92.041
Message concernant des crédits-cadres destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements
du 8 avril 1992
Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mesdames et Messieurs,
Nous avons l'honneur de soumettre à votre approbation le projet d'arrêté fédéral ouvrant des crédits-cadres pour l'encouragement de la construction et de l'acces- sion à la propriété de logements.
Nous vous proposons en outre de classer le postulat suivant:
1991 P 90.085 Construction de logements. Arrêté fédéral (E 13. 6. 91), Com- mission du Conseil des Etats; N 24. 9. 91)
Nous vous prions d'agréer, Monsieur le Président, Madame la Présidente, Mes- dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
8 avril 1992
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Felber Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1992 - 202
755
!
Condensé
En vertu de l'article 34sexies de la constitution, les conseils législatifs ont édicté, le 4 octobre 1974, la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), entrée en vigueur le 1er janvier 1975.
Cette loi permet d'améliorer les conditions générales nécessaires à la construction de logements. Elle porte notamment sur les mesures d'aide à l'équipement et à l'acquisi- tion de terrains à bâtir, ainsi que sur celles destinées à soutenir la recherche sur le marché du logement et en matière de construction. Comme mesures spéciales, la loi prévoit l'encouragement de la construction et la rénovation de logements locatifs à prix avantageux, de même que l'acquisition, la construction et la rénovation d'apparte- ments et de maisons familiales en propriété. En outre, la Confédération encourage l'activité de maîtres d'ouvrage et d'organisations s'occupant de la construction d'ouvrages d'utilité publique. Selon le genre de tâches, les mesures d'encouragement comprennent des cautionnements de la Confédération, des avances remboursables, des prêts et des contributions à fonds perdu:
En accordant des cautionnements, la Confédération cautionne jusqu'à concur- rence de 90 pour cent les frais d'acquisition et de construction aux fins de faciliter le financement de prêts hypothécaires (art. 36 et 48, 1er al., LCAP).
En accordant des avances pour assurer l'abaissement de base (engagements), la Confédération réduit les loyers initiaux et les charges initiales du propriétaire (art. 37 et 48, 1er al., LCAP).
Les abaissements supplémentaires à fonds perdu servent à réduire davantage le coût du logement pour les propriétaires et les locataires à faible revenu (art. 42 et 48, 2e al., LCAP).
Les prêts visent à améliorer, sur le marché de la construction, la situation des maîtres d'ouvrage et des organisations s'occupant de la construction de logements d'utilité publique (art. 51 LCAP).
Pour assurer l'exécution de la loi, la Confédération a ouvert jusqu'ici les crédits-cadres suivants:
2146 millions de francs pour des contributions non remboursables,
506 millions de francs pour des prêts et des participations remboursables, ainsi que
4152 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements).
De 1975 à la fin de 1991, ce sont environ 85 000 logements qui ont bénéficié de l'aide fédérale. Le message du 10 décembre 1990 concernant l'octroi de crédits de programme pour l'encouragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements (FF 1991 I 161) avait prévu, pour les années 1992 à 1996, d'encourager la construction et la rénovation de 5500 logements par an.
Les Chambres fédérales sont allées plus loin que le Conseil fédéral. Elles ont demandé qu'environ 10 000 logements par an soient encouragés avec les moyens mis à disposition.
756
V
Or, depuis le dernier projet de crédit-cadre, la situation sur le marché du logement s'est à nouveau détériorée, ce qui a entraîné une augmentation considérable du nombre des demandes de l'aide fédérale. En 1991, des demandes ont été déposées pour environ 13 500 logements (annexe 1). Environ 10 700 d'entre elles ont été agréées (annexe 2). On a répondu ainsi au postulat des Chambres fédérales qui demandait que toutes les demandes de crédit répondant aux conditions légales soient acceptées.
Il en a résulté une forte demande de cautions et d'engagements qui ont largement entamé le crédit-cadre. Aujourd'hui, il se trouve que les crédits-cadres accordés par l'arrêté fédéral du 3 octobre 1991 pour les contributions non remboursables ne pourront bientôt plus déployer leurs effets si des crédits complémentaires en faveur des cautions et des engagements ne sont pas octroyés.
Le Conseil fédéral vous propose dès lors d'octroyer un nouveau crédit-cadre de 7400 millions de francs qui sera destiné aux engagements éventuels des années 1992 à 1996.
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1 .
Message
1 Partie générale
11 Point de la situation
L'aide fédérale telle que l'institue la loi du 4 octobre 1974 (LCAP; RS 843) encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements prévoit des cautionnements de la Confédération, des avances remboursables pour l'a- baissement de base, des prêts, des participations et des contributions à fonds perdu (abaissements supplémentaires). En vertu de l'arrêté fédéral du 4 juin 1975, des crédits-cadres ont été ouverts à raison de 201 millions de francs pour des contributions non remboursables, de 98 millions de francs pour des prêts rem- boursables et des participations ainsi que de 608 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engagements).
En liaison avec les mesures visant à encourager les investissements, des crédits supplémentaires ont été accordés sur la base de l'arrêté fédéral du 17 juin 1975 (FF 1975 II 215), à savoir 30 millions de francs destinés à des contributions à titre d'apport à l'intérêt du capital et 24 millions de francs pour des engagements éventuels (cautionnements d'hypothèques de rang inférieur et engagements), en vue de la rénovation d'anciens bâtiments. En vertu de l'arrêté fédéral du 17 mars 1976 (FF 1976 I 1096) visant à promouvoir l'emploi, 20 millions de francs supplémentaires ont été mis à disposition pour des contributions à titre d'apport à l'intérêt du capital.
Sur la base de l'arrêté du 21 juin 1982 (FF 1982 II 500), un nouveau crédit de programme de 200 millions de francs pour des cautions et des engagements a été ouvert. En outre, en vertu des arrêtés fédéraux du 17 mars 1983 ouvrant des crédits destinés à promouvoir l'emploi (FF 1983 I 1190), du 9 juin 1983 ouvrant des crédits de programme pour la construction de logements (FF 1983 II 738 et III 1018) et du 30 septembre 1985 ouvrant des crédits de programme pour l'encou- ragement de la construction et de l'accession à la propriété de logements (FF 1985 II 1382), ont été libérés 695 millions de francs supplémentaires destinés à des contributions non remboursables, 108 millions de francs pour des prêts rembour- sables et des participations, ainsi que 3320 millions de francs pour des engage- ments éventuels (cautions et engagements).
La dernière fois, les crédits-cadres ont été accrus en vertu de l'arrêté fédéral du
3 octobre 1991 (FF 1991 IV 206), à raison des montants ci-après:
1200 millions de francs pour des contributions non remboursables et
300 millions de francs pour des prêts remboursables et des participations.
12 Recours aux crédits-cadres pour les engagements éventuels
Les crédits-cadres pour les engagements éventuels (cautions et engagements) ont été utilisés comme il suit, si l'on se rapporte aux logements ayant bénéficié d'un encouragement jusqu'ici.
Jusqu'à présent, les crédits-cadres ont été utilisés à raison d'environ 60 pour cent pour des cautions sur des hypothèques de rang inférieur et d'approximativement
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1
1
40 pour cent pour des engagements concernant des avances au titre de l'abaisse- ment de base consenties par des tiers (art. 36 et 48, 1er al., LCAP). Aucun de ces engagements éventuels, qui se chiffrent à 3750 millions de francs à la fin de 1991, n'a encore donné lieu à des paiements (annexe 3).
13 Situation sur le marché du logement
La production actuelle de logements se situe en-dessous de l'estimation des besoins à moyen terme. Les fonds mis à disposition par la Confédération pour financer la construction de logements se sont avérés trop limités par rapport à la demande. Les intérêts hypothécaires se situent toujours au plus haut niveau qu'ils aient jamais connu. Les maîtres d'ouvrage s'occupant de la construction de logements d'utilité publique, notamment, ont de plus en plus de peine à financer avantageusement leurs logements.
En Suisse, l'augmentation des taux d'intérêt a entraîné une augmentation considé- rable des coûts du logement. Naguère encore, les intérêts hypothécaires permet- taient la construction de logements dont le loyer pouvait être supporté par des personnes à revenu moyen et ce, malgré les prix élevés du terrain et de la construction.
La hausse des intérêts hypothécaires (8% et plus pour les nouvelles hypothèques) a fait que, vu les rendements du marché, une grande partie des demandeurs ne peut plus payer les loyers des logements proposés. En attendant que la situation sur le marché immobilier se calme, la Confédération doit renforcer son action dans le domaine des engagements éventuels (cautions et engagements).
Pour remédier aux insuffisances du marché du logement, il faut absolument continuer à améliorer à grande échelle les conditions générales. A cet effet, des mesures sont en préparation; elles permettront d'augmenter l'offre des terrains à bâtir, d'améliorer les conditions de financement de la construction de logements et d'aménager la formation des loyers avec plus de souplesse.
2 Besoin de nouveaux crédits-cadres
21 Point de la situation
L'une des dispositions les plus importantes de la loi LCAP concerne la caution accordée pour des hypothèques de rang inférieur garantissant le financement de la construction de logements et de l'acquisition de maisons familiales, jusqu'à 90 pour cent du coût de revient (frais d'investissement). Les projets de construc- tion des maîtres d'ouvrage d'utilité publique sont cautionnés jusqu'à 95 pour cent au maximum des frais d'investissement. Ce mode d'aide fédérale est accordé pour environ 90 pour cent des logements encouragés selon la LCAP. En moyenne, la caution se monte à 100 000 francs par logement, ce qui rend nécessaire, pour 40 000 logements, un crédit d'environ 4000 millions de francs.
La caution de la Confédération permet en outre aux banques d'accorder, en vue de la construction de logements, des crédits destinés à l'acquisition de réserves de
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terrain et à l'équipement de terrains. Dans une phase ultérieure, ces cautions sont relayées en règle générale par des cautions relatives aux hypothèques de rang inférieur.
Une centrale d'émission a été créée pour améliorer les conditions de financement des maîtres d'ouvrage s'occupant de la construction de logements d'utilité publique. La Confédération soutient cette institution par le biais de cautions. Par ailleurs, l'encouragement de l'accession à la propriété se fait de plus en plus fréquemment en collaboration avec des coopératives de cautionnement hypo- thécaire, à qui la Confédération octroie des arrière-cautions. Il faudra ici environ 1000 millions de francs. La centrale d'émission prévoit d'émettre quatre emprunts par an d'environ 120 millions de francs chacun. Pour les années 1992 à 1996, ceci entraînerait un besoin de caution d'environ 2400 millions de francs. Étant donné qu'on ne peut pas encore prévoir la réaction du marché au nouvel instrument de financement lancé par la centrale d'émission, on renonce actuellement à deman- der un crédit de cette importance.
Les avances pour les abaissements de base sont octroyées par les banques contre des engagements de la Confédération. Il faut compter par logement avec une garantie d'environ 15 pour cent des frais d'investissement moyens de 400 000 francs, soit avec 60 000 francs. Pour 40 000 logements, il faut donc environ 2400 millions de francs.
Le crédit-cadre destiné aux engagements éventuels selon la loi encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements est quasiment épuisé. Dans la situation actuelle, les crédits-cadres autorisés par l'arrêté fédéral du 3 octobre 1991 et qui sont destinés aux contributions non remboursables ne pourront bientôt plus déployer leurs effets, faute de crédits supplémentaires en faveur des cautions et des engagements.
Bien que la situation se soit détendue sur le marché immobilier et sur le marché foncier par rapport à la fin des années quatre-vingt et qu'une accalmie se soit fait sentir sur le marché hypothécaire, les coûts du logement restent pesants pour de nombreux ménages. Il y a lieu, dès lors, d'augmenter de manière sensible le volume de l'aide. L'octroi de crédits-cadres supplémentaires pour des engage- ments éventuels est indispensable. Si l'on tient compte, par ailleurs, de la situation de l'emploi et des carnets de commande, on peut supposer qu'ils donneront un coup de fouet à l'économie.
Pour garantir les cautions et les engagements, les crédits suivants seront néces- saires:
Cautions pour les hypothèques de rang inférieur, pour les hypothèques relatives à l'acquisition de réserves de terrain, pour l'équipement de terrains, pour les arrière-cautions et les cautions destinées à la centrale d'émission
Engagements
Engagements éventuels pour des cautions et des engagements
En mio. de fr.
5000
2400
7400
760
3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
31 Conséquences financières
Pour ce qui est des cautions et des engagements, il s'agit d'engagements éventuels qui n'entraîneront pas de dépenses. Ils ne chargeront pas les comptes de la Confédération. Jusqu'à présent, aucun des engagements éventuels de 3750 millions de francs n'a dû être payé. Ces derniers temps, un besoin de réserves assez important s'est fait sentir auprès des banques. Étant donné que la Confédé- ration n'encourage ni la construction de logements luxueux ni celle de logements de mauvaise qualité, on peut partir du principe qu'à l'avenir aussi le risque, pour elle, demeurera minime.
32 Effets sur l'état du personnel
Avec son effectif actuel, l'Office fédéral du logement est en mesure de traiter chaque année les demandes concernant environ 5000 logements.
Grâce à l'introduction de l'informatique et aux mesures internes de rationalisa- tion, une augmentation du nombre des postes permanents a pu être évitée jusqu'à présent. Dans le budget 1992, on a demandé deux nouveaux postes permanents, qui n'ont pas été accordés. Le volume complémentaire d'environ 5000 logements par an exige le recours à du personnel auxiliaire auquel on pourra renoncer dès que la situation sur le marché du logement se sera stabilisée.
4 Programme de la législature
Ce projet figure dans le programme de la législature 1991-1995.
5 Bases juridiques
Selon l'article 53, 1er alinéa, de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), un crédit-cadre pour l'octroi d'engagements éventuels est accordé par un arrêté fédéral simple.
35219
761
1
1991
Locatifs
9740
Propriété
3580
Total
13320
2030
2040
1580
1085
1045
1
%5
1990
Ø:988
$ 19.90
Legende
1990
HIETINO:
1995
725
665
EIGENTUM
7715
...
595
.
540
TOTAL
47,10
1540
1595
470
420
410
3.70
356
415
-385
Ho:
276'
735
820
...
:50
160
170
140
(45
135
165
170
140
150
180
310
215
230
28
255
126
90
.95
230
130
75
20
35
Jan
Feb
Apri
Mai
Juni
Juli
Jep
Okt.
Nov:
Daz.
Jar
Feb.
·März:
April.
Mai
Juni
Jul
Aug
Sep.
Okt
Nov-
Dez
ANZ.LES:
1945
Annexe 1
762
:
8
115
180
180
190
1165
155
160
170
185
165
170
485
340
270
315
3.40
375 560 1465
.525 ... 315
.360
415-
220
230
205
315
365
-365
270
270
310
280'
5%
60
45
40
+450-470-
.475
380
760"
150
Aug.
:
0-1189
--
Annexe 2
Nombre de logements, par canton et par catégorie, au bénéfice d'un encouragement en 1991, en vertu de la LCAP
Canton
Logements locatifs
Logements en priorité
Total
En %
ZH
1193
11
1 204
11,3
BE
408
1368
1 776
16,6
LU
509
55
564
5,3
UR
36
12
48
0,4
SZ
41
20
61
0,6
OW
25
20
45
0,4
NW
4
4
8
0,1
GI
47
1
48
0,4
ZG
35
0
35
0,3
FR
523
395
918
8,6
SO
57
56
113
1,1
BS
335
9
344
3,2
BL
0
21
21
0,2
SH
0
4
4
0,0
AR
50
14
64
0,6
AI
0
2
2
0,0
SG
433
224
657
6,2
GR
192
92
284
2,7
AG
458
53
511
4,8
TG
318
44
362
3,4
TI
722
354
1 076
10,1
VD
286
639
925
8,7
VS
278
620
898
8,4
NE
418
76
494
4,6
GE
27
6
33
0,3
JU
32
140
172
1,6
Total CH
6427
4240
10 667
100,0
763
Annexe 3
Engagements éventuels
Crédits-cadres sollicités jusqu'à fin 1991 pour des cautions et des engagements
En millions de francs
AF du 4 juin 1975 (540 et 68 mio. de fr.)
608
AF du 17 juin 1975
24
AF du 21 juin 1982
200
AF du 17 mars 1983
225
AF du 9 juin 1983
695
AF du 30 septembre 1985
2400
4152
2170
1580
3750
Solde
402
35219
:
764
Arrêté fédéral ouvrant des crédits-cadres pour la construction de logements
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu l'article 53 de la loi fédérale du 4 octobre 19741) encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements; vu le message du Conseil fédéral du 8 avril 19922),
arrête:
Article premier
1 Est ouvert pour le financement de la construction de logements un crédit-cadre de 7400 millions de francs pour des engagements éventuels (cautions et engage- ments auprès des banques).
2 Ce crédit-cadre est ouvert dès 1992 et au moins jusqu'à fin 1996.
Art. 2
Le présent arrêté, qui n'est pas de portée générale, n'est pas sujet au référendum.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message concernant des crédits-cadres destinés à encourager la construction et l'accession à la propriété de logements du 8 avril 1992
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1992
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
22
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
92.041
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum
09.06.1992
Date
Data
Seite
755-765
Page
Pagina
Ref. No
10 106 992
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