Verwaltungsbehörden 14.02.1995 94.095

94.095

Message concernant l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct»

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du 2 novembre 1994

Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

Nous vous présentons le message concernant l'initiative populaire «pour l'aboli- tion de l'impôt fédéral direct» et vous proposons de soumettre cette initiative au peuple en lui recommandant de la rejeter.

Le projet d'arrêté fédéral correspondant se trouve en annexe.

Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

2 novembre 1994

Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Stich Le chancelier de la Confédération, Couchepin

1994 - 705

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Condensé

Déposée sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux, l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct» veut réduire la charge fiscale grevant le revenu en remplaçant l'impôt fédéral direct par un impôt (indirect) sur la consommation. La perception des impôts directs serait réservée aux cantons et aux communes, mais la péréquation financière intercantonale assurée jusqu'ici par le biais de l'impôt fédéral direct serait maintenue au moins à son niveau actuel.

L'initiative part manifestement de l'idée que les impôts directs freinent la productivité. On peut penser en effet que des impôts directs élevés influencent négativement l'offre de travail globale. Pourtant, ce n'est pas le rapport entre les impôts directs et indirects qui est déterminant, mais la charge fiscale totale qui grève le revenu. De ce point de vue, la Suisse s'en sort toujours bien par rapport à l'étranger.

L'introduction le 1er janvier 1995 de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) répond déjà à l'exigence de l'initiative d'instituer un impôt général sur la consommation, qui devrait compenser, au moins partiellement, l'abolition de l'impôt fédéral direct. Du même coup, l'instauration de la TVA satisfait à la requête des auteurs de l'initiative demandant l'abolition de la taxe occulte.

Si l'initiative était acceptée, il faudrait compenser entièrement la perte de recettes qui en découlerait par une augmentation des taux de la TVA. La quote-part fiscale qui reflète la totalité de la charge fiscale en Suisse ne diminuerait donc pas en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct. L'acceptation de l'initiative n'atténuerait pas non plus les différences parfois considérables de la charge fiscale d'un canton à un autre.

L'initiative se caractérise principalement par un transfert dont les effets sont lourds de conséquences: le transfert de la charge de l'impôt fédéral direct sur la TVA, dont le taux passerait de 6,5 à 12 pour cent au moins, se traduirait par un allégement fiscal de près de 3 milliards de francs par an pour les entreprises, auxquels s'ajouteraient quelque 2 milliards dus à l'élimination de la taxe occulte. Mais 10 pour cent des ménages au plus en bénéficieraient également. Pour cette part de la population, qui dispose des revenus les plus élevés, l'allégement de la charge fiscale dû à l'abolition de l'impôt fédéral direct dépasserait de beaucoup l'augmentation de la charge de la TVA. Le poids de l'impôt serait reporté des personnes morales et des personnes à hauts revenus sur le 90 pour cent des contribuables restants qui ont des revenus moins élevés et pour lesquels la hausse de la TVA se ferait davantage sentir que l'abolition de l'impôt fédéral direct.

Du point de vue de la péréquation financière, l'initiative pose de nombreuses difficultés et comporte des risques pour la Confédération et les cantons. Alors que la péréquation financière par le biais de l'impôt fédéral direct a fait ses preuves depuis des dizaines d'années et que, selon des experts reconnus, elle est efficace et peut être développée, il n'est guère facile de trouver une solution de remplacement qui soit réalisable.

L'impôt fédéral direct, en tant qu'impôt fédéral prélevé dans toute la Suisse d'après les mêmes critères, contribue en outre à l'harmonisation des impôts directs des cantons et

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des communes car, pour simplifier la taxation, les lois fiscales cantonales s'inspirent de plus en plus des dispositions prévues par la loi sur l'impôt fédéral direct.

Il ne fait aucun doute que les inconvénients de l'initiative dépassent de loin ses éventuels aspects positifs. Une transformation du système fiscal suisse dans le sens de l'initiative va beaucoup plus loin que le but visé par celle-ci.

C'est pourquoi le Conseil fédéral propose de rejeter l'initiative et de la soumettre au peuple en lui recommandant de la rejeter.

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Message

1 Partie générale

11 Origine de l'initiative

111 Teneur

Le 3 août 1993, diverses organisations, dont l'Union suisse des arts et métiers ont déposé l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct», qui a la teneur suivante:

La Constitution fédérale est modifiée conformément aux principes suivants:

1. L'impôt fédéral direct ne sera plus perçu pour les années suivant le 31 décembre 2002 au plus tard.

2. La diminution de recettes qui en résultera pour la Confédération sera compensée, autant qu'il sera nécessaire, par un impôt général de consom- mation dont le taux maximum sera inscrit dans la Constitution fédérale.

3. La péréquation financière intercantonale précédemment opérée au moyen de l'impôt fédéral direct sera maintenue au moins à son niveau actuel.

112 Aboutissement

Par décision du 16 novembre 1993, la Chancellerie fédérale a constaté que l'initiative avait formellement abouti avec 106 419 signatures valables (FF 1993 IV 284).

113 Validité

L'initiative remplit les conditions de validité de l'article 121, 3e et 4e alinéas de la constitution (cst.) et de l'article 75 de la loi fédérale sur les droits politiques (RS 161.1). Elle revêt la forme d'une proposition conçue en termes généraux et respecte le principe de l'unité de la matière. L'initiative doit donc être considérée comme valable.

114 Traitement

Puisque l'initiative revêt la forme d'une proposition conçue en termes généraux, l'Assemblée fédérale doit décider dans les trois ans suivant son dépôt si elle l'approuve ou non (art. 26, 1er al., de la loi sur les rapports entre les Conseils, LREC). Si les deux Chambres approuvent l'initiative, elles doivent préparer la révision partielle de la constitution dans le sens voulu par les auteurs de l'initiative et la soumettre ensuite au vote du peuple et des cantons (art. 121, 5€ al. cst .; art. 26, 2e al. LREC). Si les Chambres la rejettent ou si elles ne peuvent prendre une décision dans le délai de trois ans à partir du dépôt de l'initiative (c'est-à-dire d'ici au 2 août 1996), l'initiative sera soumise au vote du peuple (art. 121, 5€ al. cst .; art. 26, 3e à 5e al. LREC). .

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Quand l'initiative revêt la forme d'une proposition conçue en termes généraux, les Chambres fédérales n'ont pas la possibilité d'élaborer un contre-projet.

Si l'initiative est rejetée, elle n'a pas de suite. Si elle est acceptée par le peuple, les Chambres fédérales doivent entreprendre la révision de la constitution en se conformant à la décision populaire. Pour terminer, le projet de révision est soumis au vote du peuple et des cantons (art. 121, 5e al. cst .; art. 26, 6e al. LREC).

Si plusieurs initiatives ont été déposées sur la même matière constitutionnelle, il faut traiter d'abord, dans le délai prescrit, la première initiative déposée. L'As- semblée fédérale traitera ensuite les autres initiatives dans l'ordre, chaque fois dans le délai d'un an depuis le vote sur la dernière initiative traitée (art. 28 LREC). En conséquence, l'initiative «propriété du logement pour tous», déposée le 22 octobre 1993 par la Société suisse des propriétaires fonciers, devra être traitée après l'initiative «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct» de l'Union suisse des arts et métiers, mais au plus tard dans le délai d'un an à compter de la votation sur l'initiative en question ici.

115 Buts et contenu de l'initiative

D'après les auteurs de l'initiative, le principal défaut du système fiscal actuel consiste en ce que la part des impôts directs par rapport à la charge fiscale globale est nettement plus élevée en Suisse que dans les autres pays européens (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 30).

Alors qu'au cours de ces 30 dernières années, la part des impôts directs par rapport au produit national brut est restée stable ou a diminué dans la plupart des pays de l'OCDE, cette part aurait presque doublé en Suisse. En 1988, les impôts directs représenteraient près de 16 pour cent du produit intérieur brut en Suisse, nettement plus qu'en France (10 pour cent) ou en Allemagne (14 pour cent) (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 34). Les auteurs de l'initiative affirment notam- ment que l'imposition du revenu en Suisse est nettement au-dessus de la moyenne européenne (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 6).

Étant donné que le barème de l'impôt fédéral direct se caractérise par une très forte progression, cet impôt (ajouté aux impôts directs des cantons et des communes) freinerait le désir des particuliers d'accroître leur revenu ou d'acqué- rir des logements.

Il serait donc urgent que la Suisse réduise la charge des impôts directs, si elle ne veut pas mettre en péril sa compétitivité par rapport à l'étranger (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 32).

En outre, les auteurs de l'initiative déplorent que les conjoints qui exercent chacun une activité lucrative paient nettement plus d'impôts dans le cadre de la LIFD que les concubins qui ont deux revenus, car il n'y a toujours pas d'imposition séparée ni de splitting complet pour les couples mariés. De plus, l'imposition de la valeur locative dans le cadre de l'impôt fédéral direct constituerait une autre absurdité. Alors que la constitution prescrit l'encouragement de l'accession à la propriété du logement, l'Administration fédérale des contributions fixerait d'of- fice des valeurs locatives nettement supérieures à celles calculées dans plus de la moitié des cantons (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 36).

31 Feuille fédérale. 147e année. Vol. I

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En conséquence, l'initiative propose de

• diminuer la charge fiscale en remplaçant l'impôt fédéral direct par un impôt (indirect) sur la consommation;

• réserver la perception des impôts directs aux cantons et aux communes et laisser les impôts indirects à la Confédération;

• maintenir la péréquation financière intercantonale au niveau que lui assure actuellement la part du produit de l'impôt fédéral direct qui lui est affectée.

Le système fiscal ainsi créé serait simple et clair pour les citoyens et la collectivité et entraînerait des simplifications administratives. Le contribuable ne remplirait plus qu'une seule déclaration fiscale pour le canton et ne recevrait plus qu'une seule taxation (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 6).

L'initiative mentionne trois mesures visant à atteindre ces buts:

• renoncer à percevoir l'impôt fédéral direct à partir du 1er janvier 2003;

• compenser, autant que nécessaire, la diminution des recettes de la Confédéra- tion au moyen d'un impôt général sur la consommation dont le taux maximum serait fixé dans la constitution;

• maintenir la péréquation financière intercantonale basée sur l'impôt fédéral direct au moins à son niveau actuel.

L'initiative demande l'abolition de l'impôt fédéral direct d'ici au 31 décembre 2002 au plus tard. Par conséquent, l'impôt fédéral direct ne pourrait plus être perçu pour les années 2003 et suivantes. En revanche, l'impôt dû pour 2002 pourrait sans doute encore être encaissé en 2003.

En fixant ce délai, l'initiative veut donner au Conseil fédéral et au Parlement le temps nécessaire pour procéder aux changements requis. Le texte de l'initiative n'exclut pas une réduction progressive de l'impôt fédéral direct; en revanche, il prohibe clairement la perception de cet impôt après 2002.

Les auteurs de l'initiative considèrent celle-ci comme «la clef de voûte des différentes phases de modernisation de notre système fiscal» (cf. USAM 1992, Argumentaire, p. 3) et la décrivent comme faisant partie d'un modèle d'avenir. Ils invoquent les raisons suivantes en guise de justification (cf. USAM 1992, Argu- mentaire, p. 7, 36 et 37):

• l'initiative améliore les conditions fiscales générales et renforce la compétitivité de l'économie suisse,

• elle entraîne un transfert de l'impôt direct à un impôt sur la consommation,

• elle supprime enfin la taxe occulte,

• elle restreint un échange peu judicieux de recettes fiscales entre la Confédéra- tion et les cantons et renforce l'autonomie financière des cantons et des communes,

• elle garantit la péréquation financière intercantonale,

• elle maintient la charge fiscale de la Confédération dans des limites appro- priées,

• elle diminue les frais de perception et de contrôle et entraîne par conséquent des économies pour les cantons et les communes,

• elle entraîne des simplifications pour la Confédération et pour les contribuables en supprimant une déclaration fiscale,

• elle améliore la morale fiscale et incite les citoyens suisses fortunés à renoncer à l'évasion fiscale.

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12 Aperçu du système fiscal suisse

121 Répartition de la souveraineté fiscale

D'après l'article 3 de la constitution, les cantons sont souverains dans la mesure où la constitution ne limite pas leur souveraineté. Dans le domaine des contributions publiques, cette disposition permet aux cantons de percevoir tous les impôts que la constitution ne réserve pas exclusivement à la Confédération. La perception d'un impôt fédéral suppose donc toujours une disposition correspondante dans la constitution fédérale.

La Confédération a perçu un impôt fédéral direct sur le revenu et la fortune depuis 1915, avec une seule interruption d'un an en 1933. L'impôt fédéral direct actuel existe depuis 1941; il se fonde sur l'article 41ter de la constitution.

Le 14 décembre 1990, les Chambres fédérales ont édicté une loi d'exécution détaillée sur l'impôt fédéral direct contre laquelle le référendum n'a pas été demandé et qui entrera en vigueur le 1er janvier 1995 sous le titre de loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD). Le 28 novembre 1993, le peuple et les cantons ont approuvé le nouveau régime financier, qui donne notamment à la Confédéra- tion la compétence de percevoir un impôt fédéral direct jusqu'à la fin de 2006, ce qui est précisé à l'article 41ter de la constitution.

Au surplus, la Confédération a le droit exclusif de percevoir un impôt sur le chiffre d'affaires (taxe sur la valeur ajoutée sur les livraisons de biens et les prestations de service ainsi que les importations), un impôt anticipé (autre impôt direct fédéral) et des droits de timbre.

122 Histoire et structure de l'impôt fédéral direct et de l'impôt sur le chiffre d'affaires

L'impôt fédéral direct (IFD) et l'impôt sur le chiffre d'affaires (IChA) consti- tuaient en 1993 à eux seuls 52,6 pour cent des recettes fédérales (IFD 24% et IChA 28,6%). Malgré l'importance de ces deux impôts pour les finances de la Confédération, il n'a jamais été possible de supprimer le fait que leur perception soit limitée dans le temps. L'histoire des efforts fournis tant au niveau du Conseil fédéral que du Parlement pour obtenir un régime financier durable ou à défaut, diverses prolongations limitées, est exposée ci-dessous ainsi que l'évolution de la structure de ces deux impôts.

122.1 Régime financier de la Confédération

Pour faire face aux coûts de la mobilisation, le Conseil fédéral, se basant sur l'arrêté fédéral du 30 août 1939 lui conférant les pleins pouvoirs, institua l'impôt pour la défense nationale en 1940, puis en 1941 l'impôt sur le chiffre d'affaires et en 1943 l'impôt anticipé. Ces dispositions furent inscrites dans la constitution par l'arrêté fédéral du 31 janvier 1958, qui introduisit à l'article 41bis l'inscription sans limite temporelle de l'impôt anticipé. En revanche, à l'article 41ter cst., la perception des deux impôts les plus importants, l'impôt sur le chiffre d'affaires et l'impôt pour la défense nationale, ainsi que celle de l'impôt sur la bière, furent limitées aussi bien dans le temps (jusqu'à la fin de 1964) que matériellement (taux

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maximums, liste franche, minimums exonérés). Dès ce moment-là, l'impôt pour la défense nationale et l'impôt sur le chiffre d'affaires furent toujours traités conjointement dans les modifications et prorogations successives du régime financier de la Confédération. Tant le Conseil fédéral que le Parlement ont tenté à plusieurs reprises, sans succès, d'abroger les limitations constitutionnelles impo- sées à ces deux impôts. Mais, on le voit clairement en suivant l'histoire du régime financier de la Confédération, il ne s'est jamais agi de supprimer l'un de ces deux impôts ou de les traiter séparément. D'ailleurs, seuls les projets de modification qui respectaient les limites constitutionnelles fixées en 1958 ont été acceptés en votation populaire.

Ainsi, le Parlement accepta, le 24 juin 1970, un projet destiné à créer des recettes supplémentaires, mais aussi pour la première fois, à supprimer le caractère temporaire de l'IChA et de l'impôt pour la défense nationale ainsi que leur limitation matérielle (taux maximum). Cet arrêté fédéral fut rejeté par les cantons (mais accepté par le peuple) lors de la votation du 15 novembre 1970. Un nouvel arrêté, reprenant dans ses grandes lignes le contenu de l'arrêté fédéral du 24 juin 1970, mais ne donnant à la Confédération le droit de percevoir l'IChA et l'impôt pour la défense nationale que jusqu'à la fin de 1982, fut édicté par les Chambres fédérales le 11 mars 1971 et accepté en votation populaire le 6 juin 1971.

Les deux projets de 1976 et 1978, qui prévoyaient l'introduction de la taxe sur la valeur ajoutée (AF des 17 déc. 1976 et 15 déc. 1978), contenaient également des mesures visant l'impôt pour la défense nationale (augmentation des seuils d'imposition et du taux maximum). On avait également proposé de supprimer les limites prévues pour la durée de perception des deux impôts, mais de conserver l'inscription des taux maximums dans la constitution. Ces deux projets furent rejetés en votation populaire.

L'arrêté fédéral du 19 juin 1981 sur la prorogation du régime financier et l'amélioration des finances fédérales donna à la Confédération la compétence de prélever l'impôt sur le chiffre d'affaires et l'impôt fédéral direct jusqu'à la fin de 1994. L'impôt pour la défense nationale reçut à cette occasion la désignation officielle «d'impôt fédéral direct». A la fin des années quatre-vingt, le Conseil fédéral prépara un projet de réforme du régime financier qui proposait, à côté de la réforme des droits de timbre, de la modernisation de l'impôt sur le chiffre d'affaires et de la conversion des droits de douane fiscaux en impôts de consommation interne, l'abrogation de la durée de validité limitée de l'impôt fédéral direct et de l'impôt sur le chiffre d'affaires sans toutefois remettre en question la fixation des taux maximaux dans la constitution. Après délibérations, les Chambres fédérales adoptèrent l'arrêté fédéral du 14 décembre 1990 qui proposait également le passage au système de la taxe sur la valeur ajoutée. Cet arrêté fut rejeté en votation populaire le 2 juin 1991.

Le Conseil fédéral proposa dans un nouveau message, le 18 décembre 1991, un projet plus limité, consistant uniquement à supprimer le caractère temporaire de l'impôt sur le chiffre d'affaires et de l'impôt fédéral direct. Le Parlement en décida autrement dans son arrêté du 18 juin 1993: il préféra instituer la TVA et limita la compétence de la Confédération de percevoir cet impôt ainsi que l'impôt fédéral direct jusqu'à la fin de 2006. Le peuple et les cantons approuvèrent cette solution le 28 novembre 1993.

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122.2 Structure de l'impôt fédéral direct et de l'impôt sur le chiffre d'affaires

122.21 Impôt fédéral direct

Base légale

La compétence de la Confédération de percevoir cet impôt est inscrite à l'article 41ter de la constitution. Actuellement cet impôt est prélevé selon les dispositions de l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD). Cet arrêté sera remplacé le 1er janvier 1995 par la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD). La LIFD reprend dans ses grandes lignes les dispositions de l'AIFD actuel tout en tenant compte de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). La partie de la LIFD relative à l'imposition de la famille a d'ailleurs été intégrée de façon anticipée à l'AIFD par l'arrêté fédéral du 9 octobre 1987 concernant l'impôt fédéral direct («programme immédiat»). Les taux maximums sont toujours fixés à l'article 41ter de la constitution.

Etendue

Cet impôt est perçu sur le revenu des personnes physiques ainsi que sur le bénéfice et le capital des personnes morales. L'impôt prélevé sur la fortune des personnes physiques de 1941 à 1944 et de 1948 à 1958, a été supprimé à partir du 1er janvier 1959.

Evolution des barèmes et des déductions sociales

D'une façon résumée, on peut dire que les taux maximums sont demeurés inchangés depuis 1975. Les augmentations intervenues entre 1959 et 1975 ont toutes été acceptées en votation populaire, le peuple et les cantons étant obligatoirement consultés en cas de modification des taux maximums fixés dans la constitution. Les barèmes ainsi que les déductions sociales en ce qui concerne l'impôt des personnes physiques ont été adaptés d'abord sporadiquement, puis régulièrement et entièrement dès 1983, pour tenir compte des effets de la progression à froid. Enfin, des allégements en faveur des familles ont été introduits au cours des années.

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Barèmes et taux maximaux

Personnes physiques

Impôt sur le revenu

Le taux maximum de 6,5 pour cent fut majoré de 50 pour cent en 1943, passant à 9,75 pour cent (sous forme d'une surtaxe de 50% s'ajoutant aux montants des impôts). Avec le nouveau barème introduit en 1959, le taux maximum passa à 8 pour cent, pour être ensuite réduit à 7,2 pour cent de 1963 à 1970, par le biais d'un rabais sur le montant de l'impôt. En 1965, un tarif réduit entra en vigueur pour éliminer la progression à froid. Pour la même raison, le barème fut à nouveau modifié en 1971, allégeant la charge fiscale des contribuables ayant un revenu inférieur à 88 700 francs. Le taux maximum passa par contre à 9,025 pour cent. En 1973, les tranches du barème furent augmentées de 10 pour cent, tandis

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que le montant de l'impôt, qui avait été prélevé à raison de 95 pour cent la période précédente, fut fixé à 110 pour cent. Le taux maximum atteignit alors 10,45 pour cent. Dès 1975, le taux maximum fut porté à 11,5 pour cent, taux encore en vigueur actuellement. Un rabais fut introduit en 1983 pour compenser les effets de la progression à froid. Dès 1985, le barème a été adapté périodiquement à l'évolu- tion de l'indice des prix à la consommation. En 1989, le programme immédiat introduisit un barème double, destiné à alléger la charge des familles.

Personnes morales

Impôt sur le rendement

Dès l'origine, le taux d'imposition a été fixé en fonction de l'intensité du rendement, mais c'est en 1959 que fut introduit le barème progressif à trois paliers. Le barème de 1959 fut réduit de 10 pour cent en 1963, de 5 pour cent en 1971 (taux maximum 7,6%) et augmenta de 10 pour cent en 1973 (taux maximum 8,8%). Le barème actuellement en vigueur date de 1975 et prévoit les taux suivants:

3,63 pour cent, impôt de base,

3,63 pour cent, surtaxe sur la partie du rendement net excédant 4 pour cent, 4,84 pour cent, surtaxe sur la partie du rendement net qui dépasse 8 pour cent, 9,8 pour cent, taux maximum.

Impôt sur le capital

Le taux, fixé à 0,75 pour mille en 1959, passa à 0,675 pour mille en 1963, puis à 0,7125 pour mille en 1971. Il atteignit en 1975 le taux de 0,825 pour mille actuellement en vigueur. Dès 1995, il sera abaissé à 0,8 pour mille.

Limites d'exonération

A partir de 1959, le revenu imposable des personnes physiques inférieur à 6000 francs fut exonéré. Ce montant augmenta régulièrement et atteindra au 1er janvier 1995 14 000 francs pour les personnes seules et 23 300 francs pour les personnes mariées et les familles monoparentales.

Déductions

La déduction pour personnes mariées se montait à 1500 francs en 1959. Elle a passé à 2000 francs en 1965, puis à 2500 francs en 1973, à 4000 francs en 1983 et à 4300 francs en 1985. Depuis 1989, elle est intégrée au barème pour personnes mariées.

La déduction pour enfants a été augmentée par étapes: de 500 francs en 1959, elle a passé à 4700 francs en 1993.

La déduction pour époux exerçant tous deux une activité lucrative a été introduite en 1973; elle se montait alors à 2000 francs. Le 1er janvier 1995, elle atteindra 5900 francs.

Une déduction pour familles monoparentales a été introduite en 1983 (3000 francs), elle se monte actuellement à 4200 francs. Dès 1995, elle sera supprimée car ces contribuables bénéficieront du barème pour les personnes mariées.

La déduction pour les primes d'assurances et les intérêts de capitaux d'épargne, de 500 francs au maximum en 1959, se monte actuellement à 2600 francs pour les

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personnes mariées et à 1300 francs pour les autres contribuables; à cela s'ajoutent 500 francs par enfant à charge.

De nombreux abattements, tels que par exemple, la déduction intégrale des intérêts hypothécaires ou la déduction pour frais professionnels, sont octroyés en plus des déductions précitées dont le montant est fixé en francs dans l'arrêté fédéral.

Compensation des effets de la progression à froid

Aux termes de l'article 41ter, 5e alinéa, lettre c, cst., «les effets de la progression à froid sur l'impôt frappant le revenu des personnes physiques seront compensés périodiquement». Ce principe a été introduit dans la constitution par l'arrêté fédéral du 11 mars 1971 concernant la prorogation du régime financier de la Confédération (FF 1971 I 505), accepté par le peuple et les cantons le 6 juin 1971 (RO 1971 907). Sur cette base, les effets de la progression à froid ont été compensés une fois partiellement et deux fois intégralement.

Le mandat constitutionnel a été concrétisé au niveau législatif par la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la compensation des effets de la progression à froid en matière d'impôt fédéral direct, entrée en vigueur le 1er janvier 1985 et modifiant l'arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct. Cette loi prévoit que les effets de la progression à froid seront obligatoirement compensés par le biais d'une adaptation des barèmes et des déductions en francs dès que l'indice des prix à la consommation a augmenté de 7 pour cent depuis la dernière compensation. Le Conseil fédéral est chargé d'effectuer l'adaptation et d'en informer le Parlement.

Depuis l'entrée en vigueur de cette loi, les effets de la progression à froid ont été compensés en 1985 (7,7%), en 1989 (8,3%), en 1991 (7,1%) et en 1993 (10,8%).

Ces dispositions sont reprises à l'article 39 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD), qui entrera en vigueur le 1er janvier 1995.

122.22 Impôt sur le chiffre d'affaires

Base légale

La compétence de la Confédération de percevoir cet impôt est inscrite à l'art. 41ter de la constitution. Actuellement cet impôt est prélevé selon les dispositions de l'arrêté du Conseil fédéral du 29 juillet 1941 instituant un impôt sur le chiffre d'affaires. La TVA qui remplacera l'IChA dès le 1er janvier 1995, sera prélevée sur la base de l'article 41ter de la constitution et de l'article 8 de ses dispositions transitoires ainsi que de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 juin 1994 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA).

Evolution des taux

Les taux, qui s'élevaient en 1941 et 1942 à 2 pour cent pour les livraisons au détail et à 3 pour cent pour les livraisons en gros, ont été portés à 4 et 6 pour cent en 1943. En 1956, ils étaient réduits de 10 pour cent et s'élevaient donc à 3,6 et 5,4 pour cent.

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Réintroduits en 1972, les taux de 4 et 6 pour cent furent portés à 4,4 et 6,6 pour cent en 1974 et à 5,6 et 8,4 pour cent dès le 1er octobre 1975.

Par l'arrêté fédéral du 19 juin 1981 concernant la prorogation du régime financier et l'amélioration des finances fédérales, les taux passèrent à 6,2 et 9,3 pour cent et sont demeurés inchangés jusqu'à aujourd'hui.

Taxe sur la valeur ajoutée

Le Conseil fédéral avait chargé en avril 1972 le Département fédéral des finances et des douanes de constituer une commission d'experts pour examiner sous l'angle de la technique fiscale l'institution d'un impôt sur le chiffre d'affaires selon le principe de la valeur ajoutée, adapté aux conditions régnant en Suisse. Le Conseil fédéral reprit les propositions de cette commission et proposa, dans son message du 24 mars 1976 concernant le nouveau régime constitutionnel des finances et des impôts de la Confédération, l'introduction de la TVA à un taux normal de 10 pour cent et à un taux réduit de 3 pour cent. Les Chambres fédérales le suivirent et approuvèrent l'arrêté fédéral du 17 décembre 1976, qui fut rejeté ensuite par le peuple et les cantons lors de la votation du 12 juin 1977.

Un deuxième arrêté fédéral datant du 15 décembre 1978 et proposant des taux réduits (2,5% et 8%) subit le même sort.

En adoptant l'arrêté fédéral du 14 décembre 1990 instituant un nouveau régime financier, le Parlement décida de remplacer la proposition du Conseil fédéral visant à créer les bases constitutionnelles d'une modernisation de l'IChA par un projet de TVA à 6,2 pour cent. Le nouveau régime financier fut rejeté en votation populaire le 2 juin 1992 et la troisième tentative d'introduction de la TVA échoua à son tour.

Dans le cadre des nouvelles délibérations concernant le régime financier de la Confédération pour les années 1995 à 2006, le Parlement opta une nouvelle fois pour l'introduction de la TVA et approuva l'arrêté fédéral du 18 juin 1993, que le peuple et les cantons acceptèrent le 28 novembre 1993. Cet arrêté prévoit des taux de 6,5 pour cent (taux normal) et 2 pour cent (taux réduit). Ces taux comprennent un supplément destiné à améliorer les finances de la Confédération, à savoir 0,3 pour cent pour le taux normal et 0,1 pour cent pour le taux réduit. Pour assurer le financement de l'AVS, le taux de la TVA peut être relevé d'un point au plus par un arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum facultatif.

122.3 Propositions rejetées

Si la répartition des sources fiscales entre la Confédération et les cantons a été plusieurs fois remise en question, l'existence de l'impôt fédéral direct n'a été contestée qu'une fois jusqu'à présent. C'est entre 1948 et 1950 que les Chambres fédérales débattirent de la question pour arriver à un compromis consistant à ne soumettre que les personnes morales à l'impôt fédéral direct, le déficit de la Confédération devant être couvert au moyen de contingents cantonaux. Cette solution fut rejetée en votation populaire. D'autres propositions visant à modifier fondamentalement les impôts directs subirent le même sort. Il s'agit, par exemple, de l'initiative populaire en faveur d'une imposition plus équitable et de l'abolition

440

des privilèges fiscaux, déposée par l'Alliance des Indépendants en 1974, qui proposait notamment un impôt fédéral général. La Confédération aurait ainsi reçu la compétence exclusive de lever les impôts directs et aurait fait participer les cantons et les communes au produit de ceux-ci. Au cours de la même année, une initiative du Parti socialiste suisse (initiative pour l'impôt sur la richesse) propo- sait de déléguer à la Confédération la compétence exclusive d'imposer les personnes morales. En compensation de la perte de leur droit dans ce domaine, les cantons auraient reçu au moins les deux tiers du produit de l'impôt fédéral direct. En ce qui concerne les personnes physiques, le système de la superposition aurait été maintenu. Cette initiative fut rejetée en votation populaire en 1977.

C'est le Parti suisse des automobilistes qui relança la discussion sur la suppression de l'impôt fédéral direct. En effet, le 30 janvier 1990, il lança une initiative populaire intitulée «Pour l'abolition de l'impôt fédéral direct». Cette initiative prévoyait notamment de modifier l'article 41ter de la constitution, en autorisant la Confédération à prélever un impôt général sur le chiffre d'affaires de 10 pour cent au maximum, englobant les services, et dont un cinquième du produit aurait été attribué aux cantons; un sixième au moins de la part revenant à ces derniers aurait dû être affecté à la péréquation financière. Les signatures requises n'ayant pas été réunies dans le délai imparti, l'initiative n'aboutit pas.

123 Aperçu des impôts cantonaux similaires

La constitution réserve la perception de l'impôt sur le chiffre d'affaires à la Confédération. En revanche, les cantons peuvent percevoir des impôts directs auprès des personnes physiques et des personnes morales. Entrée en vigueur le 1er janvier 1993, la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (que les Chambres fédérales ont approuvée en même temps que la loi sur l'impôt fédéral direct) énumère les impôts directs que les cantons sont tenus de percevoir: il s'agit de l'impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques, des impôts sur le bénéfice et sur le capital des personnes morales, de l'impôt à la source auquel sont assujetties certaines personnes physiques et morales ainsi que des impôts sur les gains immobiliers. Elle accorde aux cantons un délai de huit ans pour adapter leur législation à ses exigences.

Tous les cantons perçoivent déjà un impôt général sur le revenu des personnes physiques, c'est-à-dire un impôt calculé en principe sur la somme de tous les revenus (notamment d'un emploi, d'une activité indépendante, de la fortune, etc.).

De même, tous les cantons perçoivent un impôt sur la fortune des personnes physiques. L'impôt sur la fortune complète l'impôt sur le revenu. En revanche, la Confédération ne connaît plus d'impôt sur la fortune des personnes physiques depuis 1959.

Les personnes morales sont également soumises aux impôts directs dans tous les cantons. L'impôt sur le bénéfice frappe le bénéfice net et l'impôt sur le capital, les fonds propres. Jusqu'ici cette réglementation ne s'appliqueit qu'aux sociétés de capitaux et aux coopératives, alors que les associations, les fondations et les autres personnes morales étaient souvent imposées comme des personnes physiques; la

441

loi sur l'harmonisation prescrit maintenant (comme la LIFD) l'assujettissement de toutes les personnes morales aux impôts sur le bénéfice et le capital.

Tant pour la Confédération que pour tous les cantons, à l'exception des Grisons, les bénéfices en capital privés réalisés sur la fortune mobilière sont exonérés d'impôt. En revanche, les bénéfices en capital privés réalisés sur la fortune immobilière sont imposés dans tous les cantons. Les gains immobiliers ne sont soumis à l'impôt fédéral direct que s'ils sont obtenus dans le cadre d'un commerce professionnel d'immeubles ou en tant que bénéfice en capital sur l'aliénation, la réalisation ou la réévaluation comptable d'un élément de la fortune commerciale. Deux genres d'imposition différents quant au principe s'appliqueront désormais à l'imposition des gains immobiliers: soit ils seront tous soumis à un impôt réel sur les gains immobiliers, soit les seuls gains privés seront soumis à cet impôt spécial alors que les gains commerciaux seront soumis à l'impôt sur le revenu ou sur le bénéfice.

Pour tous ces impôts, les cantons peuvent librement fixer les barèmes, les taux et les franchises en vertu de la constitution.

124 Recettes des collectivités publiques

Il s'agit ici de présenter un aperçu des recettes de la Confédération, des cantons et des communes, puis de faire ressortir l'importance des recettes fiscales par rapport à l'ensemble des recettes.

Le tableau 1 donne un aperçu des recettes de la Confédération, des cantons et des communes en 1991. (Ce sont les données statistiques les plus récentes des comptes consolidés des ménages publics. Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994). Il en ressort que la Confédération tire la plupart de ses recettes des impôts (92,7%) et que plus de la moitié de ces recettes fiscales proviennent des impôts sur la consommation (droits de douane, redevances routières et agricoles comprises). Pour les cantons et les communes, les impôts sur le revenu et la fortune constituent pratiquement l'ensemble des recettes fiscales. Près de la moitié de l'ensemble de leurs recettes provient cependant d'autres sources (surtout des transferts et des rémunérations). Les transferts entre les collectivités publiques ont une grande importance pour les cantons (près de 30%) et les communes (près de 20%). Ces transferts, qui vont essentiellement de la Confédération aux cantons et aux communes, expliquent en partie pourquoi la part des impôts par rapport à l'ensemble des recettes des cantons et des communes est inférieure à celle de la Confédération. Pour le reste des recettes, il s'agit avant tout de redevances (taxes, taxes scolaires, taxes hospitalières, amendes, etc.). Les redevances représentent 22,7 pour cent de l'ensemble des recettes pour les communes, 14,2 pour cent pour les cantons et 3,1 pour cent pour la Confédération.

442

Tableau 1

Recettes de la Confédération, des cantons et des communes (1991)

Par nature

Confédération

Cantons

Communes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Impôts

29 169

92,7

21 606

51,6

15 358

49,4

Impôts directs

12 888

41,0

20 334

48,6

15 286

49,2

Impôts sur la

consommation

16 282

51,8

1 272

3,0

72

0,2

Transferts (parts, contribu-

tions, dédommagements)

27

0,1

12 399

29,6

6 042

19,4

Autres recettes

2 262

7,2

7 839

18,7

9 688

31,2

Total des recettes

31 458

100,0

41 844

100,0

31 088

100,0

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

Le tableau 2 indique l'évolution et la composition des recettes publiques depuis 1980. Les recettes fiscales constituent près des trois quarts de l'ensemble des recettes de la Confédération, des cantons et des communes. Les impôts sur le revenu constituent la principale source de revenu pour l'ensemble des collectivités publiques suisses et représentent près d'un tiers de la totalité des recettes.

.

443

Tableau 2

Total des recettes de la Confédération, des cantons et des communes

Par nature

1980

1990

1991

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Impôts

34 806

75,2

64 698

77,8

66 133

76,6

Impôts sur le revenu

16 222

35,0

27 518

33,1

29 285

33,9

Impôts sur la fortune

1 333

2,9

2 184

2,6

2 164

2,5

Impôts sur le bénéfice

2 831

6,1

6 002

7,2

6 073

7,0

Impôts sur le capital

805

1,7

1 456

1,8

1 444

1,7

Impôts fonciers

304

0,7

447

0,5

464

0,5

Impôt anticipé

1 249

2,7

4 044

4,9

4 104

4,8

en capital

582

1,3

2 035

2,4

1 554

1,8

Impôts sur les succes-

1 043

2,3

2 861

3,4

2 580

3,0

sions et les donations

393

0,8

896

1,1

840

1,0

Impôts sur

la consommation dont IChA

10 044

21,7

17 256

20,8

17 625

20,4

4 772

10,3

9 872

11,9

10 006

11,6

douanes

3 171

6,8

4 267

5,1

4 427

5,1

Autres recettes

11 506

24,8

18 463

22,2

20 163

23,4

Recettes totales

46 312

100,0

83 161

100,0

86 296

100,0

Impôts sur les gains

Droits de mutation

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

Le tableau 3, qui indique la part des impôts par rapport à l'ensemble des recettes sur plusieurs années, présente une image relativement stable. Pour la Confédéra- tion, cette part oscille légèrement autour de 92 pour cent depuis 1982, tandis qu'une légère tendance à la baisse se dessine pour les cantons et les communes. Les recettes fiscales ont toujours constitué la principale source de recettes de la Confédération; pour les cantons et les communes, elles représentent environ la moitié de l'ensemble de leurs recettes.

444

Tableau 3

Part des impôts à l'ensemble des recettes de la Confédération , des cantons et des communes

Confédération

Cantons

Communes

Total

Millions de francs

En

pour-cent des recettes

Millions de francs

En

pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

Millions de francs

En pour-cent des recettes

1970

7 187

90,2

4 917

52,9

3 725

58,1

15 829

79,8

1980

14 516

89,0

11 753

54,0

8 538

50,4

34 806

75,2

1989

26 147

92,8

19 995

53,4

13 854

50,2

59 996

76,6

1990

28 815

93,4

21 120

53,8

14 763

50,2

64 698

77,8

1991

29 169

92,7

21 606

51,6

15 358

49,4

66 133

76,6

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

125 Recettes fiscales des collectivités publiques

Ce chapitre a pour but d'une part, de démontrer l'importance des impôts directs et de l'impôt fédéral direct en particulier et d'autre part, de comparer le produit de l'imposition des personnes physiques avec celui des personnes morales d'autre part.

Le tableau 4 montre l'évolution des recettes fiscales de la Confédération de 1970 à 1993. La part de l'impôt fédéral direct dans les recettes fiscales s'est accrue depuis 1970. L'impôt fédéral direct représente aujourd'hui la principale source de recettes de la Confédération, outre l'impôt sur le chiffre d'affaires. La hausse intervenue principalement dans les années 70 est due avant tout aux aug- mentations des barèmes à partir de la période de taxation 1975/76. Pour les recettes douanières, on remarque une tendance inverse qui est due principale- ment à la diminution des droits de douane convenue dans différents traités (GATT, AELE, CE, pays en voie de développement). La part de l'impôt sur le chiffre d'affaires a aussi beaucoup augmenté au cours des années 70 (hausses du taux de l'impôt) et représente aujourd'hui à peu près un tiers des recettes fiscales de la Confédération.

445

Tableau 4

Produit de l'impôt fédéral direct par rapport à l'ensemble des recettes fiscales de la Confédération

Recettes fiscales

1970

1980

1989

1990

1991

1992

1993

Millions de francs

7 187

14 516

26 147

28 815

29 169

30 406

28 589

Impôt fédéral direct

1 175

3 419

5 987

6 710

6 849

8 342

7 884

Impôt anticipé

740

1 249

2 667

4 044

4 104

3 974

1 928

Droits de timbre

308

696

2 379

2 091

1 934

1 953

2 181

Impôts sur la

consommation

4 964

9 152

15 114

15 970

16 282

16 137

16 596

dont IChA

1 688

4 772

9 226

9 871

10 006

9 817

9 381

douanes

2 364

3 171

4 096

4 267

4 427

4 483

5 137

En pour-cent

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Impôt fédéral direct

16,3

23,6

22,9

23,3

23,5

27,4

27,6

Impôt anticipé

10,3

8,6

10,2

14,0

14,1

13,1

6,7

Droits de timbre

4,3

4,8

9,1

7,3

6,6

6,4

7,6

Impôts sur la

consommation

69,1

63,0

57,8

55,4

55,8

53,1

58,1

dont IChA

23,5

32,9

35,3

34,3

34,3

32,3

32,8

douanes

32,9

21,8

15,7

14,8

15,2

14,7

18,0

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

Le tableau 5 montre l'importance de l'imposition directe en Suisse. Dans la statistique financière de la Confédération, l'impôt fédéral direct, l'impôt anticipé et les droits de timbre sont les impôts directs perçus par la Confédération. Pour les cantons et les communes, ce sont les impôts sur le revenu et sur la fortune, les impôts sur le bénéfice et sur le capital, l'impôt foncier, l'impôt sur les gains en capital, les droits de mutations ainsi que les impôts sur les successions et sur les donations. Selon cette statistique, les impôts directs produisent plus de 70 pour cent de l'ensemble des recettes fiscales. Pour les communes, la part de l'imposi- tion directe atteint presque 100 pour cent et pour les cantons, elle avoisine 95 pour cent. A partir de 1980, l'augmentation de la part des impôts directs au niveau fédéral est due exclusivement à l'augmentation des recettes de l'impôt anticipé (cf. tableau 4).

446

Tableau 5

Impôts directs et indirects de la Confédération, des cantons et des communes en pour-cent de l'ensemble des recettes fiscales

Confédération

Cantons

Communes

Total

Impôts directs

Impôts indirects

Impôts directs

Impôts indirects

Impôts directs

Impôts indirects

Impôts directs

Impôts indirects

1970

30,9

69,1

90,6

9,4

99,3

0,7

65,7

34,3

1980

37,0

63,0

92,7

7,3

99,6

0,4

71,1

28,9

1989

42,2

57,8

94,1

5,9

99,5

0,5

72,7

27,3

1990

44,6

55,4

94,3

5,7

99,5

0,5

73,3

26,7

1991

44,2

55,8

94,1

5,9

99,5

0,5

73,3

26,7

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

Le tableau 6 montre l'importance de l'imposition du revenu et de la fortune des personnes physiques ainsi que de celle du bénéfice et du capital des personnes morales. Pour la Confédération, il s'agit de l'impôt fédéral direct sur le revenu, le bénéfice et le capital; pour les cantons et les communes, ce sont l'impôt sur le revenu, la fortune, le bénéfice et le capital (sans l'impôt sur les gains en capital, les droits de mutations et l'impôt foncier). Les données concernant les communes se basent en partie sur des estimations.

En ce qui concerne la Confédération, les personnes morales contribuent propor- tionnellement plus aux recettes fiscales que ce n'est le cas sur le plan cantonal et communal. Dans l'ensemble, les personnes morales fournissent un tiers de l'impôt fédéral direct. Dans les cantons, cette part s'élève à 18 pour cent et dans les communes à 14 pour cent. Sur l'ensemble des recettes fiscales perçues sur le bénéfice et le capital d'un montant de 7517 millions de francs, 2260 millions soit 30 pour cent reviennent à la Confédération. Cette situation est due avant tout au fait que la Confédération, contrairement à la plupart des cantons, ne prévoit pas d'exemption de l'impôt sur le bénéfice des sociétés holdings et de domicile.

On constate que les personnes morales et physiques contribuent dans la propor- tion d'environ un à quatre au produit global des impôts perçus par la Confédéra- tion, les cantons et les communes, proportion qui est restée relativement stable ces dernières années.

447

Tableau 6

Impôts sur le revenu, la fortune, le bénéfice et le capital de la Confédération, des cantons et des communes en 1991

Confédération

Cantons

Communes

Total

Millions de francs

En pour- cent du total

Millions de francs

En pour- cent du total

Millions de francs

En pour- cent du total

Millions de francs

En pour- cent du total

Impôts sur le revenu et la fortune

4524

66,7

14 926

82,0

12 000

85,9

31 450

80,7

Impôts sur le béné-

2260

33,3

3 282

18,0

1 975

14,1

7 517

19,3

fice et le capital Total

6784

100,0

18 208

100,0

13 975

100,0

38 967

100,0

Source: Administration fédérale des finances, Les finances publiques en Suisse 1991, Berne 1994.

126 Charge fiscale en Suisse et à l'étranger

L'acceptation de l'initiative conduirait à une diminution de la charge fiscale sur le revenu, le bénéfice et le capital et à un transfert des impôts directs sur les impôts indirects. A l'aide des données officielles de l'OCDE (pour 1992), la position de la Suisse par rapport à l'étranger sera présentée plus en détails ci-après.

Le tableau 7 classe en ordre décroissant la part des impôts indirects par rapport aux recettes fiscales (impôts et contributions de sécurité sociale) des différents pays de l'OCDE. En Suisse, la part des impôts indirects dans les recettes fiscales représente 17 pour cent; elle est donc largement inférieure à la moyenne. Ceci est dû en premier lieu à l'absence actuelle d'imposition des services et au taux modeste de l'impôt sur le chiffre d'affaires par rapport à ceux appliqués à l'étranger.

La structure du système fiscal ne donne en elle-même aucune indication sur la charge fiscale dans les différents Etats. En effet, ce n'est pas la comparaison entre la part des différents impôts dans l'ensemble des recettes fiscales qui est déterminante, mais avant tout la pression fiscale s'exerçant sur la création de valeur. Pour mesurer cette charge, on dispose d'un grand nombre de listes établies par l'OCDE, qui ont toutes pour dénominateur commun le meilleur indicateur de la création de valeur dans l'ensemble de l'économie, le produit intérieur brut (PIB).

Pour obtenir une comparaison globale, on mesure la part de l'ensemble des recettes fiscales dans le PIB (quote-part fiscale). L'OCDE définit la quote-part fiscale comme étant la somme de toutes les recettes fiscales (c'est-à-dire pour la Suisse, celles de la Confédération, des cantons et des communes) y compris les cotisations de sécurité sociale et les primes d'assurances-maladie. Par contre, les cotisations aux institutions de prévoyance-vieillesse ne relevant pas des pouvoirs publics ne sont pas incluses dans la quote-part fiscale; en Suisse, cela concerne les cotisations au 2e pilier. Malgré cette réserve, il faut se référer aux chiffres de l'OCDE qui sont les seules données disponibles comparables au niveau inter-

448

43 national. La comparaison des quotes-parts fiscales (cf. tableau 8) montre que la Suisse (32 pour cent) doit être rangée dans les Etats où la pression fiscale est relativement modérée.

Si l'on effectue une simple comparaison des impôts, c'est-à-dire sans tenir compte des contributions de sécurité sociale, on constate que la Suisse occupe une place avantageuse parmi les pays de l'OCDE avec une quote-part d'impôt (impôts par rapport au PIB) de 20,8 pour cent (moyenne 28,9%, cf. tableau 9).

Enfin, il est intéressant de comparer les quotes-parts des impôts sur le revenu des personnes physiques avec le PIB, et de faire la même comparaison en tenant compte des impôts sur le bénéfice des personnes morales. Le tableau 10 indique les parts correspondantes des pays de l'OCDE. Là aussi, la Suisse est bien placée. Avec sa quote-part de 13,1 pour cent, elle se situe au-dessous de la moyenne de l'OCDE et de l'UE.

Si l'on inclut les contributions aux assurances sociales, qui peuvent être considé- rées dans une large mesure comme des redevances directes sur le revenu du travail versées par les travailleurs et les employeurs, la position de la Suisse au niveau de la charge des redevances directes est meilleure car la plupart des pays qui peuvent être comparés au nôtre, à l'exception des Etats-Unis, du Japon et de la Grande-Bretagne, recourent beaucoup plus largement aux contributions de sécurité sociale. Effectivement, la part des contributions de sécurité sociale par rapport au PIB s'élève à 11,2 pour cent en Suisse selon la statistique de l'OCDE, alors qu'elle atteint 13,1 pour cent en Espagne, 14,3 pour cent en Autriche, 15,2 pour cent en Allemagne et même 19,5 pour cent en France (cf. tableau 14, ch. 211 du présent message).

32 Feuille fédérale. 147e année. Vol. I

449

Tableau 7

Part des impôts indirects aux recettes fiscales des pays membres de l'OCDE (1992)

Pays

Part en pour-cent

Islande

50,0

Grèce

46,1

Portugal

43,0

Irlande

40,2

Norvège

37,1

Nouvelle-Zélande

35,4

Grande-Bretagne

34,4

Danemark

32,5

Finlande

31,6

Autriche

30,2

Turquie

29,8

Espagne

28,5

Australie

28,4

Luxembourg

28,4

Allemagne

26,9

Italie

26,9

France

26,8

Suède

26,5

Canada

26,1

Pays-Bas

25,8

Belgique

25,5

USA

17,1

Suisse

17,0

Japon

14,0

Total OCDE*)

30,3

OCDE Europe *)

31,9

UE*)

32,1

*) Non pondéré.

Source: Statistique des recettes publiques des pays membres de l'OCDE 1965-1993, OCDE, Paris 1994.

450

Tableau 8

Quotes-parts fiscales (impôts et contributions de sécurité sociale par rapport au PIB) des pays de l'OCDE (1992)

Pays

Quote-part fiscale en pour-cent

Suède

50,0

Danemark

49,3

Luxembourg

48,4

Finlande

47,0

Pays-Bas

46,9

Norvège

46,6

Belgique

45,4

France

43,6

Autriche

43,5

Italie

42,4

Grèce

40,5

Allemagne

39,6

Irlande

36,6

Canada

36,5

Nouvelle-Zélande

35,9

Espagne

35,8

Royaume-Uni

35,2

Islande

33,4

Portugal

33,0

Suisse

32,0

Japon

29,4

USA

29,4

Australie

28,5

Turquie

23,1

Total OCDE*)

38,8

OCDE Europe *)

40,6

UE*)

41,4

*) Non pondéré.

Source: Statistique des recettes publiques des pays membres de l'OCDE 1965-1993, OCDE, Paris 1994.

451

Tableau 9

Quotes-parts d'impôt (impôts par rapport au PIB) des pays de l'OCDE (1992)

Pays

Quote-part d'impôt en pour-cent

Danemark

47,8

Finlande

36,1

Nouvelle-Zélande

35,9

Suède

35,6

Luxembourg

34,7

Norvège

34,2

Irlande

31,0

Islande

30,7

Canada

30,5

Autriche

29,2

Italie

29,2

Belgique

29,0

Royaume-Uni

28,9

Pays-Bas

28,7

Australie

28,5

Grèce

28,1

Portugal

24,6

Allemagne

24,4

France

24,2

Espagne

22,7

Suisse

20,8

USA®

20,6

Japon

19,8

Turquie

18,4

Total OCDE*)

28,9

OCDE Europe *)

29,4

UE*)

29,4

*) Non pondéré.

Source: Statistique des recettes publiques des pays membres de l'OCDE 1965-1993, OCDE, Paris 1994.

452

Tableau 10

Quotes-parts des impôts sur le revenu (impôts sur le revenu des personnes physiques par rapport au PIB) et quotes-parts des impôts sur le bénéfice (impôts sur le bénéfice des personnes morales par rapport au PIB) des pays de l'OCDE (1992)

Pays

Quote-part d'impôt sur le revenu

Quote-part d'impôt sur le bénéfice

Quote-part d'impôt sur le revenu et le bénéfice

Danemark

26,4

1,6

28,0

Finlande

18,9

1,2

20,1

Suède

18,0

1,2

19,2

Nouvelle-Zélande

16,0

3,0

19,0

Luxembourg

10,8

6,3

17,1

Italie

11,5

4,9

16,4

Canada

14,5

1,8

16,3

Belgique

14,2

2,0

16,2

Australie

11,7

4,1

15,8

Norvège

11,7

3,3

15,0

Pays-Bas

11,7

3,1

14,8

Irlande

11,7

2,5

14,2

Suisse

11,1

2,0

13,1

Allemagne

11,1

1,6

12,7

Royaume-Uni

10,0

2,7

12,7

Japon

7,4

5,0

12,4

USA

10,1

2,1

12,2

Autriche

9,4

1,8

11,2

Espagne

8,5

2,3

10,8

Islande

8,9

1,0

9,9

Portugal

6,7

2,7

9,4

France

6,0

1,5

7,5

Turquie

6,4

1,1

7,5

Grèce

4,1

1,9

6,0

Total OCDE*)

11,5

2,5

14,0

OCDE Europe *)

11,4

2,4

13,8

UE*)

11,1

2,8

13,9

*) Non pondéré.

Source: Statistique des recettes publiques des pays membres de l'OCDE 1965-1993, OCDE, Paris 1994.

453

13 Part des cantons à l'impôt fédéral direct et péréquation financière actuelle entre la Confédération et les cantons

L'article 41ter, 5e alinéa, lettre b, de la constitution fixe à 30 pour cent la part des cantons au produit de l'impôt fédéral direct. En moyenne pour 1992 et 1993, cette part s'est élevée à 2434 millions de francs. Selon l'article 8 de la loi fédérale sur la péréquation financière, il faut répartir 13/30 de ce montant entre les cantons en fonction de leur capacité financière et 17/30 en fonction de leurs recettes fiscales. En moyenne pour 1992 et 1993, ces deux parts se sont chiffrées à 1055 millions de francs et à 1379 millions de francs (cf. tableau 11).

La répartition faite sur la base de la capacité financière comporte un effet de péréquation à ne pas négliger, puisqu'en 1993, les transferts effectifs ont atteint 399 millions, soit 42 pour cent des capitaux réunis dans le cadre de cette quote-part de péréquation (1992: 466 millions de fr., soit environ 41%). Plus de la moitié de la part de 30 pour cent revenant aux cantons est cependant répartie selon les recettes fiscales, ce qui diminue l'effet de péréquation de l'ensemble de cette part. Une expertise à ce sujet publiée récemment (sous le titre «La péréquation financière entre la Confédération et les cantons» du 31 mars 1994 des professeurs Frey, Dafflon, Jeanrenaud et Meier) parvient à la conclusion que la répartition des parts cantonales devrait s'appuyer plus fortement sur la capacité financière des cantons.

Lorsqu'il est question de péréquation financière, on ne pense généralement qu'à la part des cantons qui, nous l'avons dit, est de 30 pour cent. Il ne faut cependant pas oublier que pour l'impôt fédéral direct, la provenance des fonds et par conséquent la part du produit de l'impôt qui reste à la Confédération (70%) joue un rôle important du point de vue de la péréquation. Pour la période de taxation 1989/90, le montant de la contribution à l'impôt fédéral direct des différents cantons par tête et par an ressort du tableau 12. La grande différence de capacité financière entre les cantons forts et les cantons faibles saute aux yeux.

.

Les quatre cantons financièrement les plus forts (Zoug, Bâle-Ville, Zurich et Genève) produisent 45 pour cent de la part de la Confédération à l'impôt fédéral direct et ne reçoivent que 28 pour cent des dépenses globales de la Confédération. En revanche, les six cantons financièrement les plus faibles (Uri, Jura, Valais, Appenzell Rhodes-Intérieures, Obwald, et Neuchâtel) ne produisent que 5 pour cent de cette part, mais reçoivent de la Confédération des prestations de l'ordre de 11 pour cent du budget fédéral. Il faudra aussi tenir compte de cet aspect en analysant les effets de l'initiative sur la péréquation financière (cf. ch. 215).

454

Tableau 11

arts de la Confédération et des cantons à l'impôt fédéral direct (moyenne 1992 et 1993) En milliers de francs)

intons

Confédéra- Cantons tion

Part

Part au produit Part fixe

Péréquation financière

Solde pour les cantons

70 pour cent 30 pour cent 17/30

livre 13/30

reçoit de la péréquation financière

17/30 + péréquation financière

Part canto- nale effective en pour-cent

urich

1 326 363

568 441

322 117

246 324

46 942

369 059

19,5

erne

489 299

209 699

118 830

90 870

193 800

312 630

44,7

acerne

178 355

76 438

43 315

33 123

77 122

120 437

47,3

ri

19 113

8 191

4 642

3 549

15 355

19 996

73,2

:hwyz

111 583

47 821

27 099

20 723

20 128

47 227

29,6

nterwald-le-Haut

16 547

7 092

4 019

3 073

10 401

14 419

61,0

nterwald-le-Bas

35 990

15 424

8 740

6 684

4 206

12 946

25,2

laris

55 183

23 650

13 402

10 248

6 682

20 084

25,5

oug

328 293

140 697

79 728

60 969

1 212

80 940

17,3

ribourg

152 295

65 269

36 986

28 283

49 288

86 274

39,7

pleure

120 773

51.760

29 331

22 429

37 043

66 374

38,5

âle-Ville

346 930

148 684

84 254

64 430

5 715

89 970

18,2

âle-Campagne

187 407

80 317

45 513

34 804

25 267

70 780

26,4

chaffhouse

44 344

19 005

10 769

8 235

9 973

20 743

32,7

ppenzell Rh .- Int.

7 096

3 041

1 723

1 318

5 017

6 740

66,5

risons

122 135

52 344

29 661

22 682

39 660

69 322

39,7

rgovie

320 592

137 396

77 858

59 538

68 253

146 111

31,9

hurgovie

104 723

44 881

25 433

19 449

29 609

55 041

36,8

essin

195 765

83 899

47 543

36 356

56 555

104 098

37,2

aud

470 866

201 800

114 353

87 446

79 422

193 775

28,8

alais

99 461

42 626

24 155

18 471

106 363

130 517

91,9

euchâtel

96 862

41 512

23 524

17 989

46 576

70 099

50,7

ienève

550 172

235 788

133 613

102 175

14 840

148 453

18,9

ıra

25 245

10 819

6 131

4 688

27 944

34 075

94,5

otal

5 678 991 2 433 853

1 379 183 1 054 670 1 054 670

2 433 853

30,0

ppenzell Rh .- Ext.

31 320

13 423

7 606

5 817

11 051

18 657

41,7

aint-Gall

242 281

103 835

58 840

44 995

66 247

125 087

36,1

455

Tableau 12

Rendement annuel de l'impôt fédéral direct par canton (Période de taxation 1989/90)

Cantons

Personnes physiques

Personnes morales

Personnes physiques et morales

Total en milliers de francs

Par tête en francs

Total en milliers de francs

Par tête en francs

Total en milliers de francs

Par tête en francs

Zurich

1 073 758

911

580 472

492

1 654 230

1 403

Berne

471 747

492

137 196

143

608 943

635

Lucerne

151 982

466

57 256

175

209 238

641

Uri

16 302

477

4 068

119

20 370

595

Schwyz

63 608

568

55 439

495

119 047

1 063

Unterwald-le-Haut

13 166

454

4 770

164

17 936

618

Untrerwald-le-Bas

27 095

820

18 356

556

45 450

1 375

Glaris

17 479

454

30 849

801

48 328

1 255

Zoug

92 109

1 077

280 444

3 278

372 553

4 355

Fribourg

86 874

40

98 403

461

185 277

868

Soleure

117 989

509

34 720

150

152 709

659

Bâle-Ville

164 401

824

164 546

825

328 947

1 650

Bâle-Campagne Schaffhouse

38 310

531

14 505

201

52 816

732

Appenzell Rh .- Ext.

29 500

565

9 408

180

38 908

745

Appenzell Rh .- Int.

5 784

417

2 969

214

8 754

631

Saint-Gall

220 657

516

73 902

173

294 559

689

Grisons

99 088

570

37 700

217

136 788

787

Argovie

273 279

538

93 725

185

367 004

723

Thurgovie

97 050

464

28 226

135

125 276

598

Tessin

177 636

630

67 680

240

245 316

869

Vaud

408 125

678

172 305

286

580 430

964

Valais

103 559

415

21 851

87

125 410

502

Neuchâtel

79 029

482

33 129

202

112 158

684

Genève

459 258

1 211

246 154

649

705 412

1 860

Jura

20 176

305

7 577

115

27 753

419

Suisse

4 497 520

654

2 312 372

336

6 809 893

991

189 559

812

36 722

157

226 281

969

.

14 Répartition du revenu en Suisse

En rapport avec l'initiative, il est intéressant de connaître la répartition du revenu des contribuables en Suisse. Le tableau 13 indique la répartition des contribuables en fonction des classes de revenu, selon la dernière statistique disponible de l'impôt fédéral direct (période de taxation 1989/90).

456

Tableau 13

Nombre de contribuables par classe de revenu

Classes de revenu (en milliers de fr.)

Nombre de contribuables

En chiffres

En pour-cent

Classe

Cumulé

jusqu'à 14,9

225 581

7,26

7,26

15 à 24,9

550 206

17,70

24,96

25 à 49,9

1 463 180

47,08

72,04

50 à 99,9

708 805

22,81

94,85

100 à 499,9

154 532

4,97

99,82

500 à 999,9

4 098

0,13

99,95

1000 et plus

1 507

0,05

100,00

Total

3 107 909

100,00

100,00

Ce tableau révèle par exemple que près de la moitié des contribuables (environ 47%) disposent d'un revenu imposable (= revenu après toutes les déductions) compris entre 25 000 et 49 900 francs. Dans l'ensemble, environ 72 pour cent des contribuables paient l'impôt sur un revenu inférieur à 50 000 francs. En revanche, à peine plus de 5 pour cent des contribuables disposent d'un revenu imposable égal ou supérieur à 100 000 francs.

Dans la statistique de l'impôt fédéral direct ne figurent que les données des contribuables qui doivent effectivement payer cet impôt sur la base de leur revenu. Les contribuables qui disposent d'un revenu imposable inférieur au minimum exigé pour l'impôt ne sont pas compris dans les tableaux 13 et 15 (cf. ch. 213). Compte tenu de ces contribuables, dont le nombre devrait se situer aux environs de 300 000 à 400 000, et des contribuables imposés à la source, qui ne figurent pas non plus dans le tableau 13, la répartition serait certainement encore plus déséquilibrée. On peut, en tout cas, affirmer que la part des contribuables du pays qui disposent d'un revenu imposable supérieur à 100 000 francs est inférieure à 5 pour cent.

2 Partie spéciale

21 Appréciation de l'initiative

211 Conception fiscale de l'initiative

L'essentiel de l'initiative porte sur la diminution de la charge fiscale grevant le revenu, le bénéfice et le capital ainsi que sur le transfert des impôts directs aux impôts indirects. Quand les auteurs de l'initiative demandent un transfert de la charge sur les impôts indirects (que le système fiscal actuel attribue indiscutable- ment à la Confédération), ils défendent manifestement l'opinion qu'il faudrait réserver les impôts directs aux cantons et aux communes. En outre, ils partent de

457

l'idée que les impôts directs exercent une influence plus forte sur la volonté de travailler que les impôts indirects, comparativement plus discrets, en raison de la charge immédiatement perceptible qu'ils représentent pour les contribuables.

Dans le chapitre «Charge fiscale en Suisse et à l'étranger» (cf. ch. 126 et tableau 7), les parts différentes des impôts indirects dans l'ensemble des recettes fiscales des pays de l'OCDE ont déjà été évoquées. La comparaison de ces parts montre que la Suisse recourt proportionnellement moins aux impôts indirects que les autres pays européens pour financer le budget de l'Etat. On peut également constater que la Suisse n'est pas sur ce point un cas isolé, puisque la part des impôts indirects est du même ordre de grandeur aux Etats-unis et qu'elle est inférieure au Japon. Au demeurant, les calculs de l'Administration fédérale des contributions montrent que la part des impôts indirects dans les recettes fiscales passerait en Suisse de 17 à 25 pour cent environ, si l'on augmentait les taux de la TVA de manière à compenser la diminution des recettes consécutive à l'abolition de l'impôt fédéral direct. Dans ce cas, cette part serait toujours inférieure à la moyenne de l'OCDE et, suivant la statistique de l'OCDE, serait d'un niveau comparable à celui des pays du Benelux (cf. tableau 7).

Il faut cependant rappeler clairement qu'en soi, le rapport entre les impôts indirects et les impôts directs dans l'ensemble des recettes fiscales ne permet guère d'évaluer la charge fiscale des différents pays ni les éventuels effets induits sur l'offre globale de travail et sur la compétitivité économique. En revanche, le total des impôts et des contributions aux assurances sociales est intéressant. De ce point de vue, il convient plutôt de comparer la part des recettes fiscales au PIB, c'est-à-dire les quotes-parts fiscales (cf. tableau 8), puisque cette comparaison montre dans quelle mesure les différents pays doivent participer à la création de valeurs de l'ensemble de leur économie pour financer leur budget. Dans le tableau 14, on compare donc la quote-part fiscale par ordre décroissant de la Suisse, des pays voisins et de certains pays industrialisés importants. Il s'agit en l'occurrence d'un extrait du tableau 8 mais, pour plus de précision, on a séparé les impôts des contributions aux assurances sociales.

F

458

Tableau 14

Quotes-parts fiscales des différents pays de l'OCDE , état 1992 (avec répartition entre impôts et cotisations de sécurité sociale)

Pays

Quote-part d'impôt

Quote-part des cotisations de sécurité sociale

Quote-part fiscale

Suède

35,6

14,4

50,0

Pays-Bas

28,7

18,2

46,9

Belgique

29,0

16,4

45,4

France

24,2

19,5

43,6

Autriche

29,2

14,3

43,5

Italie

29,2

13,3

42,4

Allemagne

24,4

15,2

39,6

Espagne

22,7

13,1

35,8

Royaume-Uni

28,9

6,3

35,2

Suisse

20,8

11,2

32,0

Japon

19,8

9,7

29,4

USA

20,6

8,8

29,4

1

Le tableau 14 montre que la Suisse occupe une position très avantageuse parmi les Etats industrialisés. Avec le Japon et les Etats-Unis, la Suisse fait toujours partie des Etats qui connaissent une charge fiscale relativement modeste. De plus, la comparaison montre à l'évidence que le recours plutôt faible aux impôts indirects dans ces trois pays ne se traduit en aucun cas par une charge fiscale plus élevée des contribuables en terme d'impôts directs et de contributions aux assurances sociales. Sur la base des données de l'OCDE, on pourrait même être tenté de tirer la conclusion inverse, à savoir que le faible recours aux impôts indirects offre une certaine protection contre des quotes-parts d'impôts et des quotes-parts fiscales élevées.

Une charge fiscale modérée fait certainement partie des avantages locaux comparatifs dont la Suisse bénéficie. Pour les conserver, la Confédération, les cantons et les communes doivent s'efforcer de réduire leurs dépenses. On peut effectivement penser qu'il faudrait surtout mettre les impôts indirects à contribu- tion au cas où il faudrait vraiment trouver des recettes supplémentaires, mais un bouleversement radical de notre système fiscal, comme celui que provoquerait l'acceptation de l'initiative, irait bien au-delà du but visé et doit donc être rejeté.

:

459

212 Exigence d'un impôt général de consommation en guise de compensation complète ou partielle

Les auteurs de l'initiative préconisent un impôt général sur la consommation. Dans le souci de compenser la diminution des recettes résultant de l'abolition de l'impôt fédéral direct, le chiffre 2 de l'initiative indique aussi que cette com- pensation devrait se faire au moyen d'un «impôt général de consommation» dont le taux maximum serait fixé dans la constitution.

Cette exigence, comme les auteurs de l'initiative le relèvent, nécessite l'aménage- ment d'une nouvelle forme d'impôt sur la consommation de biens et de services qui soit neutre quant à ses effets sur la concurrence (cf. USAM 1992, Argu- mentaire p. 48). L'initiative ne prescrit pas la forme concrète que revêtirait ce nouvel impôt général sur la consommation. Le terme «général» indique cepen- dant qu'il ne peut être compris comme un impôt spécial grevant uniquement certains biens ou certains services. En outre, la notion «d'impôt général de consommation» indique aussi l'intention des auteurs de l'initiative d'éliminer la taxe occulte liée au système actuel de l'IChA (cf. USAM 1992, Argumentaire p. 48). Le projet de TVA adopté par le peuple et les cantons le 28 novembre 1993 répond à ces deux préoccupations.

L'initiative veut «compenser la diminution des recettes qui en résultera pour la Confédération autant qu'il sera nécessaire, par un impôt général de consommation dont le taux maximum sera inscrit dans la constitution fédérale». Il est com- préhensible que les auteurs de l'initiative aient choisi un énoncé qui permette aussi une compensation partielle de la diminution des recettes que provoquerait l'abolition de l'impôt fédéral direct. La Confédération présente cependant depuis plusieurs années un budget toujours plus déficitaire. Un des buts principaux de la politique du Conseil fédéral consiste précisément à réduire progressivement le déficit durant ces prochaines années. Equilibrer le budget demandera encore plus d'efforts. Actuellement, il est donc impensable que la Confédération renonce à des recettes sans les compenser entièrement. C'est pourquoi on a admis dans le présent message, que la hausse des taux de la TVA devrait compenser entière- ment la diminution des recettes que provoquerait l'acceptation de l'initiative.

On peut ainsi affirmer que la quote-part fiscale de la Suisse, c'est-à-dire la charge fiscale globale, ne diminuerait pas en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct.

213 Importance des effets de transfert de l'initiative

En raison du barème progressif de l'impôt fédéral direct, le nombre des contri- buables dans les différentes classes de revenu et la part de l'impôt qu'ils produisent divergent fortement. Le tableau 15 exprime ce rapport.

460

Tableau 15

Nombre de contribuables et rendement de l'impôt par classe de revenu

Classe de revenu (en milliers de fr.)

Nombre de contribuables en pour-cent

Rendement de l'impôt en pour-cent

Classe

Cumulé

Classe

Cumulé

jusqu'à 14,9

7,26

7,26

0,71

0,71

15 à 24,9

17,70

24,96

1,11

1,82

25 à 49,9

47,08

72,04

11,96

13,78

50 à 99,9

22,81

94,85

27,40

41,18

100 à 499,9

4,97

99,82

43,90

85,08

500 à 999,9

0,13

99,95

6,95

92,03

1000 et plus

0,05

100,00

7,97

100,00

Total

100,00

100,00

100,00

100,00

Ce tableau montre notamment que les contribuables qui ont un revenu imposable inférieur à 50 000 francs (et qui représentent 72% de l'ensemble des contri- buables) fournissent moins de 14 pour cent du produit de l'impôt fédéral direct. En revanche, près de 59 pour cent des recettes de cet impôt proviennent des contribuables qui possèdent un revenu imposable égal ou supérieur à 100 000 francs, mais ne représentent qu'environ 5 pour cent des contribuables.

En cas d'abolition de l'impôt fédéral direct, l'allégement fiscal varierait donc énormément selon les contribuables. Si l'on se base sur les derniers résultats statistiques disponibles (période de taxation 1989/90), les contribuables disposant d'un revenu imposable inférieur à 15 000 francs pourraient espérer une diminu- tion d'impôt d'environ 140 francs en moyenne. A l'autre bout de l'échelle, les quelque 1500 contribuables qui ont un revenu imposable d'un million et plus bénéficieraient d'une réduction de leur charge fiscale de 230 000 francs en moyenne. Certes, il ne s'agit là que de moyennes, mais elles donnent certainement une bonne image de la diminution probable de la charge fiscale en fonction des différentes classes de revenu. Comme la forte progression du barème tempère les importantes différences de revenu au sein de la population (cf. ch. 14), la suppression de l'impôt fédéral direct conduirait les bénéficiaires de revenus élevés à profiter plus que proportionnellement des allégements fiscaux.

Face à des différences aussi extrêmes, il est facile de comprendre qu'il n'est pas possible de rétablir, même grossièrement, une répartition semblable des charges fiscales en compensant la suppression de l'impôt fédéral direct par des mesures dans le domaine de l'impôt général de consommation (en l'occurrence la TVA). Une telle compensation, qui devrait se faire principalement par une augmentation massive des taux de la TVA reviendrait à transférer la charge fiscale des ménages à revenus élevés sur les ménages à faible revenu.

Pour se faire une idée de l'allégement ou de l'accroissement de la charge des ménages privés dans les différentes classes de revenu, il faut d'abord déterminer les taux de TVA qu'il faudrait appliquer. Une simple extrapolation réalisée à

461

I

partir des comptes de l'impôt fédéral direct et de l'impôt sur le chiffre d'affaires des années 1992 et 1993 montre qu'on pourrait se contenter d'un taux normal de 11 pour cent pour compenser la diminution de recettes due à la suppression de l'impôt fédéral direct. En revanche, si l'on se base sur les recettes de l'impôt fédéral direct et de la taxe sur la valeur ajoutée, budgétisées à partir de l'entrée en vigueur effective de cette taxe et contenues dans le plan financier, on s'aperçoit qu'il faudrait au minimum un taux de 12 pour cent. Cet écart provient surtout de l'élasticité relativement faible du produit de l'impôt sur le chiffre d'affaires par rapport à celui de l'impôt fédéral direct. Cette évolution, qu'on peut observer depuis de nombreuses années, se poursuivra probablement après le passage de l'impôt sur le chiffre d'affaires à la TVA, mais sous une forme quelque peu atténuée.

Une hausse de 5,5 pour cent du taux normal de la TVA, qui passerait de 6,5 à 12 pour cent, reviendrait pratiquement à doubler le taux et serait donc très impor- tante. En outre, on rappellera qu'il faut s'attendre à diverses autres demandes d'augmentation du taux de la TVA.

Qu'il faille compenser la diminution de recettes consécutive à l'abolition de l'impôt fédéral direct par une hausse aussi importante du taux normal de la TVA, dépend notamment du fait que les personnes morales fournissent près d'un tiers des recettes de l'impôt fédéral direct. La compensation proposée par les auteurs de l'initiative fait aussi payer aux seuls consommateurs les allégements d'impôts dont bénéficieraient les personnes morales. Outre l'abolition de la taxe occulte, qui leur procurera des allégements fiscaux de plus de deux milliards de francs par an, les personnes morales profiteraient en plus d'un autre allégement fiscal important de près de trois milliards de francs par an. Cet allégement se ferait, on l'a déjà relevé, presque exclusivement à la charge des consommateurs.

Suivant la solution proposée par les auteurs de l'initiative, d'après laquelle ce ne serait pas la Confédération, mais les cantons eux-mêmes qui devraient compenser la part (17%) du produit de l'impôt fédéral direct qui leur revient directement, la hausse du taux normal de la TVA serait en fait inférieure d'environ un pour cent. Pour diverses raisons, on peut considérer une compensation partielle de la diminution des recettes par les cantons comme extrêmement malaisée et peu réaliste, notamment parce que plusieurs cantons à faible capacité financière qui connaissent déjà une lourde charge fiscale devraient augmenter leurs impôts, ce qui serait politiquement très difficile. Il est donc pratiquement certain que la hausse des taux de la TVA devrait compenser la totalité de la diminution des recettes résultant de l'abolition de l'impôt fédéral direct.

Dans le tableau 16 comparant les charges fiscales, on trouve donc d'une part la charge probable calculée sur la base du barème de l'impôt fédéral direct pour la période de taxation 1995/96 et sur la base des taux de 6,5 (taux normal) et de 2 pour cent (taux réduit) décidés pour la TVA et, d'autre part, la charge de cette taxe dont les taux s'élèveraient à 12 pour cent (taux normal) et à 3,6 pour cent (taux réduit) pour compenser entièrement la diminution des recettes en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct.

462

Tableau 16

Augmentation et diminution de la charge des ménages privés en fonction des classes de revenu en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct et d'augmentation du taux de la taxe sur la valeur ajoutée

Revenu brut

Impôt fédéral direct

Taxe sur la valeur ajoutée 6,5 pour cent

Total IFD + TVA

Taxe sur la valeur ajoutée 12 pour cent

Charge en plus (+ ) ou en moins (-)

20 000

0

508

508

936

• 428

30 000

0

762

762

1 404

• 642

40 000

52

1 016

1 068

1 872

804

50 000

141

1 160

1 301

2 135

834

60 000

303

1 362

1 665

2 502

837

70 000

570

1 589

2 159

2 926

767

80 000

899

1 768

2 667

3 256

589

90 000

1 295

2 007

3 302

3 699

397

100 000

1 773

2 370

4 143

4 370

227

150.000

6 287

3 555

9 842

6 555

• 3 287

200 000

12 137

4 740

16 877

8 740

8 137

300 000

24 474

7 110

31 584

13 110

• 18 474

500 000

49 161

11 850

61 011

21 850

-39 161

Quelques remarques s'imposent par ailleurs en ce qui concerne la valeur indica- tive limitée de ces montants et les hypothèses de départ. La charge de la TVA figurant dans ce tableau est la charge fiscale qui, compte tenu de la structure de la consommation, est «directement» transférée aux ménages privés, en admettant que la totalité de la taxe soit reportée sur les prix. Ceci signifie qu'on a tenu compte uniquement de la charge fiscale liée à la consommation de biens et de services. On peut cependant supposer que la TVA grevant en tant qu'impôt préalable les opérations qui ne sont pas soumises à cette taxe aux termes de l'article 14 de l'ordonnance régissant la taxe sur la valeur ajoutée sera répercutée, à moyen terme du moins, sur le prix de ces opérations. C'est pourquoi, la charge effective de la TVA, et donc la charge supplémentaire en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct, devrait être plus élevée en réalité. Le poids de cette charge supplémentaire indirecte ne peut être calculé, mais pourrait être considérable si l'on pense à l'importance que revêtent dans le budget des ménages les dépenses consacrées aux services exclus du champ de l'impôt comme l'instruction, la santé ou même les loyers. Les montants indiqués dans le tableau 16 doivent donc être considérés comme des valeurs minimales. Au surplus, il n'existe pas de données confirmées sur la structure de la consommation des ménages à très bas ou à très hauts revenus. Pour calculer la charge supplémentaire de ces ménages, on a donc admis que la structure de leur consommation était identique à celle des ménages qui ont un revenu de 40 000 francs (pour les bas revenus) et de 100 000 francs (pour les hauts revenus). En outre, on s'est basé, pour calculer la charge de l'impôt fédéral direct, sur les ménages formés d'un couple avec un enfant dont seul l'un des conjoints travaille, car ce sont eux qui correspondent le mieux aux conditions

463

familiales des ménages dont on relève régulièrement la structure de la consomma- tion.

Avec toute la prudence de mise concernant ces résultats, on peut supposer qu'en fin de compte, seuls les ménages dont le revenu brut excède 100 000 francs profiteraient de l'abolition de l'impôt fédéral direct en cas de compensation complète par le biais d'une augmentation des taux de la TVA. Si l'on se réfère à la dernière statistique disponible de l'impôt fédéral direct (période de taxation 1989/90), seuls 5 pour cent de l'ensemble des contribuables disposent d'un revenu imposable supérieur à ce montant (cf. ch. 14). Etant donné la différence entre le revenu imposable et le revenu brut, l'évolution modérée des revenus depuis la période de taxation 1989/90, et les 300 000 à 400 000 ménages qui, faute d'un revenu suffisamment élevé, ne paient pas l'impôt fédéral direct et ne figurent donc pas dans cette statistique (cf. ch. 14), on peut admettre que l'abolition de l'impôt fédéral direct et la hausse correspondante de la TVA profiteraient au plus à 10 pour cent de l'ensemble des ménages. Pour tous les autres ménages qui disposent de bas ou de moyens revenus, soit pour 90 pour cent de l'ensemble des ménages, l'adoption de l'initiative conduirait en fait à une augmentation de la charge fiscale.

Même dans l'hypothèse, d'ailleurs fort improbable, où la Confédération ne compenserait pas la part (17%) du produit de l'impôt fédéral direct revenant aux cantons, et où un taux de 11 pour cent suffirait, seuls 10 pour cent des ménages au plus connaîtraient effectivement un allégement dû à l'abolition de l'impôt fédéral direct, compte tenu de la charge supplémentaire indirecte décrite ci-dessus.

Un transfert massif de la charge fiscale des ménages à revenu élevé et très élevé sur les ménages à bas et moyen revenu ne respecterait pas le principe reconnu universellement de l'imposition du revenu en fonction de la capacité financière; il violerait ainsi le principe de la solidarité.

214 Conséquences sur l'harmonisation fiscale et l'autonomie financière des cantons

De prime abord, l'initiative ne semble pas menacer le mandat d'harmoniser les impôts directs des cantons et des communes prévu à l'article 42 quinquies de la constitution et par la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (RS 642.14), qui se fonde sur cette disposition. En y regardant de plus près, il faut cependant tirer une autre conclusion.

Avant l'entrée en vigueur de la législation sur l'harmonisation fiscale, l'impôt fédéral direct exerçait déjà un effet d'harmonisation sur les impôts directs cantonaux. Même si la loi se limite à une harmonisation formelle ne concernant pas les taux, les barèmes et les franchises, il ne faut pas sous-estimer l'effet d'harmonisation de l'impôt fédéral direct sur les législations cantonales. En effet, la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID), telle qu'elle est en vigueur depuis le 1er janvier 1993, ne contient que des principes que les législateurs cantonaux doivent reprendre dans leur législation dans un délai de huit ans, c'est-à-dire d'ici à l'an 2000. De nombreuses questions,

464

pour lesquelles la LHID ne contient que de brèves indications, sont réglées de manière détaillée dans la LIFD. Ces précisions sont importantes non seulement pour l'édiction du droit dans les cantons, mais aussi pour l'interprétation de la LHID. Elles permettent d'éviter que le mandat d'harmonisation reste sans effets verticaux (v. Blumenstein/Locher, System des Steuerrechts, Zurich 1992, p. 32). L'abolition de l'impôt fédéral direct entraînerait la disparition de cet effet d'harmonisation important dans le domaine des impôts directs suisses, alors qu'il n'y a pas si longtemps, le peuple et les cantons approuvaient à une large majorité l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes. Au moment où notre pays cherche sa place en Europe et où une plus grande unité serait nécessaire en matière d'impôts directs également, l'abolition de l'impôt fédéral direct pourrait même constituer le point de départ d'une évolution préjudiciable à la Suisse. Par ailleurs, une diversification des principes d'imposition ne serait pas dans l'intérêt des contribuables, ni même des cantons qui disposent d'une large autonomie fiscale et financière. En effet, les procédures de répartition inter- cantonale des impôts deviendraient de ce fait nettement plus complexes et par conséquent plus lourdes. L'abolition de l'impôt fédéral direct n'entraînerait donc pas d'allégements administratifs pour les cantons et les communes.

Du point de vue de l'harmonisation fiscale matérielle, il faut souligner que l'abolition de l'impôt fédéral direct ne diminuerait en rien les différences de charge fiscale à l'intérieur de la Suisse, car cet impôt est prélevé de manière uniforme dans toute la Suisse. Sa suppression augmenterait plutôt ces différences, notamment pour les personnes morales, puisque ces écarts sont dus essentielle- ment aux impôts cantonaux et communaux.

Par ailleurs, on ne voit pas comment l'abolition de l'impôt fédéral direct renforcerait l'autonomie financière des cantons puisque d'une part, ils disposent aujourd'hui déjà d'une large autonomie financière et que d'autre part, leur liberté de manœuvre n'augmenterait pratiquement pas, même si l'initiative était accep- tée. En effet, les cantons sont libres de fixer le montant des impôts cantonaux et communaux, sous réserve des droits constitutionnels des contribuables. En outre, les auteurs de l'initiative tiennent aussi à ne pas augmenter la charge fiscale.

215 Conséquences sur la péréquation financière fédérale

Dans un arrêté daté du 22 juin 1994, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral des finances de lui soumettre, d'ici au mois de décembre 1995, les principes d'une réorganisation complète de la péréquation financière entre la Confédération et les cantons, réorganisation dont il a fixé les buts stratégiques et les principales lignes directrices. Il s'agit d'une part de remplacer la répartition des contributions de la Confédération en fonction de la capacité financière des cantons, en partie inefficace, par des contributions à la libre disposition des cantons et d'autre part, d'instituer une péréquation intercantonale des ressources qui soit modulable sur le plan politique et qui permette de réaliser les transferts de ressources voulus à un coût aussi réduit que possible. Dans ce contexte, il faudra donc réexaminer le système actuel de la péréquation financière au moyen de l'impôt fédéral direct et l'adapter au besoin.

33 Feuille fédérale. 147e année. Vol. I

465

L'examen de l'initiative doit porter sur les trois composantes importantes de l'impôt fédéral direct qui jouent un rôle déterminant en matière de péréquation financière (v. ch. 13).

Comme nous l'avons indiqué au chiffre 13, la part du produit de l'impôt fédéral direct revenant à la Confédération (70%) exerce un effet de péréquation qu'il ne faut pas sous-estimer et auquel s'ajoute la quote-part de péréquation de 13/30 dont la péréquation intercantonale constitue l'objectif premier. L'initiative veut maintenir ce pilier de la péréquation financière «au moins à son niveau actuel» (ch. 3 du texte de l'initiative). Dans le texte constitutionnel formulé en termes généraux, les auteurs de l'initiative ne se prononcent pas sur les instruments concrets à utiliser en remplacement, mais demandent manifestement une solution de rechange équivalente. Techniquement, on peut concevoir de telles solutions de rechange, mais il faudrait les élaborer dans le contexte plus large d'une réorgani- sation fondamentale de la péréquation financière. Aussi longtemps qu'il n'existe pas de concrétisation des lignes directrices actuelles ni de solution de remplace- ment, l'impôt fédéral direct constitue un instrument indispensable à la péréqua- tion financière.

Contrairement à la quote-part de péréquation, la quote-part fixe de 17/30 ne produit pas d'effets directs sur la péréquation horizontale, mais sur la péréquation verticale. Dans un certain sens, on peut considérer une partie de cette quote-part comme une sorte de «commission d'encaissement» versée aux cantons qui calculent et perçoivent l'impôt fédéral direct. D'après le rapport cité plus haut, la plus grande partie de cette quote-part, qui influence aussi la péréquation, devrait toutefois acquérir ultérieurement un meilleur effet de péréquation institutionnel et économique.

Du point de vue de la péréquation financière, remplacer la part actuelle de 70 pour cent du produit de l'impôt fédéral direct revenant à la Confédération par la TVA poserait aussi des problèmes. Car l'origine des fonds (le rendement différent suivant les cantons) est en elle-même conforme à la péréquation financière (cf. fin du ch. 13), alors que le produit de la TVA devrait se répartir beaucoup plus uniformément sur les différents cantons. Si la Confédération ne se finançait plus par le biais de l'impôt fédéral direct, mais par celui de la TVA, la péréquation financière intercantonale, de loin la plus efficace selon les experts, en serait automatiquement affaiblie.

216 Critiques visant l'impôt fédéral direct

Les auteurs de l'initiative critiquent en outre certains aspects de l'impôt fédéral direct. Ils déplorent que les couples mariés à deux revenus soient imposés beaucoup plus lourdement que les concubins qui exercent chacun une activité lucrative. En outre, l'imposition de la valeur locative constituerait selon eux une autre absurdité de l'impôt fédéral direct (cf. USAM, Argumentaire, p. 35).

Sous le régime de l'impôt fédéral direct, les couples mariés peuvent effectivement être plus lourdement imposés que les concubins. Il faut cependant que le revenu global des époux dépasse un certain montant et que le revenu des époux soit à peu près égal. D'après la statistique de l'impôt fédéral direct, plus de la moitié des

466

650 000 couples qui disposent de deux revenus déclarent un revenu imposable inférieur à 55 000 francs. Au surplus, le deuxième revenu est souvent très modeste et ne constitue qu'une faible partie du revenu global des couples mariés. Pour la grande majorité des couples à deux revenus, le barème plus avantageux des personnes mariées et la déduction pour le deuxième revenu à laquelle seules les personnes mariées ont droit empêchent l'existence d'une charge supérieure pour les couples mariés par rapport aux concubins. On ne peut toutefois pas nier que la charge fiscale de bon nombre de couples à deux revenus est plus lourde que celle des concubins. Étant donné que le barème de l'impôt fédéral direct est nettement plus progressif que celui des impôts cantonaux sur le revenu, la Confédération ne peut résoudre ce problème de la même manière que les cantons. Si l'on veut éviter de transférer une part importante de la charge fiscale sur d'autres groupes de contribuables, tout en évitant des diminutions massives de recettes, il sera difficile de trouver une solution acceptable pour tous, comme l'ont montré les débats parlementaires concernant la LIFD. Le Conseil fédéral est toutefois disposé à instituer un groupe de travail chargé de réexaminer tout le système de l'imposition de la famille. Il proposera ensuite au Parlement une solution appropriée qui satisfera autant que possible à tous les aspects de l'équité fiscale. Le Conseil fédéral a déjà pris cet engagement dans sa réponse du 3 octobre 1994 à la motion Frick (93.3586) du 8 décembre 1993 intitulée «pour un impôt fédéral qui ne pénalise pas le couple».

En revanche, le reproche des auteurs de l'initiative concernant les valeurs locatives, qui seraient fixées trop sévèrement pour l'impôt fédéral direct, n'est pas fondé. En effet, la Confédération n'intervient aujourd'hui que lorsque le canton admet une valeur locative inférieure de 30 pour cent à la valeur marchande; au surplus, la moitié des cantons appliquent le même principe, modéré, pour fixer leur propre impôt.

En 1993, le Département fédéral des finances avait chargé une commission d'experts, placée sous la direction du professeur Peter Locher, d'examiner la possibilité de prendre des mesures fiscales pour promouvoir la politique du logement et de l'aménagement du territoire. La commission a remis son rapport en été 1994. Après avoir examiné toutes les possibilités, elle a conclu que le système actuel de l'imposition de la valeur locative restait le meilleur sur tous les plans et qu'il contribuait même à promouvoir la propriété. Dans son rapport, la commission a donc recommandé de maintenir le système d'imposition de la valeur locative que la Confédération et les cantons appliquent actuellement et de continuer à lier la valeur locative à la valeur marchande.

22 Conclusions

L'impôt fédéral direct existe depuis 1941; il a été perçu sans interruption depuis lors et possède aujourd'hui sa place dans le système fiscal suisse. Avec l'impôt sur le chiffre d'affaires, il constitue depuis de nombreuses années la plus importante source de recettes de la Confédération.

Certes, il est vrai que la part des impôts directs par rapport à l'ensemble des recettes fiscales est nettement plus élevée en Suisse que dans d'autres pays européens. Cette constatation, qui concerne la structure fiscale, ne permet pas à

467

elle seule de juger de la charge et de la pression fiscales (qui conditionnent notamment le cadre économique suisse).

L'intention de déplacer le centre de gravité vers l'imposition indirecte se base sur l'idée que les impôts directs entravent le dynamisme économique. La recherche économique empirique ne nie pas l'existence d'une relation négative entre des impôts directs élevés et l'offre globale de travail. En l'occurrence, ce n'est pourtant pas le rapport entre les impôts directs et les impôts indirects qui est déterminant, mais au contraire la charge fiscale grevant le revenu.

L'un des principaux reproches que les auteurs de l'initiative font à l'impôt fédéral direct consiste à affirmer qu'en Suisse, la charge fiscale sur le revenu, qui atteindrait 16 pour cent du PIB, est nettement supérieure à la moyenne des pays européens. En revanche, les statistiques officielles de l'OCDE montrent qu'en 1992, la quote-part des impôts sur le revenu des personnes physiques par rapport au produit intérieur brut correspondait exactement à la moyenne de 11,1 pour cent de l'UE et qu'elle était même inférieure à la moyenne de 11,5 pour cent des pays de l'OCDE. En tenant compte du produit de l'impôt sur le bénéfice des personnes morales, la Suisse est encore en meilleure position avec 13,1 pour cent par rapport à la moyenne de 13,9 de l'UE et à celle de 14,0 pour cent des pays de l'OCDE.

Si l'initiative était acceptée, il faudrait entièrement compenser le déficit qui en découlerait pour la Confédération par une augmentation des taux de la TVA. Il convient donc de souligner le fait que la quote-part fiscale de la Suisse, c'est-à-dire la charge fiscale globale, ne diminuerait pas en cas d'abolition de l'impôt fédéral direct. L'acceptation de l'initiative n'atténuerait pas non plus les différences parfois considérables de la charge fiscale d'un canton à un autre.

Il est vrai que la progressivité de l'impôt fédéral direct est forte. Ceci provient du fait que les revenus modestes ne sont pas ou fort peu imposés. Au surplus, le taux maximum de l'impôt fédéral direct sur le revenu et ceux des impôts sur le bénéfice et le capital des personnes morales sont inscrits dans la constitution et ne peuvent être modifiés qu'avec l'accord du peuple et des cantons (référendum obligatoire). Enfin, les effets de la progression à froid pour les personnes physiques sont entièrement compensés périodiquement. Si des augmentations d'impôt se révè- laient inévitables, elles devraient se faire principalement dans le domaine des impôts indirects.

L'exigence d'un impôt général de consommation (pour compenser autant que nécessaire la diminution des recettes due à l'abolition de l'impôt fédéral direct) et en particulier l'élimination de la taxe occulte sont déjà satisfaites par l'introduc- tion de la TVA.

Les transferts massifs que provoquerait l'initiative font partie de ses caractéris- tiques essentielles: en raison du barème fortement progressif de l'impôt fédéral direct, sa suppression conduirait les bénéficiaires de revenus élevés et très élevés à profiter d'allégements fiscaux supérieurs à la moyenne. La hausse du taux normal de la TVA de 6,5 à 12 pour cent au moins, nécessaire pour compenser la diminution des recettes due à l'abolition de l'impôt fédéral direct, ne saurait en effet rétablir une répartition, ne serait-ce que comparable, de la charge fiscale. Bien au contraire, le changement provoquerait un important transfert de la charge

468

fiscale des personnes morales (entreprises) aux personnes physiques et des ménages à revenus élevés aux ménages à revenus moins élevés. Alors qu'au plus 10 pour cent des contribuables, ceux dont les revenus sont les plus élevés, pourraient profiter en fin de compte d'allégements fiscaux, l'adoption de l'initia- tive conduirait à une augmentation de la charge fiscale des 90 pour cent des autres contribuables. Une hausse aussi forte des taux de la TVA serait également nécessaire car un tiers environ des recettes de l'impôt fédéral direct proviennent des personnes morales et que l'initiative reporte entièrement et exclusivement sur les consommateurs la compensation des allégements fiscaux dont bénéficieraient les personnes morales. En conséquence, les ménages à bas et moyens revenus devraient supporter seuls les allégements fiscaux accordés aux personnes morales et aux ménages qui disposent de revenus bruts supérieurs à 100 000 francs.

L'initiative pose également des problèmes du point de vue de la péréquation financière. Par péréquation financière, on comprend en général (uniquement) la part des cantons. L'initiative veut maintenir la péréquation financière «au moins à son niveau actuel». Or, il ne faut pas négliger l'effet qu'exerce sur la péréquation la part de 70 pour cent du produit de l'impôt fédéral direct revenant à la Confédération. Le remplacement de cette part, préconisé par l'initiative, au moyen d'une hausse des taux de la TVA provoquerait des problèmes sur le plan de la péréquation parce que le rendement de l'impôt par tête de la population devrait se répartir beaucoup plus uniformément entre tous les cantons. A l'heure actuelle, il n'existe aucune autre solution, même à l'état de projet, et l'initiative n'en propose pas non plus. Même si des solutions devaient être esquissées prochaine- ment dans le cadre de la refonte complète du système de péréquation, leur réalisation et leur efficacité pratiques ne seraient pas encore garanties et elles exigeraient des efforts considérables. Par contre, la péréquation financière au moyen de l'impôt fédéral direct a fait ses preuves depuis des dizaines d'années et son efficacité est confirmée par un récent rapport d'experts (cf. ch. 13). Aussi longtemps qu'il n'existe pas d'alternative pouvant remplacer la péréquation financière opérée au moyen de l'impôt fédéral direct, il faut maintenir l'impôt fédéral direct pour cette raison aussi.

Avant l'entrée en vigueur de la législation sur l'harmonisation fiscale, l'impôt fédéral direct exerçait déjà un effet d'harmonisation sur les impôts directs des cantons. La loi sur l'harmonisation fiscale (LHID) est certes en vigueur depuis le 1er janvier 1993, mais la législation sur l'impôt fédéral direct va beaucoup plus loin dans les détails que la LHID, qui se borne à fixer un cadre général. L'abolition de l'impôt fédéral direct supprimerait cet effet d'harmonisation indispensable de la législation sur l'impôt fédéral direct dans le domaine des impôts directs suisses. La réalisation du mandat constitutionnel d'harmonisation serait ainsi menacée.

Le Conseil fédéral n'ignore pas que l'impôt fédéral direct impose parfois un supplément de charge important aux couples mariés qui ont deux revenus par rapport aux concubins. Il s'est déjà déclaré prêt à examiner cette question et à chercher une solution. En revanche, il n'en va pas de même pour l'imposition de la valeur locative dans le cadre de l'impôt fédéral direct, qui ne demande fonda- mentalement aucune correction.

469

En résumé, il est indiscutable que les inconvénients de l'initiative dépassent de beaucoup ses éventuels avantages. Une transformation du système fiscal suisse dans le sens de l'initiative va donc très au-delà du but visé et doit en conséquence être rejetée.

N37299

<

470

Arrêté fédéral concernant l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct»

Projet

du

1

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

après examen de l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct»1) déposée le 3 août 1993;

vu le message du Conseil fédéral du 2 novembre 19942),

arrête:

Article premier

1 L'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct» est déclarée valable et soumise au vote du peuple.

2 L'initiative a la teneur suivante:

La Constitution fédérale est modifiée conformément aux principes suivants:

1. L'impôt fédéral direct ne sera plus perçu pour les années suivant le 31 décembre 2002 au plus tard.

2. La diminution de recettes qui en résultera pour la Confédération sera compensée, autant qu'il sera nécessaire, par un impôt général de consom- mation dont le taux maximum sera inscrit dans la Constitution fédérale.

3. La péréquation financière intercantonale précédemment opérée au moyen de l'impôt fédéral direct sera maintenue au moins à son niveau actuel.

Art. 2

L'Assemblée fédérale recommande au peuple de rejeter l'initiative.

N37299

1. FF 1993 IV 284 2) FF 1995 I 429

471

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Message concernant l'initiative populaire «pour l'abolition de l'impôt fédéral direct» du 2 novembre 1994

In

Bundesblatt

Dans

Feuille fédérale

In

Foglio federale

Jahr

1995

Année

Anno

Band

1

Volume

Volume

Heft

06

Cahier

Numero

Geschäftsnummer

94.095

Numéro d'affaire

Numero dell'oggetto

Datum 14.02.1995

Date

Data

Seite

429-471

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Ref. No

10 108 099

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