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Message concernant la modification de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (nouvelle formulation de l'art. 20, 1er al., let. a, concernant le traitement fiscal des rendements provenant des assurances de capitaux acquittées au moyen d'une prime unique)
du 1er mars 1993
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons, par le présent message, le projet de modification de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct.
Nous vous proposons, par la même occasion, de classer les interventions parle- mentaires suivantes:
1992 M 92.3276 Imposition des assurances de capitaux conforme à la loi (N 14. 12. 92, Spoerry; E 15. 12. 92)
1992 M 92.3297 Imposition des assurances de capitaux conforme à la loi (E 15. 12. 92, Küchler; N 14. 12. 92)
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.
1er mars 1993
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Ogi Le chancelier de la Confédération, Couchepin
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1993 - 144
Condensé
Par assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, il faut entendre des assurances sur la vie où le preneur d'assurance finance la prestation d'assurance par un versement unique. Un tel placement de capitaux produit indiscutablement un rendement.
Selon l'article 20, 1er alinéa, lettre a, de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11; RO 1991 1184), ces rendements provenant de l'épargne sous forme d'assurance, versés en cas de vie ou de rachat, font partie des revenus imposables de la fortune mobilière dans la mesure où le rapport contractuel a duré moins de dix ans ou si l'assuré est âgé de moins de 60 ans lorsqu'il touche la prestation. L'imposition doit donc toujours avoir lieu lorsqu'une des deux conditions est remplie.
Cette interprétation correspondant à la teneur de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD, a toutefois été critiquée par des parlementaires. Les auteurs de deux motions (Spoerry 92.3276 et Küchler 92.3297) ont fait valoir que ladite interprétation contredisait la volonté du législateur, lequel ne pensait pas à deux états de faits alternatifs impliquant l'imposition, mais à deux états de faits alternatifs requérant l'exonération. Aussi ont-ils demandé au Conseil fédéral d'appliquer la loi en ce sens.
Dans sa réponse du 9 septembre 1992, le Conseil fédéral a signalé, pour l'essentiel, que l'on ne pouvait pas répondre à la demande des motionnaires en interprétant la loi, mais seulement en la modifiant. C'est pourquoi il a fait part de son intention de présenter au Parlement un message dans lequel il lui soumettrait une nouvelle version de cette disposition, qui soit satisfaisante quant au fond et à la forme. Par le présent message, il se conforme à cette intention. Pendant les travaux de préparation, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion qu'il fallait revoir entièrement le problème du traitement fiscal des assurances de capitaux à primes uniques. Il considère en effet que l'octroi de privilèges fiscaux en vue de promouvoir l'épargne sous forme d'assurance n'est autorisé, de par la constitution, que dans le cadre de la prévoyance vieillesse (art. 34quater ter, notamment le 6e al., cst.). Cela implique essentiellement que la presta- tion d'assurance n'arrive à échéance que lorsque l'assuré a atteint un âge déterminé et que le rapport contractuel sur lequel est fondée la prestation ait duré un certain temps. En revanche, il n'existe aucune base constitutionnelle permettant de privilégier fiscalement une épargne plus étendue sous forme d'assurance, comme le préconisent les motionnaires. L'octroi d'un tel privilège irait à l'encontre non seulement de l'article 34quater cst., mais également du principe de la neutralité de l'impôt sur le plan de la concurrence, et donc de l'article 4 cst .. On ne verrait en effet pas pourquoi l'épargne sous forme d'assurance devrait bénéficier d'un traitement fiscal plus favorable que, par exemple, l'épargne formée par des titres obligataires, alors qu'il n'y a entre eux aucune différence du point de vue économique.
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La nouvelle version de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD, proposée par le Conseil fédéral, tient compte de ces réflexions.
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0
Message
1 Partie générale
11 Point de la situation
111 Message de 1983 du Conseil fédéral
Par assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, il faut entendre des assurances sur la vie où le preneur d'assurance finance la prestation d'assurance non par le service périodique des primes, mais par un versement unique. Un tel placement de capitaux produit indiscutablement un rendement.
Dans son message du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale (FF 1983 III 1 ss), le Conseil fédéral avait décidé de soumettre ce rendement intégralement à l'impôt fédéral direct (cf. p. 172). Aussi avait-il proposé la teneur suivante de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD:
1 Le rendement de la fortune mobilière est imposable, en particulier:
a. Les intérêts d'avoirs, y compris les intérêts des sommes placées pour financer une assurance de capitaux susceptible de rachat.
112 Délibérations du Parlement
Le Conseil des Etats (conseil prioritaire) avait tout d'abord refusé d'imposer de tels rendements (BO E 1986, p. 175). Par contre, le Conseil national avait, lui, décidé de les imposer par principe «pour autant qu'ils ne servent pas à la prévoyance» (proposition Maximilian Reimann). Ici encore, il s'agissait d'encou- rager, par la fiscalité, la prévoyance vieillesse, au sens de l'article 34 quater 6ª alinéa, cst. (prévoyance individuelle) (cf. les interventions de l'auteur de la proposition et du rapporteur de la commission, le député Reichling; BO N 1987 1741 et 1742).
Le Conseil des Etats s'était rallié au Conseil national sur le principe de l'imposi- tion, mais il avait refusé l'exception. Dès lors, sa formulation correspondait pratiquement à la proposition du Conseil fédéral. Une proposition de la minorité Hefti/Miville, qui entendait concrétiser l'exception du Conseil national en faveur de la prévoyance, avait encore été refusée à l'époque (BO E 1988 811 à 815). Cependant, la Commission du Conseil national avait repris la proposition Hefti/ Miville et, en plénum, le Conseil national avait adopté la proposition de la commission (BO N 1989 728). Par la suite, le Conseil des Etats avait lui aussi approuvé sans discussion la décision du Conseil national (BO E 1989 591).
Cette situation avait conduit, en reprenant mot pour mot la proposition Hefti/ Miville, à la formulation suivante de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD:
' Est imposable le rendement de la fortune mobilière, en particulier:
a. Les intérêts d'avoirs, y compris les rendements versés, en cas de vie à l'échéance ou de rachat d'assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, dans la mesure où, pour ces assurances de capitaux, le rapport contractuel n'a pas duré au moins dix ans ou que l'assuré n'a pas encore atteint sa 60e année;
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Cette version, difficile à comprendre en raison de la double négation figurant dans la proposition subordonnée, ne tarda pas à prêter à la critique. Le 11 janvier 1990, la «Schweizerische Handelszeitung» relevait, à la page 3, que cette réglementation n'était pas claire. Du moment qu'il n'y avait plus de divergence entre les conseils, le chef du Département fédéral des finances (DFF) s'était adressé, le 2 mai 1990, conformément à l'article 16, 3e alinéa, de la loi sur les rapports entre les conseils, aux deux commissions en leur demandant de revenir sur cette disposition. Le texte proposé dans le document de travail de l'Administration fédérale des contribu- tions (AFC) avait la teneur suivante:
1 Le rendement de la fortune mobilière est imposable, en particulier:
a. Les intérêts d'avoirs, y compris les rendements versés, en cas de vie à l'échéance ou de rachat d'assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, à moins que pour ces assurances de capitaux le rapport contractuel ait duré au moins dix ans et que l'assuré ait déjà atteint sa 60e année;
Il ressort clairement de ce texte que l'assujettissement à l'impôt des rendements en question ne serait exclu que si les deux conditions mentionnées dans la proposition subordonnée étaient remplies d'une manière cumulative.
Dans sa séance du 15 juin 1990, la Commission du Conseil des Etats s'était ralliée à cette formulation. Toutefois, le 27 septembre 1990, le Conseil des Etats en plénum l'avait rejetée par 17 voix contre 15 et s'en était tenu à la formulation actuelle. A cette occasion, on avait exprimé l'idée qu'il convenait d'exonérer les rendements provenant de quelque prévoyance que ce soit financée par une assurance de capitaux susceptible de rachat et acquittée au moyen d'une prime unique. Au cours de la discussion, notamment le député Rüesch avait réfuté la critique à l'encontre de la teneur de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD. Si la formulation du Conseil national permettait à des parents de trente ans de financer la formation des enfants, c'était également, disait-il, une forme de prévoyance qui méritait d'être encouragée. Pour bénéficier du privilège fiscal, il devait donc suffire que le contrat ait duré au moins dix ans ou que l'assuré ait atteint sa 60e année (cf. intervention Rüesch, BO E 1990 729).
Compte tenu du résultat serré du vote au Conseil des Etats, l'AFC avait essayé, dans un document de travail daté du 18 octobre 1990, de soulever de nouveau la question devant la Commission du Conseil national et de proposer la meilleure formulation possible du point de vue linguistique. Cette commission avait toute- fois refusé, par douze voix contre cinq, de revenir sur la question; aussi ne fut-elle plus abordée au plénum du Conseil national et l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD a-t-il conservé sa teneur maladroite du point de vue linguistique.
113 Controverse
Les débats au Conseil des Etats avaient tout d'abord amené l'AFC à comprendre l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD de la manière suivante: on n'imposera pas les rendements en question chaque fois qu'au moment du paiement le rapport contractuel aura duré au moins dix ans (indépendamment de l'âge de l'assuré) ou que l'assuré aura au moins 60 ans (indépendamment de la durée du contrat).
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Cette façon de voir a fait l'objet de critiques: dans une étude fouillée, Thomas Koller a qualifié l'interprétation de contraire à la loi (cf. Revue suisse des assurances sociales et de la prévoyance professionnelle, 1991, p. 309 ss). Une autre étude a confirmé l'exactitude logique du point de vue de Monsieur Koller (Willi Botta, Revue fiscale, mai 1992, p. 203 ss).
Après avoir analysé la critique, l'AFC est parvenue à la conclusion que l'interpré- tation qu'elle faisait jusque-là, en se fondant exclusivement sur les délibérations du 27 septembre 1990 au Conseil des Etats, n'était, de fait, pas compatible avec la teneur de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD. Que, en effet, selon le texte de loi adopté par le Parlement, il était exact de dire que les rendements provenant des assurances de capitaux acquittées au moyen d'une prime unique devaient être imposés si le rapport contractuel afférent avait duré moins de dix ans (sans tenir compte de l'âge du bénéficiaire), ou bien si l'assuré avait moins de 60 ans lorsqu'il touchait la prestation (sans que la durée du contrat ne soit prise en considération). L'imposition devait donc toujours avoir lieu lorsque l'une des deux conditions citées était remplie. A l'inverse, de tels rendements ne seraient exonérés que s'ils reposent sur un rapport contractuel d'au moins dix ans et que le bénéficiaire est âgé d'au moins 60 ans.
Cette nouvelle interprétation, qui résulte impérativement de la teneur de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD, a été confirmée officiellement par le conseiller fédéral Stich lors de l'heure des questions du Conseil national du 9 juin 1992, quoique critiquée dans deux motions (Spoerry 92.3276 et Küchler 92.3297) comme allant à l'encontre de la volonté du Parlement. Dans sa réponse à ces deux motions, le Conseil fédéral a fait observer que, en soi, le texte de la loi était clair, même s'il était difficilement compréhensible. A en croire la doctrine et la jurisprudence, le texte d'une disposition ne fait pas radicalement obstacle à l'interprétation. Claire quant à son sens, une phrase à caractère juridique n'en a pas pour autant de signification juridique certaine. C'est l'interprétation juridique qui lui donnera un sens univoque. (Fritz Gygi, «Vom Anfang und vom Ende der Rechtsfindung», in «Beiträge zum Verfassungs- und Verwaltungsrecht», Berne 1986, p. 199 ss et 220). Compte tenu du fait que l'interprétation de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD pose problème et qu'il y a la possibilité d'introduire, à temps, une nouvelle formulation de l'article incriminé, le Conseil fédéral a décidé de vous présenter le plus rapidement possible ce bref message dans lequel il vous soumet, pour la disposition en cause, un texte compréhensible et satisfaisant quant au fond et à la forme linguistique (cf. la réponse du Conseil fédéral en date du 9 septembre 1992).
Par le présent message, le Conseil fédéral répond à cet engagement.
12 Nouvelle formulation de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD
Si tant est qu'il faille réviser la loi sur sur ce point, le Parlement est en droit d'attendre un exposé complet du problème posé, ce qui ne serait pas possible, si le Conseil fédéral se limitait d'emblée à la solution proposée par les deux motions en question. En l'occurrence, l'examen de l'ensemble du problème doit s'inspirer des principes constitutionnels.
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121 L'article 34 quater cst. consacre l'encouragement de la prévoyance individuelle par des mesures fiscales
De par la constitution, l'octroi de privilèges fiscaux en vue de promouvoir l'épargne sous forme d'assurance n'est autorisé que dans le cadre de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité. La base juridique de cette autorisation est constituée par l'article 34 quater, 6e alinéa, cst., qui est entré en vigueur le 1er mars 1973 (cf. RO 1973 I 429) et dont la teneur est la suivante:
6 La Confédération, en collaboration avec les cantons, encourage la prévoyance individuelle, notamment par des mesures fiscales et par une politique facilitant l'accession à la propriété.
Toujours selon cet article, la prévoyance individuelle est l'un des trois piliers de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité dont il est fait mențion. Dans le message du 10 novembre 1971, où il avait proposé ce nouvel article, le Conseil fédéral le commentait ainsi:
Il convient cependant de relever que la portée du 6e alinéa du contre-projet est limitée par le but de prévoyance vieillesse, survivants et invalidité fixé dans le 1er alinéa. Cette disposition ne saurait donc servir de base à des mesures générales d'encouragement à l'épargne.
(Cf. message du 10 nov. 1971 à l'appui d'un projet portant révision de la constitution dans le domaine de la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité et rapport sur l'initiative populaire pour une véritable retraite populaire; FF 1971 II 1609, en particulier 1637 en bas de page.)
122 L'article 4, 1er alinéa, cst., établit le principe directeur de l'aménagement du régime financier
Selon l'article 4, 1er alinéa, cst., un acte législatif viole le principe de l'égalité devant la loi s'il établit des distinctions juridiques n'ayant pas de justification raisonnable dans les faits à réglementer. Ce qui est semblable doit être traité de manière égale, et ce qui est dissemblable, de manière différente. En droit fiscal, l'article 4 cst. est concrétisé, d'une part par les principes de la généralité et de l'uniformité de l'impôt, d'autre part, par celui de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité contributive. Sont déterminants en la matière, non pas des critères formels, mais bien la question de savoir, en fin de compte, si la loi est juste (cf. à ce sujet: ATF 114 Ia 323, Kathrin Klett, «Der Gleichheitssatz im Steuerrecht», RDS 1992 II 1 ss, et Danielle Yersin, «L'égalité de traitement en droit fiscal», RDS 1992 II 147 ss, notamment Nº 10 ss).
Ce n'est que si le traitement inégal de l'épargne au moyen d'obligations et de l'épargne sous forme d'assurance par le biais de versements uniques est raison- nablement justifié (cf. art. 34 quater, 6e al., cst.) qu'il est constitutionnel. Si un contribuable de trente ans investit un montant dans une obligation pour une période de dix ans, économiquement parlant, cela revient au même que s'il conclut une assurance financée par un placement unique puisque, dans l'assu- rance, la composante risque est négligeable. Dans la pratique, la forme d'assu-
75 Feuille fédérale. 145e année. Vol. I
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rance est choisie surtout, sinon exclusivement, pour des raisons fiscales, dans des cas extrêmes aussi pour échapper à l'impôt. Le Tribunal fédéral a par exemple dû traiter un cas d'assurance acquittée au moyen de primes uniques où le contri- buable avait recouru à un prêt pour financer la prime unique. Au lieu des primes normales qui ne sont déductibles qu'en partie (art. 33, 1er al., let. g, LIFD), il aurait pu déduire intégralement les intérêts débiteurs du prêt (art. 33, 1er al., let. a, LIFD). Dans certaines conditions, un tel procédé doit être qualifié d'évasion fiscale (ATF 107 Ib 315).
123 Conséquences de la délimitation de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD
En raison, d'une part de la limitation, voulue par le législateur, à la prévoyance vieillesse, survivants et invalidité à l'article 34 quater, 6e alinéa, cst. et, d'autre part, des exigences de l'article 4, 1er alinéa, cst., il ressort qu'à l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD, on ne peut encourager fiscalement n'importe quelle épargne sous forme d'assurance. L'octroi d'un tel privilège serait contestable non seulement du point de vue de l'article 34 quater cst., mais aussi de l'article 4, 1er alinéa, cst., ainsi que du principe de la neutralité de l'impôt sur le plan de la concurrence. Il n'y aurait plus aucune différence par rapport à l'épargne, car toute épargne est en quelque sorte une mesure de prévoyance.
L'exception à l'assujettissement fiscal des rendements provenant de primes uniques doit donc rester limitée à la prévoyance vieillesse au sens de l'article 34 quater, 6e alinéa, cst .. Du point de vue de la définition, cela suppose tout d'abord que la prestation d'assurance n'arrive à échéance que lorsque l'assuré atteint un âge déterminé (60 ans). En outre, le rapport contractuel sur lequel est fondée la prestation doit avoir atteint une certaine durée (dix ans), afin que le critère de l'épargne, déterminant pour une assurance sur la vie, soit également rempli. Dans l'exposé des motifs invoqués à l'appui de sa proposition mentionnée au chiffre 112, le conseiller national Maximilian Reimann avait par ailleurs lui aussi fait remarquer ce point (BO N 1987 1741). Si ces deux critères ne sont pas réunis, on n'est pas en présence d'une prévoyance vieillesse qu'il convient de privilégier fiscalement, mais d'une quelconque forme de placement à laquelle le législateur n'a précisément pas voulu réserver de traitement fiscal privilégié. Il en va de même du placement sous forme d'assurance que les parents constituent en vue de la formation de leurs enfants.
En conclusion, le Conseil fédéral est d'avis que la seule solution satisfaisante quant au fond doit se limiter à la prévoyance vieillesse pour les raisons indiquées précédemment.
124 Variante à l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD
Toutefois, si le Parlement ne devait pas partager cet avis fondé sur le droit constitutionnel et donc se prononcer dans le sens des motions Spoerry et Küchler, l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD devrait tout de même être modifié pour que le texte de cette disposition soit conforme à la volonté du législateur.
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A cet effet, la version actuelle ne devrait être modifiée que très légèrement. Il suffirait en effet de relier les deux conditions d'imposition de la proposition subordonnée par la conjonction de coordination «et» (au lieu de «ou»). De plus, il serait judicieux de remplacer l'expression «n'a pas encore atteint sa 60e année» (qui donne également lieu à des malentendus parce que la 60e année commence à vrai dire le premier jour consécutif au 59e anniversaire) par «n'a pas encore accompli sa 60e année». Ce changement concernerait aussi le texte allemand (nouveau: «das 60. Altersjahr noch nicht vollendet hat»), mais pas la version italienne, qui parle, aujourd'hui déjà, de «compiuto i 60 anni». En outre, il conviendrait de substituer l'expression assez lourde «n'a pas duré au moins dix ans» par «a duré moins de dix ans». Enfin, il faudrait préciser que dans les «autres cas» (c .- à-d. lorsque le rapport contractuel a duré au moins dix ans ou que, lors du paiement, l'assuré est âgé d'au moins 60 ans) la prestation d'assurance reste exonérée.
Dans cette variante, l'article 20, 1er alinéa, lettre a, aurait la teneur suivante:
1 Est imposable le rendement de la fortune mobilière, en particulier:
a. Les intérêts d'avoirs, y compris les rendements versés, en cas de vie à l'échéance ou de rachat d'assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, dans la mesure où pour ces assurances de capitaux le rapport contractuel a duré moins de dix ans et que l'assuré n'a pas encore accompli sa 60e année. Dans les autres cas, la prestation d'assurance est exonérée;
2 Partie spéciale: Commentaire de la nouvelle version de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD
Pour l'exemption de l'imposition, la nouvelle formulation emploie expressément le mot prévoyance (au sens de l'art. 34 quater, 6e al., cst.). Dans une seconde phrase (nouvelle), on précise quels sont les critères qui doivent être remplis pour qu'une assurance de capitaux acquittée au moyen d'une prime unique puisse être reconnue comme servant à la prévoyance. Au moment du paiement, le rapport contractuel doit avoir duré dix ans au moins. Quant au paiement de la prestation d'assurance en cas de vie à l'échéance ou de rachat, il ne doit pas être effectué avant que l'assuré ait accompli sa 60e année.
3 Conséquences financières et effets sur l'état du personnel
Du moment qu'en fin de compte la modification de loi proposée coïncide avec la solution définie dans le texte actuel de l'article 20, 1er alinéa, lettre a, LIFD, elle n'entraîne pas de conséquences financières par rapport à cette dernière. Il en irait différemment si le Parlement adoptait le point de vue des motionnaires, car leur proposition aurait pour conséquence une exonération fiscale beaucoup plus large des rendements de la fortune en question. Les pertes de recettes fiscales qui en découleraient ne peuvent toutefois pas être quantifiées.
Pour la Confédération, la modification de la loi n'a pas d'effets sur l'état du personnel.
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!
4 Programme de la législature
Ce projet n'a pas été annoncé dans le programme de la législature 1991-1995.
5 Relation avec le droit européen
La modification proposée ne présente aucun inconvénient par rapport au droit européen.
6 Constitutionnalité
:
Le projet se fonde, d'une part, sur l'article 41 ter cst., qui confère à la Confédéra- tion la compétence de lever un impôt fédéral direct et, d'autre part, sur l'article 34 quater, 1er et 6€ alinéas, cst. Selon ce dernier article, la prévoyance individuelle est l'une des trois formes de la prévoyance pour les cas de vieillesse, de décès et d'invalidité (1er al.). C'est la prévoyance individuelle que la Confédération se doit d'encourager en collaboration avec les cantons.
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Projet
Loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD)
Modification du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,
vu le message du Conseil fédéral du 1er mars 19931), arrête:
I
La loi fédérale du 14 décembre 19902) sur l'impôt fédéral direct est modifiée comme il suit:
Art. 20, 1er al., let. a
1 Est imposable le rendement de la fortune mobilière, en particulier:
a. Les intérêts d'avoirs, y compris les rendements versés, en cas de vie à l'échéance ou de rachat d'assurances de capitaux susceptibles de rachat et acquittées au moyen d'une prime unique, sauf si ces assurances de capitaux servent à la prévoyance. Est réputé servir à la prévoyance le paiement de la prestation d'assurance à compter du moment où l'assuré a accompli sa 60e année et en fonction d'un rapport contractuel qui a duré au moins dix ans. Dans ce cas, la prestation est exonérée;
II
1 La présente loi est sujette au référendum facultatif.
2 Elle entre en vigueur le 1er janvier 1995.
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20.04.1993
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