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Message
sur la modification de l'arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière
du 30 septembre 1991
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation le projet d'arrêté fédéral ci-joint qui modifie l'arrêté fédéral du 6 octobre 1989 concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière.
Nous vous proposons simultanément de classer les interventions parlementaires suivantes:
1990 M 90.517 Délai d'interdiction de revente des immeubles non agri- coles (N 23. 1. 91, Spoerry; E 20. 6. 91)
1990 M II 90.055 Arrêté fédéral du 6 octobre 1989. Modification (N 23. 1. 91, Commission du Conseil national; E 20. 6. 91)
1990 M 90.821 Délai d'interdiction de revente des immeubles non agri- coles. Révision de l'arrêté fédéral (N 23. 1. 91, Ducret; E 20. 6. 91)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
30 septembre 1991
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Cotti Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1991 - 595 30 Feuille fédérale. 143e année. Vol. IV
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Condensé
Les mesures urgentes instaurées le 6 octobre 1989 pour lutter temporairement contre la spéculation foncière et freiner la demande de terrains dans le secteur urbain sont appliquées depuis environ deux ans. L'évolution de la situation sur le marché foncier comme les expériences faites par les autorités d'application ont incité le Parlement à réviser l'arrêté fédéral concernant une interdiction de revente des immeubles non agricoles. A ces fins, il a transmis au Conseil fédéral trois motions lui demandant en substance de réduire le délai d'interdiction de revente de cinq ans à trois ans et de combler certaines lacunes dans la définition du principe d'interdiction.
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Message
1 Partie générale
11 Les arrêtés fédéraux urgents du 6 octobre 1989
Le 6 octobre 1989, les Chambres fédérales ont adopté trois arrêtés fédéraux instituant jusqu'à fin 1994 des mesures urgentes en matière de droit foncier dans le secteur urbain. Ces mesures sont destinées pour l'essentiel à briser l'esprit de spéculation qui souffle sur le marché foncier, à combattre les excès et à réduire à court terme la demande de terrains non agricoles. Comme les mesures mises en œuvre ne combattent que partiellement de simples phénomènes consécutifs à un développement défavorable du marché, elles seront complétées par d'autres mesures qui s'attaqueront aux causes du mal de manière plus approfondie (Anschlussprogramm); les mesures temporaires donnent ainsi le temps nécessaire à l'élaboration de dispositions à moyen et long termes qui permettront d'orienter de manière plus globale l'offre et la demande sur le marché foncier.
Chacun des trois arrêtés fédéraux du 6 octobre 1989 contribue pour sa part à réaliser les objectifs légaux: l'arrêté concernant l'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière (RS 211.437.1), en interdisant la revente à court terme d'immeubles construits et de terrains à bâtir qui n'ont pas acquis de plus-value dans l'intervalle; l'arrêté concernant une charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles (RS 211.437.3), en obligeant l'acquéreur à utiliser un minimum de fonds propres; l'arrêté concernant des dispositions en matière de placement pour les institutions de prévoyance professionnelle et pour les institutions d'assurance (RS 211.437.5), en freinant la demande des investisseurs institutionnels.
Depuis deux ans, la situation s'est sensiblement calmée sur le marché foncier. On a pu constater que les ventes en cascade avaient cessé. Cette évolution est due à la hausse des taux hypothécaires ainsi qu'à l'application des mesures précitées. Ainsi, le Parlement a fait abroger l'arrêté concernant des dispositions en matière de placement, a maintenu l'arrêté concernant une charge maximale en matière d'engagement des immeubles non agricoles et entend assouplir aujourd'hui l'arrêté concernant une interdiction de revente des immeubles non agricoles. Le 20 juin 1991, il a transmis au Conseil fédéral trois motions à cet effet: la motion Spoerry (90.517), du 5 juin 1990, la motion II de la Commission du Conseil national (90.055), du 27 septembre 1990, et la motion Ducret (90.821), du 4 octobre 1990.
12 Le mandat parlementaire
121 Le contenu du mandat
La motion Spoerry a la teneur suivante:
«Le Conseil fédéral est chargé de préciser aussitôt que possible l'arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles. Il faut que le texte législatif indique clairement la volonté du législateur qui voulait éviter
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que le partage successoral ait pour effet de faire courir un nouveau délai d'interdiction de revente. Il faudra examiner par la même occasion si ladite précision doit s'appliquer aussi à d'autres actes - par exemple au legs, à l'avancement d'hoirie et à la fusion».
La motion II de la Commission du Conseil national a la teneur suivante:
«Le Conseil fédéral est invité à modifier sans délai l'arrêté fédéral du 6 octobre 1989 concernant l'interdiction de revente des immeubles non agricoles, afin que le texte législatif soit conforme à la volonté exprimée par le législateur en matière de partage successoral, de legs, d'avancement d'hoirie et de fusion».
La motion Ducret a été transmise dans la teneur suivante:
Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres fédérales, dans les plus brefs délais, un projet de révision de l'arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles visant:
a. à réduire le délai d'interdiction de revente de cinq à trois ans;
b. à élargir la liste des exceptions de l'article 3 de l'arrêté aux cas suivants:
l'aliénation à titre gratuit;
le partage d'une copropriété avec une soulte qui n'excède pas dix pour cent;
l'échange sans soulte;
tous les actes d'aliénation intervenant dans le cadre du partage d'une succession ou d'un partage attributaire entre copropriétaires ou proprié- taires en main commune.
122 La portée du mandat
Le Parlement entend ramener le délai d'interdiction de revente de cinq ans à trois ans. Cette mesure lui paraît raisonnable, ce d'autant plus que de récentes statistiques démontrent que près des trois quarts des requérants sont propriétaires de leur immeuble depuis moins de trois ans et qu'ainsi une telle réduction ne restreindrait pas de manière exagérée le champ d'application de la loi.
Le Parlement entend aussi restreindre la portée du principe d'interdiction de revente en aggravant les conditions d'existence de l'acquisition, comprise comme point de départ d'un nouveau délai. Il s'agit tout d'abord de réparer une omission du législateur en introduisant le partage successoral à l'article 3, 3e alinéa, puis de combler certaines lacunes que la pratique a fait ressortir et que ni l'autorité d'application ni le juge n'ont compétence de combler.
13 L'interprétation du mandat
131 Le contenu du mandat
Le mandat parlementaire touche exclusivement la définition du principe d'inter- diction (art. 1er à 3). Il ne porte pas sur les exceptions au champ d'application de ce principe (art. 4). La réduction du délai de cinq ans à trois ans se comprend de soi. Quant aux diverses lacunes de l'article 3, l'examen s'est limité aux cas expressément mentionnés dans le mandat, à savoir le partage successoral, le legs, l'avancement d'hoirie, la donation, l'échange sans soulte et la fusion; il avait pour
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objet de déterminer si ces différentes institutions juridiques faisaient ou non courir un nouveau délai. Les cas déjà discutés par le Parlement n'ont pas été réexaminés. C'est ainsi que, pour les actes intervenant dans le partage entre copropriétaires ou propriétaires en main commune, l'examen n'a porté que sur l'acquisition par une personne déjà propriétaire de l'immeuble en main commune (comme pendant à l'art. 2, 1er al., let. c) car on a estimé que le sort du partage entre copropriétaires était déjà scellé par les dispositions des articles 2, 1er alinéa, lettre g, et 3, 3e alinéa, lettre c. L'examen a porté en outre sur l'introduction à l'article 3, en raison de leur connexion avec les deux nouveaux cas de l'échange sans soulte (art. 3, 3e al., let. e) et de la fusion (art. 3, 3e al., let. f), des dispositions de l'article 2 sur le remaniement parcellaire (art. 2, 1er al., let. e) et sur la fusion, la division et la dissolution d'institutions de prévoyance professionnelle (art. 2, 1er al., let. h). Enfin, pour sauvegarder la cohérence du système, l'examen a porté sur l'adaptation des dispositions de l'article 2 (aliénation) à celles de l'article 3 (acquisition) par l'introduction à l'article 2 des nouveaux cas de l'article 3 qui n'y figuraient pas déjà.
132 La portée du mandat
La révision de l'arrêté est dominée par le caractère temporaire des mesures urgentes et par la nécessité de prévenir toute insécurité juridique; il importe donc que les solutions soient claires, facilement praticables et qu'elles s'intègrent dans le système existant sans en modifier les lignes directrices ni la structure. La présente révision doit rester une modification minimale. C'est pourquoi on a serré au plus près la volonté du législateur quant aux lacunes à combler. Le projet de révision apporte néanmoins l'assouplissement souhaité par le Parlement puisque non seulement il réduit la durée du délai d'interdiction mais qu'il affaiblit encore la portée du principe d'interdiction en introduisant de nouvelles limites aux articles 2 et 3.
On s'est demandé en pratique si l'intéressé qui a des doutes sur le sort d'un acte d'aliénation au regard de l'arrêté peut saisir l'autorité cantonale compétente d'une demande en constatation au sens de l'article 25 de la loi fédérale sur la procédure administrative (RS 172.021; LPA). Il a cependant semblé superflu de régler cette question dans l'arrêté, puisque, conformément aux principes généraux de droit administratif et de procédure (ATF 114 V 202 consid. 2c), celui qui y a un intérêt actuel et légitime (par. ex. en vue de l'exercice d'un droit de préemption) a le droit de faire constater par l'autorité compétente sur le fond, par une décision qui lie le conservateur une fois définitive (cf. Guide pour la tenue du registre foncier, juin 1990, p. 23), si l'acte d'aliénation est soumis au principe d'interdiction de revente (art. 1er à 3) et, le cas échéant, si l'acte peut être soustrait au champ d'application de ce principe en vertu de l'article 4.
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14 La révision proposée
141 La réduction du délai
Le Parlement entend prendre là une décision de nature politique, dans l'idée qu'un délai de trois ans est actuellement suffisant pour atteindre les objectifs de la législation d'urgence.
142 L'introduction de nouvelles exceptions
Les nouvelles exceptions viennent s'inscrire naturellement dans le cadre existant. Elles sont désignées selon les mêmes critères que les exceptions actuelles. Ainsi, d'une manière générale, aucune d'elles n'implique par nature de dessein de spéculation ni n'est propre à engendrer de hausse des prix sur le marché foncier.
En outre, une exception qui se justifie dans un contexte d'acquisition peut aussi se justifier dans un contexte d'aliénation. Si celui qui acquiert par voie d'échange voit son acquisition soustraite à la mesure d'interdiction parce que son acte n'est pas propre à engendrer de hausse des prix sur le marché foncier, celui qui aliène par voie d'échange devrait aussi voir son aliénation soustraite à la mesure d'interdic- tion pour le même motif. C'est pourquoi il a paru nécessaire d'adapter l'article 2 aux nouvelles exceptions figurant à l'article 3.
Enfin, vu l'harmonisation des articles 2 et 3, on aurait pu, sur le plan formel, grouper dans l'article 2, 1er alinéa, tous les cas permettant de circonscrire aussi bien l'aliénation que l'acquisition et réserver le 2e alinéa pour les cas ne se rapportant qu'à l'aliénation. L'article 3, 3e alinéa, aurait alors renvoyé à l'article 2, 1er alinéa. Mais on a préféré énoncer tous les cas dans chacun des deux articles car ce procédé est plus clair et il évite les confusions entre les citations faites selon l'ancien droit et le nouveau.
143 Le droit transitoire
Les nouvelles dispositions sont plus favorables aux intéressés que les précédentes. C'est pourquoi on a facilité l'accès au nouveau droit en permettant aux parties de maintenir, sous certaines conditions, le contrat nul selon l'ancien droit pour justifier l'inscription selon le nouveau droit.
2 Partie spéciale: Commentaire des dispositions légales
Partie I
La réduction du délai (art. 1er, 1er al.)
Cette disposition énonce le principe d'interdiction en remplaçant la durée de cinq ans par la nouvelle durée de trois ans.
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Les exceptions des articles 2 et 3
Le partage successoral (art. 3, 3º al., let. a)
L'application stricte de l'arrêté, en vertu de laquelle le partage successoral fait partir un nouveau délai d'interdiction (ATF 116 II 174), crée une inégalité de traitement entre l'hoirie ou l'héritier unique, qui peuvent aliéner l'immeuble conformément aux dispositions de l'arrêté, et l'attributaire, qui ne le peut pas. De surcroît, la difficulté peut être partiellement tournée, car rien n'empêche l'hoirie de vendre l'immeuble et de répartir le produit de la vente entre les intéressés. En outre, l'acquisition faite par le conjoint survivant en vertu des dispositions sur la liquidation du régime matrimonial ne fait pas courir de nouveau délai alors que c'est le cas si le conjoint survivant acquiert sur la base du droit successoral; or, cette distinction ne se justifie pas non plus sur le fond.
Tout comme à l'article 2, le partage figurera à l'article 3 pour un motif de clarté, si le législateur introduit dans cet article l'exception plus générale du transfert entre communistes (art. 2, 1er al., let. c) qui comprend celle du partage successoral.
Le legs (art. 3, 3e al., let. a et art. 2, 1er al., let. a)
Comme exception au sens de l'article 3, le legs n'est pas couvert par la notion de succession ni par celle de partage successoral, car l'aliénateur a acquis la propriété en tant que tiers, successeur entre vifs à titre particulier du débiteur du legs.
Comme exception au sens de l'article 2, le legs n'est pas couvert par la notion de succession, sous réserve du cas où l'héritier est lui-même légataire, ni par celle du partage successoral.
L'avancement d'hoirie (art. 3, 3e al., let. a et art. 2, 1er al., let. a)
L'avancement d'hoirie est une institution propre du droit successoral qui ne se recouvre pas avec les autres institutions mentionnées. Il peut s'agir d'une donation mixte quand les parties ont voulu que les prestations soient de valeur nettement différente. La libéralité peut englober le devoir moral (art. 631, 1er al., CC). Lorsque la libéralité est soumise au rapport, soit le bien est rapporté en nature dans la masse successorale (mais c'est rarement le cas), soit sa valeur est imputée sur la part du gratifié (art. 628 CC). Le bien est alors estimé au jour de l'ouverture de la succession (art. 630, 1er al., CC).
Cette exception s'apparente à la donation (cf. infra) comme au partage successo- ral (cf. supra) et se justifie aussi bien à l'article 3 qu'à l'article 2.
La donation (art. 3, 3e al., let. a et art. 2, 1er al., let. a)
La donation est le contrat par lequel le donateur s'oblige entre vifs à céder des biens au donataire sans contre-prestation correspondante. Il y aura aussi donation au sens de l'arrêté si le donataire accepte l'immeuble en reprenant les dettes garanties par gages immobiliers. En revanche, la donation mixte, constituée lorsqu'un contrat onéreux comporte une libéralité, n'est pas soustraite à l'arrêté (ATF 98 II 352). En outre, comme c'est le cas pour l'avancement d'hoirie (art. 631, 1er al., CC), la donation au sens de l'arrêté comprendra l'accomplissement d'un devoir moral, contrairement à l'article 239, 3e alinéa, CC. .
Cette exception se justifie aussi bien à l'article 3 qu'à l'article 2.
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L'acquisition par un propriétaire en main commune (art. 3, 3e al., let. d)
En cas de sortie d'un communiste ou de cession de part, il n'y a pas de transfert de l'immeuble propriété de la communauté; mais il s'opère par accroissement ou décroissance une succession universelle dans les droits de propriété commune sur l'immeuble. En outre, lorsqu'une communauté en main commune d'un certain type est transformée en une communauté d'un autre type, il n'y a pas de transfert des immeubles, même pas à titre universel.
.
Cette exception est le pendant nécessaire de l'article 2, 1er alinéa, lettre c. L'opération se déroule uniquement entre communistes.
L'échange sans soulte (art. 3, 3e al., let. e et art. 2, 1er al., let. e)
Par l'échange sans soulte, l'aliénateur a acquis ou aliène un immeuble non agricole contre un autre immeuble non agricole. Soit les immeubles échangés sont de même valeur, soit la différence de valeur fait l'objet d'une donation entre copermutants.
Cette exception se justifie aussi bien à l'article 3 qu'à l'article 2.
Le remaniement parcellaire exécuté avec le concours de l'autorité (art. 3, 3€ al., let. e) Il y a lieu d'introduire cette exception, qui se trouve déjà à l'article 2, 1er alinéa, lettre e, en raison de sa connexion avec l'échange sans soulte.
La fusion (art. 3, 3e al., let. g et art. 2, 1er al., let. i)
La fusion est une opération de concentration économique qui permet la réunion, en une seule, de deux ou de plusieurs sociétés. Juridiquement, la fusion est un contrat qui prévoit la reprise par la société absorbante ou nouvelle de tout le patrimoine de la société absorbée ou des sociétés fusionnantes. Il s'agit là d'un transfert à titre universel. La fusion opère la dissolution sans liquidation de la société absorbée ou des sociétés fusionnantes. L'inscription au registre foncier a une portée déclarative. La fusion se caractérise en outre par la continuité de l'actionnariat, les actionnaires restant actionnaires, mais d'une autre société. L'inscription de la fusion au registre du commerce a un effet constitutif.
La fusion n'est possible qu'entre sociétés de même forme (par ex. société anonyme avec société anonyme), et seulement pour les types de sociétés pour lesquels la fusion est prévue, que ce soit par le législateur (sociétés anonymes, sociétés coopératives) ou par le Tribunal fédéral (fondations, associations).
Cette exception se justifie aussi bien à l'article 3 qu'à l'article 2. La personnalité économique de la société absorbée ou des sociétés fusionnantes est simplement maintenue par la société absorbante ou nouvelle.
La fusion, la division ou la dissolution d'institutions de prévoyance professionnelle (art. 3, 3e al., let. f)
Il y a lieu d'introduire cette exception, qui existe déjà à l'article 2, 1er alinéa, lettre h, en raison de sa connexion avec la fusion.
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Le droit transitoire .
Article 9, 1er alinéa
L'article 9 de l'arrêté fédéral du 6 octobre 1989 devient le 1er alinéa du nouveau régime transitoire. Les contrats d'aliénation conclus en la forme authentique avant le 7 octobre 1989 restent soustraits à l'application du principe d'interdiction de revente. La date de l'entrée en vigueur est précisée pour que les champs d'application respectifs des deux arrêtés dans le temps soient clairement détermi- nés. -
2º alinéa, lettre a
Cette disposition indique la date d'entrée en vigueur de la modification et précise quels sont les actes d'aliénation auxquels le présent arrêté est applicable en règle générale. Il s'agit des contrats conclus après son entrée en vigueur.
Lettre b
Cette disposition prévoit l'application du nouveau droit aux contrats conclus entre le 7 octobre 1989 et l'entrée en vigueur de la modification lorsque ceux-ci étaient nuls au sens de l'article 5, 1er alinéa, de l'arrêté du 6 octobre 1989 alors qu'ils sont valables selon le nouveau droit.
Pour que ces contrats puissent déployer leurs effets, les parties devront déclarer par écrit, après l'entrée en vigueur de la modification, leur intention de maintenir le contrat, nul selon l'ancien droit, comme titre justifiant l'inscription possible selon le nouveau droit. Cette déclaration présente l'avantage de dispenser les parties de conclure un nouveau contrat et de recourir pour cela une nouvelle fois à l'office du notaire.
Ainsi, l'attributaire qui aura acquis l'immeuble dans le partage successoral et qui en aura conclu la revente pourra, après l'entrée en vigueur du nouveau droit, produire ce même contrat, sur déclaration correspondante de son cocontractant, pour justifier l'aliénation licite selon le nouveau droit. Il en ira de même si sa réquisition d'inscription avait été rejetée parce que cinq ans ne s'étaient pas écoulés et qu'il présente une nouvelle réquisition.
Si l'aliénateur a déjà rempli son obligation en requérant l'inscription du transfert de propriété au registre foncier, que le conservateur ait opéré l'inscription ou non, les parties n'auront pas besoin de confirmer par écrit leur accord puisque celui-ci est déjà exécuté.
Partie II
Dispositions finales
Cf. commentaire à ce sujet dans le message concernant des mesures urgentes en matière de droit foncier dans le secteur urbain (FF 1989 III 165 ss, ch. 72).
En outre, la révision d'un arrêté de portée générale au sens de l'article 6, 1er alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils (RS 171.11), introduisant des règles générales et abstraites de durée limitée, s'opère par un arrêté de même nature. Il importe également de donner aussi un caractère d'urgence à la révision,
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puisqu'il s'agit d'adapter une mesure à une nouvelle situation au regard de laquelle le maintien du droit en vigueur serait trop sévère et que la modification doit pouvoir déployer utilement ses effets avant le 31 décembre 1994, date d'échéance prévue de l'arrêté.
3 Relations avec d'autres domaines
En ce qui concerne les conséquences financières de la révision et les répercussions sur l'état du personnel, le programme de la législature, les rapports avec le droit européen ainsi que les bases juridiques, on peut se reporter aux considérations faites sur ces sujets dans le message précité, chiffres 4 à 7, ainsi que, pour les bases juridiques, au commentaire ci-dessus des dispositions finales.
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Arrêté fédéral Projet concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 30 septembre 19911), arrête:
I
L'arrêté fédéral du 6 octobre 19892) concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobi- lière est modifié comme il suit:
Art. 1er, 1er al.
Art. 2, 1er al., let. a, e et i (nouvelle)
1 Le délai d'interdiction ne doit pas être observé quand la propriété est aliénée:
a. Par voie de succession, de partage successoral, de legs, d'avancement d'hoirie ou de donation;
e. A la suite d'un remaniement parcellaire exécuté avec le concours de l'autorité ou par voie d'échange sans soulte;
i. Par voie de fusion.
Art. 3, 3e al., let. a et let. d à g (nouvelles)
3 Un nouveau délai d'interdiction commence à courir à chaque acquisition en propriété, sauf quand:
a. L'immeuble est acquis par voie de succession, de partage successoral, de legs, d'avancement d'hoirie, de contrat de mariage, de liquidation de biens ou de donation;
d. L'acquéreur est déjà propriétaire en main commune de l'immeuble;
e. L'immeuble est acquis à la suite d'un remaniement parcellaire exécuté avec le concours de l'autorité ou par voie d'échange sans soulte;
f. L'immeuble est acquis conformément à l'article 2, 1er alinéa, lettre h;
g. L'immeuble est acquis par voie de fusion.
FF 1991 IV 437
RS 211.437.1
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Revente des immeubles non agricoles
Art. 9 Dispositions transitoires
1 Le présent arrêté ne s'applique pas aux contrats d'aliénation conclus en la forme authentique avant le 7 octobre 1989.
2 La modification du .. . (jour de l'adoption par le Parlement) du présent arrêté s'applique aux contrats d'aliénation conclus
a. Après l'entrée en vigueur de la modification;
b. Entre le 7 octobre 1989 et le ... (jour de l'adoption par le Parlement) et qui étaient nuls au sens de l'article 5, 1er alinéa, si l'inscription du transfert de propriété au registre foncier a déjà été requise ou si les parties, après l'entrée en vigueur de la modification, déclarent par écrit vouloir maintenir leur contrat.
II
Dispositions finales
1 Le présent arrêté est de portée générale.
2 Il est déclaré urgent conformément à l'article 89bis, 1er alinéa, de la constitution, et il entre en vigueur le jour suivant son adoption.
3 Il est sujet au référendum facultatif conformément à l'article 89bis, 2e alinéa, de la constitution et a effet jusqu'au 31 décembre 1994.
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Message sur la modification de l'arrêté fédéral concernant un délai d'interdiction de revente des immeubles non agricoles et la publication des transferts de propriété immobilière du 30 septembre 1991
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Datum 19.11.1991
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