besoins de la population bénéficiaire et non pas se fonder sur l'existence éventuelle d'excédents agri-
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coles. Cette réorientation nous a permis de mettre en oeuvre notre aide alimentaire de manière plus souple. L'achat local ou régional de denrées alimentaires de base connues de la population bénéficiaire, principalement de céréales, mais également de légumes secs et occasionelle- ment de certains légumes frais, est devenu la part la plus importante de l'aide alimentaire, de même que le financement des frais locaux de transports et de distribu- tion. Des produits d'origine suisse, avant tout des pro- duits laitiers, sont utilisés là où leur emploi est judi- cieux, inoffensif du point de vue de l'hygiène et se justi- fie malgré un prix de revient élevé. Cela est particulière- ment le cas des programmes de nutrition, sous la sur- veillance de personnel médical, destinés à des groupes sociaux qui souffrent de sous-alimentation et de malnutri- tion.
Les projets soutenus au titre de l'Aide humanitaire et alimentaire peuvent se classer en quatre catégories :
La première catégorie est celle de l'aide d'urgence propre- ment dite. Elle concerne les situations de détresse soudai- ne dues par exemple à une catastrophe naturelle ou à une catastrophe provoquée par l'homme, au déclenchement de guerres et d'autres conflits armés, à un afflux imprévu de réfugiés. Dans de telles situations, il importe avant tout que l'aide arrive rapidement. Elle vise à couvrir les besoins d'importance vitale: alimentation, eau potable, hé- bergement, soins médicaux. Dans certaines situations, une telle aide peut s'avérer nécessaire pendant une période assez longue. En cas de famine par exemple, elle doit con- tinuer jusqu'à la prochaine récolte. Les situations de détresse engendrées par des conflits armés nécessitent même, la plupart du temps, une aide au-delà du conflit.
Dans un grand nombre de cas, une aide d'urgence à moyen terme s'impose, en faveur par exemple de réfugiés pour lesquels une véritable intégration sur place ou un retour au pays sont exclus, et qui peuvent ainsi rester tributai-
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res plus ou moins entièrement de l'aide étrangère pendant des décennies. La situation des réfugiés afghans au Pakistan et en Iran, des réfugiés cambodgiens en Thaïlande, des réfugiés éthiopiens en Somalie et au Soudan, et des réfugiés angolais au Zaïre sont autant d'exemples qui il- lustrent ce qui précède.
Une deuxième catégorie englobe les projets d'aide sociale. Ces projets concernent la plupart du temps des situations de détresse chronique. L'aide sociale est destinée à des groupes défavorisés: enfants de familles particulièrement pauvres, enfants orphelins de père ou de mère ou des deux parents, enfants de la rue, membres de minorités ethniques, malades chroniques, handicapés ou autres personnes margi- nalisées. Il s'agit souvent de groupes de population cita- dine. Les projets d'aide sociale sont en général des pro- jets de petite envergure, réalisés par des organisations privées suisses, qui s'adressent à l'individu. Ils visent à apporter un soutien à plus long terme. L'aide sociale ne doit pas faire de ses bénéficiaires des "assistés": elle doit au contraire les inciter à fournir des efforts de leur propre chef.
Les programmes d'ajustement structurel de nombreux pays en développement ont engendré une troisième catégorie de programmes et de projets qui contribue à la réduction des coûts sociaux de l'ajustement structurel. Ces projets peu- vent être orientés aussi bien à court terme qu'à moyen terme; ils visent à garantir la survie en empêchant la famine, et la sous-alimentation chronique, et à assurer les soins de santé de base. Ils peuvent également promouvoir des mesures créatrices de revenus. Ce type de programmes est destiné dans de nombreux cas à des groupes de popula- tion citadine. Il est important que de tels programmes complètent les mesures d'ajustement structurel avec lesquelles ils doivent être coordonnés.
La dernière catégorie englobe les projets et les programmes qui doivent leur origine à des situations d'urgence mais
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qui, au fil des années, ont acquis en partie un caractère de projet de développement. Citons d'une part les projets d'assistance à long terme à des réfugiés et, d'autre part, les projets dans lesquels, en raison d'une guerre civile de longue durée, des prestations d'infrastructure et de fonc- tionnement, relevant normalement de la responsabilité de l'Etat, sont prises en charge des années durant par des organisations humanitaires, comme en Angola ou au Sud du Sudan. Dans ces cas-là, le soutien à un programme de soins vétérinaires ou à un programme de semences peut tout-à-fait relever de l'aide humanitaire. Dans les pays de concentra- tion de la coopération au développement, il existe en outre la possibilité de poursuivre la réalisation de tels projets humanitaires conjointement avec les services de la DDA compétents pour la coopération technique.
3 Priorités de l'aide humanitaire actuelle
Nous précisons dans le paragraphe suivant la manière dont les moyens du crédit de programme en cours ont été engagés, et les résultats qu'ils ont permis d'obtenir.
31 Situations et groupes bénéficiaires choisis
La situation précaire et les besoins de populations spéci- fiques ont influé de manière déterminante sur l'orientation de l'aide humanitaire au cours de ces dernières années. On relèvera ici que certains groupes ont eu besoin d'aide humanitaire en permanence ou à intervalles rapprochés. Dans la quasi-totalité des cas, les événements à l'origine de cette situation ont été le fait de l'homme, ou ont été influences par des comportements humains fautifs. La plupart du temps, il s'agissait de crises sournoises d'ordre structurel qui ont fini par mettre brutalement en danger des vies humaines. Ces phénomènes jettent une lumiè- re crue sur les conséquences d'un environnement trop solli- cité.
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Les habitants des pays en développement touchés ou menacés par la faim ou la sous-alimentation chronique constituent un premier groupe spécifique. La FAO (Organisation des Nations Unies pour l'agriculture et l'alimentation) estime leur nombre à plus de 500 millions; par ailleurs plus d'un milliard d'êtres humains - un cinquième de la population mondiale - vit en-dessous du seuil de pauvreté. Leur grande pauvreté est la raison principale de leurs faibles chances de survie. Les groupes les plus durement touchés sont les femmes, les enfants, les personnes âgées et les malades.
Un deuxième groupe comprend les réfugiés, les personnes déplacées et les victimes de conflits armés. Ces groupes font souvent partie de la catégorie des personnes les plus pauvres avant même le déclenchement du conflit. Leur situa- tion alimentaire est déjà précaire en temps normal; aussi les conflits entraînent-ils à coup sûr pour eux famine et sous-alimentation. Les situations de famine cycliques peu- vent au demeurant déclencher - ou renforcer - des mouve- ments migratoires.
Les personnes victimes de crises de nature structurelle représentent un autre groupe spécifique, avant tout les membres des couches sociales ayant du mal à survivre suite aux mesures d'ajustement structurel économiques prises dans leur pays. Ces groupes-là ne peuvent souvent plus subvenir par leurs propres moyens à leurs besoins essentiels à court et moyen termes, notamment parce que les subventions pour les produits de première nécessité ont été supprimées.
On observe des événements analogues - quoique de moindre gravité - dans de nombreux Etats d'Europe de l'Est et en Union soviétique. Il n'est toutefois guère probable que ces événements soient d'une intensité susceptible de menacer la survie de certains groupes.
Les deux situations ont en commun que la crise structurelle et d'approvisionnement qui en est l'origine ne peut être réglée par les moyens de l'aide humanitaire. Ce sont avant tout des mesures de soutien économiques qui s'imposent ici.
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Un autre groupe est constitué des victimes de catastrophes naturelles, surtout de tremblements de terre, d'éruptions volcaniques et de typhons, et des personnes touchées par des catastrophes industrielles et nucléaires, dites de civilisation.
On mentionnera enfin les handicapés qui constituent un groupe spécifique. Dans de nombreux pays en développement, ils font partie de la catégorie des laissés pour compte.
32 Priorités géographiques
Les priorités géographiques de l'aide humanitaire résultent de son orientation vers les groupes spécifiques mentionnés. Comme la coopération au développement, l'aide humanitaire se concentre prioritairement en Afrique sub-saharienne. C'est dans ces pays que se trouvent la grande majorité des humains touchés par des famines cycliques: il suffit de mentionner l'ensemble de la zone sahélienne, l'Ethiopie et le Soudan pour s'en convaincre. Dans un très grand nombre de pays, on observe également une concentration de réfugiés et de personnes déplacées, notamment dans les pays de la corne de l'Afrique et de l'Afrique australe. Le retour des réfugiés a bénéficié de notre soutien, qui a été ponctuel au Mozambique et plus important en Namibie. Les situations de quasi-guerres civiles sont également fréquentes dans ces pays. L'Ethiopie, le Soudan, l'Angola, le Mozambique et le Libéria en sont autant d'exemples.
Le Proche- et le Moyen-Orient comptent parmi les autres régions géographiques qui bénéficient en priorité de l'aide humanitaire de la Suisse. Nous y soutenons déjà certains programmes depuis plusieurs décennies, tels celui de l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-orient ( UNRWA) , dont le travail dans les territoires occupés a pris une nouvelle dimension suite à l'Intifada. Le reste de notre activité dans cette région - à l'exception de l'aide aux
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victimes du tremblement de terre en Iran - a été également lié à des situations de conflits: l'aide aux victimes de la guerre entre l'Iran et l'Irak et du conflit au Liban; l'aide, ces derniers temps, aux travailleurs étrangers frappés par la crise entre l'Irak et le Koweit; enfin, l'aide aux réfugiés kurdes d'origine irakienne.
Dans les autres régions d'Asie, les raisons de l'aide huma- nitaire de la Confédération sont diverses. Au Pakistan, en Iran, en Thaïlande et dans le reste du Sud-Est asiatique, l'aide est avant tout liée au problème des réfugiés: les réfugiés afghans, les "boat people" vietnamiens et les personnes déplacées cambodgiennes en sont les principaux bénéficiaires. Notre aide va parfois également aux réfugiés et personnes déplacées désireux de retourner dans leur pays (Sri Lanka et Vietnam par exemple). Dans certains pays, l'appui à l'infrastructure médicale de première nécessité figure parmi les tâches de l'aide humanitaire; il en est ainsi au Cambodge, au Laos et de manière ponctuelle au Vietnam. En Inde, les projets à moyen terme d'aide sociale sont particulièrement importants. Ils devront être réorien- tés progressivement ces prochaines années de manière à conduire à une prise en charge locale accrue. Aux Philippines, l'aide est destinée en priorité aux victimes des fréquents typhons et à la population civile qui souffre des tensions internes. Au Bangladesh, l'aide est accordée en premier lieu - mis à part quelques projets d'aide socia- le - aux victimes des inondations. Dans ce domaine précisé- ment, il s'avère particulièrement nécessaire d'établir une conception globale, qui attribue également une importance appropriée à la prévention.
Sur le continent latino-américain, l'aide humanitaire a été principalement active en Amérique centrale, où la présence de réfugiés, de personnes déplacées et de rapatriés et la protection de la population civile nécessitent l'interven- tion de l'aide humanitaire, comme au Mexique, au Nicaragua, au Salvador, au Costa Rica et au Honduras par exemple.
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Divers pays ont en outre été dévastés par des catastrophes naturelles, en particulier le Guatemala et le Nicaragua. En Amérique du Sud, ce sont avant tout les évolutions politi- ques et économiques qui ont rendu nécessaire une aide huma- nitaire importante. Le Pérou, un des pays de concentration de la coopération au développement, est un exemple typique. Le travail de l'aide humanitaire n'a cessé d'y gagner en importance ces dernières années et elle est devenue une part essentielle du programme par pays. On s'est efforcé dans ce contexte d'intégrer dans la mesure du possible des éléments de la coopération au développement dans l'aide d'urgence et de promouvoir les structures locales. Notre bureau de coordination a joué un rôle important lors de la conception et du suivi du programme. Cela démontre l'im- portance de telles structures sur place, également pour l'aide humanitaire . En Amérique latine, le Brésil est un exemple d'une aide humanitaire ponctuelle. Depuis quelques années, nous y soutenons quelques projets d'aide sociale en faveur de régions et de groupes de population particulière- ment désavantages. Ces projets sont destinés avant tout aux enfants défavorisés, en particulier aux enfants de la rue. Il en est de même en Haïti, où nous nous adressons aux groupes défavorisés dans le cadre de programmes de nutri- tion et d'aide sociale; les victimes des catastrophes natu- relles, qui constituent un autre groupe spécifique, ont également bénéficié de notre aide.
Non seulement dans ces régions de concentration, mais éga- lement dans la quasi-totalité des pays en développement, nous soutenons des projets d'aide humanitaire de petite taille, essentiellement des programmes de nutrition ponctuels. Ces aides sont une conséquence de nos contributions aux projets des oeuvres d'entraide suisses, entre autres dans le cadre de l'aide alimentaire.
Ces derniers temps, l'Europe de l'Est et l'Union soviétique sont également devenues des champs d'activité de l'aide humanitaire. Etant donné qu'il s'agit ici d'une nouvelle région d'intervention pour l'aide humanitaire - abstraction
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faite de l'aide accordée aux victimes des catastrophes naturelles et de civilisation -, nous décrivons ci-dessous les différentes mesures d'aide de manière plus détaillée.
Une première action d'une certaine envergure a été réalisée en Arménie par l'ASC après le tremblement de terre de dé- cembre 1988. Précisons que l'ASC a poursuivi ses activités pendant la phase de reconstruction.
En automne 1989, une autre action de grande envergure de l'aide humanitaire et alimentaire en faveur de la Pologne a été mise sur pied suite à l'initiative de la Communauté Européenne et des pays membres de L'OCDE. Il s'agissait ici d'une aide alimentaire directe au gouvernement polonais - contrairement aux procédures habituelles -, les organisa- tions partenaires traditionnelles n'étant pas disponibles. Les denrées alimentaires fournies ( fromage et aliments pour nourrissons en provenance de Suisse, céréales de Hongrie) ont été vendues aux prix du marché et leur contre-valeur en monnaie locale a servi à financer des projets dans le secteur de l'infrastructure. Ce type d'aide alimentaire s'apparentait davantage à une aide à la balance des paiements qu'à une action d'aide humanitaire, par le fait qu'elle n'était pas orientée vers des groupes spécifiques de population.
Peu de temps après, d'autres actions d'aide ont été néces- saires, suite aux événements en Roumanie. Cette aide a été le fait de l'ASC d'une part et des organisations de la Croix-Rouge et des oeuvres d'entraide suisses d'autre part.
Fin 1990, diverses actions d'aide se sont également dérou- lées en Union soviétique et en Bulgarie, en relation avec les crises d'approvisionnement qui frappaient ces pays. Il s'agissait principalement d'une aide ciblée en médicaments et d'une aide alimentaire en faveur d'une série d'institu- tions sociales. Dans chaque cas, une mission de reconnais- sance sur place s'est avérée nécessaire, car il n'était pas possible de faire appel aux organisations partenaires habi-
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tuelles pour identifier les besoins, pour assurer la coordination des efforts d'aide ainsi que la surveillance et le déroulement des programmes d'aide. Quelques pays concernés se sont contentes de remettre aux pays donateurs potentiels des listes de biens d'importation dont ils avaient besoin et pour l'achat desquels ils manquaient de devises.
En Union soviétique comme en Bulgarie, il s'agissait d'une forme combinée de l'aide humanitaire. L'Aide humanitaire et alimentaire mettait à disposition les denrées alimentaires nécessaires; l'ASC assurait l'acheminement et la distribu- tion des secours sur place et surveillait le déroulement de l'action.
33 Priorités sectorielles
L'aide humanitaire a pour but de satisfaire les besoins essentiels des êtres humains, avant tout les besoins d'im- portance vitale. En cas de catastrophe, il peut s'agir de sauver la vie même, ainsi qu'en témoigne le travail réalisé par l'ASC lors de tremblements de terre ou celui de l'aide humanitaire dans les situations de famine aiguë. Dans d'autres cas, il peut s'agir d'améliorer les chances de survie, en exécutant par exemple des programmes de nutri- tion destinés aux personnes souffrant de sous-alimentation ou de malnutrition chronique. Les questions de nutrition et d'alimentation jouent ainsi un rôle très important. Dans bien des cas, elles vont de pair avec la sécurité alimen- taire. Les êtres humains victimes de famine ne sont en général pas en mesure de produire des denrées alimentaires en suffisance ou d'en acheter. Les autorités locales ne disposent souvent pas des moyens nécessaires à assurer un ravitaillement suffisant en denrées alimentaires de base sur l'ensemble du territoire, pour des raisons liées à la production ou à la distribution. Cela nous ramène au pro- blème de la pauvreté.
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Les problèmes de nutrition et d'alimentation exigent impé- rativement d'aborder d'autres domaines spécialisés tels que la santé. En fonction de la situation, soit la médecine d'urgence, soit plutôt les programmes de soins de santé de base et la prévention figurent au premier plan. La question de l'approvisionnement en eau est particulièrement crucia- le. L'importance du rôle que joue le secteur de la santé apparaît dans le fait que, même dans des situations de famine aiguë, les hommes ne meurent pas directement de faim mais succombent la plupart du temps à des maladies en raison de leur état de faiblesse.
Il serait inapproprié cependant de pallier une pénurie alimentaire due à l'échec de la récolte ou à son insuffi- sance par une simple aide alimentaire. Les programmes ali- mentaires en faveur d'enfants sous-alimentés s'accompagnent ainsi souvent d'une formation correspondante des mères; en d'autres termes, il s'agit d'obtenir un effet durable de l'aide accordée. La distribution de semences et, le cas échéant, d'outillages agricoles revêt une importance pri- mordiale dans le but de limiter au maximum la période de dépendance vis-à-vis de l'aide étrangère. Pour les groupes de population qui n'ont pas accès aux activités agricoles, d'autres mesures visant à promouvoir les revenus peuvent s'avérer indispensables. S'agissant de réfugiés, il est particulièrement difficile de réduire leur dépendance à l'égard de l'aide.
Les tâches en matière d'infrastructure représentent un domaine très important de l'aide humanitaire. Dans les situations de crise ou de catastrophe, l'infrastructure ne fonctionne généralement plus; il apparaît aussi que ce sont justement ces déficiences de l'infrastructure qui peuvent être l'une des causes de la crise. Il s'agit la plupart du temps de problèmes de logistique, de transport ou de commu- nications, mais également de problèmes liés à l'organisa- tion et à la gestion en général. Lors de catastrophes natu- relles, l'infrastructure physique (bâtiments publics, loge- ments, etc.) est souvent détruite. Dans ces cas-là, il
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s'agit de rechercher une solution qui permette à la fois d'apporter rapidement l'aide nécessaire et de prendre en considération les structures et les conditions locales. Si l'on n'y parvient pas, une dépendance durable et une vulné- rabilité accrue à des catastrophes ultérieures sont prévi- sibles. La mise à disposition d'abris temporaires ou perma- nents revêt une importance particulière; en effet, selon le climat et la situation des personnes concernées, ces loge- ments ont un caractère vital. Rappelons que l'ASC a acquis une grande expérience dans ce domaine particulier, qu'il s'agisse d'installer des tentes ou d'ériger des camps per- manents de réfugiés . La construction et la gestion d'en- trepôts sont également une spécialité de l'ASC. De telles infrastructures sont extrêmement utiles dans le contexte de l'aide alimentaire.
Dans le domaine de l'aide aux réfugiés, l'éducation et la formation revêtent une importance non négligeable. Dans une période caractérisée par une pénurie croissante de moyens, ce secteur a néanmoins fait l'objet de coupures budgétaires de la part de quelques organisations en faveur de mesures de survie. Un niveau minimum d'éducation et de formation est toutefois extrêmement important pour l'avenir de groupes de refugies. C'est en effet par une formation appropriée qu'ils amélioreront leurs chances de réinsertion en cas de retour éventuel dans leur pays.
La formation présente encore un tout autre intérêt. Les crises et les catastrophes mettent sans cesse en évidence l'importance de la promotion des capacités locales en ma- tière de gestion de crise dans les pays concernés. En rai- son de l'urgence qui caractérise les situations de détres- se, cette promotion ne peut guère se faire. Aussi s'avère- t-il nécessaire de mettre sur pied des programmes de forma- tion spéciaux. Un modèle de formation régionale est financé par l'Aide humanitaire et alimentaire en collaboration avec l'Institut des Nations Unies pour la formation et la re- cherche (UNITAR) . Par ailleurs, l'ASC s'occupe de formation en matière de prévention des tremblements de terre. Enfin,
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chaque programme ou projet mené par une organisation locale avec notre soutien sert également à la formation pratique. Dans les pays de concentration, cette manière de faire représente précisément un moyen de promouvoir les efforts locaux à tous niveaux.
4 Importance des organisations partenaires
Nous avons déjà mentionné à différentes reprises l'impor- tance des organisations partenaires. Plus de 90 pour cent du volume des projets de l'aide humanitaire passe par ces organisations. Sans elles, l'aide humanitaire de la Confé- dération telle que nous la connaissons aujourd'hui serait impossible à mettre en oeuvre. Cela montre également à quel point le développement futur de l'aide humanitaire dépend du dialogue avec nos partenaires. Aussi, leur disponibilité de principe à s'engager sur des voies nouvelles est-elle très importante pour nous.
Parallèlement, il s'agit de trouver de nouveaux partenaires pour des tâches spécifiques. Nous pensons ici à l'aide humanitaire dans des pays autres que les pays en développe- ment, qui ne peut être fournie que partiellement en colla- boration avec les organisations partenaires habituelles. Dans ce contexte, l'aide humanitaire est souvent tributaire de la coopération directe avec les services officiels, étant donné qu'il n'existe pas de partenaire privé local suffisamment qualifié.
Dans les pays en développement également, il peut s'avérer utile de travailler avec des organisations autres que les partenaires traditionnels. De nombreuses organisations suisses encouragent les organisations locales et s'effor- cent de leur confier le plus possible de responsabilités. Il existe un autre moyen de promouvoir des organisations locales en collaborant directement avec celles-ci, ce qui est possible dans les pays de concentration de la coopéra- tion au développement. Ainsi, le programme d'aide d'ur-
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gence en faveur du Pérou soutenu par l'Aide humanitaire et alimentaire appuie les programmes de toute une série d'or- ganisations non-gouvernementales (ONG) locales connues de la DDA en raison d'un partenariat en matière de développe- ment. Au Mozambique, l'Aide humanitaire et alimentaire travaille également avec de nouveaux partenaires, car certains besoins spécifiques ne sont couverts par aucune autre organisation; ces partenaires sont, entre autres, le programme des Nations Unies pour le développement ( PNUD) et une organisation privée locale.
41 Les principales organisations partenaires suisses
Les organisations privées suisses ont de tout temps joué un rôle important en matière d'aide humanitaire. Si l'on fait abstraction des organisations de la Croix Rouge, il s'agit pour la plupart d'organisations de petite ou moyenne taille aux activités partiellement spécialisées, que ce soit dans certains pays ou régions ou bien en faveur de groupes dé- terminés (enfants ou handicapés par exemple) . Elles dispo- sent toutes de leur public de soutien et de leur propre politique. Quelques-unes sont actives aussi bien dans le domaine de l'aide humanitaire que dans celui de la coopéra- tion au développement.
Parmi les organisations privées suisses, on rencontre éga- lement des institutions de nature très différente. Pour la Confédération, leur taille n'est pas un critère essentiel pour une coopération éventuelle. Les éléments déterminants sont par contre la qualité de leurs prestations, leur expé- rience opérationnelle, la qualification de leur personnel et le fait que leurs structures sont adaptées à leur tâche. Il importe en outre que l'organisation concernée s'en tien- ne - malgré son indépendance et sa politique d'action auto- nome, compte tenu aussi de l'opinion de son public de soutien - au principe de non-discrimination. Elle ne doit pas choisir les bénéficiaires de l'aide selon des critères politiques, religieux ou ethniques. Pour bon nombre de petites organisations qui se sentent solidaires de certains
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de ces groupes pour des raisons historiques, il est souvent très difficile de remplir cette condition. En effet, même si elles sont prêtes, dans une situation de grande detres - se, à prendre en considération les personnes qui ont besoin de l'aide indépendamment de leur appartenance à tel ou tel groupe, cela peut être souvent difficile à croire pour la population concernée.
La Confédération ne saurait se passer d'une collaboration étroite avec les oeuvres d'entraide suisses en matière d'aide humanitaire. Cela vaut aussi bien au niveau opérationnel qu'en matière d'évolution de la conception de l'aide humanitaire. Le dialogue avec elles gagnera encore en importance. L'information réciproque et la coordination concernant des pays et des problèmes spécifiques jouera un plus grand rôle, en particulier dans les régions où les oeuvres d'entraide doivent faire appel à des organisations partenaires locales. Ici aussi, et cela n'est pas facile, il faudrait, dans l'intérêt commun, tout faire pour arriver à une vision partagée des problèmes tout en respectant les spécificités des différentes organisations.
Les critères régissant cette collaboration doivent être considérés sous deux aspects différents. Nous venons de mentionner les conditions de nature institutionnelle. Les autres critères ont trait au contenu des projets et resul- tent de ce qui a été dit dans le présent message des prin- cipes et des critères d'une part, des groupes bénéficiaires et des priorités d'autre part.
Il existe une multitude de possibilités de soutenir les activités des organisations privées suisses. La plus impor- tante est le co-financement de projets et de programmes. Ce dernier n'est pas accordé en tant que contribution au pro- gramme, comme c'est le cas pour la coopération au dévelop- pement, mais fait suite au contraire à des requêtes indivi- duelles. En vue d'améliorer la planification de nos activi- tés, nous organisons des discussions régulières - dont la plupart ont lieu une fois par an - avec les principales
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organisations. Y sont examinés les priorités de part et d'autre, les projets communs envisageables ainsi que l'évo- lution des programmes existants. De telles discussions s'avèrent particulièrement utiles en ce qui concerne les projets a moyen terme. Dans les autres cas, l'actualité nous force, malheureusement beaucoup trop souvent, à revoir les plans élaborés et contraint les deux parties à s'adap- ter en conséquence.
La participation financière couvre en général la moitié des coûts du projet correspondant. Elle peut dans certains cas exceptionnels être plus élevée. L'indemnité versée pour la direction du projet s'élève aujourd'hui à 8 pour cent dans tous les cas. Le système de calcul et le montant de cette indemnité font actuellement l'objet d'un examen pour l'en- semble de la DDA.
La participation de la Confédération à des actions d'aide alimentaire se présente un peu différemment. Depuis tou- jours, - avant tout pour l'aide en produits laitiers, la plus ancienne des formes d'aide -, la Confédération met à disposition les marchandises et assume un partie des frais de transport. Les frais de transport restants ainsi que les coûts locaux de distribution sont pris en charge par l'oeu- vre d'entraide. Il conviendra de réviser cette réparti- tion. Une simple livraison de marchandises en tant que participation de la Confédération est contraire au principe d'approche intégrée qui figure aujourd'hui au premier plan: l'aide alimentaire doit en effet faire partie intégrante d'un projet, par exemple d'un programme de nutrition, au lieu d'en être un élément isolé. C'est également dans ce sens qu'il faut comprendre les critères révisés de la DDA pour l'utilisation des produits laitiers dans le cadre de l'aide alimentaire, applicables depuis le ler avril 1990 (voir à ce sujet l'annexe B) . Il s'agit d'éviter autant que possible que l'aide alimentaire soit utilisée pour la seule raison que la marchandise est gratuite pour l'oeuvre d'en- traide. Elle ne doit être engagée que lorsqu'elle represen- te la forme d'aide la plus appropriée. L'oeuvre d'entraide
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devra - comme pour les contributions en espèces - exprimer son soutien au projet par une participation financière. Cette règle est déjà appliquée s'agissant de l'aide alimen- taire sous forme de céréales et d'autres denrées de base, achetées au niveau local ou régional. La participation de l'oeuvre d'entraide représente dans ces cas un cinquième du coût de l'action. Étant donné qu'il s'agit ici de contribu- tions en espèces qui servent à acheter des marchandises, les conditions générales qui régissent les contributions en espèces dans le domaine de l'aide humanitaire de la Confé- dération sont applicables par analogie. De telles actions gagneront encore en importance.
Entre le Corps suisse pour l'aide en cas de catastrophe et les oeuvres d'entraide suisses, il existe souvent, en fonction de la situation, une coopération opérationnelle sur place, avant tout dans le domaine de la reconstruction. Dans de telles situations également, la coordination des mesures revêt une importance particulière.
L'aide humanitaire de la Confédération offre également d'autres possibilités de soutien. De nombreuses oeuvres d'entraide ressentent un besoin accru de formation et de perfectionnement de leurs collaborateurs. Aussi nous incom- be-t-il d'intégrer davantage les organisations qui tra- vaillent dans le domaine humanitaire dans l'offre de forma- tion et de perfectionnement de la DDA. Cette offre est sans aucun doute orientée en premier lieu vers les besoins de la coopération au développement. Un grand nombre de cours proposés sont toutefois également adaptés aux preoccupa- tions de l'aide humanitaire, tels que les cours en matière de planification, d'exécution et d'évaluation des projets. Nous nous employerons à ce que ces cours soient davantage utilisés par les organisations humanitaires.
Parmi les organisations suisses, certaines jouent un rôle particulier: la Croix Rouge Suisse (CRS) et le Comité in- ternational de la Croix Rouge (CICR) .
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Dans le domaine de l'aide humanitaire comme dans celui de la coopération au développement, la CRS est un partenaire de longue date de la Confédération. Elle appartient en outre aux organisations partenaires de la Chaîne suisse de sauvetage, et est ainsi étroitement liée sur le plan opérationnel au Corps suisse d'aide en cas de catastrophe. Le Délégué pour les missions de secours à l'étranger est de surcroît un membre du Conseil de direction de la CRS en tant que représentant du Conseil fédéral. En outre, l'en- trepot de l'ASC se trouve dans le même bâtiment que la Centrale du matériel de la CRS. Cette centrale revêt une grande importance, car, à travers elle, la CRS fournit d'utiles services humanitaires aux oeuvres d'entraide suis- ses, à un grand nombre de services fédéraux ainsi qu'à l'ASC. Aussi est-il prévu d'apporter à l'avenir un soutien financier approprié à la CRS pour l'accomplissement de cette tâche spécifique.
La collaboration de la DDA avec la CRS porte ainsi sur un large éventail d'activités, qui va de l'aide d'urgence à la reconstruction - qui s'effectue souvent en étroite collabo- ration avec l'ASC - et à l'aide structurelle destinée aux sociétés nationales de la Croix-Rouge, voire du Croissant rouge, ainsi qu'à la coopération au développement à long terme. C'est la raison pour laquelle les modalités de coopération sont multiples: outre la coopération opération- nelle avec l'ASC et une contribution financière sans affec- tation précise pour l'aide en cas de catastrophe, il existe de nombreux projets financés en commun et - dans le domaine de la coopération au développement - des projets financés par une contribution de programme ainsi qu'un projet en régie. Un grand nombre de projets, qui avaient débuté comme action d'urgence ou en cas de catastrophe, se sont trans- formés par la suite en mesures de soutien à long terme. A cet égard, la CRS s'est révélée un partenaire très pré- cieux, en particulier dans les pays qui ne figurent pas au nombre des pays de concentration de notre coopération au développement. Notre relation avec la CRS nous permet en outre de maintenir le contact avec les activités de la
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Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant rouge, auxquelles nous n'apportons en général pas de soutien direct.
Nous terminons ce chapitre en soulignant la coopération extrêmement importante avec le Comité International de la Croix Rouge. Il possède aussi bien les caractéristiques d'une organisation suisse que celles d'une organisation internationale. Par sa structure et son personnel, il s'ap- parente à une organisation suisse. Son mandat international est toutefois fondé sur le droit international et c'est la communauté internationale qui le lui a spécifiquement at- tribué. Considéré du point de vue de sa taille, de l'am- pleur de ses activités et de l'origine de ses moyens finan- ciers, il est davantage assimilable à une organisation internationale qu'à une oeuvre d'entraide suisse.
Protection et aide aux victimes des conflits armés définis- sent succinctement le mandat extrêmement varié qui est imparti au CICR. Dans notre message du 18 janvier 1989 concernant la contribution annuelle ordinaire au CICR pour les années 1990 à 1993 (FF 1989 I 569) nous avons présenté tout l'éventail des tâches qui lui incombent. Nous nous concentrerons ici sur les aspects opérationnels de notre coopération avec le CICR. Il s'agit des activités que nous soutenons par des contributions spécifiques, par la fourni- ture d'une partie des secours par l'intermédiaire de la CRS, par l'aide alimentaire et, au travers de l'ASC, par du personnel et du matériel.
L'importance de l'activité de protection et d'assistance du CICR s'explique par le fait que celui-ci intervient dans des situations ou d'autres organisations ne peuvent rien ou plus rien faire. Le CICR est ainsi depuis des années la seule organisation capable de venir en aide à la population civile du Haut plateau de l'Angola. Il en est de même pour certaines regions du Mozambique. A l'intérieur de l'Afghanistan, le CICR a également été pendant plusieurs années la seule grande organisation apportant une aide
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humanitaire à toutes les parties au conflit. Au Pérou, au Salvador, au Nicaragua et en Somalie, le CICR a aussi four- ni une aide directe dans les zones de conflit.
Dans de tels cas, protection et aide sont étroitement liées. En effet, la protection n'est souvent possible que grâce à une aide concrète et il n'est pas rare que celle-ci soit le prix à payer pour assurer celle-là. La simple pré- sence du CICR dans une zone de conflit remplit une fonction protectrice que l'on ne saurait sous-estimer.
Travailler dans une zone de conflit signifie toutefois qu'on ne peut guère compter sur les infrastructures exis- tantes qui sont souvent deficientes. Le CICR a réglé ce problème en organisant - dans la mesure du possible - sa propre infrastructure, indépendante de l'infrastructure locale existante.
Outre les nombreux avantages qu'elle lui confère - elle lui permet d'apporter une aide rapide et ciblée dans des situa- tions difficiles -, l'autonomie dont jouit le CICR dans ses activités présente aussi des inconvénients: elle complique la remise des structures et des projets établis aux autori- tés locales qui ne peuvent fréquemment pas faire face à la charge que cette reprise représente pour elles et pour les sociétés nationales. Cela est particulièrement probléma- tique lorsque le CICR assume, des années durant, des res- ponsabilités dans le domaine de la santé qui incomberaient en fait aux autorités locales; tel est le cas dans certai- nes régions de l'Angola, par exemple, où les autorités nationales n'étaient pas en mesure de le faire en raison du conflit. Quant à savoir comment il serait possible d'as- surer dans de telles situations - qui se présentent aussi à d'autres organisations - le maintien de l'acquis de plu- sieurs années, voilà une question qui doit être analysée et discutée plus à fond.
La collaboration avec le CICR conservera son importance pour l'aide humanitaire, afin que les victimes des conflits
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armés continuent à recevoir l'aide dont elles ont tant besoin.
42 Les principales organisations internationales
Aux côtés de la coopération technique et économique, l'aide humanitaire est depuis longtemps un domaine d'activité tout-à-fait essentiel des Nations Unies et de leurs organi- sations spécialisées. Aussi, notre coopération avec ces institutions revêt-elle une très grande importance. Les Nations Unies ont créé d'une part des organisations qui s'adressent à certains groupes, tels les réfugiés, ou qui traitent de certaines formes d'aide, telle l'aide alimen- taire. Elles ont d'autre part donné naissance à plusieurs organes de coordination en relation avec certains types d'événements, tels le Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophes (UNDRO) . Elles ont enfin créé des organisations propres qui s'occu- pent de problèmes régionaux spécifiques, telles 1 'UNRWA pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient et l'UNBRO pour les Cambodgiens déplacés le long de la fron- tière entre la Thaïlande et le Cambodge. Plusieurs plans d'action et divers mécanismes de coordination ont été mis sur pied sur une base ad hoc lors de certains événements majeurs: il suffit de mentionner ici le programme d'action en matière d'aide humanitaire et économique en Afghanistan ( "Opération Salam"). Pour de telles actions de grande en- vergure, le Secrétaire général des Nations Unies engage d'ordinaire un coordinateur spécial, ce qui a pu déplaire aux grandes organisations qui participent au plan d'action. La coordination avec les activités des organisations qui travaillent à long terme dans le domaine de la coopération technique ne va pas non plus sans poser des problèmes, en raison des priorités différentes. Plusieurs de ces organi- sations ont en outre commencé à intégrer des projets d'aide d'urgence dans leur programme, bien qu'elles ne soient pas équipées pour de telles activités.
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Dans notre coopération avec les institutions internationa- les, nous nous sommes concentrés sur les institutions dont le mandat relève du domaine de l'aide humanitaire. Il s'agit du Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR), du Programme alimentaire mondial (PAM), du Bureau du Coordinateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophes (UNDRO), de l'Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), du Programme d'aide des Nations Unies aux personnes déplacées du Cambodge le long de la frontière thaïlando-cambodgienne (UNBRO) et de l'Or- ganisation internationale pour les migrations (OIM) . Nous accordons également un soutien ponctuel à des programmes d'urgence du Fonds des Nations Unies en faveur de l'enfance (UNICEF) . Nous avons également soutenu par le passé certains des programmes d'aide d'urgence de l'UNESCO et l'OMS, mais force a été de constater que ces organisations connaissent certaines difficultés à réaliser de tels projets.
Nous avons par contre développé notre coopération avec le programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) dans le domaine intermédiaire, situé entre l'aide d'urgence et la réhabilitation, notamment au Mozambique. Il est à notre avis souhaitable que de telles possibilités de coopération s'offrent encore davantage dans les pays de concentration de la coopération au développement.
La coopération avec les organisations internationales se présente sous des formes différentes de celles que nous connaissons avec les oeuvres d'entraide suisses, bien qu'on y observe également les volets d'aide financière, d'aide alimentaire et d'aide en personnel et opérationnelle qu'offre l'ASC. Au système de co-participation correspond le partage des charges ( "burden sharing") au plan international entre les pays donateurs. Des contributions financières ou sous forme d'aide alimentaire peuvent être destinées au programme général de l'organisation (contributions ordinaires non-liées à des projets
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¥ spécifiques) . ou à un programme ou projet spécifique (contributions extraordinaires). Il se peut aussi qu'une organisation s'adresse à un pays donateur déterminé pour d'autres raisons: par exemple parce que ce pays dispose précisément du produit d'aide alimentaire dont elle a besoin ou bien parce qu'il peut mettre à disposition certains spécialistes.
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Les critères régissant l'octroi d'une aide à un programme peuvent également être de nature très différente. Par les contributions ordinaires qu'elle alloue à diverses organi- sations, la Suisse manifeste sa solidarité avec la tâche qui leur incombe et avec les autres pays donateurs. Les contributions d'aide alimentaire peuvent, en raison de leur nature, être affectées à une partie du programme connue d'avance. S'agissant des contributions liées à un projet, on examine dans chaque cas d'espèce si elles satisfont aux critères généraux de l'aide humanitaire. Nous nous effor- çons en outre d'adopter une certaine attitude anti-cycli- que. Il existe de nombreux programmes d'aide nécessaires et urgents pour lesquels il est difficile de réunir des fonds tout simplement parce que l'attention de l'opinion publique et des médias est accaparée par d'autres événements. Il existe en outre des projets qui ne sont pas soutenus par certains pays donateurs, pour des considérations d'ordre politique. En tant que pays donateur petit et neutre, la Suisse joue ici un rôle important.
S'agissant de la coopération dans le domaine opérationnel et du personnel, la mise en oeuvre concrète dépend dans une large mesure de la situation donnée et des spécialistes nécessaires et disponibles. Elle peut revêtir une forme très ponctuelle - mise à la disposition de l'organisation d'un membre de l'ASC à qui on confie une mission de recon- naissance par exemple -, ou bien englober un domaine tout entier, par exemple lorsque l'ASC construit un camp de réfugiés pour le compte du HCR.
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Dans le cadre des organisations internationales, la Confé- dération dispose de possibilités spécifiques pour promou- voir ses idées et ses priorités sur la conception des pro- grammes et la politique de l'organisation. Le HCR, le Pro- gramme alimentaire mondial et l'OIM disposent ainsi d'or- ganes de surveillance qui approuvent les programmes et le budget de ces organisations. En ce qui concerne l'UNRWA, qui est directement soumis à l'Assemblée générale de l'ONU, des rencontres annuelles informelles entre les pays donateurs ont lieu depuis quelques années. En tant qu'ob- servateur aux séances du Conseil économique et social de l'ONU (ECOSOC) et de l'Assemblée générale, la délégation suisse s'occupe en outre de multiples questions relevant également du domaine humanitaire. La représentation de nos intérêts et un dialogue approfondi avec les organisations correspondantes et d'autres pays donateurs revêtent égale- ment une importance croissante. Cela s'est traduit avant tout par une collaboration accrue à divers groupes de tra- vail informels.
Dans les paragraphes suivants, nous présenterons brièvement les principales organisations internationales partenaires, leurs tâches et notre cooperation avec celles-ci.
Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) est le principal partenaire de l'aide humanitaire à l'intérieur du système des Nations Unies. Conformément à ses statuts, l'organisation créée il y a 40 ans accorde aux réfugiés aide et protection, et s'efforce de trouver pour eux des solutions durables. On estime à environ 15 millions le nombre de réfugiés placés sous la protection du HCR. Une écrasante majorité de réfugiés vivent dans les pays en développement. Le nombre croissant de réfugiés et l'intensification des mouvements migratoires au niveau mondial, imputables aux raisons les plus diverses, compli- quent manifestement la tâche du HCR. Ces phénomènes mon- trent toutefois également où il convient de chercher des solutions durables, c'est-à-dire en premier lieu dans les pays d'origine mêmes. Mais pour arriver à ces solutions,
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les seules mesures d'aide humanitaire et de coopération au développement ne suffisent pas; des relations économiques mondiales plus équilibrées sont aussi nécessaires. Il con- vient d'envisager enfin des mesures de nature politique, visant avant tout à faire respecter davantage les droits de l'homme dans les pays d'origine.
Les besoins croissants observés ces dernières années, impu- tables en partie aussi à des événements réjouissants tels que la solution à certains problèmes des réfugiés longtemps restés ouverts, n'ont pas trouvé d'écho suffisant auprès des pays donateurs, provoquant une grave crise financière au HCR. Simultanément, on enregistrait deux changements rapprochés à la tête du Haut Commissariat. Des réductions de programme substantielles se sont avérées nécessaires, et la tâche de l'organisation a été limitée aux activités tendant à assurer la survie des réfugiés. On a ainsi sacri- fié précisément les activités du HCR qui visent à promou- voir les efforts propres des réfugiés et à trouver des solutions durables. Il a aussi fallu entre autres mesures ajourner nombre de programmes visant le retour volontaire des réfugiés, faute de disposer des moyens financiers né- cessaires.
La Suisse a toujours été membre du comité exécutif du HCR, dont 43 Etats sont membres, et qui en est l'organe de sur- veillance. Elle a participé aux efforts du HCR et des pays donateurs visant à régler la crise financière, et elle a joué un rôle actif en particulier dans les groupes de travail créés à cette fin. Elle a en outre augmenté ses contributions au HCR dans les limites de ses possibilités. En 1990, celles-ci s'élevaient au total à 24,8 millions de francs. En 1989, année pendant laquelle la crise était à son paroxysme, elles atteignaient même 32,6 millions de francs. Précisons que cette année-là, nous avions approuvé une contribution spéciale d'un montant total de 30 millions de francs en faveur de réfugiés, de personnes déplacées et d'autres victimes de conflit, qui a profité principalement au HCR et au CICR. Une étroite collaboration avec l'ASC
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s'est également instaurée: régulièrement, l'ASC mettait à disposition du HCR des experts à court terme pour des tâches spéciales urgentes. Ces engagements de l'ASC venaient en général s'ajouter aux autres prestations de la Confédération.
Le HCR s'occupe actuellement de manière intensive de la question des solutions durables. Il a récemment créé à cet effet un groupe de travail intitulé "Protection et solution durables". La Suisse prend également une part active aux travaux de ce groupe, qui traite aussi, en particulier, de la responsabilité du pays d'origine.
Le Programme alimentaire mondial (PAM) est le principal partenaire de la Confédération en matière d'aide alimen- taire. Créé au début des années cinquante, il a pour but d'utiliser les excédents des pays industrialisés pour pallier la pénurie alimentaire dont souffrent les Etats du Tiers Monde. Par les denrées alimentaires et les contribu- tions financières dont il dispose, le PAM soutient trois types de programmes. Le budget ordinaire sert à soutenir les composantes alimentaires des programmes de develop- pement et d'aide sociale organisés par les pays bénéfi- ciaires. Dans le domaine du développement, il s'agit la plupart du temps de projets d'infrastructure (construction de routes, irrigation, reboisement, approvisionnement en eau, le cas échéant aussi mise en exploitation de nouvelles terres), dans lesquels la main d'oeuvre est rémunérée non pas en espèces mais par des denrées alimentaires. Cette forme d'aide ne va pas sans poser certains problèmes. L'aide alimentaire est ici dans une large mesure une aide budgétaire pour l'Etat concerné, mais elle ne répond pas au mieux aux besoins de la population. Cette forme d'aide est utilisée en raison de la gratuité des excédents qui sont mis à disposition par les pays producteurs. Elle comporte en outre le danger suivant: la population locale s'habitue à des produits auxquels elle n'a pas accès en temps normal. Dans le domaine de l'aide sociale, ce type d'aide alimen- taire est utilisé avant tout pour les repas scolaires ou
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pour des programmes mere-enfant. Le programme de repas scolaire peut également jouer un rôle incitatif, parce qu'il amène peut-être les parents à envoyer leurs enfants à l'école. Cela ne signifie toutefois pas que les enfants qui en bénéficient soient forcément mieux nourris par la suite. Il arrive en effet parfois que la ration quotidienne qu'ils reçoivent à la maison soit tout simplement réduite d'autant.
Eu égard aux problèmes que présente cette forme d'aide alimentaire, nous n'avons pas augmenté notre contribution au budget ordinaire du Programme alimentaire mondial depuis quelques années. Nous avons au contraire pris davantage en considération les programmes du PAM d'aide d'urgence en faveur des réfugiés. Le PAM dispose déjà depuis de nombreu- ses années de ce qu'il est convenu d'appeler la "Réserve alimentaire internationale d'urgence" (RAIU) ( "Interna- tional Emergency Food Reserve", IEFR). Nous alimentons cette réserve non seulement par des contributions réguliè res, mais donnons également suite aux requêtes supplémen- taires du PAM visant de telles actions d'urgence. Depuis quelques années, de nombreuses mesures d'aide initialement conçues comme des actions relevant de l'urgence se sont toutefois transformées en actions permanentes, entraînant une surcharge excessive pour la RAIU. Cela a surtout été le cas dans le domaine des réfugiés. Aussi le PAM a-t-il in- troduit en 1989 une catégorie spéciale d'aide alimentaire : l'aide de longue durée aux réfugiés ( "Protracted Refugee Operations", PRO). Notre soutien va également à ces pro- grammes, parce qu'ils correspondent à nos critères et à nos priorités. De surcroît, ils permettent de décharger un peu le HCR. Ces dernières années, la coopération entre ces deux organisations s'est notablement intensifiée.
Les contributions annuelles de la Suisse au Programme ali- mentaire mondial s'élèvent à quelque 24 millions de francs. En 1990, environ 7,7 millions de francs de ce montant ont été affectés au programme ordinaire, 9,3 millions à l'aide aux réfugiés et 6,3 millions à l'aide d'urgence. De ce
27 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
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dernier montant, 1,5 million de francs représentaient des contributions supplémentaires, suite à des requêtes spécia- les. Les contributions de la Suisse se présentent sous différentes formes. Elles consistent la plupart du temps en denrées alimentaires déterminées (avant tout des produits laitiers suisses ainsi que de petites quantités de poires séchées et de poisson blanc) ou bien encore en contribu- tions financières servant à acheter des denrées alimen- taires bien précises (céréales avant tout). Cela permet à l'Administration fédérale des blés de procéder à l'achat de certains produits et à leur remise à l'organisation parte- naire directement sur place, ceci dans un souci d'efficaci- té. Sont en outre versées de petites contributions en es- pèces au budget ordinaire et des contributions spécifiques visant à couvrir le coût du transport et de la logistique. En tant qu'organisation chargée d'utiliser des excédents agricoles, le PAM doit constamment s'efforcer d'obtenir, outre la quantité nécessaire de denrées alimentaires, avant tout suffisamment de moyens financiers pour le suivi des programmes et la couverture des coûts de transport très élevés dans l'aide d'urgence. Elle a établi à cette fin une réglementation qui précise que chaque donateur doit verser en espèces une part déterminée de ses prestations. Par ailleurs, nous avons pu satisfaire à plusieurs reprises les besoins du PAM en matière de transport et de logistique, en mettant à disposition des experts de l'ASC, comme au Soudan et en Afghanistan par exemple. De plus, nous nous efforçons d'orienter davantage notre offre de produits alimentaires vers les besoins du PAM et vers ceux des bénéficiaires. Nous y sommes parvenus dans une large mesure s'agissant des achats locaux de céréales et d'autres denrées alimentaires de base telles que les légumes secs.
Outre notre soutien au PAM lié aux projets, nous partici- pons activement aux travaux de l'organe de surveillance correspondant, à savoir le Comité des politiques d'aide alimentaire. La représentation à ce comité est régie par le principe de la rotation. Nous y avons actuellement un statut d'observateur. Eu égard à l'importance du PAM en
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tant qu'organisation partenaire, nous nous efforçons d'y être à nouveau représentés.
L'Office de secours et de travaux pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA) est une autre orga- nisation partenaire importante. Elle existe depuis plus de 40 ans et s'occupe de quelque deux millions de réfugiés enregistrés auprès d'elle. Les activités de l'UNRWA sont concentrées sur l'éducation et la formation, pour lesquelles elle utilise environ la moitié de son budget; elles portent également sur les soins médicaux et l'assistance sociale aux nombreux cas qui se présentent. L'UNRWA opère dans quatre pays: en Jordanie, en Syrie, au Liban et en Israël (territoires occupés) . Ses activités ont longtemps été assimilables davantage à celles de certains ministères qu'à celles d'autres organisations humanitaires. Cette image s'est toutefois modifiée avec l'intervention d'Israel au Liban, et, de manière encore plus nette, avec le début de l'Intifada. L'aide d'urgence est alors redevenue un domaine d'activité important : le nombre des familles en détresse s'est accru rapidement, ces derniers temps entre autres aussi à cause de la baisse des trans- ferts financiers en provenance de la main-d'oeuvre palestinienne en Irak et au Koweit. La situation économique critique en Jordanie, dont la population est aux deux
tiers palestinienne, a également contribué à cette évolution. L'identification des Palestiniens avec l'Irak a en outre £ entraîné la suppression de contributions importantes en faveur d'institutions palestiniennes prove- nant des pays du Golfe. Dans cette situation difficile - outre les besoins financiers, il fallait faire face au couvre-feu et à la fermeture des écoles - l'UNRWA a pu compter sur le soutien des pays donateurs. La Suisse a également fourni des contributions supplémentaires dans cette situation.
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Les contributions régulières de la Suisse (9,9 mio. de fr. au total en 1990) se présentent pour deux tiers sous la
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forme d'aide alimentaire. Elles ne correspondent donc pas à la part relative des engagements de l'UNRWA dans les diffé- rents secteurs. L'aide alimentaire consiste en produits laitiers suisses, en céréales et en produits céréaliers.
L'UNRWA dépend directement de l'Assemblée générale des Nations Unies. Elle dispose d'un Comité consultatif qui ne compte qu'un très petit nombre de pays membres. Elle com- prend également un petit groupe de travail qui s'occupe du financement de l'organisation. La Suisse n'appartient à aucun de ces organes, mais elle participe régulièrement aux rencontres annuelles des pays donateurs de l'UNRWA. En raison des structures institutionnelles, nos possibilités d'influer sur les décisions en tant que non-membre de l'ONU doivent être considérées comme plutôt faibles.
Nous parlerons encore ci-après de trois autres organisa- tions qui sont loin d'être aussi significatives que les trois institutions précédemment citées, mais qui n'en sont pas moins des partenaires importants de l'aide humanitaire.
Le Bureau du coordinateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe (UNDRO) joue un rôle important en tant que centre d'information et de coordination en cas de catastrophes de toute sorte. L'ASC est en contact permanent avec l'UNDRO. Ce dernier n'est opérationnel que dans des cas exceptionnels, s'agissant par exemple d'aider la main-d'oeuvre étrangère ayant fui l'Irak ou le Koweit. La Confédération soutient régulièrement l'UNDRO par de petites contributions ainsi que par du personnel et du matériel. Des contributions spéciales ont été accordées en relation avec la crise du Koweit.
Le Programme d'aide des Nations Unies aux personnes depla- cées provenant du Cambodge (United Nations Border Relief Operations, UNBRO) est chargé de prendre soin des 300 000 Cambodgiens déplacés le long de la frontière entre la Thaïlande et le Cambodge, ainsi que des populations villa-
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3 geoises thaïlandaises qui y résident. L'UNBRO fournit des denrées alimentaires, des abris, une infrastructure médica- le et une formation rudimentaire. Malgré les changements qui se sont produits dans cette région, l'espoir de ces personnes déplacées de retourner bientôt dans leur patrie ne s'est pas encore réalisé. La Suisse soutient l'activité de l'UNBRO par une contribution annuelle d'environ 2 mil- lions de francs. Une partie de cette contribution revêt la forme d'une aide alimentaire achetée sur place. Il est prévu de poursuivre ce soutien aussi longtemps que la si- tuation perdure. Nous envisageons également de participer à un éventuel programme pour le retour volontaire de ces personnes déplacées, pour lequel le HCR serait le chef de file.
L'Organisation internationale pour les migrations (OIM), qui n'appartient pas au système onusien, a été initialement créée après la deuxième guerre mondiale dans le but de faciliter l'établissement des réfugiés européens dans les pays d'Outre-mer. La Suisse est membre fondateur de l'OIM, qui s'appelait autrefois "Comité intergouvernemental pour les migrations" (CIM). Le domaine d'activité de l'OIM s'est fortement modifié au fil des années. Cette organisa- tion s'occupe aujourd'hui, entre autres, du rapatriement de réfugiés et de migrants. En vertu d'un arrêté fédéral de 1954, nous participons aux frais administratifs de l'OIM et nous soutenons régulièrement quelques projets par de petites contributions. Lors de la crise du Koweit, l'OIM. a récemment joué un rôle important; elle a organisé le rapa- triement de travailleurs étrangers échoues dans les pays voisins. Elle a bénéficié pour cette action d'un soutien financier de la part de la Suisse et un avion a en outre été mis à disposition.
43 Autres partenaires
Ainsi que nous l'avons déjà précisé dans les trois chapi- tres précédents, la coopération avec les oeuvres d'entraide
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suisses, le CICR et les organisations internationales est une tradition de longue date. Dans la plupart des cas, les besoins humanitaires observés dans différents pays peuvent être satisfaits par une collaboration avec ces organisa- tions.
De nouvelles situations surgissent sans cesse, dans lesquelles aucune organisation partenaire connue ne peut entrer en ligne de compte pour une action d'aide. Cela est devenu particulièrement évident en Europe de l'Est et en Union soviétique, où l'absence d'organisations onusiennes appropriées s'est fait sentir. De telles organisations sont pratiquement indispensables pour accomplir des actions de grande envergure. Dans certains pays en développement éga- lement, il est parfois impossible de trouver un partenaire approprié parmi les organisations suisses ou internationa- les. Mais si nous partons du principe que la priorité est accordée à une aide axée sur les besoins des bénéficiaires, l'absence d'une organisation partenaire adéquate ne doit pas nous dispenser de fournir une aide.
Dans le domaine de l'aide humanitaire et alimentaire, c'est jusqu'à présent la coopération avec les services officiels qui suscitait le plus de réserves de notre part. Cependant, nous entendons intensifier notre coopération avec des ins- tances gouvernementales, ceci dans le but de promouvoir les capacités locales de gestion des crises et des catas- trophes. Ce sera particulièrement le cas pour ce qui est des pays de concentration de la coopération au développe- ment: dans le cas de l'aide alimentaire au Cap-Vert et pour certaines situations d'urgence en Amérique centrale, l'Aide humanitaire et alimentaire travaille déjà avec des services étatiques. En Europe de l'Est également, une collaboration avec de tels services sera inévitable car, bien souvent, aucun autre partenaire n'est disponible. Nous sommes par contre de l'opinion que dans des situations de conflit et de tensions ouvertes ou cachées, l'aide humanitaire devra continuer d'être acheminée prioritairement par le biais
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d'oeuvres d'entraide suisses et d'organisations internatio- nales.
La collaboration avec les organisations non-gouvernementa- les (ONG) locales représente une autre possibilité qui ne cessera de gagner en importance. Il s'agit souvent d'orga- nisations qui nous sont familières par la coopération au développement. Nous sommes tributaires des organisations qui travaillent déjà dans ce domaine, en particulier dans les situations où une aide d'urgence est nécessaire en sus de la coopération à long terme ou lorsqu'elle doit même se substituer à celle-là en raison de la détérioration des conditions générales. Nous avons par exemple pu nous ap- puyer pour une part considerable sur des organisations locales pour réaliser nos programmes d'aide d'urgence au Pérou, au Bangladesh et dans quelques pays de la zone sahé- lienne. Ces programmes contribuent aussi indirectement à créer des capacités locales visant à surmonter des situa- tions de crise.
S'agissant de la coopération avec de telles organisations partenaires non-traditionnelles, nos bureaux de coordina- tion jouent un rôle déterminant. Ils assument dans ces cas- là quasiment la fonction d'un partenaire opérationnel pour l'Aide humanitaire et alimentaire dans la mesure où on leur confie la responsabilité des identifications préalables, du choix de l'institution locale, de l'encadrement et du suivi du projet. Ils sont en mesure de s'acquitter de ces tâches parce qu'ils disposent de personnel qualifié et qu'ils possèdent de bonnes connaissances de la situation locale.
Cette forme de coopération avec des partenaires non-tradi- tionnels se limite toutefois en réalité aux pays de concen- tration de la coopération au développement. Les representa- tions diplomatiques suisses ne peuvent assumer une telle fonction qu'à titre tout-à-fait exceptionnel et tout au plus pour de petits projets, car elles ne sont pas suffi- samment équipées en compétences et en personnel pour de
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plus vastes tâches. Elles n'en représentent pas moins pour nous une source d'information précieuse.
C'est la raison pour laquelle l'Aide humanitaire et alimen- taire restera presque exclusivement tributaire des organi- sations partenaires traditionnelles dans les pays en déve- loppement ne comptant pas parmi les pays de concentration.
44 Accents principaux du dialogue sur la politique à suivre et sur la coopération
Ces dernières années, nous avons engagé et approfondi le dialogue avec nos principales organisations partenaires sur les questions fondamentales de l'aide humanitaire et de la collaboration, dans le but d'améliorer la qualité de notre aide. Cette amélioration est un objectif que nous parta- geons avec nos partenaires. D'autres questions importantes concernent l'évaluation et le suivi des projets ainsi que l'impact de notre aide et sa durabilité. Bon nombre de conceptions ayant trait à ces thèmes relèvent de la coopé- ration au développement. Elles ne peuvent donc être pure- ment et simplement transférées à l'aide humanitaire, dont les priorités sont différentes. C'est la raison pour la- quelle nous devons trouver en commun des réponses appro- priées à ces questions, qui tiennent compte des caractéris- tiques de l'aide humanitaire. Mais la tâche s'avère encore longue.
Un des autres thèmes du dialogue sur la politique à suivre vise à rechercher les points de convergence et à définir les priorités quant à l'élaboration des projets; il s'agit aussi de déterminer les possibilités financières de part et d'autre et de viser une planification conjointe à plus long terme.
La discussion porte également souvent sur les conséquences de la nouvelle orientation de l'aide humanitaire, en parti- culier de notre aide alimentaire, et sur notre collabora- tion.
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La cohérence entre la coopération au développement et l'ai- de humanitaire constitue un autre point de discussion im- portant. Aussi nous efforçons-nous de tracer ensemble des voies menant à la complémentarité de ces deux instruments au plan pratique. Dans ce contexte, une place plus impor- tante doit être accordée à la prévention.
45 Succès et difficultés de la coopération
Le fait que nous ayons réussi au cours des trois dernières années à contribuer à satisfaire de multiples besoins huma- nitaires et à faire face également à un grand nombre de nouveaux défis représente probablement le principal succès de notre coopération. L'engagement et l'approfondissement du dialogue sur la politique à suivre, et les efforts com- muns visant à améliorer la cohérence de notre aide et à la rendre plus durable méritent aussi d'être relevés. Un grand nombre d'organisations partenaires ont partagé et soutenu nos efforts. On peut également citer au chapitre des succès la réalisation d'évaluations et de visites de projets en commun, de même que les efforts conjoints visant à empêcher les situations de dépendance.
La réorientation de l'aide humanitaire et sa transposition dans la pratique appartiennent aussi bien aux succès qu'aux difficultés de la coopération. Cela dépend de l'organisa- tion concernée. Auprès de la grande majorité d'entre elles, nous avons rencontré compréhension et intérêt à l'égard de cette nouvelle orientation, précisément dans le domaine de l'aide alimentaire. Nos partenaires nous ont déjà devances en partie sur cette voie. Mais il existe une quantité de petites et très petites organisations qui ont quelques difficultés à se départir d'une attitude purement carita- tive dans leurs projets. Elles ont du mal à comprendre que ce sont les besoins et non pas l'offre existante de produits qui représentent le critère déterminant pour une aide judicieuse, et que leur objectif devrait être d'amener
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les bénéficiaires à fournir des efforts propres. Nous nous efforçons de garder le contact avec ces organisations éga- lement et de contribuer à développer leur politique à moyen terme. -
Nous nous trouvons de plus en plus confrontés - et avec nous nos partenaires - à deux types de difficultés: l'ac- cessibilité des personnes dans le besoin, d'une part, et le caractère toujours plus politise de l'aide humanitaire, d'autre part.
Il arrive de plus en plus souvent que l'on décèle un besoin urgent et important d'aide humanitaire, sans pouvoir orga- niser des actions d'aide correspondantes. La famine qui a frappé la population au sud du Soudan en 1988 est l'exemple le plus terrible de ces dernières années: la guerre civile rendait quasiment toute aide impossible et environ 250'000 personnes sont mortes de faim. Des millions d'autres se sont enfuies dans les pays voisins, dans les villes ou vers d'autres regions plus sures. Cette tragédie a néanmoins entraîné l'année suivante la mise sur pied, après des négo- ciations ardues et quelques pressions de la part des pays donateurs, d'une action d'aide de grande envergure ( "Opera- tion Lifeline") organisée par l'ONU et le CICR. Comme cet exemple le montre, il est particulièrement fréquent de rencontrer de tels obstacles dans les régions ou se dérou- lent des conflits armés. La disponibilité des organisations humanitaires et des pays donateurs à aider se heurte à la résistance des parties au conflit qui craignent chacune que l'adversaire utilise la situation à son profit. Dans bien des cas, on identifie les organisations d'aide avec les intérêts de l'adversaire. Cette affirmation n'est pas toujours dénuée de fondement, car certaines petites organi- sations d'entraide se mettent clairement du côté de l'une ou l'autre partie, comme cela a été le cas en Afghanistan. La méfiance que cela entraîne à l'égard de la partie adver- se porte ensuite souvent préjudice à celles des institu- tions qui sont à la disposition de toute personne ayant
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besoin d'aide. Du point de vue de la Confédération, un soutien n'est envisageable qu'à ces dernières organisa- tions. Le cofinancement d'actions réalisées par des orga- nisations qui adoptent une attitude unilatérale ne pourrait être envisagé tout au plus que si aucune autre organisation n'est active dans la région concernée et si la situation des habitants nécessite absolument une aide. En nous fon- dant sur ces considérations, nous avons par exemple soutenu par le biais d'ONG suisses des organisations d'aide qui travaillaient dans des zones de guerre civile en Ethiopie, parce qu'il n'existait aucune autre possibilité de venir en aide à la population locale victime de la guerre civile et de la famine. On comprendra donc aisément que le choix du partenaire et la surveillance des projets doivent faire l'objet d'un examen particulièrement minutieux.
Ces dernières années, nous avons davantage pris conscience de certaines tendances croissantes à utiliser l'aide huma- nitaire comme instrument politique. Nombre d'Etats qui bénéficient d'une telle aide ont naturellement toujours essayé de l'utiliser dans leur propre intérêt. Pour cette raison précisément, la présence d'organisations internatio- nales et d'oeuvres d'entraide privées est particulièrement importante. Les pays donateurs utilisent eux aussi l'aide humanitaire à des fins politiques, la plupart du temps de politique extérieure. C'est surtout le cas des pays qui fournissent une aide humanitaire bilatérale de grande ampleur. Le soutien ou l'absence de soutien à un programme d'aide multilatéral important peut aussi refléter les in- tentions politiques d'un gouvernement.
Notre aide humanitaire n'est toutefois pas orientée vers des considérations d'ordre politique ou économique. Les besoins de la population concernée représentent le critère déterminant. Aussi accordons-nous notre aide là où les besoins sont les plus grands et la détresse extrême. A cela vient s'ajouter un élément anti-cyclique: l'aide doit être apportée là où d'autres fournissent peu ou pas d'aide du
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tout, malgré des besoins évidents. Il suffit de penser à toutes les situations de détresse qui ne sont pas au coeur de l'actualité pour mieux saisir la nécessité d'une telle politique.
5 Mesures visant à améliorer la qualité de l'aide
Tout d'abord, il convient de rappeler que la réorientation de l'aide humanitaire qui a été introduite par notre dernier message avait aussi pour but essentiel d'induire une amélioration qualitative de cette aide. Une telle amélioration doit englober toutes les phases d'un projet, de sa conception à l'évaluation des résultats. En premier lieu, nous nous sommes efforcés d'améliorer la qualité du travail conceptuel. Dans ce contexte, le dialogue avec les organisations partenaires, dont nous avons parlé plus haut, tient une place essentielle. Mais une amélioration qualitative implique aussi que l'on consacre plus de temps à la préparation et à l'examen des projets. Cette exigen- ce, lorsqu'il s'agit de l'aide d'urgence qui requiert ra- pidité mais aussi réflexion pose souvent un véritable di- lemme. Par ailleurs, un examen plus fouillé aboutit à la fixation de critères de sélection plus rigoureux. Nous avons déjà présenté ces critères. Un autre élément qui contribue de manière essentielle à rehausser la qualité de l'aide est l'amélioration de la planification. Certes, face aux bouleversements que connaît la scène internationale, nous avons constaté qu'une telle planification tient bien souvent de l'utopie. Toutefois, nous avons pu améliorer la planification de projets à plus long terme d'aide sociale ou d'aide aux réfugiés. Par le passé, ceux-ci étaient trai- tés à l'instar des projets d'aide d'urgence; en d'autres termes, ils recevaient un appui renouvelé d'année en année. Aujourd'hui en revanche, on s'efforce pour ces projets de tendre avec nos partenaires vers une planification à plus longue échéance. Dans divers cas nous y sommes parvenus. La planification des activités de l'ASC a également fait
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l'objet d'une amélioration. Dans ce secteur, on s'efforce de prévoir assez tôt dans la planification la poursuite de projets à plus long terme par d'autres partenaires ou par les autorités du pays bénéficiaire.
On a également renforcé l'encadrement des projets et le "monitoring". Depuis toujours, les projets de l'ASC ont fait l'objet de visites de la part des collaborateurs res- ponsables de la Centrale. Dans le cadre .de l'Aide humani- taire et alimentaire, les visites de projets figurent doré- navant dans le cahier des charges de chaque collaborateur. Comme la responsabilité de tels projets incombe à l'organi- sation partenaire, ces visites revêtent forcément un ca- ractère d'évaluation. Souvent, elles portent sur le travail de plusieurs organisations partenaires oeuvrant dans le même pays ou en rapport avec des problèmes similaires. Cette manière de procéder permet de faire des comparaisons sur la qualité du travail des diverses organisations concernées. Il va sans dire qu'elles doivent être préparées minutieusement. Comme chaque année des centaines de projets et de programmes sont financés par des contributions allant de plusieurs centaines de milliers à plusieurs millions de francs, ces visites sur le terrain ne peuvent forcément toucher qu'une part infime de l'ensemble des activités déployées. Le choix des projets à visiter n'en est donc que plus important. .
Les évaluations par des mandataires externes constituent un autre moyen d'améliorer la qualité. Un petit nombre d'eva- luations est réalisé chaque année. Elles portent au premier chef sur des projets qui soulèvent soit des questions de principe, soit encore des problèmes très spécifiques pour lesquels la collaboration d'un évaluateur externe peut être un précieux apport. C'est le cas, par exemple, lorsqu'il s'agit de réorienter des projets d'aide sociale soutenus depuis longtemps. Récemment, une série de projets de Terre des Hommes Lausanne en Inde a fait l'objet d'une telle évaluation.
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L'évaluation peut également porter sur les methodes de travail suivies par une organisation partenaire que nous ne connaissons pas encore bien faute d'avoir développé suffi- samment longtemps une expérience en commun. Il en a été ainsi dans le cas de l'évaluation menée récemment sur un projet dans le domaine de la santé que Médecins sans fron- tières Suisse avait repris de l'ASC dans le nord de l'Ouganda.
En outre, les évaluations peuvent concerner des projets qui innovent quant aux voies suivies et aux moyens adoptés. Ce fut le cas du programme d'aide d'urgence au Pérou par exem- ple.
Une autre raison peut motiver une évaluation: la nécessité d'élaborer des approches conceptuelles en vue de répondre à des situations complexes. C'est dans cet esprit, que pour la première fois, a été récemment réalisée une évaluation commune à l'ASC, à l'Aide humanitaire et alimentaire et à la coopération au développement au Bangladesh. Cette éva- luation visait un double objectif: d'une part, apprécier la qualité et l'efficacité de l'aide humanitaire fournie par la Confédération à ce pays victime, à intervalles régu- liers, de graves inondations; d'autre part, élaborer des propositions tendant à mettre sur pied une conception cohé- rente et intégrée de la stratégie à adopter face à de pa- reilles situations. Cette évaluation est d'autant plus cruciale que le Bangladesh est un pays de concentration de la coopération au développement.
L'importance attachée à la tâche d'évaluation s'est tradui- te également par une collaboration plus intense avec le Service d'évaluation de la DDA. Ainsi, aujourd'hui, l'aide humanitaire est intégrée dans les planifications annuelles et à moyen terme de ce service. Elle peut dès lors profiter des connaissances des spécialistes qui en font partie ainsi que des possibilités de formation offertes.
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L'amélioration de la qualité de l'aide passe aussi par la promotion d'organisations partenaires adéquates, qu'elles soient suisses ou locales. Il peut aussi s'agir d'institu- tions publiques ou semi-publiques. C'est ainsi que l'ASC, en collaboration avec l'Université de Genève, apporte son appui à une institut universitaire du Guatemala qui est en train de mettre sur pied sa propre organisation de sur- veillance préventive de l'activité volcanique. De même, dans le cadre du plan d'action du HCR en faveur des refu- -gies d'Indochine, l'Aide humanitaire et alimentaire finance la formation de fonctionnaires du pays de premier accueil en matière de procédure d'asile. A noter que le HCR prépare actuellement des programmes similaires pour l'Europe de l'Est.
On peut aussi soutenir indirectement les organisations partenaires adéquates en faisant appel à elles pour des projets bien déterminés, ce qui leur permet d'acquérir une expérience pratique. Aussi est-il essentiel que nos parte- naires suisses et internationaux ainsi que nous-mêmes col- laborions dans toute la mesure du possible avec des insti- tutions locales et assurions dans le cadre des projets la formation de personnel local qui soit à même de poursuivre ultérieurement les réalisations entreprises. Dans ce but, diverses organisations s'efforcent par exemple de favoriser la création d'associations locales qui puissent assumer par la suite la responsabilité des projets. Toutefois, nombre de ces associations seront encore tributaires d'une aide financière extérieure pendant des années, car en la période de difficultés économiques que traversent les pays concer- nés, elles ne peuvent guère compter sur un soutien finan- cier de la part des pouvoirs publics nationaux, notamment lorsqu'il s'agit de projets destinés à des groupes margi- naux de la population tels que les handicapés. Il faudrait encore développer les capacités locales, en instaurant une collaboration plus intense entre l'Aide humanitaire et alimentaire et les organisations partenaires locales, cela
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en particulier dans les pays de concentration de notre coopération dans lesquels les bureaux de coordination peu- vent se charger d'identifier les organisations partenaires potentielles.
Que sera l'aide humanitaire demain: comment faire face
6 aux défis à venir ?
Dans les chapitres qui précèdent, nous avons cherche à montrer les défis que doit relever l'aide humanitaire aujourd'hui et ceux qu'elle devra relever ces prochaines années, les instruments dont elle dispose pour remplir sa mission et la manière dont elle s'est acquittée de ses tâches ces dernières années. Si l'on observe l'évolution dans le monde, on constate que les besoins ne cessent de croître alors que les moyens et les méthodes pour y faire face n'évoluent que partiellement au même rythme. Il est donc d'autant plus important que nous usions judicieusement et de manière ciblée des moyens et instruments disponibles et que nous les investissions selon un ordre de priorités bien défini. Dans ce contexte, il importe également que nous accroissions la cohérence non seulement entre l'aide humanitaire et la coopération au développement, mais encore entre l'aide humanitaire et les autres domaines de la po- 1 litique étrangère et de la politique économique extérieure.
L'aide humanitaire ne doit pas devenir une lutte permanente contre les symptômes, sans que soient combattues parallèle- ment les causes du mal par tous les moyens disponibles. La coopération au développement ne peut que partiellement contribuer à lutter contre les causes profondes du mal. Leur éradication passe aussi par la politique en matière de droits de l'homme, par la politique en matière de réfugiés, par toutes les mesures visant à maintenir la paix, par les bons offices, par la politique dans le domaine de l'envi- ronnement et enfin, par la politique économique extérieure.
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Tendances et priorités caractérisant le secteur d'activité du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC)
Au chiffre 26, nous avons dépeint succinctement les tâches qu'assume aujourd'hui l'ASC. Ces prochaines années, la Chaîne suisse de sauvetage demeurera un instrument de l'aide d'urgence, auquel on pourra recourir en tout temps. Toutefois l'aide d'urgence, telle qu'elle est fournie en cas de tremblements de terre et d'autres catastrophes natu- relles, continuera de ne constituer qu'une part modeste (moins de 5 %) de l'activité globale de l'ASC, la re- construction et la prévention représentant la portion la plus importante de cette activité. Cette situation n'est pas due seulement aux modifications de la nature des ca- tastrophes et des crises qui nous occupent, mais encore à la façon nouvelle dont nous appréhendons et estimons leur importance.
Prévention et reconstruction se prêtent bien à une harmoni- sation avec d'autres mesures d'aide. La prévention, par exemple, est le plus souvent liée à des actions relevant de la coopération technique, notamment en matière de forma- tion. De même, dans le secteur de la reconstruction, les interventions de l'ASC qui visent à remédier à des problè- mes bien spécifiques (reconstruction d'habitations, de bâtiments publics, de ponts et de routes) sont combinées aux efforts généraux tendant à améliorer les conditions de vie et à accroître les revenus. Parmi les mesures de pré- vention, signalons en une qui est particulière: les con- ventions que l'ASC a conclu préventivement avec un certain nombre d'Etats et qui lui permettent de prêter une aide immédiate en cas de catastrophe. Le temps gagné grâce à ces conventions est assurément précieux dès lors qu'il s'agit de sauver des vies humaines.
28 Feuille fédérale. 143º année. Vol. III
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A l'avenir, la collaboration entre les Etats lors de catas- trophes en Europe gagnera en importance. En particulier avec nos voisins et l'UNDRO, la collaboration s'intensifie et se renforce régulièrement. Elle porte principalement sur l'aide d'urgence et l'aide à la survie. Dans ce contexte, notre pays a déjà conclu plusieurs accords. Ces dernières années, les effets transfrontières de catastrophes de civi- lisation se sont fait sentir de manière tangible. Ils cons- tituent un réel danger pour les pays européens fortement industrialisés et à forte densité de population. Un autre danger est celui que font planer les installations indus- trielles surannées des pays de l'Est. Dans ces pays, il s'agit au premier chef de fournir une aide économique ainsi qu'une aide technique aux fins d'assainir les installations dangereuses et partant, de réduire les risques.
Pour être efficace en cas de catastrophe industrielle ou nucléaire, l'aide humanitaire doit disposer de connaissan- ces spéciales et prendre des mesures préparatoires adéqua- tes. Cela devra retenir fortement l'attention de l'ASC à l'avenir. C'est d'ailleurs dans cette perspective qu'a été créé le groupe spécialisé ABC. Les travaux de ce groupe sont conduits en étroite collaboration avec d'autres ins- tances fédérales (Office fédéral de la santé et l'Office fédéral de l'énergie) et avec le service de protection AC de l'armée.
Lors de catastrophes industrielles ou nucléaires, l'ASC pourra intervenir concrètement en mettant ses experts à disposition et en prodiguant des conseils, par exemple dans le cadre de missions de contrôle, d'investigation ou de décontamination. Son action pourra également s'exercer dans des domaines tels que la dosimétrie et les soins médi- caux. Dans ce contexte, il ne faut pas omettre non plus les mesures d'autoprotection des membres de
1 ' ASC lors d'actions de sauvetage.
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Sur le plan international également, on se préoccupe de différentes possibilités de prévenir les catastrophes. L'Assemblée générale de l'ONU a déclaré les années 1990 à 1999 "Décennie de la réduction des catastrophes naturelles" ( "International Decade for Natural Disaster Reduction", IDNDR) et a adopté un programme d'action en conséquence, programme dont la réalisation a été confiée pour l'essen- tiel à l'UNDRO, l'organisme d'aide en cas de catastrophe de l'ONU. Dans les Etats, des comités nationaux de soutien au programme d'action de la décennie ont été créés. En Suisse, l'organisme responsable est l'Office fédéral de l'environ- nement, des forêts et du paysage (OFEFP). Au sein du comité national, l'ASC joue un rôle actif. Nous nous efforçons ainsi de reprendre dans le cadre de notre activité concrète les préoccupations de la décennie, ce qui répond à nos principes. En revanche, la DDA n'a pas contribué à l'ali- mentation du Fonds spécial créé par l'ONU au titre de la décennie, car le soutien apporté à de tels fonds spéciaux n'est pas conforme à sa politique de concentration de l'aide sur un nombre limité d'organisations.
A l'avenir, la collaboration entre l'ASC et l'Aide humani- taire et alimentaire sera intensifiée dans toute la mesure du possible. Cela implique toutefois que l'on détermine les secteurs d'activité dans lesquels il y a complémentarité entre les approches différentes de l'une et de l'autre et entre les accents que l'une et l'autre mettent dans le cadre de leur activité. Il conviendrait par exemple d'enga- ger plus souvent des membres du Corps pour des tâches de surveillance et de distribution dans le cadre d'actions d'aide alimentaire. De même, l'accomplissement conjoint de missions exploratoires visant à identifier des actions d'aide potentielle serait un moyen de renforcer la collabo- ration entre les deux domaines susmentionnés.
Par ailleurs, la collaboration entre l'ASC et les services responsables de la coopération au développement sera elle aussi renforcée. Il s'agit, d'une part, d'intensifier la
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coopération directe opérationnelle dans les pays de concen- tration ou dans des situations spéciales et, d'autre part, d'amorcer une collaboration sur le plan conceptuel.
Au surplus, l'ASC et les services de la DDA chargés de la coopération au développement disposent de connaissances spécialisées et complémentaires tant du point de vue tech- nique qu'en ce qui concerne certains pays bénéficiaires.
Depuis toujours, l'aide que l'ASC fournit en cas de catas- trophe, notamment lors de tremblements de terre, ne se limite pas aux pays en développement. Rappelons que l'ASC est intervenue dans le sud de l'Italie, en Grèce et en Union soviétique par exemple. Grâce à l'activité très ponc- tuelle qui est la sienne et aux formes d'aide très spécifi- ques qu'elle est en mesure d'offrir, elle peut intervenir sans porter atteinte au principe selon lequel l'aide doit être fournie en priorité là où la détresse est la plus grande. A l'avenir, l'ASC aura également un rôle particu- lier à jouer dans le cadre de l'aide humanitaire à fournir aux pays de l'Europe de l'Est. On a pu le constater lors de ses interventions en Arménie (après le tremblement de terre de 1988) et dans la région de Tchernobyl, de même que lors de recentes actions d'aide en faveur de groupes sociaux particulièrement menacés en Roumanie, en Bulgarie et en Union soviétique. C'est précisément dans ces pays, où nous ne pouvons pas nous appuyer sur des organisations partenaires connues, que les missions exploratoires et d'accompagnement menées par l'ASC revêtent un caractère indispensable. Par ailleurs, ces missions constituent des occasions concrètes d'intensifier la collaboration entre l'ASC et l'Aide humanitaire et alimentaire.
Ces prochaines années, il s'agira donc d'adapter le profil idéal des membres du Corps aux conditions en évolution de manière à permettre à l'ASC de recruter les personnes aptes à relever les nouveaux défis. Pour les personnes engagées dans des actions d'assez longue durée, on devrait trouver
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une forme d'engagement s'inspirant du statut d'expert de la DDA. En revanche, il est essentiel que toutes les personnes engagées par les services de l'administration fédérale à titre de volontaires pour des missions de courte durée (membres de l'ASC, observateurs lors de scrutins, volontai- res engagés dans le cadre de mesures de maintien de la paix) soient traitées sur le même pied.
62 Tendances et priorités caracterisant le secteur d'activité de l'Aide humanitaire et alimentaire
Au chiffre 26, nous avons défini les tâches qui ressortis- sent au domaine de l'Aide humanitaire et alimentaire. Ces prochaines années, il s'agira au premier chef de poursuivre et de consolider la réorientation de l'aide humanitaire. Il conviendra en particulier d'inclure davantage encore l'aide alimentaire dans la politique générale concernant les projets. Cela signifie pour l'essentiel que l'aide ali- mentaire, à l'exception de celle qui est fournie dans le cadre d'actions d'urgence, devra faire partie intégrante de programmes de nutrition organisés de manière centrale et placés sous le contrôle d'un personnel médical. Cela vaut en particulier pour l'aide fournie sous la forme de produits laitiers suisses.
A l'heure actuelle, l'Aide humanitaire et alimentaire soutient chaque année des projets et des programmes dans quelque 80 pays. Elle doit faire face à une dispersion géographique marquée qui n'est pas sans poser de problèmes. Il est
néanmoins essentiel que l'Aide humanitaire et alimentaire soit en mesure de répondre aux demandes d'aide émanant de tous les pays, ce qui est conforme au caractère universel de l'aide humanitaire. Seuls quelques-uns des 80 pays susmentionnés sont des pays de concentration de notre coopération au développement où il peut être fait appel à un bureau de coordination et aux connaissances nécessaires disponibles à la Centrale. Une concentration accrue des moyens est donc indiquée. Cela
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signifie également que selon la situation régnant dans le pays considéré, l'Aide humanitaire et alimentaire devra essentiellement collaborer avec une ou deux organisations déterminées. Dans le cas d'un conflit armé ce sera au premier chef le CICR. S'il s'agit par contre de prendre en charge des réfugiés, on cherchera à collaborer avec le HCR essentiellement. Dans d'autres situations, une oeuvre suisse d'entraide peut se révéler être le partenaire le plus apte. Dans certains cas et dans le but de toucher un plus grand nombre de personnes dans la détresse, l'Aide humanitaire et alimentaire a incité les oeuvres d'entraide à présenter une demande commune au lieu de plusieurs requêtes séparées. Ce mode de procéder a donné toute satisfaction en Ethiopie, par exemple. Toutefois il se présente toujours des cas ou la collaboration avec di- verses organisations constitue le seul moyen d'atteindre la population dans le besoin. On en a fait l'expérience au Soudan, au Mozambique et au Liban par exemple.
Dans les régions représentant les principaux foyers de crise et où sont dépenses la majeure partie de nos moyens, il est impérieux que nous acquerions par nous-mêmes des connaissances générales de la situation et de nos princi- paux partenaires. C'est donc sur ces régions que se con- centreront les visites et les évaluations de projets. En revanche, dans les pays où seuls quelques projets ponctuels bénéficient de notre soutien, l'Aide humanitaire et ali- mentaire devra continuer de s'appuyer au premier chef sur les organisations qui sont ses partenaires, d'où l'impor- tance de bien les choisir.
A l'avenir également, nous accorderons un soutien de plus en plus marqué aux projets et programmes combinant l'aide d'urgence avec d'autres composantes telles que les mesures de prévention. L'aide alimentaire sera très certainement combinée plus souvent avec la distribution de semences. Il en ira de même de l'aide d'urgence et des mesures de réha- bilitation, combinaison que nous pratiquons actuellement
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au Mozambique. Une autre activité occupera également une place de plus en plus grande: les mesures de soutien propres à établir des solutions durables pour les réfugiés et les populations déplacées. Parmi ces mesures, signalons les projets visant à amener des réfugiés à se prendre en charge, et ceux ayant une finalité de développement qui profitent tant aux réfugiés qu'à la population locale. Citons aussi les projets de réinsertion destinés aux personnes décidées à retourner dans leur pays.
A l'avenir, nous l'avons déjà dit, il importera de renfor- cer la collaboration avec l'ASC chaque fois que la situa- tion s'y prêtera. Ce sera surtout le cas dans les pays où l'Aide humanitaire et alimentaire éprouve des difficultés à trouver des organisations partenaires idoines (pays d'Europe de l'Est, par exemple) . En outre, on pourrait confier plus fréquemment à des membres du Corps déjà présents dans un pays certaines missions exploratoires et d'accompagnement de projets.
Sur les plans conceptuel et opérationnel, l'Aide humanitai- re et alimentaire continuera d'intensifier sa collaboration avec la coopération au développement. Elle sera progres- sivement intégrée aux programmes par pays et mieux prise en compte au plan conceptuel dans les autres activités de la DDA. Il importera également de mieux tirer parti des con- naissances et des capacités des bureaux de coordination sis dans les pays de concentration. A la Centrale devra non seulement être poursuivi le dialogue avec les sections géographiques, mais encore et surtout être engagé celui avec les services sectoriels.
Enfin, il convient de clarifier le rôle que peut jouer l'Aide humanitaire et alimentaire dans les pays de l'Europe de l'Est. Les problèmes qui se sont fait jour dans ces pays (par exemple, la pénurie de médicaments et d'articles de consommation courante, les prix prohibitifs pour une grande partie de la population, des structures de
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production qui ne fonctionnent pas, une distribution de marchandises déficiente, etc.) peuvent sembler graves à l'observateur occidental. Or, ils sont le lot quotidien de presque tous les pays en développement depuis nombre d'an- nées et pourtant jamais ne leur a été accordée pour cette seule raison une aide humanitaire. Il importe bien plutôt de résoudre les problèmes structurels que connaissent les pays de l'Est par des réformes économiques et des aides à la balance des paiements, ainsi que cela est pratiqué dans les pays en développement. Face à des difficultés de cet ordre, l'aide humanitaire peut tout au plus jouer un rôle d'appoint (mesures de soutien en faveur de certaines caté- gories particulièrement défavorisées de la population, par exemple). Elle ne saurait toutefois se substituer aux in- dispensables mesures d'ordre macro-économique et socio- politique des gouvernements des dits pays ni aux aides économiques et financières internationales y relatives. Elle ne doit pas non plus contribuer à relâcher la pression qu'exerce la nécessité de réformer les structures économi- ques et sociales dans ces pays. C'est dans le cadre du second crédit de programme destiné aux pays de l'Europe de l'Est que nous vous présenterons les instruments de soutien de la Suisse à ces processus de réformes.
Nous avons déjà relevé que l'absence d'organisations parte- naires éprouvées rend difficile d'éventuelles actions de l'Aide humanitaire et alimentaire en Europe de l'Est. Les institutions de l'ONU quant à elles limitent leur action aux pays en développement, ou ne sont competentes que pour des situations bien déterminées, par exemple l'aide aux réfugiés. D'autres organisations, telles le CICR, n'inter- viennent qu'en cas de conflit. Quelques oeuvres d'entraide suisses, en revanche, ont établi depuis longtemps des con- tacts avec des partenaires dans ces pays. Aussi peuvent- elles entrer en considération pour réaliser des actions ponctuelles en faveur de certaines catégories de la popula- tion. Dans ce contexte, nous nous appuyons sur celles des oeuvres d'entraide qui disposent des capacités institu-
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tionnelles, administratives et en personnel nécessaires et avec lesquelles nous collaborons également dans les pays en développement. Dans d'autres cas, à défaut d'autre parte- naire, l'Aide humanitaire et alimentaire collaborera direc- tement avec les services gouvernementaux et les organismes publics. En pareille occurrence elle s'efforcera autant que possible d'obtenir le concours de l'ASC de manière à ce que le suivi et la surveillance du projet soient assurés.
63 Conditions devant être satisfaites sur le plan de l'organisation et du personnel
A la DDA, la Division responsable de l'ensemble des activi- tés entrant dans le domaine de l'aide humanitaire, la Divi- sion Aide humanitaire et ASC, compte aujourd'hui 32 colla- borateurs. Son organisation actuelle est entrée en vigueur le ler juillet 1988, date du regroupement de l'ensemble des activités de l'aide humanitaire en une seule et même division. Il s'est révélé cependant que cette forme d'orga- nisation ne permettait pas à cette division de s'acquitter de sa mission de manière optimale. Aussi, avec le concours d'un consultant, procédera-t-on dans le courant de 1991 à un réexamen de l'organisation de ladite division.
L'aide humanitaire, si elle veut rester ouverte et pouvoir relever les nouveaux défis, doit non seulement être bien organisée, mais encore pouvoir compter, comme la DDA dans son ensemble, sur un effectif suffisant de collaborateurs motivés, bien formés et qualifiés. Au chiffre 5 de notre message sur la continuation de la coopération technique et de l'aide financière en faveur des pays en développement, nous avons rappelé la situation que connaissent actuelle- ment tous les secteurs de la DDA quant à la charge de travail qui pese sur chacun des collaborateurs. Ces remarques valent dans une plus large mesure encore pour l'aide humanitaire, dont les collaborateurs doivent faire face non seulement à leurs tâches quotidiennes mais encore
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s'engager dans nombre d'actions d'aide d'urgence le plus souvent imprévisibles. Il est donc impérieux que la Division dispose d'un effectif de collaborateurs suffisant du point de vue du nombre et répondant au profil qu'exige aujourd'hui une aide humanitaire de haute qualité, également en raison du volume des dépenses de plus en plus important.
Les compétences financières actuellement différentes en matière de coopération au développement d'une part, et d'aide humanitaire d'autre part, seront adaptées par une révision correspondante de l'ordonnance pertinente du 12 décembre 1977. Cette mesure aura pour effet une simplifica- tion considérable des tâches au plan organisationnel. Par cette révision, nous donnerons suite à une proposition qui avait été formulée par le Contrôle fédéral des finances.
7 Utilisation du crédit de programme précédent
71 Engagements et paiements
Le crédit de programme de 530 millions de francs ouvert par l'arrêté fédéral du 30 novembre 1988 (FF 1988 III 1427) à partir du ler mars 1989 était valable pour une durée mini- male de trois ans. Le 31 mars 1991, les engagements à la charge de ce crédit s'élevaient à 371,6 millions de francs. Les évènements qui se sont produits en 1989 et 1990 ont montré de manière très nette qu'il était impossible de planifier les engagements avec précision. Néanmoins, nous fondant sur les données dont nous disposons au moment de la rédaction du présent message (printemps 1991), nous pré- voyons que le crédit de programme, réserve incluse, sera en tous les cas épuisé à l'expiration de la période minimale de trois ans.
430
72 Forme de l'aide accordée
La répartition définitive des moyens disponibles dans les limites du crédit de programme actuel n'est pas encore connue. Toutefois, le tableau ci-après reflète l'état des paiements au 31 mars 1991 avec leur répartition en fonction des diverses formes d'aide; il présente aussi les dépenses prévisibles d'ici le 29 février 1992, date probable de l'épuisement du crédit de programme de 530 millions de francs.
Ainsi qu'il ressort de ce tableau, nous avons dû nous écarter à plusieurs reprises de la répartition des moyens initialement prévue, cela afin de faire face aux nouveaux besoins qui se sont fait jour. Comme nous le laissions entendre au chiffre 62 de notre message du 25 mai 1988 concernant la continuation de l'aide humanitaire interna- tionale de la Confédération, le montant prévu au titre de l'aide alimentaire accordée sous forme de produits laitiers suisses s'est avéré trop élevé. Sur les 40 millions de francs prévus par année, nous n'en avons effectivement dépensé que 28 à 30 millions. De même, les dépenses au titre du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe ont été moins élevées que prévues. En revanche, les moyens prévus pour les formes d'aide impliquant la plus grande souplesse face à l'évolution des besoins. n'ont pas suffi. Il s'agit des domaines "Contributions aux organisations et oeuvres d'entraide internationales" et "Autres formes d'aide ali- mentaire".
La répartition du crédit de programme entre ces différentes formes d'aide correspond - à l'exception du domaine "Corps suisse en cas de catastrophe" - aux rubriques budgétaires existantes de l'aide humanitaire. C'est pourquoi la situa- tion décrite ci-dessus a pu être corrigée en ouvrant des crédits complémentaires qui ont été compensés par prélève- ment sur les rubriques non épuisées de l'aide humanitaire et de la coopération au développement.
431
i
A deux reprises, nous avons dû prélever des montants non négligeables sur la réserve en faveur des victimes de ca- tastrophes extraordinaires: en 1989, nous avons alloué une contribution spéciale de 30 millions de francs au total en faveur de réfugiés, de personnes déplacées et d'autres victimes de conflit; en 1990, nous avons accordé une con- tribution spéciale de 10 millions de francs en faveur des travailleurs étrangers victimes de la crise du Golfe. Dans les deux cas, nous avons du demander des crédits complemen- taires, crédits qu'il n'a été que partiellement possible de compenser par prélèvement sur d'autres rubriques réservées à l'aide publique.
432
Répartition par forme d'aide des paiements à charge du crédit de programme de 530 millions de francs
Formes
Années
1989
1990
Dépenses prévues 1991
Dépenses prévues 1992
Dépenses prévues 1993
Montant total probable
Répartition prévue ini- tialement
Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC)
6 '915'014
14'160'005
6'118 ' 500
42'193 ' 519
45'000'000
Contributions aux organisations et oeuvres d'entraide internationales
71'031'925
61'823'982
71'130' 000
34'832' 761
238'818'668 169'000'000
Aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses
22' 401' 164
27'964' 766
29'000' 000
14'348' 700
93'714' 630 120'000'000
Aide alimentaire sous forme de céréales Aide sous forme de céréales 1993
12 '102"* 442
20'003' 969
10'605' 400
64'711'811
68 '000000
Autres formes d'aide alimentaire
7'512' 863
15'758 '909
20'500' 000
9'789' 600
53'561' 372
51'000'000
Réserve destinée à couvrir des engagements en cas de catastrophes extraordinaires
( 30' 000'000) (10'000' 000) 17'000' 000
17 '000'000
Total
119'963'408 139'711'631 174'630'000
75'694' 961 20'000'000
530000'000
433
8 Le nouveau crédit de programme
81 Montant et durée
Le crédit de programme de 1050 millions de francs que nous vous demandons d'ouvrir, nous permettra de prendre de nou- veaux engagements pour une durée de quatre ans au moins. Nous adaptons ainsi la durée de ce crédit à celle du crédit de programme concernant la coopération technique et l'aide financière, contribuant ainsi à décharger le Parlement. Le nouveau crédit de programme doit pouvoir être utilisé à compter du ler mars 1992 ou immédiatement après l'épuise- ment du crédit de programme actuel. Ce crédit a été fixé sur la base des chiffres inscrits dans le plan financier et les perspectives budgétaires pour la période 1992-1995. Le montant total qui en résulte, y compris la réserve pour des situations exceptionnelles, est donc de 1050 millions de francs; nous avons en effet ajuste le montant de cette réserve en raison de la situation incertaine qui prévaut dans de nombreux pays. Le volume effectif des dépenses pour l'aide humanitaire internationale sera fixé dans les bud- gets annuels.
82 Répartition des moyens
Dans notre message du 25 mai 1988, nous avions déjà souli- gné la nécessité de faire montre d'une plus grande souples- se lors de l'utilisation des divers moyens et instruments qui sont à notre disposition. Cette tendance s'est confir- mée et renforcée ces trois dernières années. Pour cette raison, nous sommes parvenus à la conclusion qu'à moyen terme s'imposent, pour l'aide humanitaire, une simplifica- tion, respectivement une nouvelle répartition, selon de nouveaux critères des moyens voire, dans une certaine mesu- re également, des rubriques budgétaires. Une répartition telle que celle qui prévaut aujourd'hui, qui place au premier plan les différentes formes d'aide et non pas les besoins, ne nous semble plus compatible, à plus long terme, avec notre conception d'une aide humanitaire ciblée.
434
Ainsi, les projets combinés, qui comprennent aussi bien des éléments d'aide alimentaire que d'autres éléments (soins médicaux, formation), deviennent de plus en plus fréquents. A cela vient s'ajouter le fait que les diverses composantes des projets se recoupent toujours plus et peuvent gagner ou perdre de l'importance, selon l'évolution de la situation. Dans de tels cas, un soutien financier est la seule forme d'aide envisageable, parce que la seule à offrir la sou- plesse requise.
Comme nous l'avons déjà mentionné plus haut, il en va de même à l'intérieur de l'aide alimentaire. Des contributions s'avèrent nécessaires avant tout pour couvrir les frais de logistique, de transport et de distribution, ainsi que pour la réhabilitation de l'infrastructure nécessaire à l'ache- minement de l'aide alimentaire. Des moyens financiers sont également requis pour l'achat local ou régional de céréales et, dans une mesure croissante, d'aliments riches en pro- téines tels que les légumes secs, car ces deux produits font la plupart du temps partie des denrées alimentaires de base de la population. Certains produits frais tels que les légumes, que l'on peut trouver sur le marché local, répon- dent également à un besoin.
Cela signifie que, dans la proposition de répartition des moyens qui suit, nous prévoyons encore un très grand ac- croissement dans les domaines "Contributions aux organisa- tions et oeuvres d'entraide internationales" ainsi que "Autres formes d'aide alimentaire". S'agissant de l'aide alimentaire sous forme de produits laitiers suisses, nous nous fondons sur les dépenses moyennes des trois dernières années, étant donné que - contrairement aux autres domaines de l'aide humanitaire - aucun besoin prioritaire justifiant un dépassement de cette somme n'est apparu.
Dans les autres domaines, c'est-à-dire celui du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe et celui de l'aide
435 .
1
alimentaire sous forme de céréales, nous prévoyons une croissance correspondante aux évolutions de ces dernières années. Si des événements extraordinaires venaient à exiger des moyens supplémentaires pour le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, nous pourrions sans autre y répondre. Etant donné que les activités de l'ASC et les contributions aux organisations et oeuvres d'entraide internationales sont financées par la même rubrique budgétaire, un transfert de fonds peut être effectué dans les deux sens. Nous avons d'ailleurs fait régulièrement usage de cette possibilité ces dernières années, ainsi que cela ressort du tableau sous chiffre 72.
La répartition des contributions en espèces entre les dif- férentes organisations internationales et suisses, et le type de ces contributions, ne peuvent pas être déterminés à l'avance, puisqu'ils dépendent pour l'essentiel d'événe- ments réels. Avec nos partenaires, nous nous efforçons d'établir une planification approximative et de fixer les priorités communes. Il n'est malheureusement que trop souvent nécessaire d'adapter ces prévisions aux événements effectifs, qui se déroulent différemment. Nous continuerons à l'avenir de participer aux actions d'aide de grande en- vergure de la communauté internationale, et de soutenir ainsi principalement des projets ou programmes spécifiques. Nous envisageons également de maintenir notre soutien aux actions et aux projets d'aide des oeuvres d'entraide suisses, par des contributions spécifiques. Celles-ci devraient représenter, ces prochaines années, également, environ un cinquième des dépenses annuelles.
Les récents événements ont en outre mis clairement en évi- dence la nécessité d'une réserve en prévision d'engagements pour des situations extraordinaires. C'est la raison pour laquelle nous maintenons cette réserve et en avons ajusté le montant. Dans ce contexte, nous tenons particulièrement compte du fait que l'aide humanitaire pourrait devenir nécessaire dans des proportions considérables eu égard à la
436
1
situation incertaine qui prévaut en Europe de l'Est et en Union soviétique, ainsi qu'à la suite de la guerre du Golfe. Ainsi que nous l'avons souligne dans notre réponse aux interventions parlementaires correspondantes concernant l'Union soviétique et l'Europe de l'Est, cette aide ne devrait toutefois pas être accordée au détriment des pays en développement, si elle devait prendre une certaine am- pleur. Elle ne fait pas partie de l'aide publique au déve- loppement. Nous en voulons pour preuve qu'il ne nous est pas possible d'annoncer ces prestations au Comité de déve- loppement (CAD) de l'OCDE en tant qu'aide publique de la Suisse au développement (APD) . C'est pourquoi des ressour- ces budgétaires supplémentaires s'avéreront nécessaires selon les circonstances, que nous vous proposerons en temps opportun d'imputer au crédit de programme de l'aide humani- taire au moyen de crédits supplémentaires correspondants. Nous partons néanmoins du principe que l'Europe de l'Est et l'Union soviétique auront besoin en premier lieu d'une aide économique ou d'une aide à la balance des paiements et d'autres formes d'aide internationale pour réaliser leurs programmes de réforme économique. La contribution de la Suisse à de telles mesures de soutien fera l'objet d'un message séparé concernant un second crédit de programme pour les pays d'Europe de l'Est, que nous vous soumettrons d'ici peu.
Par ailleurs, le principe de la compensation reste valable en ce qui concerne l'utilisation de la réserve.
Nous fondant sur ces considérations, nous envisageons d'al- louer aux différentes formes de l'aide humanitaire interna- tionale les moyens financiers énumérés ci-dessous. Nous nous réservons toutefois le droit de proceder à des trans- ferts de montants d'un poste à l'autre, selon l'évolution de la situation et les besoins qui se feront sentir.
29 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
437
Formes de l'aide
Nouveau crédit de programme pour 4 ans (en mio.de fr.)
Crédit de programme de 530 millons de francs pour 3 ans
a. Corps suisse d'aide en cas de catastrophe
90
45
b. Contributions à des organisations et oeuvres d'entraide internationales
451
169
c. Aide alimentaire accordée sous forme de produits laitiers suisses
140
120
d. Aide alimentaire sous forme de céréales
110
68
20
e. Autres formes d'aide alimentaire
125
51
f. Réserve en faveur des victimes de catastrophes extraordinaires
134
57
TOTAL
1050
530
9 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
91 Conséquences financières
Comme nous l'avons mentionné au chiffre 8, nous demandons l'ouverture d'un crédit de programme de 1050 millions de francs, pour une durée minimum de quatre ans. Ce montant comprend les dépenses prévues dans le plan financier et les perspectives, et une réserve de 134 millions de francs. Nous n'utiliserons cette réserve qu'en cas de situations exceptionnelles, si par exemple une aide humanitaire de
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1
¥ grande ampleur devenait nécessaire en Europe de l'Est et en URSS .
Nous prévoyons que le crédit de programme actuel sera épui- sé à coup sûr d'ici la fin de la période minimum de trois ans, c'est-à-dire à fin février 1992. Les nouveaux engage- ments occasionneront des dépenses à la charge du budget fédéral dès 1992 et jusqu'en 1996 probablement. Ces dépen- ses devront être couvertes par les ressources générales de la Confédération et inscrites au budget annuel que vous voterez.
92 Effets sur l'état du personnel
Dans notre message du 25 mai 1988 (FF 1988 II 1141) concer- nant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération, nous avions exposé que l'amélioration recherchée de la qualité de l'aide humanitaire necessitait une augmentation de l'effectif du personnel de la Division aide humanitaire et ASC. Depuis lors, l'effectif de la Division a été augmenté de quatre postes: l'un de ces pos- tes est affecté aux tâches qui relèvent de la Division dans son ensemble; nous avons attribué un poste à l'ASC et deux à l'Aide humanitaire et alimentaire, De cette façon, et grâce à l'engagement extraordinaire de toutes les personnes concernées, nous avons pu faire face à la croissance consi- dérable de l'aide humanitaire en tant que telle, réaliser les objectifs concernant la qualité et le suivi des projets et nous acquitter des nouvelles tâches qui nous incombent.
La situation difficile en matière de personnel à la Centra- le est ainsi comparable à celle observée dans les autres domaines d'activité de la DDA. A cela vient s'ajouter le fait que, s'agissant d'aide humanitaire, certaines évolu- tions ne sont que difficilement prévisibles et qu'elles peuvent causer très rapidement une surcharge supplémentaire notable au personnel de la Centrale. Eu égard au volume croissant de l'aide humanitaire et à la nécessité de conso-
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lider l'amélioration qualitative de l'aide dans le sens des considérations du présent message, nous prévoyons d'augmen- ter encore l'effectif du personnel.
93 Conséquences pour les cantons et les communes
L'exécution de l'arrêté fédéral proposé incombant exclusi- vement à la Confédération, elle n'entraînera aucune charge pour les cantons et les communes .
10 Programme de la législature
Nous avons annoncé le présent message dans notre rapport du 18 janvier 1988 sur le programme de la législature 1987- 1991 (FF 1988 I 395, appendice 2) . -
11 Base légale et forme juridique
L'arrêté fédéral que nous soumettons à votre approbation se fonde sur l'article 9, ler alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales (RS 974.0), qui prescrit que les moyens nécessaires au financement de la coopération au développement et de l'aide humanitaire internationale sont alloués sous forme de credits de programme ouverts pour plusieurs années.
Étant donné qu'il s'agit d'une décision à caractère finan- cier, elle doit revêtir la forme d'un arrêté fédéral simple, conformément à l'article 8 de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (RS 171.11). En tant que tel, l'arrêté qui vous est soumis n'est pas sujet au référendum facultatif.
34522
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Projet
Arrêté fédéral concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 9, 1er alinéa, de la loi fédérale du 19 mars 19761) sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales;
vu le message du Conseil fédéral du 3 juin 19912),
arrête:
Article premier
1 Un crédit de programme de 1050 millions de francs est ouvert aux fins d'assurer la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération.
2 Il est alloué pour une période minimale de quatre ans à partir du 1er mars 1992, mais au plus tôt lorsque le précédent crédit de programme sera épuisé.
3 Les crédits de paiement annuels seront inscrits au budget.
Art. 2
Ce crédit pourra être notamment utilisé aux fins de financer:
a. Les contributions ordinaires et extraordinaires accordées en espèces ou en nature à des organisations internationales (intergouvernementales ou non gouvernementales) et à des œuvres d'entraide internationales, ainsi que l'exécution des opérations humanitaires décidées par le Conseil fédéral;
b. Les opérations à l'étranger du Corps suisse pour l'aide en cas de cata- strophes, ainsi que la formation et l'équipement des membres du Corps;
c. La livraison de produits laitiers d'origine suisse;
d. D'autres aides alimentaires, notamment sous forme de céréales ou de produits céréaliers.
Art. 3
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas soumis au référen- dum.
34522
i
RS 974.0
FF 1991 III 357
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Annexes
Les annexes ci-jointes sont réparties en deux groupes.
L'annexe A (Principes de l'aide humanitaire) est un docu- ment interne ayant le caractère d'une directive. Il a été inséré ici afin de le faire connaître à un public plus large. L'annexe B reproduit les critères de la DDA pour l'utilisation des produits laitiers dans le cadre de l'aide alimentaire qui sont en vigueur depuis le ler avril 1990. L'annexe C montre la structure organisationnelle de l'aide humanitaire. L'annexe D fournit un aperçu des termes les plus importants ainsi que les abréviations figurant dans ce message.
Le second groupe d'annexes (1 à 7) contient essentiellement des données statistiques. Celles-ci fournissent des infor- mations sur l'aide humanitaire internationale de la Confé- dération pendant les années 1988, 1989 et 1990. Y sont décrites en outre brièvement certaines actions typiques (ainsi que quelques-unes non-typiques) réalisées au cours de ces trois années.
Annexe 1 Répartition géographique de l'aide humanitaire
Annexe 2 Les principaux partenaires de l'Aide humanitaire et alimentaire
Annexe 3 Les actions de l'ASC
Annexe 4 Les actions des représentations suisses et des bureaux de coordination de la DDA.
Annexe 5 L'aide humanitaire en faveur des réfugiés
Annexe 6 L'aide alimentaire
Annexe 7 Choix d'actions typiques de l'aide humanitaire avec brève description.
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Le message du 25 mai 1988 concernant la continuation de la coopération au développement et de l'aide humanitaire in- ternationales contenait des indications statistiques jusqu'à la fin de l'année 1987. Pour cette raison, nous avons également tenu compte de l'année 1988 dans les an- nexes au présent message, bien que cette année-là ne tombe pas dans la période du présent crédit de programme. De cette façon, nous avons pu éviter une série statistique incomplète.
443
Annexe A
Principes de l'aide humanitaire
Remarques préliminaires
Les principes de l'aide humanitaire qui suivent ont pour but de présenter dans un seul document les éléments majeurs de la politique suisse en matière d'aide humanitaire. Le présent document est conçu en premier lieu pour les person- nes et les autorités qui sont directement ou indirectement impliquées dans la réalisation de la politique suisse en matière d'aide humanitaire: les collaborateurs de la DDA, les représentants des organisations partenaires au niveau suisse ou international, les volontaires du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, les consultants, etc.
Comme les Principes de la coopération au développement de la Suisse de mars 1987, il convient également de replacer cette présentation dans le contexte spécifique dans lequel s'inscrit l'aide humanitaire de la Confédération. Elle ne reflète qu'un aspect des relations entre la Suisse et les pays concernés - il s'agit presque toujours de pays en développement - et elle ne représente en tout cas qu'une contribution aux efforts propres de ces pays visant à mai- triser les situations de crise ou de catastrophe.
Après la coopération technique et l'aide financière, d'une part, et les mesures de politique économique et commercia- le, d'autre part, l'aide humanitaire avec ses deux branches (le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe et l'Aide humanitaire et alimentaire) est le troisième principal volet de l'aide publique de la Confédération. Un cinquième environ des moyens dont dispose l'aide publique est affecté à l'aide humanitaire, ce qui représente un pourcentage élevé comparé à celui d'autres pays donateurs.
L'aide humanitaire est régie par les mêmes bases légales que les autres instruments de l'aide publique de la Confe- dération. Les principes généraux énumérés à l'article 2 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au déve- loppement et l'aide humanitaire internationales -solidari- té, interdépendance entre les différentes parties du monde, respect mutuel des droits et des intérêts des partenaires - sont communs aux deux instruments. L'article 2 précise en outre que les mesures à prendre doivent tenir compte de la situation spécifique des pays partenaires et des besoins de la population auxquelles elles sont destinées.
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1
1
!
La coopération au développement et l'aide humanitaire se distinguent par leurs objectifs. La première soutient les pays en développement dans leurs efforts visant à améliorer les conditions d'existence de leur population. L'aide huma- nitaire, quant à elle, a pour but de contribuer à la sauve- garde de la vie humaine lorsqu'elle est menacée ainsi qu'au soulagement des souffrances, par des mesures de prévention ou de secours. Elle est notamment destinée aux populations victimes d'une catastrophe naturelle ou d'un conflit armé. Comparés aux objectifs différenciés de la coopération au développement, qui sont fixés à l'article 5 de la loi fédé- rale précitée, les buts poursuivis par l'aide humanitaire revêtent une portée très générale. C'est pour cette raison que l'aide humanitaire dispose d'une large marge d'appré- ciation dans son action.
Il s'agit de souligner en particulier que le mandat confié à l'aide humanitaire revêt une portée universelle. Son activité n'est pas limitée aux pays en développement. Les catastrophes, conflits armés et autres crises qui rendent l'aide humanitaire nécessaire se rencontrent toutefois avant tout dans ces pays-la parce qu'ils accompagnent sou- vent des problèmes liés au développement. La grande pauvre- té qui est le lot de la majorité de la population rend de surcroît ces personnes particulièrement vulnérables aux crises et aux catastrophes de toute nature: pour de larges cercles de la population, dont les conditions d'existence sont déjà précaires en temps normal, toute nouvelle crise compromet immédiatement leur survie.
C'est pourquoi l'aide humanitaire doit être concentrée en priorité sur les situations extrêmes, afin de faire face avec ses moyens limités aux situations caractérisées au plan mondial par la plus grande détresse.
Etant donné que la plupart des situations de détresse dont s'occupe l'aide humanitaire sont en relation d'une manière ou d'une autre avec des problèmes de développement, il est indispensable d'associer étroitement les mesures à effets immédiats de l'aide humanitaire avec les mesures de la coopération au développement qui visent une amélioration à long terme. L'objectif à atteindre est d'obtenir une com- plémentarité judicieuse des deux instruments aussi bien au niveau conceptuel que sur le plan du travail pratique.
En se fondant sur l'article 7 de la loi fédérale ainsi que sur les expériences pratique de ces dernières années, ont été établies une série de principes et de critères qui servent de lignes directrices pour l'aide humanitaire de la Confédération.
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Principes
Un premier principe important de l'aide humanitaire est celui de l'universalité, que nous avons déjà mentionnée au début. Chaque pays, chaque groupe de la population peut en principe entrer en ligne de compte comme bénéficiaire po- tentiel de l'aide humanitaire. Un seul critère détermine ici l'octroi de l'aide: l'existence d'une situation de détresse.
Le second principe, celui de la non-discrimination, est rattaché au premier. Selon ce principe, l'aide humanitaire est accordée indépendamment de la nationalité, de la race, de la religion, du sexe et de l'appartenance politique ou sociale des bénéficiaires. Le seul élément déterminant est ici le degré d'indigence et de détresse des personnes con- cernées. L'aide humanitaire de la Confédération est politi- quement neutre. Son octroi n'est pas tributaire du régime politique qui prévaut dans le pays concerné. Elle ne dépend pas non plus de nos propres intérêts de politique exterieu- re ou intérieure ou encore économiques. Il nous faut veiller en même temps à ce que l'aide ne soit pas utilisée abusivement par l'autre partie à des fins politiques pro- pres.
Toute aide humanitaire doit être axée sur les besoins de la population bénéficiaire. Ce sont ces besoins qui determi- nent la forme d'aide la plus appropriée. Cela est valable en particulier pour toutes les formes d'aide alimentaire. La réalisation de ce principe suppose un examen préalable soigneux des besoins à satisfaire. Il convient ici de res- pecter le contexte socio-culturel ainsi que le niveau de développement du groupe destinataire de l'aide. L'aide doit s'adresser au groupe concerné par la situation de détresse et non pas à des individus. Elle doit s'intégrer au contex- te local. Elle vise en premier lieu à rétablir l'état anté- rieur à la crise ou à la catastrophe, sans pour autant influer négativement sur l'évolution de la situation posté- rieure à la crise.
L'aide fournie doit être orientée vers les besoins essen- tiels de la population bénéficiaire (survie/alimentation, eau potable, habillement, logement, santé, formation) et être concentrée avant tout sur les couches de la population socialement défavorisées. La priorité est donnée aux be- soins d'importance vitale.
Il convient de prendre toujours en considération les ini- tiatives et efforts propres de la population bénéficiaire, d'éviter dans la mesure du possible les dépendances ou de les limiter à un minimum tant en volume qu'en durée.
L'aide humanitaire revêt un caractère subsidiaire. Elle complète les efforts propres des personnes concernées et du pays partenaire, et elle intervient lorsque les capacités locales s'avèrent insuffisantes à surmonter la situation de détresse. Elle vise dans la mesure du possible à promouvoir
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les structures locales et à les rendre davantage capables de maîtriser et d'empêcher les crises futures.
L'aide humanitaire doit également être pertinente, efficace et atteindre effectivement et de manière ciblée la popula- tion qui en a besoin. Dans les situations de conflit, cela peut également supposer dans certaines circonstances des interventions au niveau diplomatique ou politique de la part des pays donateurs.
Enfin, s'agissant de l'aide d'urgence, la rapidité avec laquelle les secours sont prodigués représente un principe essentiel.
Critères
La présence d'un événement ou d'une situation d'un certain type est une pré-condition à l'octroi de l'aide humanitai- re: conflits armés, catastrophes naturelles ou provoquées par les hommes ou bien apparition d'une situation d'urgence aiguë, telle que famine, épidémie ou arrivée de réfugiés, ou bien, de manière plus générale, existence d'une misère ou d'une pauvreté graves et généralisées. Dans les situa- tions d'urgence de nature structurelle, qui relèvent à proprement parler de la coopération au développement ou - dans les pays autres que les pays en développement - de mesures de soutien économiques, l'aide humanitaire ne doit intervenir que lorsque certaines couches sociales se trou- vent dans une situation de détresse intense, et qu'il y va de leur survie.
La nature, l'étendue et l'intensité de l'événement ou de la situation doivent donc indiquer la nécessité d'une aide. Eu égard au nombre croissant au niveau mondial de situations d'urgence aiguës ou chroniques, l'aide humanitaire doit évaluer soigneusement dans quelles situations elle entend utiliser ses forces et ses moyens limités. Elle intervien- dra en premier lieu lorsque la population bénéficiaire ne peut plus subvenir a ses besoins d'importance vitale. L'aide sera ensuite accordée lorsqu'il est possible, avec un engagement modeste tant en volume qu'en durée, d'éviter catastrophes et crises futures ou de rétablir l'indépen- dance d'un groupe de bénéficiaires de l'aide.
Il existe en outre une autre condition à remplir: l'aide doit être possible dans la situation spécifique donnée. L'accès à la population bénéficiaire doit être garanti, l'aide souhaitée ou tout du moins tolérée par les autorités et acceptée par la population. Comme signalé plus haut, des démarches diplomatiques de la part des pays donateurs peu- vent dans de telles situations s'avérer nécessaires dans certaines circonstances.
Les actions d'aide d'urgence ne cessent en outre de montrer que l'impossibilité de venir en aide en temps utile aux personnes qui en ont un urgent besoin est imputable non pas à l'absence de biens de secours, mais au contraire à des
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lacunes du côté de la logistique et de l'infrastructure. Dans les régions isolées ou lors de conflits armés, les frais de transport et de logistique peuvent ainsi represen- ter plusieurs fois la valeur des secours. Les possibilités de réalisation opérationnelle de l'aide représente ainsi un autre critère important.
L'aide humanitaire doit ensuite être accordée dans un cadre conceptuel qui précise les besoins d'aide humanitaire. La coordination entre les organisations d'entraide nationales et internationales, d'une part, et avec les services offi- ciels concernés, d'autre part, représente à cet égard un élément important. Sans coordination au siège principal des organisations et avant tout sur place, aucune aide judi- cieuse et efficace et rationnelle n'est possible.
Une aide bien conçue comprend également une planification pour la phase transitoire, celle du retour à la normalité après la crise. Les différents moyens doivent être harmoni- sés afin de permettre aux populations touchées d'assurer leur développement par leurs propres moyens. Il convient ainsi de ne jamais perdre de vue les liens qui existent entre l'aide humanitaire et les possibilités de développe- ment à long terme d'une région.
L'aide humanitaire est tributaire de la coopération d'orga- nisations partenaires. C'est donc un critère très important pour elle de pouvoir compter sur l'existence d'un partenai- re approprié. Cela est valable aussi bien pour le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, où la collaboration a souvent lieu directement avec des services officiels, que, dans des proportions plus fortes, pour l'Aide humanitaire et alimentaire. A noter que la responsabilité proprement dite de l'action de cette dernière incombe à une organisa- tion partenaire suisse ou internationale.
Les besoins de la population bénéficiaire représentent le point de départ de toute activité en matière d'aide humani- taire. L'aide humanitaire peut être engagée dans une multi- tude de situations. Des catastrophes naturelles ou celles provoquées par l'homme peuvent rendre l'aide humanitaire nécessaire, que ce soit après un tremblement de terre ou une inondation, après une famine ou une catastrophe indus- trielle. Viennent ensuite les guerres et autres conflits armés: les blessés, les prisonniers de guerre et la popula- tion civile touchée par le conflit requièrent aide, protec- tion et secours. Les réfugiés et les personnes déplacées sont fréquemment tributaires - totalement ou en partie - de l'aide humanitaire. Enfin, l'augmentation de la pauvreté et les conséquences des programmes d'ajustement structurel sur les groupes socialement défavorisés font que dans nombre de pays en développement, de larges couches de la population dépendent d'une aide extérieure pour survivre.
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4
L'aide humanitaire est ainsi essentiellement une aide d'urgence, qui vise à assurer la survie de la population bénéficiaire. Elle a pour but de rendre dès que possible les personnes capables de subvenir elles-mêmes à leur propres besoins. Dans certaines situations, s'agissant avant tout de l'aide aux réfugiés, elle peut aussi être nécessaire pendant une assez longue période. A moyen terme, l'aide sociale, qui s'occupe des victimes de détresse chronique ou de groupes de population particulièrement défavorisés est également une aide à moyen terme.
Les priorités géographiques de l'aide humanitaire résultent de la définition de groupes spécifiques de bénéficiaires. En ce qui concerne les continents, ces priorités se recou- pent avec celles de la coopération au développement. L'Afrique sub-saharienne reçoit plus de la moitié de l'aide humanitaire de la Confédération. Cela s'explique non seule- ment par les conditions économiques difficiles et par les famines répétées dans un grand nombre de pays d'Afrique, mais également par les nombreux conflits armes. Dans quel- ques cas seulement, les pays qui bénéficient de l'aide humanitaire sont également des pays de concentration de la coopération au développement, comme certains pays du Sahel ou le Mozambique par exemple. En Asie, l'aide humanitaire est concentrée avant tout dans la zone de conflit du Moyen- Orient et dans les régions touchées par d'importants afflux de réfugiés ou par des conflits armes, telles que le Sud- est asiatique, le Pakistan ou l'Afghanistan. En Amérique latine, l'aide humanitaire est active avant tout en Ameri- que centrale et au Pérou, et de manière ponctuelle au Brésil et en Haïti. En Europe de l'Est, une aide humanitai- re - ponctuelle également - a été apportée ces dernières années en Union soviétique, en Pologne, en Bulgarie et en Roumanie. Cette aide était octroyée suite à des catastro- phes naturelles - tremblement de terre en Arménie par exem- ple -, ou pour atténuer l'impact de changements économiques et politiques sur des groupes défavorisés. Dans certains cas, l'aide humanitaire a également profité aux réfugiés.
Les actions d'aide humanitaire visent principalement - par leur contenu - à assurer les besoins essentiels. L'alimen- tation, l'approvisionnement en eau potable, le logement et les soins médicaux de base occupent ici les premières pla- ces. Des activités dans les domaines des transports et communications ainsi que de la logistique et de la réhabi- litation de l'infrastructure sont également si fréquentes qu'ils constituent la condition sine qua non pour l'achemi- nement des secours nécessaires à la survie de la population en détresse.
L'aide humanitaire s'efforce également, dans certains cas appropriés, d'atteindre des objectifs à long terme, en soutenant par exemple des projets revêtant un caractère de formation ou des mesures visant à promouvoir les revenus, en particulier auprès des réfugiés. Les projets d'appui au retour volontaire des réfugiés dans leur patrie revêtent également une portée à long terme. Pour ce type de projets,
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l'aide humanitaire et les mesures de coopération au déve- loppement sont étroitement liées.
Ainsi que cela a déjà été expliqué plus haut, l'aide huma- nitaire de la Confédération se présente sous différentes formes. L'article 8 de la loi fédérale distingue quatre formes d'aide humanitaire:
prestations en nature, notamment la mise à disposition de denrées alimentaires;
contributions en espèces ;
mise à disposition de spécialistes et d'équipes de secours, notamment en cas de catastrophes ;
toute autre forme d'aide qui sert les buts de l'aide humanitaire.
Il convient en outre de faire la distinction entre les deux secteurs d'activité suivants: le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC) et l'Aide humanitaire et alimentaire. Cette distinction correspond en même temps à l'organisation au sein de la Division Aide humanitaire et ASC de la DDA, compétente pour l'ensemble de l'aide humanitaire.
Le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe réalise lui- même des actions et engage son personnel propre; son acti- vité se concentre donc sur la troisième catégorie de formes d'aide. On rencontre toutefois souvent des formes d'aide combinée: la mise à disposition d'experts est complétée par des contributions financières ou également par une aide alimentaire. Le domaine d'activité proprement dit, mais non pas exclusif de l'ASC est l'aide opérationnelle en cas de catastrophe. L'aide en cas de catastrophe dispose d'un instrument spécial pour l'aide d'urgence: la Chaîne suisse de sauvetage. Celle-ci regroupe, outre l'ASC, la Garde aérienne suisse de sauvetage (GASS/REGA), la Société suisse des chiens de catastrophe (SSCC), l'Office fédéral des troupes de protection aérienne (OFTPA), et la Croix Rouge Suisse (CRS). En l'espace de dix heures environ, une équipe de quelque 100 personnes peut être mobilisée en cas de besoin. La Chaîne suisse de sauvetage est surtout adaptée au repérage et au sauvetage des personnes ensevelies et aux soins médicaux aux blessés. L'activité de l'ASC se déroule en fait en majeure partie dans les domaines suivants: aide à la survie, reconstruction et réhabilitation. La preven- tion ne cesse par ailleurs de gagner en importance. Outre ses actions propres, la coopération opérationnelle avec la CRS, le Comité international de la Croix Rouge (CICR) et les organisations humanitaires internationales (engagement d'experts disponibles à court terme ou reprise de certaines composantes des projets, par exemple) jouent également un rôle considérable.
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L'Aide humanitaire et alimentaire soutient les projets ou les programmes d'organisations internationales, d'oeuvres d'entraide suisses et, par le biais des bureaux de coordi- nation de la DDA, d'organisations locales, ou bien encore, à titre exceptionnel, de programmes gouvernementaux. Le soutien accordé peut revêtir la forme soit de contributions financières en faveur de ces organisations, soit celle d'une aide alimentaire. L'Aide humanitaire et alimentaire représente plus de 90 pour cent des dépenses globales de l'aide humanitaire.
En tant que forme spécifique de l'aide humanitaire, l'aide alimentaire doit tenir compte non seulement des principes et critères généraux qui régissent la première, mais égale- ment d'autres critères et principes spéciaux. Comme pour le reste de l'aide humanitaire, sont déterminants pour les besoins de la population concernée, l'octroi de l'aide alimentaire, et non pas l'intérêt du pays donateur à l'uti- lisation de surplus agricoles. L'aide alimentaire est ainsi utilisée, lorsqu'elle représente le type d'aide le plus approprié dans une situation donnée. C'est le cas par exem- ple s'agissant de lutter contre une famine aiguë ou chroni- que, ou contre la malnutrition. L'aide alimentaire ne doit pas se substituer au manque de moyens financiers; elle ne doit pas jouer le rôle d'une aide budgétaire à une institu- tion ni celui d'une aide à la balance des paiements à un Etat.
Il en va de même pour le choix du produit proposé au titre de l'aide alimentaire. Les produits livrés ou achetés sur place doivent correspondre aux habitudes alimentaires de la population bénéficiaire et ne doivent pas créer de nouvel- les habitudes de consommation. La population doit avoir l'habitude de préparer le produit qu'elle reçoit et être en mesure de le faire dans les conditions d'hygiène précaires qui sont les siennes sans danger pour la santé. Cela est particulièrement important dans les situations d'aide d'ur- gence. Enfin, l'aide alimentaire ne doit avoir aucune con- séquence négative sur les structures locales de production et de distribution.
La Confédération dispose de divers produits au titre de l'aide alimentaire. En volume, les céréales et les produits céréaliers en représentent la majeure partie. Ils sont achetés autant que possible dans le pays concerné ou dans la région même. C'est ainsi que 80 pour cent des céréales proviennent aujourd'hui des pays en développement. Les produits laitiers suisses (lait entier et lait écrémé en poudre, ainsi que fromage fondu) constituent également une part importante de l'aide alimentaire. Leur utilisation est régie par des directives spéciales, qui permettent d'assu- rer une utilisation judicieuse et ciblée de ces précieux produits. Les programmes de nutrition places sous la sur- veillance d'un personnel médical viennent ici en première position. Les autres produits offerts au titre de l'aide alimentaire sont entre autres des aliments proteiniques
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végétaux tels que les légumes secs, ainsi que quelques produits spéciaux d'origine suisse. Les contributions aux frais de transport et de distribution et le soutien en matière de logistique en général ont en outre été fortement accrues. Les denrées alimentaires représentent souvent la partie la plus facile à se procurer de l'aide alimentaire.
La majeure partie - en volume - de l'aide humanitaire de la Confédération est réalisée en collaboration avec un grand nombre d'organisations partenaires. S'agissant de la quali- té de l'aide humanitaire, le travail effectué par ces orga- nisations revêt donc une importance determinante. Aussi convient-il d'apporter un soin tout particulier au choix de ces organisations.
Parmi les oeuvres d'entraide suisses, nous travaillons avec les institutions qui, par leurs expériences opérationnelles, leurs contacts avec des organisations £ locales, par la qualité de leur personnel et leur infras- tructure, sont en mesure d'identifier et d'exécuter, res- pectivement de suivre des projets (au cas où leur exécution incombe à un partenaire local) dans le sens de nos princi- pes, de nos critères et de nos priorités. Elles doivent en outre disposer d'un public de soutien qui est prêt à con- tribuer au projet sur le plan financier.
La coopération avec les oeuvres d'entraide suisses peut prendre soit la forme d'un cofinancement de certains pro- jets ou programmes, soit celle d'aide alimentaire soit celle d'une collaboration opérationnelle avec l'ASC.
Pour les contributions en espèces, la participation equi- vaut en général à la moitié du coût du projet. Elle peut également atteindre un montant supérieur dans certains cas exceptionnels. Pour l'aide alimentaire, les produits propo- sés sont mis à disposition par la Confédération. Lorsque les marchandises sont achetées sur place, l'oeuvre d'en- traide reçoit de la Confédération la majeure partie de la somme nécessaire, mais elle doit également participer fi- nancièrement. A l'avenir, il faudra intégrer davantage l'ensemble de l'aide alimentaire dans la politique générale concernant les projets des oeuvres d'entraide. Cela devrait également entraîner dans ce domaine-là des changements quant au type et au volume de la participation financière.
Au-delà de l'activité liée aux projets, la collaboration au niveau du dialogue sur la politique à suivre entre la Con- fédération et les oeuvres d'entraide et le partage d'expe- riences revêtent une importance certaine. S'y ajoutent non seulement l'échange d'informations mais également, en par- ticulier, des visites de projets et des missions d'évalua- tion communes.
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4 Il convient de mentionner spécialement ici la collaboration avec le Comité international de la Croix Rouge (CICR), qui, par sa forme, est une organisation privée suisse, mais qui doit toutefois s'acquitter d'un mandat de droit public international. La Confédération soutient les tâches géné- rales du CICR en accordant une contribution considérable au budget ordinaire de l'organisation. L'Aide humanitaire et alimentaire participe en outre à des projets ou programmes spécifiques au titre de l'aide d'urgence, sous forme de contributions en espèces et d'aide alimentaire. Le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC) coopère également avec le CICR. La coopération avec cet organisme est parti- culièrement importante parce que les groupes de population auxquels il s'adresse ne sont en général accessibles par aucune autre organisation humanitaire, et parce que le CICR assume dans les zones de conflit - abstraction faite de l'aide matérielle qu'il y apporte - une fonction de protec- tion tout-à-fait essentielle.
Parmi les organisations internationales, les organisations internationales humanitaires énumérées ci-après sont d'im- portants partenaires de la Confédération: le Haut Commissa- riat des Nations Unies pour les refugies (HCR), le Program- me alimentaire mondial (PAM), le coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe (UNDRO) , l'Of- fice de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNRWA), le Programme d'aide des Nations-Unies en faveur des personnes déplacées du Cambodge (UNBRO), l'Organisation internationa- le pour les Migrations (OIM) et l'UNICEF pour des program- mes d'aide d'urgence spécifiques. Le soutien à ces organi- sations se présente pour une petite partie sous la forme de contributions générales à leurs programmes et pour une part
plus importante sous celle d'une participation à des pro- jets ou programmes spécifiques. Cette participation peut être accordée soit en espèces, soit sous forme d'aide ali- mentaire. De surcroît, le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC) met régulièrement à la disposition de ces organisations des experts pour de brèves missions ou bien réalise pour elles certaines composantes de projet ..
Le soutien apporté à ces organisations est l'expression de notre solidarité avec les bénéficiaires et avec les autres pays donateurs; par ailleurs les programmes et projets auxquels est accordée un soutien sont choisis à la lumière des principes, critères et priorités de la DDA et de l'aide humanitaire. L'on s'efforce ici, dans une certaine mesure, d'adopter une attitude anti-cyclique, et l'on soutient souvent des projets qui en ont manifestement besoin, mais qui ne rencontrent guère d'écho favorable auprès de cer- tains pays donateurs, pour des considérations d'ordre poli- tique, ou bien qui ne figurent pas parmi les sujets d'actu- alité brûlants. Par une participation active au sein des organes de surveillance des organisations concernées, la DDA prend part à l'établissement des programmes et à la fixation des priorités correspondantes.
30 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
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Dans les pays de concentration de la coopération au déve- loppement, l'aide humanitaire oeuvre pour une coopération renforcée avec des organisations locales et dans certaines circonstances avec des institutions étatiques. Elle s'ef- force ainsi de contribuer à promouvoir les structures loca- les pour les mettre en mesure de surmonter à l'avenir de telles crises. Les bureaux de coordination jouent un rôle important dans ce contexte, s'agissant de l'identification et du suivi des projets visant ce but dans le domaine de l'Aide humanitaire et alimentaire.
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Annexe B
DIRECTION DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT ET DE L'AIDE HUMANITAIRE 3003 BERNE SUISSE
CRITERES POUR L'UTILISATION DE PRODUITS LAITIERS DANS LE CADRE DE L'AIDE ALIMENTAIRE
Avril 1990
Ces critères sont également disponibles en allemand, anglais, espagnol et portugais
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PARTIE 1 - INTRODUCTION
La faim augmente dans le monde. Plus d'un demi-milliard de personnes sont sous-alimentées, et bien davantage encore souffrent de malnutrition. La Suisse contribue activement à soulager cette détresse en encourageant la production agricole dans le tiers monde. Un autre moyen important est l'aide alimentaire, qui procède de la loi fédérale sur la coopération au dévelop- pement et l'aide humanitaire internationales du 19 mars 1976.
Art. 7: L'aide humanitaire a pour but de contribuer, par des mesures de prévention ou de secours, à la sauvegarde de la vie humaine lorsqu'elle est menacée ainsi qu'au soulagement des souffrances; elle est notamment destinée aux populations victimes d'une catastrophe naturelle ou d'un conflit armé.
Art. 8: L'aide humanitaire peut revêtir les formes suivantes: a. Des prestations en nature, notamment la mise à disposition de denrées alimentaires;
b. ...
Dans son message du 25 mai 1988 concernant la continuation de l'aide humanitaire de la Suisse, le Conseil fédéral expose la manière dont il con- çoit l'aide alimentaire, l'importance qu'il lui accorde et les dangers à éviter.
En vertu des bases légales susmentionnées et de l'ordonnance du 12 décembre 1977, art. 14, qui s'y rapporte, la Direction de la coopération et de l'aide humanitaire (DDA) promulgue les présents critères d'application de l'aide alimentaire, plus particulièrement sous forme de produits laitiers. Ces cri- tères s'adressent à tout organisme ou personne utilisant les produits lai- tiers de la Confédération: oeuvres d'entraide suisses, représentations diplomatiques et consulaires, bureaux de coordination de la DDA et organi- sations partenaires locales. Ils s'appliquent pour l'essentiel à la distri- bution de produits laitiers par des organisations internationales.
Ces critères servent de base de décision à la DDA. Celle-ci peut déroger à certains d'entre eux lorsqu'une situation exceptionnelle le requiert.
Les présents critères, valables à partir du 1er avril 1990, remplacent ceux du 10 juillet 1980.
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PARTIE 2 - PRINCIPES GENERAUX
Premier principe
Des denrées alimentaires peuvent être distribuées à des personnes
déjà sous-alimentées,
dont la situation alimentaire est gravement menacée (en cas de catastrophes naturelles, guerres, mesures d'ajustement structurel, etc.).
La pauvreté n'est pas à elle seule un critère justifiant la distribution de denrées alimentaires; en effet, les mesures propres à améliorer le revenu sont un meilleur moyen de lutter contre la misère. Il y a cependant des situations extrêmes ou l'aide alimentaire est indiquée: réfugiés, malades, catégories marginales, etc.
Il faut faire ici une distinction entre individus et groupes.
Individus (alimentation thérapeutique ou intensive)
La DDA peut soutenir les centres de réhabilitation nutritionnelle qui utilisent du lait à côté d'autres denrées alimentaires, à des fins thérapeutiques. Méde- cins et personnel soignant doivent déterminer si quelqu'un présente des symp- tômes qui justifient une alimentation particulière. Il faudrait s'assurer sys- tématiquement que la personne consomme elle-même les aliments qu'on lui donne, qu'elle ne les distribue pas à d'autres membres de sa famille ou qu'elle ne les vende pas.
Groupes sociaux (alimentation complémentaire)
Certains groupes sociaux peuvent avoir besoin d'une nourriture complémentaire. Il s'agit notamment des femmes enceintes et des mères allaitantes, des enfants en bas âge, éventuellement des personnes âgées. Les malades doivent être traités individuellement de façon thérapeutique.
Si une partie seulement d'une catégorie sociale est mal nourrie, on considérera les cas particuliers; s'il s'agit de la majorité du groupe, celui-ci peut être englobe dans le programme. Ainsi, par exemple, toutes les femmes enceintes ou allaitantes recevront alors une ration identique.
Une oeuvre d'entraide qui désire réaliser un programme nutritionnel particulier doit commencer par enregistrer le groupe sur une liste et en déterminer l'état nutritionnel. Cette opération est normalement assurée par du personnel formé médicalement.
Comme dans le cas de l'alimentation thérapeutique, les bénéficiaires doivent consommer leur nourriture sous surveillance. C'est le seul moyen de s'assurer que les denrées ne sont pas distribuées à toute la famille.
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Populations entières (alimentation générale)
En cas de catastrophe naturelle, de crise économique ou de guerre, il peut être opportun de fournir temporairement des denrées alimentaires à toute la popu- lation d'une région. Mais on fera préalablement des sondages pour déterminer si l'état nutritionnel du groupe justifie une distribution générale de denrées alimentaires, ou s'il faut seulement nourrir certaines personnes ou catégories sociales.
L'aide alimentaire ne doit pas servir à l'encouragement général d'écoles ou de projets de développement, à moins qu'une situation nutritionnelle médiocre ne justifie cette mesure. Dans les écoles, on peut envisager de nourrir séparément les enfants souffrant de malnutrition. Les produits laitiers n'entrent ici en considération que combinés à d'autres denrées alimentaires.
Deuxième principe
Les denrées alimentaires doivent être achetées aux producteurs locaux chaque fois que cela s'avère économique et pratique.
Tout apport de produits agricoles représente une concurrence pour la paysan- nerie locale. Le fait d'acheter les denrées alimentaires sur place soutient les structures locales, améliore le revenu des paysans et des activités transfor- matrices, et diminue les frais de transport.
L'achat de denrées alimentaires peut passer par des coopératives ou le commerce privé.
Dans le cas d'un achat local de denrées alimentaires, l'oeuvre d'entraide obtient de la DDA tout ou partie des fonds nécessaires, dans le cadre des conditions générales de l'aide humanitaire.
Troisième principe
Les denrées distribuées dans le cadre de programmes
nutritionnels doivent être connues des destinataires et
correspondre à leurs habitudes. Des dérogations sont
envisageables en cas de catastrophe.
La population locale utilise le plus souvent une céréale (maïs, millet, riz, évt. blé, etc.) ou un tubercule (pomme de terre, manioc, igname, etc. ) comme nourriture de base. Pour compléter celle-ci et couvrir les besoins en protéines, on consomme haricots, pois, soja, lentilles, arachides, viande, poisson, oeufs ou lait. Comme il y a souvent des carences en vitamines ou sels minéraux, il faut enrichir l'ordinaire par des fruits et des légumes.
La population d'une contrée sait comment préparer les denrées produites sur place. Il faudrait donc que l'aide alimentaire n'utilise si possible que des produits qui pourront ensuite être obtenus sur le marché local à des prix abor- dables, ce qui n'est pas le cas des produits laitiers dans bien des régions. En cas d'alimentation complètement déséquilibrée ou de famine, on peut utiliser provisoirement un autre produit alimentaire.
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4 Dans bien des régions, la nourriture habituelle ne répond pas aux besoins d'une alimentation saine et équilibrée. Il s'agit alors de déterminer si cela est dû à un manque de produits alimentaires, à des prix trop élevés ou à l'ignorance. A longue échéance, il peut être plus efficace de faire de la vulgarisation - par exemple introduire de nouvelles cultures ou trouver d'autres canaux de distribution - que de pratiquer l'aide alimentaire à court terme.
Quatrième principe
L'aide alimentaire doit avoir un caractère provisoire. Elle sera remplacée dès que possible par des campagnes de développement qui assureront durablement la nourriture des bénéficiaires.
L'aide alimentaire devrait toujours être temporaire. Il ne faut pas que les bénéficiaires s'habituent à une aide permanente et gratuite. A terme, seules des actions de développement procureront une base d'existence aux bénéfi- ciaires.
Une aide prolongée est souvent inevitable lorsqu'il s'agit de catégories marginales (malades, orphelins, vieux, réfugiés, personnes déplacées, etc. ) . Mais, là aussi, les collectivités locales (commune, Etat, organisation privée) devront tôt ou tard en prendre la responsabilité.
Cinquième principe
Les denrées alimentaires sont généralement distribuées gratuitement aux bénéficiaires. Exceptionnellement, on peut demander une contribution symbolique ou un travail en contrepartie. Le produit de la vente servira en priorité à des fins alimentaires.
L'aide alimentaire suisse est destinée aux personnes particulièrement nécessi- teuses, qui n'ont en principe pas la possibilité d'acheter des produits alimen- taires. Cependant, la vente à bas prix peut se justifier pour valoriser les bénéficiaires d'une part, et faire apprécier les produits d'autre part. L'oeuvre d'entraide doit indiquer, sur sa demande d'aide à la DDA, la vente ou le travail demandé aux bénéficiaires, et rendre compte de l'affectation du produit de la vente.
PARTIE 3 - LES PRODUITS LAITIERS
La Suisse met à disposition quatre produits laitiers différents:
Lait entier en poudre
Mélangé à de l'eau, sa valeur nutritive correspond pratiquement à celle du lait de vache frais. Le lait entier en poudre est conditionné en boîtes de 5 kg et en sachets de 1 ou 4 kg.
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Lait en poudre partiellement écrémé
Environ la moitié de la matière grasse du lait a été enlevée. Le lait en poudre partiellement écrémé est conditionné en boîtes de 5 kg.
Lait écrémé en poudre
Il ne contient pas de matière grasse, mais on y a ajouté des vitamines A et E, et 5% de sucre. Le lait écrémé en poudre est conditionné en boites de 6 kg.
Fromage fondu
Emmental fondu légèrement salé, ou rarement d'autres sortes de fromage. Le fromage fondu est conditionné en boîtes de 450 g.
Tous ces produits contiennent une proportion importante de protéines de haute valeur. Ils représentent ainsi un complément précieux de l'alimentation de base et un reconstituant utile pour les convalescents.
Les produits laitiers ne constituent pas une nourriture complete, en particulier pour les enfants, du fait qu'ils ne couvrent pas les besoins éner- gétiques de l'organisme humain.
Les produits laitiers sont une source de protéines demandant peu d'énergie locale pour leur préparation, ou pas du tout dans le cas du fromage. Cela peut être important dans les régions ou règne une pénurie aiguë de bois ou d'énergie.
L'utilisation de produits laitiers peut comporter les dangers suivants:
Beaucoup de pays ou de régions ne produisent pas eux-mêmes du lait en suffisance. Les bénéficiaires se familiarisent ainsi avec une denrée im- portée qu'ils devront ensuite acheter au prix fort.
Les produits laitiers, et particulièrement le lait en poudre préparé, constituent un milieu extrêmement propice aux germes pathogènes. L'eau sale, les ustensiles mal lavés et surtout les biberons représentent ainsi de dangereux foyers d'infection.
Comme le lait en poudre est coûteux et souvent rare, on a tendance à "allonger" la préparation. Il en résulte une sous-alimentation du bénéfi- ciaire, même si le produit est de bonne qualité.
Les personnes qui n'ont pas consommé de lait depuis longtemps perdent la faculté d'assimiler le lactose (intolérance au lactose). Cela peut ge traduire par des diarrhées et des vomissements. Il faut toujours commencer par de petites portions.
Ainsi, on examinera systématiquement s'il y a d'autres denrées disponibles comportant moins de risques. L'aide alimentaire suisse offre notamment le mélange "wheat-soya-milk" (WSM) riche en protéines. Et il existe diverses préparations locales de valeur (p.ex. faffa en Ethiopie ou incaparina au Guate- mala).
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Sixième principe
Le lait entier en poudre est administré sur indication médicale, surtout aux personnes malades et sous-alimentées.
Le lait écrémé (et partiellement écrémé) en poudre est préparé et consommé sous surveillance dans le cadre de programmes nutritionnels (cuisines centrales).
Le fromage fondu peut être distribué à une population habituée à consommer des produits analogues.
La boisson obtenue a partir de lait entier en poudre correspond approxima- tivement à du lait de vache ordinaire. C'est une denrée alimentaire pour jeunes et vieux appréciée dans beaucoup de pays industrialisés. Il constitue un ingrédient important de nombreux mets, en particulier pour l'alimentation des nourrissons.
Le lait entier en poudre est destiné avant tout aux malades, aux convalescents et aux enfants en bas âge souffrant de malnutrition.
Le lait écrémé en poudre contient une très forte proportion de protéines. Il est enrichi de vitamines A et E, et de sucre. Le mieux est de le mélanger à un aliment de base (maïs, riz, etc.), à consommer sous forme de bouillie. Lors d'un programme nutritionnel spécial de courte durée, on peut également le mélanger à de l'huile et du sucre pour obtenir une boisson riche en énergie et en protéines. Il est totalement exclu d'utiliser du lait écrémé en poudre pour remplacer le lait maternel.
On donne du lait écrémé en poudre et du fromage à des personnes qui ont grand besoin d'une alimentation riche en protéines - malades, convalescents, enfants de 5 à 12 ans, femmes enceintes et allaitantes.
Septième principe
Le lait maternel est la nourriture idéale des nourrissons. Les oeuvres d'entraide doivent donc tout faire pour que les mères participant à des programmes nutritionnels ne sèvrent pas leurs bébés prématurément.
Les nourrissons devraient être allaités au moins douze mois, et si possible plus longtemps, sans complément durant les 4 ou 5 premiers mois. L'allaitement présente les avantages essentiels suivants:
Le risque d'infection est réduit du fait que le lait maternel contient des anticorps d'importance vitale, ne reste pas exposé et ne nécessite pas d'ustensiles.
Le lait maternel contient les doses de substances nutritives dont le nourrisson a besoin, y compris les oligo-éléments et les vitamines.
Le nourrisson a besoin d'une nourriture complémentaire à partir du cinquième mois. Celle-ci peut être prélevée sur les mets destinés aux adultes et donnée à l'enfant sous forme de bouillie, au début avec la prudence requise.
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Mal informées, beaucoup de mères croient que le lait en poudre remplace bien le lait maternel, ou même qu'il est meilleur que celui-ci. Pour des femmes sous- alimentées qui allaitent, le lait (même écrémé) est un complément alimentaire précieux qui peut les aider à produire elles-mêmes davantage de lait. Mais pour éviter que des mères donnent le lait en poudre à leur bébé, il faut centraliser la préparation du lait de façon que les mères le boivent sur place.
Tout au plus 5% des mères ne sont pas en état de produire suffisamment de lait sain pour nourrir complètement leur enfant jusqu'au quatrième ou cinquième mois. Cela arrive si la mère meurt, en cas de maladie grave ou d'une alimen- tation totalement insuffisante. Il peut aussi arriver qu'une mère sous-ali- mentée ait trop peu de lait. Le mieux, dans tous ces cas, est qu'une nourrice continue d'allaiter l'enfant. Si cela n'est pas possible, on utilisera en dernier ressort du lait entier (en aucun cas du lait écrémé) . Chaque fois qu'un nourrisson doit recevoir une alimentation spéciale, il faut faire appel à une personne possédant une formation médicale ou diététique.
Le lait doit être donné à l'enfant en tasse et avec une cuillère. Le biberon est une dangereuse source d'infections et doit être strictement proscrit.
Huitième principe
Règle empirique des quantités à prévoir pour une année: pour 100 personnes, 1 tonne de lait entier en poudre ou 1 tonne de lait écrémé en poudre ou 2 tonnes de fromage; cette quantité peut être doublée pour les femmes enceintes et allaitantes.
Cela représente une moyenne de 27,4 g de lait en poudre ou 54,8 g de fromage par personne et par jour. Pour le lait en poudre, cela correspond à un verre de lait par jour.
Normalement, ces quantités ne devraient pas susciter le phénomène d'intolérance au lactose.
Les quantités en question ne font que compléter la nourriture d'une personne, et ne remplacent pas l'alimentation de base. La quantité de protéines peut être augmentée dans certaines circonstances. Notamment les femmes enceintes et allaitantes qui ne bénéficient pas d'une alimentation de base équilibrée ont besoin d'un complément protéinique.
En toutes circonstances il est recommandé de faire appel à des spécialistes formés dans le domaine de la diététique.
1
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PARTIE 4 - DEMANDE, RAPPORT ET EVALUATION
4.1 La demande
L'oeuvre d'entraide suisse ou sa représentation à l'étranger qui désire fournir une aide alimentaire doit faire une demande en bonne et due forme auprès de la DDA. Elle présentera un descriptif du projet et son avis, compte tenu des critères susmentionnés. Le formulaire (cf. annexe I) doit être rempli par les collaborateurs sur le terrain ou par l'organisation partenaire locale. On joindra à la demande d'autres documents (p.ex. demandes internes) donnant des informations sur l'objectif et l'organi- sation du projet.
En règle générale, les demandes sont adressées à la DDA en début d'année. Ensemble avec l'accord de la DDA, elles constituent un contrat de droit administratif. Les présents critères font partie intégrante de ce contrat.
4.2 Rapport
Le rapport comprend plusieurs étapes.
a) L'oeuvre d'entraide/la représentation accuse réception de la marchandise par le projet (formulaire de l'annexe II) .
b) L'oeuvre d'entraide/la représentation indique en temps utile à la DDA si le même projet aura encore besoin de produits laitiers l'année suivante.
c) Après 3 ans au maximum - ou quand la DDA le demande - l'oeuvre d'entraide/la représentation fait un rapport détaillé sur l'utilisation des produits ou de la contribution financière. Ce rapport doit comprendre les éléments suivants:
Le projet : Le projet a-t-il évolué comme prévu? En quoi s'est-il écarté des objectifs?
Le financement a-t-il posé des problèmes? comment ont-ils été résolus? Avait-on toujours suffisamment de personnel formé pour préparer la nourriture et, d'une manière générale, réaliser le projet?
Quelles étaient les lacunes?
Les bénéficiaires:
Quelle proportion de la population cible a été touchée par le projet? Dans quelle mesure l'état nutritionnel s'est-il amélioré? A-t-il rattrapé celui du reste de la population?
La réalisation pratique:
Comment se sont déroulés l'importation, le transport, l'entreposage et le contrôle des stocke? Y a-t-il encore des stocks?
Où et sous quelle forme les produits ont-ils été consommés (cuisine centrale, ingrédients, etc. ) ?
Comment l'hygiène a-t-elle été assurée (eau propre, ustensiles de cuisson et vaisselle) ?
463
Les conditions ambiantes: Comment le marché local des produits alimentaires a-t-il évolué? Quelles ont été les relations avec l'Etat et les autorités locales? Quelles autres organisations d'entraide ont-elles participé à la coordination du travail?
4.3 Logistique
L'oeuvre d'entraide assume la responsabilité du transport, en vertu de la réglementation concernant la participation aux frais de transport. Elle prend également en charge l'importation dans le pays bénéficiaire, l'entre- posage des produits et le contrôle des stocks.
La DDA organise le transport pour les représentations suisses.
4.4 Contrôle des résultats
La DDA peut envoyer en mission ses propres collaborateurs ou des experts indépendants qui auront droit de regard sur les projets, et rechercheront des améliorations, d'entente avec les oeuvres d'entraide/les repré- sentations.
Annexes:
I Formulaire de demande
II Accusé de réception pour produits laitiers
34522
464
LITTERATURE RECOMMANDEE
Les abréviations indiquent les langues dans lesquelles les livres sont dispo- nibles: D allemand S espagnol
F français
P portugais
I italien
E anglais
Alimentation générale
Food, Nutrition and Agriculture. FAO, Rome 1984. Introduction détaillée dans l'alimentation humaine, avec Textbook (211 pages A4), Teacher's Manual (234 pages A4) et Student's Workbook (223 pages A4). E.
Guide des Aliments de base dans le Monde. FAO, Rome 1984. 51 pages A4. Culture et distribution des plus importantes denrées alimentaires de base. F.
Besoins énergétiques et besoins en protéines. Rapport d'un comité spécial mixte FAO/OMS. FAO, Rome 1973. 116 pages. F/E.
Latham M.C .: Nutrition humaine en Afrique tropicale. FAO, Rome 1979. 306 pages. F/E.
Alimentation des enfants
Cameron Margaret and Yngve Hofvander: Manual on Feeding Infants and Young Children. Third Edition. Sponsored by the UN/ACC Sub-Committee on Nutrition. Oxford University Press, Dehli/ Nairobi 1983. 214 pages. E.
Breastfeeding: The passport to life. Proceedings of December 10, 1988 meeting. NGO Committee on UNICEF (Working Group on Nutrition). New York 1989. 97 pages. E.
Code international de commercialisation des substituts de lait maternel. Orga- nisation mondiale de la Santé, Genève 1981. 38 pages. F/E/S.
L'Allaitement maternel. Organisation Mondiale de la Santé, Genève 1981. 40 pages. F/E/P/S.
Le Sevrage de l'allaitement maternel à l'alimentation familiale. Guide à l'usage des agents de santé et autres personnels communautaires. Organisation mondiale de la santé, Genève 1989. 37 pages. F/E.
Aide alimentaire
Conseil fédéral: Message concernant la continuation de l'aide humanitaire in- ternationale de la Confédération du 25 mai 1988. 144 pages. D/F/I.
Glasauer P. und Leitzmann C .: Leitfaden Nahrungsmittelhilfe in Katastrophenfäl- len. 2. überarbeitete Auflage. Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V .; Stuttgart/Giessen 1988. 121 pages. D.
465
La malnutrition protéino-énergétique sévère: traitement et conduite théra- peutique. Organisation mondiale de la Santé, Genève 1982. 51 pages. F.
Mesure des modifications de l'état nutritionnel. Organisation mondiale de la Santé, Genève 1983; 104 pages. Méthode scientifico-statistique.
De Ville de Goyet C., Seaman J. et Geijer U .: L'aide nutritionnelle aux populations dans les situations d'urgence. Organisation Mondiale de la Santé. Genève 1978. 109 pages. F/E/S.
Supplies and Food Aid: Field Handbook. United Nations High Commissioner for Refugees. Geneva, June 1989. 191 pages A4 plus annexes. Planification et réalisation de l'aide alimentaire, avec chapitre détaillé sur la logis- tique. E.
Produits laitiers
Kon S.K .: Le lait et les produits laitiers dans la nutrition humaine. Deuxième édition révisée. FAO, Rome 1972. F.
Lait et produite laitiers. Nestlé/Nestec. La Tour-de-Peilz. D/F.
The Use of Artificial Milks in Relief Actions. ICRC/LRCS. Geneva 1985. E.
34522
---. .
466
Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten Département fédéral des affaires étrangères Dipartimento federale degli affari esteri
ANNEXE I
DEMANDE D'AIDE EN PRODUITS LAITIERS
Cette demande est à renvoyer, dûment remplie, à l'oeuvre d'entraide suivante en Suisse (timbre ou adresse) :
A. Le projet
Nom du projet :
Organisme local responsable:
Adresse postale:
. Pays:
Rue, lieu:
Personne responsable:
Tél
Type de projet, veuillez marquer d'une croix ou indiquer un nombre.
... hôpital crèche
dispensaire home d'enfants
semi-internat
internat
... centre de consultation; thèmes:
réfugiés/personnes déplacées; provenance:
.. programme nutritionnel spécial
Veuillez joindre à cette demande un descriptif du projet fournissant des réponses détaillées aux questions suivantes:
Depuis quand le projet existe-t-il?
Quels sont ses objectifs?
Quelle est sa structure?
Quel est l'effectif du personnel, et quelle est la formation de celui-ci? Quelles institutions étrangères soutiennent le projet?
Quelles sont les modalités de collaboration avec l'Etat et les autorités locales?
Comment et avec quelles oeuvres d'entraide coordonnez-vous votre activité?
B. Situation alimentaire de la population concernée
Veuillez définir la population concernée, en indiquant des nombres.
.. malades; quelles maladies ?.
femmes enceintes
adultes femmes
... femmes allaitantes adultes hommes
... nourrissons .. vieillards
.. enfants de 1 à 5 ans .. familles entières
... enfants de 5 à 15 ans
DEH Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe
DDA Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire
DSA Direzione della coperazione allo sviluppo e dell'aluto umanitario
DCA Directorate for Development Cooperation and Humanitarian Aid
COSUDE Dirección de la cooperación al desarrollo y de la ayuda humanitaria
CH-3003 Bern Telegr. Affetra Bern Telex 911340 EDA CH
467
Quel est l'habitat de la population concernée?
centres urbains
villages
... quartiers pauvres urbains
habitat rural dispersé
Quels critères ou méthodes utilisez-vous pour apprécier la situation alimentaire?
Quel est l'état nutritionnel de la population concernée?
La situation alimentaire est-elle influencée par les saisons ?.
Combien de temps l'aide alimentaire sera-t-elle nécessaire?
Quels produits alimentaires de base trouve-t-on sur place?
. céréales, racines, tubercules:
. denrées protéiques végétales :
. produits animaux :
C. Produits laitiers
Demande pour:
par personne
Nombre de personnes
Quant. totale
Lait entier en poudre
· g
. t
Lait part. écrémé en poudre
. g
.t
Lait écrémé en poudre
· g
.t
Fromage fondu · g .t
Lait/fromage font-ils partie de l'alimentation traditionnelle? Sous quelle forme ?.
Une contrepartie sera-t-elle demandée aux bénéficiaires?
Le produit sera-t-il prepare et consommé centralement? Où?
Ou donné à emporter ?. Qui le reçoit alors?
D. Questions opérationnelles
Comment se présentent les conditions d'entreposage? .
Comment l'exemption de droits de douane a-t-elle été acquise ?. Des certificats particuliers (p.ex. sur la radioactivité) sont-ils exigés à l'importation?
E. Propositions, remarques
Connaissez-vous les critères d'utilisation des produits laitiers suisses?
Lieu, date
Signature:
468
Ration quotid.
Eidg. Departement für auswärtige Angelegenheiten Département fédéral des affaires étrangères Dipartimento federale degli affari esteri
ANNEXE II
ACCUSE DE RECEPTION POUR PRODUITS LAITIERS
Nom du projet :
Pays:
Adresse postale: Personne responsable:
Cet avis doit être rempli et signé dès réception de la marchandise et renvoyé à l'oeuvre d'entraide responsable.
Oeuvre d'entraide suisse:
Le projet a obtenu, dans le cadre de l'aide alimentaire de la Confédération suisse, les produits laitiers suivants:
Etat de la marchandise/pertes
tonnes de lait entier en poudre tonnes de lait écrémé en poudre
tonnes de fromage fondu
Remarques/suggestions:
Lieu/Date:
Signature:
DEH Direktion für Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe
ODA Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire
DSA Direzione della coperazione allo sviluppo e dell'aiuto umanitario
DCA Directorate for Development Cooperation and Humanitarian Aid
COSUDE Dirección de la cooperación al desarrollo y de la ayuda humanitaria
CH-3003 Bern Telegr.Affetra Bern Telex 911340 EDA CH
31 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
469
Annexe C
Conseil fédéral
Département fédéral des affaires étrangères (DFAE)
Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire (DDA)
Division de l'aide humanitaire et ASC
Domaine Corps suisse d'aide en
cas de catastrophe
Domaine Aide humanitaire et alimentaire
470
i
Annexe D
Liste des termes et abréviations souvent utilisés
Termes
Division Aide humanitaire et ASC
Délégué aux missions de secours à l'étranger
Aide humanitaire
Division de la DDA compé- tente pour l'aide humanitaire
Chef de la Division AH et ASC, simultanément chef de l'ASC
Toutes les mesures de la Confédération se basant sur l'article 7 de la loi fédérale du 19 mars 1976 sur la coopération au développement et l'aide humanitaire internationales et financées à charge du crédit de programme de l'aide humanitaire.
Aide humanitaire et alimentaire
Domaine non opérationnel de l'aide humanitaire; consiste dans le soutien de projets et de programmes d'organisa- tions suisses et internatio- nales sous forme de contri- butions financières ou d'aide alimentaire. Au point de vue du volume, environ 9/10 de la totalité de l'aide humani- taire.
Aide en cas de catastrophe
La partie de l'aide humani- taire qui s'occupe de catas- trophes (naturelles ou dites de civilisation) .
Bureau de coordination
Représentation de la coopé- ration au développement et de l'aide humanitaire dans un pays en développement ; partie de la structure de la DDA.
Programme par pays
Document de programme interne de la DDA fixant les points fort de la coopération avec un pays en développement.
471
:
Aide alimentaire
Corps suisse d'aide en cas de catastrophe
Pays de concentration de la coopération au développement
Forme de l'aide humanitaire, qui consiste dans une livraison de produits ali- mentaires ou dans des contri- butions en espèces pour l'achat local ou régional de produits alimentaires.
Instrument opérationnel du Conseil fédéral pour l'aide humanitaire.
Nombre restreint de pays en développement, sur lesquels la DDA concentre sa coopéra- tion au développement. Dans les pays de concentration se trouvent les bureaux de coordination.
Abréviations
CICR
DDA
DFAE
Département fédéral des affaires étrangères
ECOSOC
Conseil économique et social des Nations Unies
HCR
Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
OIM
Organisation internationale pour les migrations
OMS
Organisation mondiale de la santé
ONG
ONU
PAM
Organisation non gouverne- mentale
Organisations des Nations Unies
Programme alimentaire mondial
.
Comité international de la Croix-Rouge
Direction de la coopération au développement et de l'aide humanitaire du DFAE .
i
472
UNBRO
UNDRO
Programme d'aide des Nations Unies aux personnes déplacées provenant du Cambodge
Bureau du Coordonnateur des Nations Unies pour les se- cours en cas de catastrophes
UNESCO
Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture
UNICEF
Fonds des Nations Unies pour l'enfance
UNITAR
Institut de formation et de recherches des Nations Unies
UNRWA
Office de secours et de tra- vaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient
473
Annexe 1
1
Répartition géographique de l'aide humanitaire
11
Cartes
111
Europe
112
Afrique
113 Asie et Moyen-Orient
114 Amérique Latine
12 Répartition par pays
LEGENDE
Pays de concentration de la DDA
Aide humanitaire 1988 - 1990
jusqu'à 1'000'000 de francs au total
entre 1'000'000 et 5'000' 000 de francs au total
de plus de 5'000'000 de francs au total
Pays dans lesquels l'ASC a effectué au moins une action entre 1988 et 1990
474
Europe
Union Soviétique
Pologne
Hongrie Roumanie
Bulgarie Turquie
475
Afrique
4
Tunisie
Algérie
Niger
Mali
Maroc
· Tchad
Mauritanie
Egypte
Soudan
Sénégal
-Ethiopie
Djibouti
-Somalie
Guinée-
Bissau
Guinee
-Ouganda
Côte d'Ivoire-
-Kenya
Ghana
Burundi
Burkina Faso
-Tanzanie
Bénin
Zambie
Cameroun
Gabon
Congo
Zaïre
Angola
Namibie
Madagascar
Malawi
Swaziland
Zimbabwe
-Afrique
du Sud
Lesotho
Libéria
Rwanda
Togo
476
Asie/Moyen-Orient
-Israël
Liban
-Jordanie
-Irak
Iran
Chine
Kuwait
Birmanie
Laos
Philippines
Cambodge
Vietnam
Pakistan
Afghanistan
Papouasie-
Nelle Guinée
Inde
Népal
Sri Lanka
Bangladesh
Malaisie Indonesie
477
Amérique Latine
Mexique
Haîti
Jamaïque
Guatemala-
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Panama
Colombie
Equateur
0
Pérou
Bolivie
Paraguay
Chili
Argentine
C
OP
478
¥
12 Répartition par pays (sans les contributions ordinaires à des organisations internationales)
Continents/Pays
1988
1989
1990
Total 1988-1990
(en milliers de francs)
Afrique
Afrique du Sud
798
1'016
1'324
3'138
Algérie
496
1'332
855
2'683
Angola
2'713
3'554
5'618
11'885
Bénin
1'389
449
263
2'101
Burkina Faso
964
683
506
2'153
Burundi
311
100
107
518
Cameroun
93
95
70
258
Cap-Vert
2'611
1'494
1'886
5'991
Comores
9
9
Congo
77
80
86
243
Côte d'Ivoire
426
431
1'429 1)
2'286
Djibouti
381
125
130
636
Egypte
899
5
822
1'726
Ethiopie
12'260
9'942
4' 415
26'617
Gabon
12
12
Ghana
183
200
77
460
Guinée
114
184
81
379
Guinée Bissau
16
152
18
186
Guinée équatoriale
29
29
Kenya
231
610
51
892
Lesotho
103
105
110
318
Libéria
47
2'069
2' 116
Madagascar
2' 206
1'731
851
4'788
Malawi
1'748
4'689
5' 786
12'223
Mali
745
503
50
1'298
Maroc
416
1'053
205
1'674
Mauritanie
315
614
281
1'210
Mozambique
2'258
4'278
5'738
12'274
Namibie
1'761
983
2' 744
Niger
72
49
121
Ouganda
2'517
4'149
2' 302
8'968
Pays du Sahel
154
147
301
Rwanda
928
501
343
1'772
Sénégal
719
1'225
3'410
5'354
Somalie
3'054
3'018
2'451
8'523
Soudan
6'190
9'041
7'839
23'070
.
479
Continents/Pays
1988
1989
1990
Total 1988-1990
Swaziland
1'369
1'369
Tanzanie
2'473
1'031
3'634
7'138
Togo
117
186
57
360
Tchad
2'210
196
262
2' 668
Tunisie
338
25
629
992
Zaïre
1'697
815
631
3'143
Zambie
482
331
494
1'307
Zimbabwe
1'090
147
293
1'530
Amérique latine
Amérique Centrale 2)
1'000
1'000
Argentine
60
Bolivie
72
147
194
413
Brésil
1'852
1'979
2'045
5'876
Chili
2' 490
2'651
1'988
7'129
Colombie
1'041
277
472
1'790
Costa Rica
70
580
650
El Salvador
1'414
2'165
201
3'780
Equateur
190
305
214
709
Guatemala
51
143
226
420
Haïti
598
598
897
2'093
Honduras
540
1'500
1'031
3'071
Jamaïque
315
900
118
1'333
Mexique
500
1'140
795
2' 435
Nicaragua
2'700
7'208
947
10'855
Panama
745
745
Paraguay
451
448
470
1'369
Pérou
560
2'122
4'472
7'154
Venezuela
10
10
Asie/Océanie
Afghanistan
7'422
3'790
2' 701
13'913
Asie du Sud-Est 3)
2'200
1'700
3'900
Bangladesh
4'031
2'775
926
7'732
Cambodge
360
375
864
1'599
Chine, Rép. pop.
510
1'419
157
2' 086
Inde
3'038
3' 424
2'576
9'038
Indonésie
235
240
1'656
2'131
Laos
1'543
53
1'596
60
Plan d'action global pour les réfugiés centre-américains (CIREFCA)
Plan d'action global pour les réfugiés indochinois dans les pays du sud-est asiatique
480
Continents/Pays
1988
1989
1990
Total 1988-1990
Malaisie
175
175
Myanmar (Birmanie)
168
168
Népal
109
1'708
528
2'345
Pakistan
873
805
1'678
Papouasie-Nouvelle Guinée
250
250
Philippines
2'325
1'785
3'534
7'644
Sri Lanka
779
2' 769
2'333
5'881
Thaïlande 4)
2'530
5'160
3'481
11'171
Vietnam
163
700
780
1'643
Moyen Orient
Iran/Irak
3'100
2'000
1'500
6'600
Iran
1'425
4'026
1'645
7'096
Israël (y compr. territoires occupés) 5)
3'073
7'969
4'344
15'386
Jordanie 5)
3'319
2' 821
2'652
8'792
Liban
5'367
4' 364
2'625
12'356
Région du Golfe
10'441
10'441
Syrie
1'003
1'757
2'992
5' 752
Yémen
Europe
Bulgarie
3
3
Hongrie
75
525
204
804
Pologne
4'824
81
4' 905
Roumanie
1'054
768
1'822
Turquie
1'000
16
1'016
URSS
341
615
956
y compris aide à l'UNBRO
y compris aide alimentaire multilatérale à l'UNRWA
481
370
370
482
Répartition graphique par continents
Afrique
Amérique Latine Asie/Océanie
Moyen Orient
Europe
1000 francs
60000
55000
50000
45000
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
1988
1989 Annãos
1990
2
Les partenaires dans le domaine de l'aide humanitaire et alimentaire
Annexe 2
Organisations
Contr.
Aide alim.
"Contr.
Aide alim.
Contr. espèces
alim.
espèces
alim.
(en milliers de francs)
a) Organisations internationales
UNHCR
7'500
8'000
8'500
24'000
9'606
3'676
22 '000
2' 598
14'350
2' 248
45' 956
.8'522
319
350
669
PAM
7'856
7'618
7'714
23' 188
11'206
12'128
15'597
38'931
676
975
710
1'497
676
3'182
UNRWA
3'000
5'393
3 $500
6'736
3'500
6'415
10'000
18'544
Contr. extraordinaires
750
254
1'500
254
UNBRO
1'000
1'003
2'500
517
1'500
500
5'000
2'020
1
y compris contributions en espèces à charge de la rubrique 202.493.27 "Autres formes d'aide alimentaire"
à charge de la rubrique 202.493.26
à charge de la rubrique 202.493.24
483
1 9 8 8
198 9
1 9 9 0
Total 1988-1990
Aide
Contr.
Aide
espèces
espèces
750
484
Organisations
1 9 8 8
1 9 8 9
1 9 9 0
Contr. Aide espèces alim. 1)
Contr. Aide espèces alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim. 1)
Total 1988-1990 Contr. Aide espèces
alim. 1)
UNDRO
160
160
160
480
Contr. extraordinaires
1'000
1'000
OIM
600
600
600
1'800
Contr. extraordinaires
300
450
250
1'000
Contr. au budget administr. 2)
461
493
529
1'48
UNICEF *
2'200
2'500
1'500
543
6'200
543
FAO
664
1'639
1'639
Bureau de coordination des NU pour l'aide humanitaire en Afghanistan (Op. Salaam)
2' 000
UNITAR
154
Fonds des NU pour les victimes de la torture
50
1
50
664
PNUD
2'000
147
301
32 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
Organisations
1 9 8 8
198 9
1 9 90
Total 1988-1990 Contr. Aide
Contr. Aide espèces alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim. 1)
espèces
alim.
b) Organisations de la Croix-Rouge
CICR
45'000
45'000
50'000
140'000
Contr. extraordinaires
15'000
4' 187
22'900
6'534
17'100
5'953
55'000
16' 674
Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge
159
449
1'004
Croix-Rouge suisse
2'000
1'985
2'250
Contr. extraordinaires
1'780
1'823
1'245
182
2'519
733
5'544
2'738
Institut Henry-Dunant
130 *
c) Oeuvres d'entraide privées suisses
Action de Carême Action suisse RETURN
135
107
20
1'014
Alliance missionnaire évangélique Amici di Padre Mantovani
130
120
200
93
248
50
578
263
100
109
118
327
Armée du Salut
652
27
819
947
27
2' 418
Bund freier evang. Gemeinden der Schweiz
214
200
25
439
Caritas
1'285
6'693
2'413
7'926
439
9'941
4'137
24'560
Comité suisse soutien à l'Erythrée
1'158
724
733
2'615
130
485
135
270
887
6'235
396
486
Organisations
Contr. Aide espèces alim. 1)
1 98 9 Contr. espèces
Aide alim. 1)
1 9 90 Contr. espèces
Aide alim. 1)
Total 1988-1990 Contr. Aide espèces
alim. 1)
Comité suisse soutien au peuple sahraoui
60
399
141
613
60
550
261
1'562
Cons. suisse missions évang.
108
1'770
2'102
2'104
108
5'976
Emmaus
189
585
455
1'229
Entraide protestante suisse
138
100
437
280
291
510
866
890
Fédération luthérienne mondiale
505
525
51
1'081
Fondation USTHI
250
Fond. Villages d'enf. Pestalozzi
79
187
87
495
477
1'222
Missionnaires bénédictins Uznach
200
280
480
Morija
213
320
306
839
Mouvement chrétien pour la paix/
117
45
110
95
29
256
140
REHASWISS
1
195
Serv. d'entr. Unions chrét. suisses
43
170
80
80
213
160
Solidarité Tiers Monde
1'090
1'159
990
3'239
Terre des Hommes, Genève
1'322
190
987
122
1'273
312
3' 582
Terre des Hommes, Lausanne
3'163
2'627
4'590
2' 697
3' 326
880
11'079
6'204
Union suisse des églises adventistes
200
171
196
567
Divers
117
211
151
17
22
199
290
427
Frères de nos Frères
217
222
234
673
Kinderhilfe Bethlehem
130
70
200
MEDAF
100
367
Médecins sans Frontières
250
250
353
467
Oeuvre suisse d'entr. ouvr.
77
118
19 8 8
3
Interventions du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe
Continents/Pays
1988
1989
1990
Total 1988-1990
(en milliers de francs)
Afrique
Angola
87 *
87
Bénin
27
135
Djibouti
381
125
130
636
Ethiopie
3'261 *
771
234 *
4'266
Kenya
231
609
34
874
Libéria
1'534
371
44
1'949
Mali
345
165
1
41
41
Mozambique
73 *
753
123 *
983
1'106
Ouganda
528 *
42
570
Rwanda
184 *
95
2
281
Sénégal
169
26
195
Somalie
213
213
Soudan
589
290
65
944
Tanzanie
582
582
Tunisie
325
325
Zambie
191
191
Zimbabwe
91
27
14
132
Amérique latine
18
18
779
12
791
89
89
Madagascar
510
Mauritanie
826
Namibie
1
1
487
Bolivie Colombie
Annexe 3
162
I
488
Continents/Pays
1988
1989
1990
Total 1988-1990
El Salvador Guatemala
345
422
176
943
51
83
136
270
Haïti
215 *
46
341
602
Mexique
140
45
185
Nicaragua
34
687
27
748
Panama
744
744
Asie
Afghanistan
22
40
366
428
Bangladesh
1'477
**
909 **
559
**
2'945
Chine, Rép. pop.
310
1'419
157
1'886
Népal
109 **
527
**
288
**
924
Philippines
194 **
194
Sri Lanka
416
949
434
1'799
Thaïlande
57
177
234
Moyen Orient
Iran
431
535
966
Région du Golfe
5'143 *
5' 143
Europe
Bulgarie
3
3
Roumanie
22
448
470
Turquie
16
16
URSS
342
614
205
1'161
.
p.m. : Experts ONU
38 *
39
77
y compris interventions de l'ASC pour le compte d'organisations internationales
** interventions communes avec la Croix-Rouge suisse
Les montants indiqués dans ce tableau sont compris dans les chiffres mentionnés à l'annexe 12
4
Les actions des représentations suisses et bureaux de coordination de la DDA
Annexe 4
Continents/Pays
Contr. Aide espèces alim. 1)
1 9 8 9 Contr. espèces
Aide alim.
1990 Contr. espèces
Aide alim.
espèces
alim.
(en milliers de francs)
Afrique
Afrique du Sud
140
32
268
1
172
268
Angola
1
24
55
16
55
16
Burkina Faso
123
263
3
168
126
431
Cap-Vert
1'513
618
578
2 ' 709
Egypte
45
Libéria
47
1
47
Mali
250
250
Maroc
188
188
Mozambique
170
170
Niger
50
49
99
Rwanda
152
67
219
99
57
27
18
18
27
Tchad
250
255
250
255
Amérique latine
Argentine Bolivie
7
100
100
7
Brésil
81
81
60
489
.
3
Soudan
156
Tanzanie
60
45
24
Bénin
1 9 8 8
Total 1988-1990 Contr. Aide
490
Continents/Pays
Contr.
espèces
Aide alim.
1 9 8 9 Contr. espèces
Aide alim. 1)
1 9 90 Contr. espèces
Aide alim. 1)
Total 1988-1990 Contr. Aide espèces
alim. 1)
Chili Colombie Costa Rica Equateur
15
211
60
60
72
135
283
70
101
35
25
165
60
Guatemala
=
2' 849
Nicaragua Pérou
116
10
967
116
529
1'346
1'612
1'472
Venezuela
10
10
Asie/Océanie
261
448
1'259
86
54
23
54
108
23
Moyen Orient
45
25
45
Israël Liban
125
125
79
79
70
1'606
448
Bangladesh Sri Lanka
1'116
60
60
1'733
25
1 9 8 8
64
5
Aide humanitaire en faveur des réfugiés et personnes déplacées
51 Répartition par organisations
Organisations
Contr.
Aide alim.
Contr.
Aide alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim.
espèces
alim.
a) Organisations internationales
(en milliers de francs)
UNHCR
7'500
8'000
8'500
24'000
9'606
3'676
22'000
2'598
2'248
45'956
8'523
319
5'938
9'230
16'509
31'678
UNRWA
3'000
5'393
3'500
6'736
3'500
6'415
10'000
18'544
Contr. extraordinaires
750
750
254
1'500
254
UNBRO
1'000
1'003
2'500
517
1'500
500
5'000
2' 020
UNDRO
UNICEF
1'200
1'500
535
3'450
535
Bureau de coord. des NU pour l'aide humanitaire en Afghanistan (Op. Salaam)
2'000
2'000
491
i
1 9 8 8
1 9 8 9
1 9 9 0
Total 1988-1990 Contr.
Aide
espèces
espèces
350
669
PAM
1'000
1'000
750
Annexe 5
492
Organisations
Contr.
espèces
1 9 8 8 Aide alim. 1)
1 9 8 9 Contr. espèces
Aide alim. 1)
1 9 9 0 Contr. espèces
Aide alim. 1)
Total 1988-1990 Contr. Aide espèces
alim. 1)
OIM
600
600
1'800
Contr. extraordinaires
300
450
250
1'000
Contr. au budget administr. 2)
461
1'483
b) Organisations de la Croix-Rouge
CICR
10'900
1'404
15' 150
5'440
11' 600
5'066
37'650
11'910
CRS
468
323
500
1'500
188
2' 468
511
c) Oeuvres d'entraide privées suisses
Action suisse RETURN
107
885
20
1'012
Alliance missionnaire évangélique Caritas
130
120
200
93
248
50
578
263
35
1'526
151
2'088
161
2' 395
347
6' 009
Comité suisse soutien à l'Erythrée
260
733
993
Comité suisse soutien au peuple sahraoui
60
397
141
609
60
549
261
1'555
Entraide protestante suisse
138
100
137
180
93
25
368
305
Fédération luthérienne Mondiale
285
453
51
789
Fond. Villages d'enf. Pestalozzi
79
187
87
1
467
Terre des Hommes, Lausanne
545
1'076
1'003
1'006
761
94
2' 309
2' 176
Divers
74
80
364
80
d) Représentations suisses
Afrique
Afrique du Sud
136
32
267
168
267
Rwanda
67
Soudan
132
99
57
288
Tanzanie
18
18
353
MEDAF
100
367
290
67
600
493
529
1 9 8 8
1 9 8 9
1 9 90
Total 1988-1990 Contr. Aide
Contr. Aide alim.
Contr. espèces
Aide alim.
Aide espèces alim.
espèces
alim.
e) Interventions du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC)
Afrique
Angola Djibouti Ethiopie
381
125
129
635
771
136
1'181
Libéria
89
89
41
753
122
1
122
Ouganda
528
42
1
570
Rwanda
184
95
279
Sénégal
169
26
195
Somalie
213
213
Soudan
267
233
57
557
18
18
27
14
41
Amérique latine El Salvador
422
176
598
Asie/Moyen Orient Afghanistan Région du Golfe
22
39
366
427
5'143
16
16
87
87
Mauritanie
43
Mozambique
72
825
Namibie
-.
Zambie
Zimbabwe
Europe Turquie
493
Continents/Pays
Contr.
espèces
274
5'143
2
52
Répartition par pays
Continents/Pays
Contr.
Aide alim.
Contr. espèces
Aide alim.
1990 Contr. espèces
Aide alim. 1)
espèces
alim.
(en milliers de francs)
Afrique
Afrique du Sud
136
658
66
948
500
823
702
2'429
Algérie
60
399
141
1'001
60
755
261
2' 155
Angola
1'800
771
1'950
1'343
1'335
3'833
5' 085
5'947
Burundi
200
1
1
1'000
1'000
Djibouti
381
125
130
636
Ethiopie
274
2' 682
3'271
1'968
1'136
1'084
4' 681
5'734
Kenya
1'730
2'500
2'172
1'500
4'268
4'000
8'170
Mauritanie
1'705
336
2'822
1'100
2'753
792
7'280
2'228
Namibie
1'623
140
1'623
140
Ouganda
1'428
684
542
2'012
500
220
2' 470
2'916
Rwanda
316
308
180
826
2'125
1'645
2' 125
Somalie
1'500
462
. 2'590
428
2'036
415
6'126
1' 305
Soudan
3'235
820
3'333
5'532
4'414
3' 487
10'982
9'839
Swaziland
100
1'269
100
1'269
Tanzanie
500
54
118
618
54
41
2
43
308
Sénégal
819
17
17
Libéria
89
1'979
89
1'979
Malawi
494
1 9 8 8
1 9 8 9
Total 1988-1990 Contr.
Aide
espèces
200
Côte d'Ivoire 2)
Mozambique
496
Continents/Pays
Contr.
Aide alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim. 1)
1 9 90 Contr. espèces
Aide alim. 1)
Total 1988-1990 Aide Contr. espèces
alim. 1)
Zaïre Zambie Zimbabwe
904
749
500
192
500
1
973
27
46
214
241
1'019
Amérique latine
1'000
500
1
1'500
750
281
2'250
281
Mexique
500
1'000
750
2'250
Asie
Afghanistan
6'922
500
2'039
1'000
2' 166
535
11'127
2'035
Asie du Sud-Est
2'200
1'700
3'900
175
Pakistan
500
323
500
300
1'000
623
Papouasie-Nouvelle Guinée
1'063
1'262
1'092
677
1'093
2'122
3'248
4'061
Philippines Sri Lanka
35
80
1'205
80
Thaïlande Vietnam
1'400
1'203
3'319
757
2' 722
551
7'441
2'511
600
150
300
750
300
I
104
118
118
422
Amérique centrale (CIREFCA) Costa Rica
1'193
65
1'922
176
3' 291
65
El Salvador Guatemala
89
89
Honduras
1
Indonésie
1'400
1'400
Malaisie
175
250
250
495
1988
1 9 8 9
espèces
318
1'904
941
1'000
500
1'170
496
Continents/Pays
Contr.
espèces
Aide alim. 1)
Contr. espèces
Aide alim. 1)
Aide espèces alim. 1)
Total 1988-1990 Contr. Aide espèces
alim. 1)
Moyen Orient
Région du Golfe
9'393
1'048
9'393
1'048
Iran
897
96
2'000
2'026
1'000
3'897
2'122
Israël (y compr. terr. occupés) 3)
1'145
1'882
4' 441
3'476
1'812
2'548
7'398
7'906
Jordanie 3)
3'319
2'821
8'792
Liban
2' 279
1'763
1'240
2'087
1'087
1'082
4'606
4'932
Syrie
192
359
1'928
2' 479
Europe
Hongrie
75
525
1
Turquie
1'000
16
1'016
1 9 8 8
198 9
1 990 Contr.
1
2'652
600
Les montants indiqués dans ce tableau sont compris dans les chiffres mentionnés aux annexes 12 et 2
₭
Annexe 6
6
Aide alimentaire
1988
1989
1990
Total 1988-1990
1988
1989
1990
Total 1988-1990
Produits
en tonnes
en milliers de francs
Produits laitiers suisses
1'597
1'406
1'486
4' 489
1'373
1'101
1'187
3'661
454
429
542
1'425
106
147
70
323
. Fromage à pâte dure
450
450
. Lait pour nourrissons
165
165
Total produits laitiers suisses
3'530
3'698
3'285
10'513
28'884
29' 426
27'966
86'276
Aide en céréales
4' 000
5'660
3'000
12'660
2' 748
3'690
2'069
8'507
8'000
8'000
1'984
1'984
Blé
1'000
4'374
7'500
12'874
261
2'000
1'565
3'826
. Farine de blé
254
254
· Riz
12'755
9'855
20'585
43' 195
5'832
5'381
7'721
18'934
. Maïs (y compr. far. de maïs)
22' 309
14'248
23'250
59' 807
5' 488
5'248
5' 690
16'426
. Sorgho (mil)
7'322
2'543
550
10'415
2'225
2'278
676
5'179
. Autres
500
500
1'301
2' 301
550
290
1'011
1'851
Total aide en céréales
47'886
45' 180
57'186
150'252
18'016
21'236
20'021
59'273
1'000
1'000
912
365
1'035
2'312
497
498
1988
1989
1990
Total 1988-1990
1988
1989
1990
Total 1988-1990
Produits
en tonnes
en milliers de francs
Autres produits alimentaires achetés en Suisse
230
158
230
618
190
220
200
610
268
192
335
795
64
87
83
234
Protocereal (Aliment pour enfants)
24
3
27
752
681
851
2'284
3' 606
3'406
3'545
10'557
Produits alimentaires achetés dans les pays du tiers monde
1'745
3'010
3'862
8'617
Autres
994
2'510
3'504
1'745
4' 004
6'372
12'121
1'487
5'579
5'696
12'762
Contributions en espèces
6' 369
6'503
6'547
19'419
Total Autres produits alimentaires
2'497
4'685
7'223
14'405
11'462
15' 488
15'788
42 ' 738
TOTAL GENERAL
53'913
53'563
67'694 175'170
58'362
66' 150
63' 775
188'287
Annexe 7
Choix d'actions typiques de l'aide humanitaire avec une brève description
AFRIQUE
Angola: Programme d'aide d'urgence de l'ONU
Depuis quinze ans, les troupes gouvernementales et le mouvement d'opposition UNITA se combattent en Angola. A cause de ces combats, de vastes parties du territoire angolais ont été abandonnées par leur population, ce qui a conduit à des concentrations de personnes déplacées dans les agglomérations urbaines des provinces. Plus d'un million de personnes ont dû abandonner leur région d'origine pour des raisons de sécurité ou s'enfuir devant les combats. De ce fait, la production agricole a été paralysée à une large échelle. En outre, les pluies irrégulières voire inexistantes de ces dernières années ont anéanti dans les régions centrales et méridionales de l'Angola la majeure partie des récoltes déjà faibles. Comme conséquence de cette situation, environ deux millions de personnes ont un besoin urgent d'aide humanitaire.
Pour cette raison, les Nations Unies ont lancé un vaste plan d'opération (Special Relief Programme for Angola, SRPA) qui a été finalement accepté en septembre 1990 aussi bien par le gouvernement que par l'UNITA. Au cours du 1er trimestre 1991, 110'000 tonnes de denrées alimentaires, principalement des céréales et des légumineuses, doivent être transportées des régions côtières et du Sud vers les provinces les plus touchées par la sécheresse et le con- flit. Simultanément, des semences et des outils agricoles sont distribués. La surveillance de l'action est assurée par le personnel de l'ONU, dont l'effectif a été renforcé à cette fin.
La Suisse décida d'apporter son soutien à cette action sous la forme d'une contribution en espèces pour l'infrastruc- ture nécessaire, un tel financement étant, contrairement à l'aide alimentaire, beaucoup plus difficile à obtenir. Elle fut l'un des premiers pays à participer à cette aide. La contribution suisse de 890'000 francs au total est destinée à la mise en place du réseau de transmission de l'ONU entre les ports et les centres de distribution, à l'acquisition de logements préfabriqués pour le personnel nécessaire à la surveillance de l'opération ainsi qu'aux réparations urgentes à effectuer sur les liaisons routières les plus importantes. Une mission du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe, qui s'est rendue en Angola dans le cadre de mesures d'accompagnement, a confirmé
l'urgence et l'importance de cette contribution.
499
En outre, la Suisse continue de soutenir le programme d'aide d'urgence du CICR dans la région du haut-plateau central angolais par un montant d'environ 1,7 million de francs par an, avant tout par des contributions pour l'achat de semences.
Mauritanie: Soins médicaux à des enfants dans un bidon- ville de la capitale
Suite à la dernière grande sécheresse vers le milieu des années quatre-vingts, de nombreux nomades venus du nord de la Mauritanie, qui avaient perdu tous leurs troupeaux, se sont installés dans les environs de la capitale Nouakchott.
Terre des Hommes a, par la suite, lancé dans le bidonville de Kebbah Mendes, qui compte environ 45'000 enfants, un programme humanitaire. Cette organisation concentre ses efforts essentiellement dans le domaine de l'amélioration des soins médicaux ainsi que des programmes nutritionnels en faveur d'enfants sous-alimentés. En outre, des pro- grammes de vaccination sont effectués. Un programme de formation de personnel soignant local a permis de réduire le nombre de collaborateurs expatriés. Il existe une étroite collaboration avec l'hôpital gouvernemental; les cas de maladies
£ contagieuses Y sont acheminés. Simultanément, l'hôpital gouvernemental reçoit certains médicaments de Terre des Hommes Lausanne.
La DDA soutient ce programme depuis 1988 par un montant annuel d'environ 300'000 francs.
Mozambique: Programme d'aide d'urgence
Les deux tiers des 15 millions d'habitants du Mozambique vivent dans la pauvreté absolue. Environ 1,2 million de Mozambicains vivent comme refugies dans les pays avoisi- nants. Dans le pays même, on compte 1,6 million de personnes déplacées. Suite à la guerre civile qui dure depuis plus de dix ans, à des pertes de récolte dues à la sécheresse ainsi qu'à des problèmes économiques, presque la moitié de la population dépend entièrement ou partiellement de l'aide alimentaire internationale.
En avril 1989, le gouvernement mozambicain présentait un programme clairement structuré, établi en collaboration avec les organisations de l'ONU, pour l'aide d'urgence 1989/90. L'accent était mis sur l'approvisionnement de la population en biens de première nécessité ainsi que sur la remise en état des infrastructures nécessaires, afin de pouvoir effectivement atteindre les groupes visés.
500
1
1
C
Dans le cadre de l'aide humanitaire, le Conseil fédéral décida de participer à ce programme par des actions supplé- mentaires d'un montant d'environ 5 millions de francs. Une mission d'experts se rendit sur place et arriva à la conclusion, qu'en premier lieu il fallait soutenir le secteur logistique et celui de la formation du personnel chargé de la distribution des biens de secours.
Suite à cela, la DDA participa par un peu moins de 3 mil- lions de francs au programme de formation de 1990 à 1992 du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) dans les provinces mozambicaines. Par ce programme, la gestion et les structures opérationnelles devraient pouvoir être améliorées au niveau des provinces.
De plus, un programme du PNUD pour l'assainissement d'une route dans la province de Niassa était aussi soutenu. Il s'agit d'une route revêtant une grande importance pour l'acheminement de biens de secours. La contribution de la DDA à ce programme s'est montée à 1,4 million de francs pour deux ans.
Finalement, l'organisation non gouvernementale OHI (Organi- sation Handicap International) a reçu par l'intermédiaire de notre bureau de coordination une contribution à son pro- jet de mise en place d'une structure orthopédique et physiothérapeutique de base dans la province de Tété. La durée de ce projet est de trois ans.
En outre, nous continuons à soutenir au Mozambique toute une série de programmes nutritionnels en faveur de groupes particulièrement touchés. Ce soutien s'effectue en majeure partie par le biais d'organisations religieuses.
Des contributions sont aussi régulièrement octroyées au Comité international de la Croix-Rouge (CICR) pour ses activités en faveur de la population dans les provinces touchées par la guerre civile. Dans ce cas, l'assistance médicale et l'alimentation sont prioritaires. Le Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC) a soutenu les actions du CICR par la mise à disposition de personnel et a participé à l'agrandissement d'un centre orthopédique ainsi qu'à la construction de deux ateliers mécaniques.
L'ASC a également construit un dépôt pour le Bureau du Coordonnateur des NU pour l'aide en cas de catastrophe (UNDRO) et a mis à sa disposition un expert pour la forma- tion de personnel local en gestion de stocks.
Finalement, la DDA soutient les programmes du HCR en faveur de réfugiés mozambicains rapatriés. Toutefois, vu la situa- tion encore incertaine, leur nombre reste faible.
33 Feuille fédérale. 143e année. Vol. III
501
0
Les activités de l'aide humanitaire au Mozambique font par- tie intégrante du programme par pays pour ce pays de con- centration de la coopération au développement. Le bureau de coordination joue donc un rôle important en ce qui concerne le suivi de ces projets.
Namibie: Assistance médicale dans le Bushman-Land
Le Bushman-Land, une région de 18'000 km2, est situé au nord-est de la Namibie. Il compte environ 10'000 habitants appartenant à l'ancienne ethnie autochtone. Jusqu'à l'inde- pendance du pays, l'assistance médicale était assurée par des médecins et du personnel soignant sud-africains.
Après l'indépendance, le nouveau gouvernement, par suite de manque de personnel, n'était pas en mesure d'assurer pour une période transitoire indéterminée l'assistance médicale dans cette région. Suite à une demande correspondante du Ministère namibien de la santé, l'ASC s'est déclaré d'accord en mars 1990 d'assurer l'assistance médicale dans le Bushman-Land par des membres de son organisation, pour une période de 18 mois.
Entretemps, ce sont 25 personnes (médecins, infirmières, laborantines, logisticiens et généralistes) qui travaillent dans deux cliniques. De plus, les membres de l'ASC se rendent également dans des villages isolés, où des consul- tations, des campagnes de vaccination et des dépistages de tuberculose sont régulièrement effectués. Une grande impor- tance est donnée à la formation et au recyclage du personnel de santé local ( "health workers") ainsi que du personnel soignant et de laboratoire.
Après avoir reçu en mars 1991 une demande du Ministère de la santé, l'ASC s'est déclaré prêt à prolonger de douze mois sa présence dans le Bushman-Land. Au cours de cette période, une remise graduelle de ce projet devrait pouvoir s'effectuer.
Simultanément, l'ASC s'est déclaré d'accord de mettre à disposition de l'hôpital de Rundu, pour une période de 12 mois, une équipe chirurgicale.
Tanzanie: Aide à la reconstruction après des inondations
Après des pluies de mousson particulièrement fortes dans le sud-est de la Tanzanie en avril 1990, les cours d'eau en crue ont arraché nombre de ponts importants, interrompu les liaisons téléphoniques et provoqué des inondations au niveau de leur cours inférieur. Dans des régions plus escarpées, des glissements de terre menaçaient les habitants.
502
.
.
Après que des secours ont été demandés à l'ASC, ses experts ont procédé à l'analyse de la situation et ont offert une aide d'urgence dans le domaine technique (conseil en ingénierie et transmission sans fil) ainsi qu'une aide à la reconstruction (réouverture d'axes routiers) .
Les autorités tanzaniennes ont fait connaître à l'ASC leurs besoins, à savoir la mise en place immédiate d'un gué pro- visoire avec les rampes d'accès appropriées et la recons- truction provisoire, aussi rapide que possible, de deux ponts ainsi que la remise en état de tronçons routiers ravagés.
Avec le soutien de notre ambassade et de notre bureau de coordination, l'ASC a planifié et construit en un court laps de temps, avec l'aide d'un entrepreneur et d'une main- d'oeuvre locaux ainsi que de l'armée tanzanienne, aussi bien le gue que les deux ponts, y compris les travaux nécessaires pour consolider les berges et garantir le niveau du lit du cours d'eau.
Au total, 77 t d'éléments de ponts et de gabions ont été transportés par voie maritime depuis l'Europe, faute de matériaux disponibles sur place. Dans les délais impartis, c'est-à-dire avant le commencement de la saison des pluies au début d'octobre, les constructions ainsi que les tron- çons assainis des routes d'accès ont pu être remis aux autorités tanzaniennes.
Tchad: Aide alimentaire suite à des pertes de récolte
Afin de ne plus jamais enregistrer de famines comme celle de 1982 à 1985, des systèmes internationaux de surveillance furent mis en place. Par l'analyse de données fournies par les satellites, les quantités de pluie tombées dans les régions menacées sont surveillées et des calculs sur les récoltes prévisibles effectués. Déjà en automne 1990, les informations ainsi recueillies ont laissé pressentir une aggravation de la situation. Les études faites sur le ter- rain confirmaient l'insuffisance des pluies et leur mauvaise répartition géographique. Par la suite, tous les pays du Sahel ont enregistré par endroit des pertes de récolte très élevées. Ainsi on compte qu'au Tchad le déficit se montera en 1991 à près de 250'000 t.
En étroite collaboration avec la Section Afrique occiden- tale, responsable de la coopération au développement, l 'Aide humanitaire et alimentaire a recherche des possibilités d'aide appropriées. Un secours d'urgence sous forme d'aide alimentaire était inconstesté; il devait se baser le plus possible sur l'acquisition de céréales produites localement. De plus, des organisations partenaires locales de la coopération au développement
503
devaient s'occuper de ces projets d'aide d'urgence, afin d'éviter autant que possible des actions de distribution de type caritatif.
Au cours des trois premiers mois de 1991, les actions sui- vantes ont été soutenues :
a) 1 million de francs a été mis à disposition du Programme alimentaire mondial (PAM), pour lui permettre d'acheter par l'intermédiaire de l'Office national des céréales dans les régions excédentaires environ 3000 t de mil et de les acheminer vers les régions déficitaires du nord. Vu l'absolue pauvreté de la population, une grande partie de ces céréales devra être distribuée gratuitement. Des projets "travail contre vivres" ne pourront être réalisés qu'à une échelle très restreinte.
b) Santé publique
L'Institut tropical suisse travaille au Tchad dans le cadre d'un projet de développement. Dans le secteur de la santé publique, il a effectué, en collaboration avec une institution tchadienne, une enquête sur les besoins. Les résultats ont montré un accroissement sensible du nombre d'enfants mal nourris ou sous-alimentés. Il faut donc s'attendre à un accroissement important du nombre d'hospitalisations de tels enfants.
Suite à ces résultats, l'Aide humanitaire et alimentaire a décidé la livraison par fret aérien de 30 t de poudre de lait suisse. Avec les 4 t de sucre et les 6000 1 d'huile achetés localement, une boisson hautement énergétique sera preparee dans plusieurs centres médicaux, boisson qui pourra être utilisée dans des pro- grammes nutritionnels intensifs.
C) Banques de céréales
Dans la région de Melfi, dans le sud du pays, la DDA soutient un programme de développement rural intégré. Cette région compte de nombreuses personnes rapatriées, venant avant tout du Soudan. Dans le cadre d'actions d'aide d'urgence, un certain nombre de banques de céréales recevront du mil. Ainsi la mauvaise situation alimentaire des rapatriés pourra être améliorée et la main-d'oeuvre disponible maintenue. De plus, les stocks de céréales, gérés sur le plan communal, fourniront aussi les semences pour le prochain ensemencement. De cette façon, une aide est apportée aux personnes touchées, sans menacer les efforts en cours de la coopération au développement par des distributions gratuites.
504
ASIE
Inde: Projet d'aide sociale en faveur de handicapés
Plus de la moitié de la population du sous-continent indien vivant au-dessous de la limite de la pauvreté, les chances de survie des personnes handicapées sont particulièrement faibles. La solidarité envers les handicapés et leurs familles diminue toujours davantage devant une lutte de plus en plus âpre pour la survie. Ils appartiennent dans la société indienne aux groupes marginaux les plus défavorisés au point de vue social.
L'oeuvre d'entraide REHASWISS, fondée en 1977, s'est fixée comme but de promouvoir les handicapés en Inde en vue de leur insertion professionnelle et sociale. Le soutien est apporté par des programmes de formation, l'achat d'appa- reillage d'assistance pour des écoles spéciales et des micro-projets individuels permettant aux personnes touchées de subvenir à leurs propres besoins.
La DDA soutient trois projets de REHASWISS en Inde:
Formation de téléphonistes pour des malvoyants : Durant trois ans, 144 malvoyants du Penjab reçoivent une formation de téléphoniste. Ils seront également assistés lors de la recherche d'un poste de travail.
Ateliers protégés pour 20 femmes aveugles et handicapées physiques :
Les personnes touchées ont la possibilité de loger et de travailler dans un environnement protégé. Après une période de formation dans différentes activités, elles devraient être en mesure de subvenir elles-mêmes à leurs besoins. Le projet devrait pouvoir s'autofinancer après trois ans.
505
Moyen-Orient: Aide humanitaire à la suite de la crise du Golfe
Après l'invasion du Koweit par l'Irak en août 1990, des centaines de milliers de travailleurs étrangers ont quitté le Koweït et l'Irak, principalement en direction de la Jordanie. Il s'agissait avant tout d'Egyptiens, mais aussi de ressortissants du Bangladesh, du Pakistan, des Philippines, de Sri Lanka et du Vietnam. Leurs pays d'origine n'étaient pratiquement pas en mesure de pourvoir à leur rapatriement.
Dans une première phase, les autorités jordaniennes étaient soutenues dans leurs efforts pour héberger toutes ces per- sonnes. L'ASC a fourni des tentes et d'autres biens de secours; il a mis en place un système d'approvisionnement en eau et un réseau de communication. Un avion a été mis à disposition de l'Organisation Internationale pour les Migrations pour ses vols de rapatriement.
Les activités des organisations internationales et du CICR en faveur de ces personnes, ainsi que les mesures de prépa- ration en cas de nouveaux mouvements migratoires ont été soutenues par des contributions financières et une aide alimentaire. Ainsi au cours du dernier trimestre de 1990, plus de 10 millions de francs ont été utilisés de cette façon.
Durant le conflit et après la cessation des hostilités, les efforts de l'ONU, du CICR et de la CRS en faveur des victimes du conflit ont également été soutenus. En outre, le Conseil fédéral a décidé la prise en charge de la garantie pour risque de guerre de deux avions utilisés par le CICR. A cela s'ajoutent d'autres contributions d'un montant global de 10 millions de francs.
Après la fuite massive des populations kurdes vers la Turquie et l'Iran en avril 1991, de nouvelles actions d'aide ont été entreprises. L'ASC a fourni une aide d'urgence en Turquie, envoyé des biens de secours et mis à la disposition des réfugiés une équipe médicale. D'autres biens de secours ont ete achemines vers l' Iran. Les programmes d'aide d'urgence du HCR et de l'UNICEF ont été soutenus par des contributions. Le PAM a été autorisé à garantir au gouvernement iranien la restitution d'une certaine quantité de denrées alimentaires prélevées sur les stocks de l'Etat. De cette façon, une aide alimentaire a pu être immédiatement mise à disposition des réfugiés arrivant en Iran.
D'autres actions d'aide sont prévues. Pour ces dernières et les mesures décrites ci-dessus, le Conseil fédéral a accordé le 9 avril 1991 une nouvelle contribution de 10 millions de francs.
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!
1
Philippines: Programme d'aide du CICR
Depuis de nombreuses années sévit un conflit armé entre le gouvernement et différents groupes de rebelles en diverses régions des Philippines, surtout sur l'île de Mindanao. C'est avant tout la population civile qui en subit les con- séquences. Les populations doivent souvent quitter leurs villages durant un laps de temps plus ou moins long. Face à cette situation, le CICR joue un rôle important depuis des années: visites régulières dans les prisons où sont déte- nues les personnes arrêtées dans le cadre de tels conflits, mais aussi fourniture de denrées alimentaires et d'assistance médicale aux personnes déplacées. Dans ce domaine, la société nationale de la Croix-Rouge se trouve de plus en plus engagée. De ce fait, le CICR a pu réduire ses propres activités ces derniers temps. Finalement - comme dans tous les conflits internes - il faut mentionner la diffusion des principes internationaux de la Croix-Rouge en tant qu'activité importante.
La DDA soutient ce programme du CICR depuis de nombreuses années par une contribution annuelle d'environ un million de francs.
AMERIQUE LATINE
Pérou: Lutte contre l'épidémie de choléra
Au début de 1991, une épidémie de choléra s'est déclarée au Pérou, le long de la côte pacifique. Fin mars, plus de 100'000 personnes étaient atteintes du mal et plus de 600 décès enregistrés.
En février 1991, l'ASC a immédiatement réagi à une demande d'aide des autorités péruviennes, en mettant à disposition par l'UNICEF sérum et ORS ( solution orale de réhydratation) pour 25' 000 personnes et en envoyant une équipe médicale d'épidémiologues-bactériologues chargée de soutenir les autorités et l'UNICEF dans leur lutte contre le cholera. Simultanément, des biens médicaux étaient envoyés de la Suisse par avion.
Une action ayant un effet durable était demandée. Il a donc été décidé sur place, après discussions avec le Ministère de la Santé et l'UNICEF, d'équiper dans le sud-est du pays, à titre d'aide à la survie et de prévention, un laboratoire pour le dépistage du choléra, d'effectuer des examens, de former le personnel de laboratoire, d'informer les auto- rités et la population. Ainsi, une nouvelle expansion de la maladie devrait pouvoir être maîtrisée dans cette région de transit.
507
Devant l'augmentation croissante des cas de choléra, l'ASC va, dans une seconde phase et après avoir combattu les symptômes, s'occuper des causes de l'épidémie, c'est-à-dire des problèmes d'eau potable et d'eaux usées.
Avant et durant toute l'action, l'ASC a été soutenue par notre ambassade et notre bureau de coordination.
Pérou: Programme d'aide d'urgence par le biais d'organisations non gouvernementales locales
Depuis plus de deux ans, les conditions politiques, écono- miques et sociales au Pérou, un pays de concentration de la coopération au développement, se sont détériorées de façon marquante. Il était prévisible que l'aide humanitaire au Pérou allait jouer à moyen terme un rôle plus important que jusqu'alors. Traditionnellement, elle se limitait à quel- ques programmes nutritionnels ponctuels d'oeuvres d'entraide suisses et du CICR.
Avec la Section Amérique latine de la DDA et le bureau de coordination de Lima, des possibilités d'établir pour les · années à venir un programme coherent d'aide humanitaire furent recherchées. La décision fut prise de concentrer les efforts de l'aide humanitaire dans les régions de Cusco, Puno et Piura et de collaborer principalement avec les organisations non gouvernementales locales, déjà
£ partenaires de notre coopération au développement. De ce fait, une viabilité aussi grande que possible devait être donnée aux mesures de soutien prises. Il fallait accorder non seulement une aide d'urgence, mais également. une modeste contribution à l'amélioration des conditions de vie et de survie des groupes de population touchées. Les ONG participant à ce programme se sont unies en un consortium; outre la Suisse, ce programme a également été financé par les Pays-Bas. Il s'est étendu sur une période de deux ans. La contribution globale suisse s'est montée à 1,5 million de francs. Une première évaluation, réalisée une année après le début de l'aide, a confirmé le bien- fondé de la procédure choisie. Ce qui est avant tout unique dans cette action est le fait que pour la première fois, un certain nombre d'ONG locales, ayant des activités très diverses, aient coordonne leurs efforts. Pour les projets ainsi soutenus, il s'agissait de mesures tendant à améliorer la production agricole et l'infrastructure, à promouvoir les revenus ainsi que de mesures dans le secteur de la santé. Les autres points dominants étaient la formation et l'alimentation.
En plus de ce programme, un certain nombre de projets com- plémentaires, situés dans la même région, étaient soutenus également par notre bureau de coordination et des organisa- tions non gouvernementales locales. Parmi ceux-ci se trou-
508
vaient aussi des projets typiques d'aide alimentaire: dis- tribution de semences de pommes de terre, soutien à des magasins et des boulangeries de quartier, ainsi qu'à des cantines scolaires.
A Lima et dans le sud du pays une aide alimentaire fut ac- cordée, en partie par le biais d'oeuvres d'entraide suisses et en partie par le bureau de coordination. Les produits alimentaires ont été achetés sur le marché local. Finale- ment, nous
avons également soutenu le programme passablement élargi du CICR. Cette organisation concentre ses efforts - en plus des fonctions traditionnelles de pro- tection - principalement sur la mise à disposition d'une assistance médicale dans les zones ou les institutions étatiques ne sont plus actives à cause des activités du "Sentier Lumineux".
Haïti: Aide d'urgence en complément de projets de la coopération au développement
En été 1990, une extrême sécheresse sévissait en Haïti. Les conséquences ont été ressenties par les partenaires et les groupes touches par les projets de l'ONG suisse Helvetas, qui réalise un programme de coopération à long terme avec quatre organisations locales. Par une action humanitaire à plus ou moins court terme, cette activité orientée vers le développement devait être renforcée et garantie.
Les quatre organisations locales partenaires d'Helvetas ont donc bénéficie d'une contribution de l'Aide humanitaire et alimentaire pour l'achat de semences. Ainsi, il devrait pouvoir être pallie au manque de semences du à la sécheresse, et la poursuite des projets de développement à long terme dans le secteur agricole devrait être assurée. En même temps, l'achat local ou regional de semences est encouragé. Toutes les organisations partenaires d'Helvetas se sont décidées pour une telle intervention à moyen terme en connaissance de cause (semences et non distribution de produits alimentaires). La contribution accordée pour cette action se monte à 212'000 francs.
Haïti: Construction de logements dans un bidonville à la périphérie de Port-au-Prince
.
Cité-Soleil, situé à la périphérie de Port-au-Prince, est un quartier classique de bidonville. Plus d'un quart de million de personnes vivent dans des conditions misérables. Un prêtre salésien tente d'apporter une aide à ces personnes. Il collabore entre autre avec Terre des Hommes Genève. Nous soutenons depuis plusieurs années déjà ses programmes nutritionnels.
509
En collaboration avec une ONG belge, ce prêtre a commencé à Cité-Soleil la construction de logements améliorés. Ainsi, entre 1982 et 1988, 450 familles ont pu prendre possession d'un nouveau logement. Les fondations des constructions ont aussi été améliorées. Les familles bénéficiaires ainsi que les habitants du quartier participent à la construction de ces maisons. Ainsi des possibilités de travail ont pu être simultanément créées pour une partie des habitants. Les familles bénéficiaires paient un montant symbolique à titre de loyer.
Pour la deuxième phase de ce programme, une nouvelle source de financement a dû être trouvée. Terre des Hommes Genève et la DDA ont décidé d'y participer d'abord pour une année, afin de recueillir des expériences. Durant cette période, 160 maisons ont pu être érigées. La Confédération prend en charge la moitié des coûts du projet, soit 200'000 francs. Une continuation de ce programme est prévue.
EUROPE
Bulgarie: Aide d'urgence pour des groupes socialement défavorisés
Dans la foulée des changements économiques et politiques survenus en Europe de l'Est, renforcés en Bulgarie par les retombées de la crise du Golfe, ce pays s'est vu confronté en hiver 1990/91 à une grave crise au niveau de l'approvi- sionnement. En décembre 1990, le président bulgare a remis au Conseil fédéral une demande d'aide alimentaire. Par la suite, une mission de la DDA s'est rendue à Sofia, afin de définir les besoins exacts. L'aide semblait d'autant plus urgente que la Bulgarie, contrairement à l'Union Soviétique, n'avait encore bénéficié d'aucune aide d'un pays tiers. A un certain nombre d'institutions sociales il a été livré des médicaments dont ce pays avait un urgent besoin, des aliments pour nourrissons, du lait entier en poudre et, après des tests d'acceptabilité approfondis, l'aliment concentré de la protection civile suisse. Les bénéficiaires de cette aide étaient des groupes socialement marginaux tels qu'orphelins, personnes âgées, invalides, familles nombreuses. Un membre de l'ASC a coordonné et supervisé sur place le déroulement de cette aide.
Union Soviétique: Aide d'urgence en faveur de groupes sociaux défavorisés
Durant l'hiver 1990/91 l'Union Soviétique fut touchée par une crise aiguë au niveau de l'approvisionnement, qui s'est manifestée avant tout dans les grands centres urbains. Pourtant, une récolte record avait été enregistrée. Mais les structures de distribution ne fonctionnaient pra-
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tiquement plus. Dans beaucoup de régions de production, la récolte était retenue pour les propres besoins de la popu- lation ou ne parvenait pas aux consommateurs urbains à cause des tensions à l'intérieur des républiques ou de tensions inter-ethniques. Ce sont avant tout les couches les plus démunies des populations urbaines, disposant d'un pouvoir d'achat très faible, qui se sont retrouvées dans une situation difficile.
A l'occasion de sa visite à Moscou, le Conseiller fédéral René Felber a déclaré que la Confédération était prête, devant une telle situation, de fournir une aide humani- taire. Une mission composée de représentants de la Division de l'aide humanitaire et ASC et de la Croix-Rouge suisse a identifie les besoins exacts. Il s'agissait de medi- caments, de lait entier en poudre et d'aliments pour nour- rissons pour des institutions sociales et des groupes mar- ginaux, tels que malades, personnes seules, rentiers et orphelins. Une famine, telle qu'elle avait été prédite par certains milieux, n'a toutefois pas pu être constatée.
Suite à cette étude, 86 t d'aide alimentaire, accompagnées par des membres de l'ASC, ont été transportées à Moscou et remises à la Croix-Rouge locale, à un groupe de médecins moscovites et à l'administration de la ville. Deux membres de l'ASC ont collaboré avec l'ambassade de Suisse à Moscou, surveillé la distribution et identifié d'autres besoins dans le secteur de la santé. Ainsi, de façon rapide et peu compliquée, une contribution a pu être apportée afin de soulager la situation difficile rencontrée à Moscou au niveau de l'approvisionnement.
Union Soviétique: Aide après le tremblement de terre en Arménie
Sur la base de cette action, les interventions de l'ASC au cours des différentes phases et dans les différents domaines peuvent être exposées comme il suit :
Après le séisme du 7 décembre en Arménie, 25'000 morts, 100'000 blessés et 500'000 sans-abris ont été dénombrés. Les dégâts matériels étaient énormes.
L'équipe de la Chaîne suisse de sauvetage, en majorité des guides de chiens de catastrophe, en étroite collabo- ration avec des équipes locales de sauveteurs, a réussi à sauver la vie de 25 personnes. Simultanément les besoins de l'aide de survie ont été définis.
Suite à l'action de sauvetage, l'ASC a fourni et construit des abris de secours qui ont permis à un
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certain nombre de familles de survivre dans des conditions hivernales difficiles. Plus tard, certains abris de secours de l'ASC ont servi d'écoles ou de dépôts et temporairement même de cabinet dentaire dans l'hôpital endommagé de Goussakian.
Parallèlement à l'intervention de l'équipe de construc- tion, une équipe médicale a soutenu pendant quelques mois les autorités locales de la santé dans l'approvi- sionnement des populations isolées vivant dans le nord de la région sinistrée.
Environ un an et demi après le séisme, l'ASC a commencé, en collaboration avec les oeuvres d'entraide suisses et la Chaîne du Bonheur, la reconstruction d'un quartier à Spitak. Dans le cadre de ce projet commun, environ cent maisons seront construites dans cette ville selon les normes sismiques. Le style et les normes locales seront autant que possible respectés. Les futurs utilisateurs ou propriétaires participent aux
travaux de construction. La fin des travaux est prévue pour 1992.
Depuis 1990, l'ASC participe, en collaboration avec le Service sismologique de Zurich et l'institut soviétique des sciences de terre, à un projet de prévention.
Dans le cadre de ce projet de micro-zonage, des données scientifiques sur le sous-sol, notamment la seismicité de la région, devront être recueillies. La grande diversité du sous-sol était l'une des causes principales des importants dommages causés aux infrastructures et aux immeubles. Les résultats obtenus serviront de base importante au plan de zone à Spitak-Leninakan.
A cet effet, un réseau de douze stations de mesure sismique stationnaires et de trois stations mobiles a été installé. Il est exploité aujourd'hui par les Soviétiques avec un soutien scientifique de la Suisse. La fin du projet est prévue pour 1994.
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Message concernant la continuation de l'aide humanitaire internationale de la Confédération du 3 juin 1991
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Datum 23.07.1991
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