96.038
Rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse
du 22 mai 1996
Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons le rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse et vous proposons d'en prendre acte.
Nous vous prions d'agréer, Messieurs les Présidents, Mesdames et Messieurs, l'assu- rance de notre haute considération.
22 mai 1996
Au nom du Conseil fédéral suisse:
Le président de la Confédération, Delamuraz Le chancelier de la Confédération, Couchepin
526
1996 - 297
:
Condensé
Le présent rapport a pour but d'informer les Chambres fédérales, les cantons et la population des grandes lignes du développement spatial devant servir à définir la politique d'organisation du territoire de la Confédération. Il a été rédigé sur mandat du Conseil fédéral.
Situation de l'organisation du territoire en Suisse
La croissance de la population résidante, les modifications de la struc- ture démographique, par exemple l'augmentation du nombre des mé- nages, ainsi que la prospérité dont nous jouissons sont autant de fac- teurs qui alimentent la demande de terrains à bâtir et d'espaces de travail ou de loisirs. Les zones déjà largement construites recèlent d'importantes réserves d'utilisation qui permettraient théoriquement de répondre à tous les besoins en matière de construction. C'est tou- tefois la dispersion des constructions qui constitue encore le trait do- minant de l'évolution actuelle. Elle entraîne une augmentation des dépenses publiques pour la construction, l'exploitation et l'entretien des infrastructures indispensables.
Les profondes mutations structurelles de l'économie ont, sur le terri- toire, des répercussions importantes, qui prennent des formes diffé- rentes selon la région et le type d'urbanisation. La tendance à la con- centration économique dans les agglomérations est indéniable. Cel- les-ci ne cessent de s'étendre, révélant de plus en plus impérieusement la nécessité d'une coopération et d'une péréquation des charges entre la ville-centre et les communes périphériques. En effet la Suisse pos- sède toujours un réseau assez bien équilibré de petites, de moyennes et de grandes villes très bien reliées entre elles par les transports. Il importe de conserver cette structure.
La situation de départ des zones rurales est, elle, très diverse du point de vue de la politique d'organisation du territoire. Sur le Plateau, les espaces construits se sont étendus essentiellement au détriment de l'agriculture. La dispersion des constructions y est particulièrement prononcée. Le paysage est exposé en permanence à la menace d'une dégradation en raison de l'invasion des constructions et de l'intensi- fication croissante des modes d'exploitation: Dans l'Arc jurassien, ce sont tout autant la tradition industrielle particulière de cette région, la qualité du cadre de vie et un paysage qui se prête aux activités de loisirs qui constituent les principales possibilités de développement. Les Préalpes sont fortement marquées par les mutations structurelles de l'agriculture. Les mesures de la politique agricole, par ex. les paie- ments directs, permettent d'atténuer les pertes de revenu. Le dévelop- pement dans les Alpes suit un cours différent selon les régions. A l'écart
.
1
527
0
--
des centres touristiques, les possibilités d'emploi sont limitées. Dans les régions touristiques renommées, la forte pression et la dispersion des constructions ainsi que les limites de la «capacité de charge» du paysage sont les défis importants à relever pour renforcer l'attractivité touristique.
La Suisse n'est pas une île au coeur de l'Europe. Toutes les villes européennes doivent se battre pour attirer des entreprises sur leur territoire et pour les y garder. Isolées, les villes suisses ne sont guère en mesure de rester compétitives face aux grandes métropoles euro-' péennes. Le processus d'intégration européenne lance de nouveaux défis à notre pays en matière de qualité des sites d'implantation et d'intégration spatiale à l'Europe.
Stratégies de l'organisation du territoire suisse
€
Les stratégies de l'organisation du territoire suisse ne décrivent pas un état qui devrait devenir réalité dans un avenir déterminé. Elles forment plutôt un ensemble cohérent de principes appelés à orienter l'action de la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches à incidences spatiales.
La conception d'un réseau de villes et d'espaces ruraux représente l'idée essentielle sur laquelle doit s'appuyer un développement or- donné et économe - autant du sol que des ressources financières - de notre cadre de vie et espace économique. La mise en réseau contri- buera à atténuer, voire à supprimer, les inégalités et les conflits poten- tiels entre les diverses régions du pays, entre villes et campagnes ou encore entre centres et périphéries. La conception de l'organisation du territoire doit être durable, c'est-à-dire qu'elle doit être compati- ble avec les impératifs économiques, sociaux et écologiques. Une meilleure utilisation du milieu construit permettra de limiter l'expan- sion de l'urbanisation en tache d'huile et de soustraire le paysage à l'invasion des constructions.
Les stratégies retenues pour les villes visent à renforcer leurs atouts spécifiques et leur potentiel de développement pour attirer l'implan- tation d'activités et améliorer les liaisons des transports, publics et privés, ainsi que les télécommunications. Afin de satisfaire aussi bien les intérêts de la population que ceux de l'économie, les villes de- vront élaborer une politique globale de rénovation urbaine, notam- ment en favorisant une amélioration de la qualité de vie par la mixité des affectations, une plus grande flexibilité vis-à-vis des besoins de l'économie ainsi que la création et l'entretien d'espaces publics destinés à la population urbaine. S'agissant tout particulièrement des agglomérations, un frein devra être mis à leur expansion et leur développement devra être contenu à l'intérieur du milieu déjà bâti.
528
:
..
Un système performant de transports publics devrait permettre de maîtriser une grande partie du trafic dans les agglomérations sans porter atteinte à la qualité urbaine ou à l'environnement.
Quant aux régions rurales, elles devront être soutenues pour faire face aux mutations structurelles. Les stratégies de développement ont été élaborées en fonction des potentialités spécifiques des différentes régions du Plateau, du Jura, des Préalpes et des Alpes: sur le Pla- teau, il conviendra en priorité de conserver et d'améliorer la qualité de l'habitat et l'identité; dans l'Arc jurassien, de maintenir et renfor- cer l'attractivité des sites d'implantation d'activités et la qualité du cadre de vie; dans les Préalpes, de renforcer les centres régionaux et d'entretenir les paysages ruraux traditionnels, enfin dans les Alpes, de sauvegarder et de revitaliser les activités économiques et l'habitat, et d'encourager un tourisme respectueux de l'environnement.
Il importera de ménager davantage les espaces naturels et les paysa- ges. L'une des conditions sine qua non consistera à soustraire ceux-ci à l'invasion des constructions et à éviter des atteintes supplémentai- res. Ces espaces étant convoités pour un grand nombre d'activités en constante augmentation, il importera de prévoir à grande échelle et de manière différenciée des plans permettant de restaurer la diversité des affectations et de protéger les bases naturelles de la vie ainsi que la faune et la flore indigènes.
L'aménagement du territoire peut largement contribuer à améliorer les liens entre la Suisse et l'Europe. Les stratégies de l'organisation du territoire visent en effet à renforcer une coopération active à tous les niveaux avec les responsables de la politique d'organisation du territoire des zones frontalières et du reste de l'Europe.
1
Politique d'organisation du territoire: domaines de mise en oeuvre de la Confédération
" Dans ses domaines de mise en oeuvre, la Confédération montre où et comment elle compte mettre en pratique les stratégies définies. Dans l'accomplissement des tâches lui incombant, elle souhaite mener une politique d'organisation du territoire active, cohérente et tournée vers l'avenir. Afin d'harmoniser ses politiques sectorielles avec les Gran- des lignes de l'organisation du territoire, la Confédération entend:
mieux coordonner la législation régissant le cadre de vie,
simplifier et accélérer les procédures de décision afin de gagner en efficacité,
mieux coordonner et harmoniser ses projets à incidences spatiales,
529
1
créer une plate-forme d'échanges entre la Confédération, les cantons et les villes,
appuyer l'organisation du territoire en recourant aux instruments économiques,
soutenir une organisation harmonieuse du territoire par la réalisation au niveau national de réseaux de transport judicieusement exploités,
développer une politique des agglomérations,
encourager la construction et la propriété de logements dans le respect des objectifs définis pour l'organisation du territoire,
utiliser ses propres terrains et localiser ses places de travail conformément aux Grandes lignes,
réorienter la politique régionale et la compensation financière pour renforcer la compétitivité de la Suisse,
D'encourager l'exploitation durable du sol ainsi que la compen- sation écologique,
agir de façon globale et cohérente en ce qui concerne la préservation du paysage et encourager une meilleure intégra- tion de la protection et de l'utilisation de l'espace,
accorder une plus grande attention aux incidences de la politique agricole sur l'organisation du territoire,
relier les voies de transports, les réseaux énergétiques et les réseaux de communication aux réseaux européens,
encourager la collaboration transfrontalière avec les Etats voisins,
contribuer activement à une politique européenne d'organisa- tion du territoire.
La mise en oeuvre des stratégies d'organisation du territoire ne né- cessitera pas, pour la Confédération, l'engagement de moyens sup- plémentaires en ce qui concerne le personnel et les finances. Une po- litique d'organisation du territoire ciblée et cohérente contribuera à long terme, de façon générale, à réduire les coûts et favorisera une meilleure utilisation des moyens existants. Le renforcement et l'amé- lioration de la coordination dans le domaine des tâches à incidence spatiale de la Confédération exigeront certes plus de personnel, mais ce surcroît de dépenses pourra être compensé par un gain d'efficacité dans la collaboration et dans les procédures de coordination. 1 Ces domaines seront précisés et concrétisés dans le rapport qui sera remis au Parlement sur l'état, les résultats et l'efficacité du Programme de réalisation de 1989 et dans le Programme de réalisation de 1996.
530
,
Rapport
1 Pourquoi des Grandes lignes?
Le Conseil fédéral de- mande que soit définie une orientation générale de l'aménagement du territoire dans notre pays pour assurer son développe- ment ...
Fin 1989, le Conseil fédéral a chargé l'Office fédéral de l'aménage- ment du territoire d'élaborer, avec le concours de la Conférence sur l'aménagement du territoire de la Confédération, les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse en tant que base devant servir à coordonner la planification aux niveaux fédéral et cantonal et à stimu- ler la discussion sur l'avenir du cadre de vie en Suisse. Le programme de la législature 1991-1995 précise le rôle de ces principes: «Avec le système de transports recherché, ils conditionneront l'évolution urbanistique et les changements ordonnés affectant le paysage». Cette tâche s'inscrit dans les nombreux défis que la Suisse, cadre de vie et espace économique, doit relever. Certes, à chaque niveau administra- tif, les bases légales, conceptions et plans déterminent les conditions générales à respecter. Il est toutefois nécessaire de définir un cadre de référence qui permette une coordination plus judicieuse des multiples intérêts en présence.
... et la procédure de consultation confirme cette nécessité
Le souci de la Confédération de définir, pour l'accomplissement de ses tâches à incidences spatiales, des conditions générales permettant d'assurer une plus grande cohérence de sa politique d'organisation du territoire a été reconnu et considéré comme prioritaire par la grande majorité des organismes ayant participé à la consultation. Les villes ont salué le fait que la Confédération reconnaisse enfin les problèmes urbains spécifiques liés à leur rôle de moteurs du développement éco- nomique. Cependant, les régions rurales et, en particulier, l'Arc juras- sien se sont montrés critiques. Les stratégies de la politique d'organi- sation du territoire sont, à leurs yeux, trop axées sur les préoccupa- tions urbaines; elles accordent trop d'importance aux tâches de pro- tection par rapport aux impératifs économiques et à l'utilisation du sol. Le présent rapport tient compte des résultats de cette consultation · ainsi que des remarques faites par les services fédéraux chargés de tâches à incidences spatiales.
La politique d'organisation du territoire face aux défis du futur
Malgré des succès incontestables - il convient de mentionner les ef- forts accomplis notamment pour favoriser une urbanisation décentra- lisée, pour garantir la qualité et l'équipement du milieu bâti, pour sé- parer les territoires constructibles et non constructibles et pour mettre en place des infrastructures de pointe - la politique d'organisation du territoire doit permettre à la Suisse de faire face aux défis du présent et du futur:
1
531
1
.
Dans le secteur économique, la rapidité des mutations structurelles et la concurrence omniprésente entraînent de nouveaux désé- quilibres régionaux tandis que les exigences des entreprises pour le choix des lieux d'implantation ne font que croître.
Malgré le ralentissement de la croissance enregistré depuis le début des années nonante, la consommation de terrains se poursuit et la dispersion des constructions s'aggrave.
L'intégration européenne exige de la Suisse des réponses à certaines questions d'organisation du territoire, par exemple en ce qui con- cerne la planification des réseaux internationaux de transports et de communication.
La précarité des finances publiques renforce la nécessité d'améliorer la coordination dans la planification des infrastructures.
De nombreuses constructions et installations ont besoin de grands travaux de rénovation. Ainsi la planification et la rénovation du tissu bâti ont de nouvelles perspectives.
Définir une orientation générale ...
Les Grandes lignes constituent la réponse du Conseil fédéral à ces défis. Elles présentent un ensemble de stratégies servant d'orientation générale à la politique d'organisation du territoire. Elles montrent com- ment, au vu des changements prévisibles ces vingt prochaines années, tirer parti des opportunités qui se présentent et éviter les erreurs. La constitution fédérale prévoit une répartition des tâches d'aménage- ment entre la Confédération, les cantons et les communes. A ces trois niveaux, les autorités administratives se réfèrent à la politique d'orga- nisation du territoire. Pour arriver à un résultat correspondant aux objectifs définis, cette répartition complexe des compétences exige par conséquent la coopération de tous les partenaires concernés ainsi que la coordination des stratégies et des mesures envisagées. Les Gran- des lignes fixent à cet effet l'orientation générale du développement souhaité.
.
... afin de trouver une solution aux problèmes actuels d'ordre spatial
Il est essentiel, pour un grand nombre de problèmes d'actualité, de définir au préalable les orientations générales.
Conditions de localisation concurrentielles
L'économie est tributaire de bonnes conditions d'implantation si elle veut demeurer concurrentielle sur le plan international. Un développement désordonné de l'urbanisation ne constitue pas un atout à long terme. Les Grandes lignes montrent comment améliorer les conditions d'implantation des entreprises en vue d'un déve- loppement harmonieux.
Déréglementation
Les Grandes lignes définissent les limites dans lesquelles une plus grande flexibilité normative est envisageable.
Disparités régionales et diminution de la cohésion nationale La politique d'organisation du territoire contribue, par des stratégies
532
--
4
adaptées, à atténuer les disparités économiques ainsi que les phénomènes de concentration excessive. Elle constitue ainsi un facteur de cohésion nationale.
Protection de l'environnement
Sous la pression de la course à la compétitivité, des avantages à court terme risquent d'être obtenus au détriment de l'environnement et des options qu'il conviendrait de préserver pour l'avenir. Les orientations préconisées ont pour but d'encourager les solutions respectueuses de l'environnement dans le milieu urbanisé et non urbanisé, ainsi qu'en matière de transports, afin de favoriser à titre préventif un développement durable, favorable à la fois à l'économie et à l'écologie. On évite ainsi de devoir recourir à de coûteuses mesures destinées à redresser la situation après coup.
Coordination des infrastructures
Disposer d'une orientation générale pour la coordination des infrastructures permet de mieux mettre à profit les installations et, par conséquent, une économie de terrains et d'argent.
Rénovation des constructions et des installations
Les Grandes lignes montrent comment tirer parti des énormes possibilités qu'offre la rénovation du milieu bâti tout en évitant les dangers qu'elle comporte.
Atteinte à la tranquillité et altération de l'image familière du paysage.
,
Les changements fulgurants intervenus dans les domaines économiques et sociaux altèrent l'image familière de l'environne- ment et engendrent un malaise général. Les stratégies proposées peuvent contribuer à limiter à certaines régions ou à certains sites appropriés les bouleversements engendrés par la construction et à ralentir le rythme et l'ampleur des transformations dans les autres régions. 1
Buts des Grandes lignes
En présentant les Grandes lignes de l'organisation du territoire, la Confédération poursuit plusieurs buts:
Garantir une politique fédérale cohérente en matière d'amé- nagement du territoire
Au travers de ses différentes politiques sectorielles, notamment en ce qui concerne les infrastructures, la politique régionale, l'agriculture et la protection de l'environnement, la Confédération exerce une influence décisive sur l'aménagement du territoire dans notre pays. En l'absence de représentation des objectifs généraux, le danger est grand de ne pas mettre à profit les synergies possibles ou de voir les différentes politiques se porter mutuellement préjudice. Les Grandes lignes doivent contribuer à établir une politique cohérente en matière d'organisation du territoire et permettre d'unir les moyens et les forces à disposition.
37 Feuille fédérale. 148e année. Vol. III
533
Créer les conditions d'un développement durable
Une politique d'organisation du territoire judicieuse peut créer les conditions d'un développement harmonieux de notre cadre de vie et de notre espace économique. Qui dit organisation durable du territoire, dit encouragement de la prospérité économique dans le respect de l'environnement et de la société.
Mettre en évidence les interdépendances
Toute action ayant des effets sur l'organisation du territoire présuppose la connaissance des interdépendances entre l'économie, l'urbanisation, les transports et l'environnement, entre la ville et la campagne, entre le milieu bâti et le milieu non bâti, entre la Suisse et les régions européennes voisines. Les projets concrets doivent par conséquent s'inscrire dans les grandes orientations définies pour le développement souhaité.
. Encourager les potentialités et la coopération des collectivités concernées
Les Grandes lignes ont pour but d'encourager les collectivités concernées à mettre à profit leurs potentialités et à coopérer. Elles devraient leur permettre de trouver des solutions à l'échelle de la région ou d'un groupement de communes. Sur la base des Grandes lignes, des solutions concertées leur permettront de tirer parti des situations spécifiques tout en prenant en compte l'intérêt général.
Fonctions et destinataires différents
Les Grandes lignes remplissent des fonctions différentes selon leurs destinataires:
. Elles s'adressent d'abord à la Confédération. Elles constituent une base d'élaboration ainsi qu'une orientation générale contraignante destinées aux autorités fédérales lors de l'accomplissement de leurs tâches à incidences spatiales (législation, planification, coordina- tion).
Les cantons disposent de la compétence la plus large en matière d'organisation du territoire. Les Grandes lignes représentent une base de discussion en vue de la planification et de la coordination des activités cantonales et en vue de la collaboration entre les cantons et avec les pays voisins. Les échanges de vues entre la Confédération et les cantons sur le développement futur de l'orga- nisation du territoire sont indispensables. Les cantons doivent être informés des grandes orientations des activités de la Confédération en matière d'aménagement du territoire.
Les Grandes lignes resteraient lettre morte si le secteur privé ne pouvait pas localiser ses activités en fonction du développement spatial souhaité et orienter ses investissements en fonction des objectifs d'aménagement. Les Grandes lignes visent également à guider le secteur privé dans les décisions qu'il entend prendre à long terme.
534
..
Fonctions des Grandes lignes et destinataires
1
Fonctions
Confédé- Cantons ration
Secteur privé
Orientation générale contraignante
Base de discussion en vue de la collaboration
Guide
:
S'appuyer sur ce qui existe
Les Grandes lignes ne font pas table rase des anciens plans d'aména- gement. Elles se fondent sur ce-qui est déjà en place. La structure urbaine - qui reste relativement décentralisée - la qualité et l'équipe- ment du milieu bâti, les réseaux de transports existants ou en projet, les résultats positifs en matière de protection de l'environnement et la nouvelle politique agricole représentent une bonne base en vue d'une organisation judicieuse du territoire.
Il ne s'agit pas de planifier l'avenir, mais de donner une orientation générale
Les Grandes lignes ne constituent pas une planification exhaustive de l'avenir. Nul ne sait, en effet, ce que l'avenir nous réserve. La mise en place d'un ensemble de stratégies judicieuses pour l'organisation du territoire devrait cependant permettre d'éviter les erreurs que l'on con- state aujourd'hui déjà, avec leur cortège de conséquences indésirables dans les domaines économique, écologique et social. Elle donnera aussi à l'économie toutes ses chances. Ces orientations générales nous aide- ront donc à faire face aux diverses évolutions possibles et à favoriser une prospérité durable.
1
535
2 Etat des lieux
21 Evolution de l'organisation du territoire: surfaces et structures
211 Besoins croissants d'espace
La prospérité a des inci- dences sur notre territoire
Comparativement à d'autres pays, la Suisse jouit d'une grande pros- périté malgré la morosité de l'économie depuis le début des années nonante et le taux de chômage relativement élevé. L'équipement en infrastructures est remarquable, les conditions de logement sont bon- nes dans l'ensemble, l'offre dans les domaines de la formation, de la culture et des loisirs est large et de bonne qualité. Cette prospérité ainsi que l'évolution sociale et démographique entraînent cependant des transformations de l'organisation du territoire qu'il convient de maîtriser.
Des besoins croissants d'espace, mais des réserves importantes
Avec l'augmentation du nombre d'habitants et de personnes actives et la croissance disproportionnée du nombre de ménages, les besoins notamment en matière de surfaces pour l'habitat, le travail et les trans- ports se multiplient. L'évolution démographique a ainsi des répercus- sions énormes. Une nouvelle augmentation de la population, quoique minime, est attendue au cours des 10 à 15 prochaines années. Le vieillis- sement de la population induira de nouveaux besoins d'espace. Il y a toutefois suffisamment de terrain constructible pour y répondre. Sur les 244 000 ha de zones à bâtir homologuées, 40 pour cent ne sont pas construits et plus de la moitié de ce territoire non bâti est équipé.
536
= ==
Evolution de la population résidante et des personnes de plus de 65 ans
2
1 Indice 1950 = 100
400
Pronostic
350
. 300
250 ~
Personnes de plus de 65 ans
200
150-
Population résidante
100
50 -
0
1
1
1
1
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040
Source: Office fédéral de la statistique. 1995: Annuaire statistique de la Suisse 1996; (scénario démographique 3B-91). Zurich
zones déjà largement . construites
Importantes réserves de En outre, les zones déjà largement construites recèlent un potentiel d'utilisation important dans les immeubles anciens sous-occupés, les terrain dans les combles et les sous-sols ainsi que dans les possibilités d'extension · des centres industriels et artisanaux. Ces réserves permettraient théori- quement de répondre à tous les besoins de construction d'ici 2010. Or, ces possibilités ne sont pas pleinement exploitées en raison de nombreux obstacles juridiques et politiques, si bien qu'actuellement encore, il est plus simple de construire en pleine campagne.
537
Territoire construit et zones à bâtir
3
1
hors zones
zones à bâtir
à bâtir
zones à bâtir de réserve
propre à la construction d'ici 5 ans
territoire construit
non construtt propre a la construction
99'000 ha
144'000 ha
100'000 ha
Bases: Zones à bâtir: 1975-1987; équipement: 1995 Sources: Häberli, R., et al., 1991: L'affaire sol. Zurich Office fédéral de l'aménagement du territoire, 1995: Vue d'ensemble de l'équipement. Berne
La dispersion des construc- tions ...
La question cruciale est donc celle de savoir où prendre les terrains et les espaces dont on a besoin. La tendance actuelle est défavorable. L'urbanisation gagne peu à peu l'ensemble du pays. Le désir d'habi- ter à la campagne, loin des grandes villes - et de ce fait à l'écart du réseau ferroviaire - tout en conservant son emploi à proximité de la ville, s'est renforcé.
... et ses conséquences sur les dépen- ses d'infra- structures
La dispersion des constructions entraîne une augmentation importante de la demande d'infrastructures (par ex. routes, transports publics, installations d'approvisionnement et d'élimination des déchets, servi- ces et installations publics). Une faible densité de population impli- que des coûts par tête d'habitant plus élevés tant en ce qui concerne les investissements, l'exploitation que la modernisation des infra- structures. La précarité des finances publiques à tous les niveaux de l'Etat remet en question l'entretien et la rénovation des installations existantes. On estime à quelque 400 milliards de francs la valeur de l'ensemble des bâtiments de génie civil en Suisse. Le coût de leur maintien à long terme étant évalué à environ 2 pour cent de ce mon- tant, il faudrait environ 8 milliards de francs chaque année pour assu- rer leur entretien.
538
Constructions nombreuses hors de la zone à bâtir
Bien que la séparation entre les terrains constructibles et les terrains · non constructibles soit un objectif majeur de l'aménagement du terri- toire, de nombreuses dérogations sont octroyées chaque année hors de la zone à bâtir. On compte ainsi au total 52 000 ha construits hors de la zone à bâtir (sans les surfaces de transport), ce qui représente environ 30 pour cent de la surface totale construite en Suisse. Un bâtiment sur quatre est situé hors de la zone à bâtir. Comme il s'agit pour 70 pour cent d'entre eux de bâtiments agricoles, on peut, compte tenu des mutations en cours dans le secteur agricole, s'attendre à une forte augmentation des demandes de changement d'affectation de ces bâti- ments. Une telle évolution pourrait signifier la disparition progressive des caractéristiques marquantes de nos paysages et renforcer la dis- persion des constructions.
1
1
1
539
Pourcentage de bâtiments et de volumes hors zone à bâtir par rapport à l'ensemble du parc immobilier
4
Bâtiments agricoles
6
Maisons de vacances
1
Bâtiments d'habitation
€
1
Autres bâtiments
.-
Bâtiments industriels
J
Total
1
1
0%
20%
1 40%
60%
1 80%
100%
Pourcentage de bâtiments hors zone à bâtir
Pourcentage de volumes hors zone à bâtir
Source: Office fédéral de l'aménagement du territoire, 1994: Constructions hors de la zone à bâtir. Berne
La dispersion des construc- tions a des répercussions sur l'environ- nement
--
En raison de la structure dispersée de l'urbanisation, les flots de pen- dulaires engendrés par la ségrégation des affectations sont principale- ment tributaires des transports individuels, ce qui provoque des attein- tes à la santé et au milieu naturel telles que la pollution atmosphérique, le bruit, le gaspillage des terres, les atteintes au paysage et l'augmen- tation de la consommation d'énergie.
540
212 Transformation des structures géoéconomiques
Le développe- ment de l'éco- nomie et de l'urbanisation menace la structure polycentrique
L'avancée constante des constructions sur les campagnes ne doit pas occulter la forte tendance à la concentration des sièges de grandes entreprises et des emplois du tertiaire dans quelques grandes agglo- mérations. La structure polycentrique de l'urbanisation qui s'est développée au cours de l'histoire est de ce fait mise en péril.
.
. Mutation structurelle de l'économie: tertiarisation
La situation économique actuelle est marquée par des phénomènes conjoncturels, mais également par des transformations structurelles profondes. La tendance au renforcement de la concurrence et à la tertiarisation se confirme. Les perspectives de développement sont très variables d'un secteur économique à l'autre. Dans le secteur pri- maire, il faut s'attendre, en raison de l'augmentation importante de la productivité et de la limitation des débouchés, à une nouvelle diminu- tion des emplois et des revenus. L'industrie suisse doit faire face à un accroissement de la concurrence ainsi qu'à une tendance à la mondia- lisation des marchés. Les entreprises essaient de renforcer leur posi- tion par une délocalisation de la production et des mesures de rationa- lisation. Les emplois dans le secteur de la production connaissent ainsi une forte baisse. Les avantages comparatifs de la Suisse résident dans les secteurs de production nécessitant un savoir-faire spécialisé ainsi que dans les services, par exemple la finance et les assurances.
Incidences spatiales des mutations économiques
Les transformations structurelles auront en outre des effets variables sur les régions du fait de la répartition inégale des branches dont les perspectives d'évolution sont favorables. Les régions urbanisées du Plateau seront sans doute celles qui auront les meilleures chances de . promotion dans le secteur des services. L'intégration de la Suisse à l'Europe n'aura vraisemblablement guère d'incidences sur ces muta- tions, si ce n'est peut-être en ce qui concerne leur rythme de crois- sance et leur ampleur.
Perspectives plutôt défavo- rables pour les régions rurales
Les perspectives économiques sont plutôt défavorables pour les ré- gions rurales à caractère agricole et pour une grande partie des ré- gions de montagne. Le secteur industriel présente dans de nombreu- ses régions des faiblesses structurelles qui ont des conséquences né- .
gatives, en particulier avec le renforcement de la concurrence. Dans le secteur des services, il faut s'attendre à une diminution des em- plois, par exemple en raison de la fermeture de filiales à faible rende- ment, telles que les agences bancaires. En ce qui concerne les emplois dans les services publics (p. ex. PTT, postes de travail au DMF, ré-
541
forme de l'armée), on peut prévoir une tendance analogue en raison %, de la précarité de la situation financière. Par ailleurs dans l'agricul- ture, secteur économique relativement important dans les régions pé- riphériques, en raison du processus de mutations structurelles, le nom- bre d'entreprises continuera à diminuer de même que l'ensemble des revenus provenant de l'agriculture.
Evolution de l'agriculture
5
Indice 1955 = 100
200
1.75-
1
150
Quantité produite
125
100
Surface utile
75-
50-
Exploitations
25 -
Main-d'oeuvre permanente
C
1
1
I
1955
1965
1975
1985
1990
Source: Office fédéral de la statistique, 1993: Annuaire statistique de la Suisse 1994. Zurich
Baisse dans le secteur du tourisme
L'essor rapide du tourisme à partir de 1950 a commencé à s'atténuer dans les années quatre-vingt. Ce secteur est en régression depuis le début des années nonante. Pourtant, en comparaison internationale, l'infrastructure touristique suisse est d'un excellent niveau. Parmi les nombreuses raisons de cette morosité, la baisse des prix des vols aé- riens et la forte revalorisation du franc suisse renforcent l'attrait des destinations étrangères, notamment outre-mer. Les régions de monta- gne très largement dépendantes du tourisme ne disposent que de peu
542
de solutions de rechange et sont tout particulièrement touchées par le recul dans ce secteur.
213 Infrastructures d'un bon niveau, mais lacunes en perspective
L'offre en infrastruc- tures est satisfaisante
La Suisse bénéficie à l'heure actuelle d'un excellent niveau d'équipe- ment en infrastructures, notamment dans les domaines des transports, de l'approvisionnement et de l'évacuation des déchets, de la forma- tion, de la santé et des loisirs. Des dépenses considérables sont con- senties pour l'extension de ces installations (par ex. RAIL/BUS 2000, NLFA, réseau de routes nationales).
Lacunes à combler
1
Cette situation réjouissante est assombrie par l'apparition de divers problèmes. La dispersion des constructions dans les campagnes en- traîne une explosion des dépenses d'équipement par habitant. En outre, de plus en plus de doutes apparaissent quant aux possibilités de finan- cement à long terme des coûts d'exploitation et d'entretien de ces infrastructures et des services publics. Le manque d'intégration à l'Eu- rope suscite également des problèmes, par exemple dans les domai- nes des trains à grande vitesse et du transit des marchandises.
Un besoin accru de coordination
, ....
Dans ce contexte, une importance primordiale revient à la coordination des tâches d'organisation du territoire. Au vu de nos moyens limités, il est de moins en moins possible d'aménager et d'exploiter des infra- structures se faisant concurrence. Par conséquent, une planification ju- dicieuse et efficace des infrastructures passe immanquablement par les conceptions et les stratégies définies dans les présentes Grandes lignes. ,
543
0
22 Villes et agglomérations
Variabilité des problèmes des régions suisses
Les problèmes que connaissent les régions urbaines, c'est-à-dire les agglomérations et les villes situées hors d'une agglomération, sont très différents de ceux des régions rurales. Dans l'espace rural, les structures et les problèmes varient selon que l'on se trouve sur le Pla- teau, dans le Jura, dans les Préalpes ou les Alpes.
La Suisse urbaine
En 1990, 69 pour cent de la population suisse vivaient dans les villes et les agglomérations. La Suisse est donc largement urbaine. Le pro- cessus d'urbanisation touche également de plus en plus les régions rurales et les régions alpines.
Agglomérations et villes
6
.
agglomérations et villes 1990
agglomérations transnationales 1990
Source: Office fédéral de la statistique, 1994: Les niveaux géographiques de la Suisse. Berne
.
544
Ségrégation des affectations entre noyau urbain et communes - de l'agglo- mération
1
L'extension des agglomérations est marquée par le processus de cloi- sonnement des affectations entre le noyau urbain, les communes voi- sines et la périphérie. Si le nombre d'emplois est resté constant ou a augmenté dans les noyaux urbains et les centres des agglomérations, le nombre d'habitants y a diminué pratiquement partout. Les ceintu- res extérieures des agglomérations sont devenues des cités-dortoirs. Cette évolution débouche sur une saturation des réseaux de transports urbains et sur un vieillissement de la population des quartiers d'habi- tation en ville. Le bruit, la pollution atmosphérique, l'augmentation du sentiment d'insécurité portent atteinte à la qualité de vie en ville. Cependant, de plus en plus, la concentration de fonctions urbaines et la qualité de l'habitat déterminent la localisation des entreprises, en particulier de celles qui occupent un personnel hautement qualifié.
Les aggloméra- tions s'éten- dent en taches d'huile
Les prix élevés du terrain et la concurrence entre les besoins d'espace dans les centres font que la pression des investissements s'exerce sur les communes périphériques. Les structures rurales doivent laisser la place aux transports et à de grands ensembles construits. De plus en plus d'emplois sont localisés dans les communes périphériques sur lesquelles se reportent les problèmes des noyaux urbains: Les habi- tants à la recherche de verdure viennent s'installer par vagues succes- sives en pleine campagne, dans des communes de plus en plus éloi -. gnées des centres.
Les limites institution- nelles sont dépassées
.
Le développement des agglomérations dépasse de plus en plus le ca- dre des limites institutionnelles traditionnelles, qu'elles soient com- munales, cantonales, ou nationales, au point de créer des dysfonction- nements. Aussi est-il indispensable de procéder à une réforme de ces institutions, de mettre en place de nouvelles formes de collaboration transfrontalière et d'établir de nouvelles règles de péréquation finan- cière.
Hiérarchisa- tion au sein du réseau de villes suisses
La tertiarisation et la tendance à la concentration des activités écono- miques renforceront surtout la position centrale de quelques grandes villes, principalement Zurich, puis Genève et Bâle. Cependant, aucune région urbaine de Suisse n'atteint un nombre d'habitants semblable à celui des métropoles d'importance internationale telles que Londres ou Francfort-sur-le-Main. Les agglomérations de Genève, Bâle et Zurich, sièges d'organisations et de compagnies internationales ainsi que d'établissements de formation réputés et pourvues d'un aéroport intercontinental, bénéficient d'un rayonnement international.
545
Différences dans les potentiels de développement des villes
Les grandes agglomérations et les centres situés dans leur sphère d'in- fluence représentent des sites avantageux pour les entreprises de ser- vices à haute valeur ajoutée et ont, de ce fait, de bonnes perspectives de développement. Pour les villes moyennes et les petites villes, les chances sont plus partagées. Les centres de moyenne importance qui ont traditionnellement le point fort de leur activité dans le secteur des services présentent un potentiel de développement plus grand que les petits et les moyens centres industriels.
Le réseau de villes poly- centrique: une bonne base qui doit être développée
Malgré cette évolution, la Suisse est dotée d'un réseau encore relati- vement bien équilibré de grandes, de moyennes et de petites villes remplissant de nombreuses fonctions complémentaires. Les petites villes et les villes moyennes bénéficient dans notre pays d'une très bonne infrastructure et sont bien reliées entre elles. Cette armature solide est un atout pour le maintien et le renforcement du réseau de villes suisses face à la concurrence internationale; elle permet égale- ment d'associer toutes les régions à la prospérité du pays.
Possibilités de réorienter la politique des transports et de l'organi- sation du territoire dans les villes
De vastes possibilités s'ouvrent aux villes pour réorienter leur politi- que de développement et de transports. RAIL/BUS 2000, les NLFA et l'intégration de la Suisse au réseau européen de trains à très grande vitesse rehaussent l'attractivité des zones proches des gares les plus importantes. De plus, les aires industrielles dont la réaffectation devra être envisagée sont, pour la plupart, situées à proximité immédiate de ces grands noeuds de communication.
23 Zones rurales
De multiples fonctions essentielles
Les zones rurales - c'est-à-dire les zones non urbaines réparties dans l'ensemble du pays - remplissent des fonctions essentielles et d'une grande portée pour l'ensemble du pays. Espaces d'habitat et d'activi- tés, elles accueillent évidemment la majeure partie des exploitations agricoles, mais également des petites et moyennes entreprises indus- trielles ou artisanales, dont l'importance est reconnue. Elles sont éga- lement, en tant que lieux de détente, au service du tourisme et de la population citadine. Elles jouent enfin un rôle important pour la com- pensation écologique et la protection des ressources. Ces fonctions ne sont certes pas toujours très rentables. Les mesures visant à assurer la viabilité économique du monde rural servent donc le développement durable du pays, notamment de ses zones urbaines.
546
231 Le Plateau
Dispersion des constructions et exploitation intensive sur le Plateau
Les espaces urbanisés se sont étendus essentiellement au détriment de l'agriculture. Sur le Plateau, la dispersion des constructions est parti- culièrement préoccupante. L'agriculture a atteint un tel degré d'inten- sification que la nature a fortement reculé. En revanche, avec la place croissante réservée au temps libre, la demande d'espaces et d'installa- tions destinés aux loisirs à proximité des zones urbanisées ne cesse d'augmenter. La demande de terrains pour assouvir les besoins quasi- ment inépuisables de notre société a des répercussions multiples sur le paysage.
L'habitat, potentiel de développement
Dans l'agriculture, la tendance à la concentration et à l'agrandisse- ment des exploitations, dont le nombre et les revenus diminuent, se confirme. Les perspectives de développement d'autres secteurs éco- nomiques ne sont pas énormes car les localités rurales, assez éloi- gnées des agglomérations, ne sont guère attractives pour les entrepri- ses de services hautement spécialisées. Par contre, de nombreux villa- ges ruraux disposent d'un potentiel de développement pour l'habitat. Les limites d'un tel développement se situent cependant dans la mo- bilité qu'il s'agira de maîtriser en respectant l'environnement.
232 L'Arc jurassien
1
Une région industrielle importante en Suisse
L'Arc jurassien constitue un pôle d'activités industrielles majeur en . Suisse. A côté d'importants centres industriels de taille moyenne, de petites et de moyennes entreprises sont implantées dans des endroits parfois très reculés, mais certaines sont pourtant en plein essor. Néan- moins, le tissu industriel est encore dominé par des secteurs dont les perspectives de croissance restent incertaines (par ex. l'industrie des métaux ou l'horlogerie). La tradition industrielle exceptionnelle et le bon niveau de qualification de la main-d'oeuvre constituent toutefois un bon potentiel d'ouverture sur de nouvelles activités économiques.
Un paysage rural tradition- nel plein d'attraits
Malgré sa grande tradition industrielle, le Jura a conservé un paysage rural traditionnel plein d'attraits. C'est un lieu de résidence apprécié, qui se prête au développement d'un tourisme rural proposant des ran- données à pied, à vélo et à cheval, des vacances à la ferme, etc. Le Jura offre en effet de bonnes conditions d'accueil pour les hôtes qui recherchent la tranquillité, à l'écart de l'agitation des sites touristi- ques alpins et du tourisme de masse.
547
233 Les Préalpes
Rôle encore souvent pré- pondérant de l'agriculture
Certaines régions des Préalpes assez éloignées des grands centres ur- bains, par ex. le Napf ou Appenzell, qui ont conservé plus de 20 pour cent d'emplois dans l'agriculture, sont aujourd'hui les régions les plus agricoles de Suisse. Elles sont très fortement marquées par les muta- tions structurelles et par l'orientation de la politique agricole. L'insti- tution de paiements directs et la suppression des mesures de soutien à la production sont plutôt favorables aux agriculteurs des Préalpes, mais aussi du Jura et des Alpes, car le nouveau système permet d'atténuer les effets des conditions de production difficiles des régions de mon- tagne.
Bonnes perspec- Les chances de développement touristiques sont variables. D'une part, tives pour le tourisme rural et les entre- prises locales
les sports d'hiver dans les Préalpes sont en crise en raison du manque de neige fréquent, d'autre part, ces régions bénéficient de bonnes pers- pectives de développement du tourisme doux. Par ailleurs le nombre d'emplois créés dépend en grande partie des chances de développe- ment des entreprises industrielles ou artisanales déjà en place. La créa- tion de nouvelles entreprises est plutôt marginale. L'importance de ces régions en tant que lieux de résidence dépend donc, en plus des possibilités de formation, de l'accessibilité des postes de travail dans et en dehors de la région.
234 L'espace alpin
1
Développement variable dans l'espace alpin
Le développement dans les Alpes diffère d'une région à l'autre. Il est marqué par deux évolutions inverses, à savoir d'une part, l'abandon progressif des vallées reculées avec l'extension des friches et des forêts et, d'autre part, la dispersion anarchique des constructions dans les régions les mieux desservies, la surexploitation des régions touristiques et la pratique d'une agriculture très intensive sur les terres les plus fertiles. Les mouvements migratoires sont souvent assortis de modifi- cations de la structure par âge de la population, aux conséquences assez lourdes pour les bassins d'émigration.
548
7
=
Evolution démographique 1980-1990
/
Evolution démographique dans les régions MS (mobilité spatiale) par rapport à l'ensemble du pays
inférieure à la moyenne (-6 à +6%)
moyenne (+6 à +10%)
supérieure à la moyenne (+10 à +33.5%)
Sources: Office fédéral de la statistique: Recensements fédéraux 1980 et 1990. Berne
Essor considé- rable dans les stations renommées
L'extension des constructions a pris une ampleur considérable, no- tamment dans les régions touristiques renommées. Elle a marqué le paysage de façon durable. La construction de résidences secondaires, en particulier, a engendré une dispersion des constructions dans le paysage et diminué l'attrait des sites. Même si l'aménagement de nou- veaux domaines skiables est devenu rare, l'augmentation de la capa- cité de transport dans les domaines déjà aménagés entraîne une utili- sation intensive et une charge pour le fragile écosystème alpin tandis que les stations de vacances subissent la pression constante de l'avan- cée des constructions.
Concentration 1
touristique en prévision
Divers indices montrent que les stations réputées ont les meilleures chances de développement. Quant aux régions touristiques moins connues, dont l'offre est moins diversifiée ou qui sont situées à des altitudes ne permettant pas d'assurer de bonnes conditions d'enneigement, elles auront plus de mal à faire face à la concurrence touristique internationale.
38 Feuille fédérale. 148e année. Vol. III
549
A l'écart des centres touristiques, les possibilités d'emploi sont en règle géné- rale limitées
Le nombre d'entreprises agricoles est en recul, même dans les Alpes. Les entreprises industrielles ou artisanales en place font souvent par- tie d'un secteur économique en proie à des difficultés structurelles. Entre 1980 et 1990 cependant, de nombreuses régions de montagne ont enregistré une croissance démographique supérieure à la moyenne. Dans les régions relativement bien reliées aux centres, le réseau de routes bien aménagé ainsi que le degré élevé de motorisation facili- tent la mobilité des pendulaires travaillant dans des centres plus éloi- gnés. Il faut toutefois tenir compte du fait qu'une augmentation du trafic pendulaire induit n'est pas souhaitable.
Limites de l'énergie hydraulique
L'utilisation de l'énergie hydraulique a atteint ses limites. Grâce à des systèmes souvent complexes, les eaux sont captées et déviées. Les cours d'eau naturels non canalisés se font de plus en plus rares dans l'espace alpin. Les possibilités d'exploitation étant limitées, la question de l'indemnisation de l'utilisation de l'énergie hydraulique par la fixation de redevances appropriées revêt une importance particulière.
550
4
24 Le paysage sous pression
1
Disparition rampante des espaces naturels
L'occupation des surfaces par les constructions ou les infrastructures de transport et de loisirs ainsi que l'exploitation intensive du sol par l'agriculture ont fait fortement reculer les paysages proches de l'état naturel. Le rétrécissement et le découpage des milieux naturels ont conduit à la formation de biotopes isolés et de petites dimensions à l'intérieur desquels la survie des populations végétales et animales est mise en péril. Les listes rouges des espèces végétales et animales menacées ne font que s'allonger.
Modifications du paysage et occupation de la surface en Suisse par seconde
8
3,5 m2-
3 m2 -
2,5 m2 -
2 m2 -;
1,5 m2 -
1 m2 -
0,5 m2 -
0 m2-
1972-1983
1978-1989
surfaces touchées par des modifications du paysage en m2
surfaces occupées par des constructions et installations en m2 .
Source: Office fédéral de l'aménagement du territoire, Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, 1994: Le paysage sous pression - suite. Berne
551
Menace sur la diversité des paysages
Les espaces naturels et ruraux remplissent de nombreuses fonctions; ils constituent une base de production, un espace de détente, un es- pace de compensation écologique, un habitat pour la flore et la faune et une composante de notre patrimoine socioculturel. Or, ces différen- tes fonctions de la nature et du paysage, au lieu de se combiner, sont de plus en plus cloisonnées.
L'espace rural toujours plus sollicité pour l'implantation de bâtiments et d'installations
C'est également dans l'espace rural que se trouvent des constructions et des installations répondant prioritairement aux besoins de la popu- lation urbaine. Il s'agit souvent d'installations qui doivent être im- plantées en dehors du milieu urbain. Or, les aérodromes, les routes, les installations de production et de transport de l'énergie, les installa- tions militaires, les décharges, les gravières, etc. sont de moins en moins bien acceptés par la population locale alors que la nécessité de telles installations ne fait le plus souvent que croître.
Le paysage est également un facteur économique
En dehors de sa valeur écologique, un paysage préservé représente un capital touristique pour notre pays, car il détermine l'attrait des espa- ces de détente. Le charme d'un site constitue de plus un critère impor- tant qui peut influencer aussi bien le choix d'un emploi que celui de l'implantation d'une entreprise.
25 La Suisse dans le contexte international
La Suisse n'est pas une île
La naissance d'un Espace Economique Européen comptant plus de 370 millions d'habitants ainsi que l'ouverture à l'Est conditionnent désormais nos relations avec l'Europe. Les marchés se libéralisent dans le monde entier. En raison de ses nombreuses interdépendances économiques avec le marché international, la Suisse ne peut guère se soustraire à ces changements. Les problèmes écologiques exigent eux aussi une coopération toujours plus internationale.
1
552
.
Réseau de villes européennes
9
liaisons ferroviaires à grande vitesse entre les principaux centres
Sources: Brunet, R., et al., (DATAR), 1989: Les villes européennes. Montpellier. Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau, 1994: Europäisches Städtenetz. Poster. Bonn (modifié)
Extension du rayonnement des régions et des villes frontalières
De nouvelles perspectives s'ouvrent aux régions et aux villes fronta- lières dont le rayonnement peut franchir la frontière, permettant de nouer des contacts avec les villes étrangères limitrophes. Ces villes pourraient ainsi voir s'accroître leur attractivité et gagner de l'impor- tance par rapport aux autres villes suisses. Une telle orientation néces- site toutefois que les problèmes de coordination transfrontalière, no- tamment dans le domaine des transports et de l'urbanisation, soient
553
résolus. Le renforcement de la coopération transfrontalière entre les organisations concernées (par ex. les associations d'aménagement ré- gionales ou les autorités cantonales) et le programme INTERREG peuvent apporter une aide précieuse à cet égard.
Les atouts économiques de la Suisse
La compétitivité de la Suisse en tant que site économique s'est affai- blie en Europe, mais notre pays n'en conserve pas moins des atouts parmi lesquels il convient de mentionner le taux d'imposition relati- vement faible, les loyers assez bas, les équipements de qualité, la paix du travail, une main-d'oeuvre hautement qualifiée parlant plusieurs langues et une productivité du travail élevée.
Face à la concurrence croissante, les métropoles éco- nomiquement fortes sont avantagées
Les villes sont les seules à réunir les caractéristiques indispensables au développement des secteurs économiques importants, notamment celui des activités de services de pointe. D'ailleurs la concurrence en matière d'implantation d'entreprises au niveau européen concerne essentiellement les régions urbaines d'Europe. Genève et Zurich, malgré leur faible population, jouissent dans le monde entier de la réputation de villes internationales. Pour la Suisse, il est primordial de disposer de tels centres. Cependant, il faut se demander s'il est possi- ble de maintenir cette position de marque par rapport aux autres villes du globe. Les régions urbaines de Suisse ne sauraient, isolément, res- ter concurrentielles face aux grandes métropoles européennes.
La Suisse doit rassembler ses atouts
Ce n'est qu'en rassemblant toutes ses forces et ses atouts que la Suisse pourra pleinement faire valoir ses chances en matière d'implantation d'entreprises. Le renforcement de l'armature urbaine et. la mise en réseau des villes sont primordiaux pour renforcer les atouts de nos régions dont les fonctions sont complémentaires. Les liens avec les régions rurales ont également leur importance car villes et campagnes sont fortement interdépendantes.
De bonnes liaisons sont un gage de développement
Malgré l'importance croissante des télécommunications dans le do- maine économique et social, de bonnes liaisons de transport restent une nécessité vitale pour le développement futur. Avec ses aéroports intercontinentaux de Zurich-Kloten, de Genève-Cointrin et de Bâle Europort, son réseau de routes nationales et son réseau ferroviaire, la Suisse a, dans l'ensemble, de bonnes liaisons avec l'Europe et le monde. Il est donc primordial, face à l'avenir, de maintenir et de ren- forcer ces atouts.
554
Rattachement de la Suisse au réseau européen de trains à grande vitesse
Un réseau de trains à grande vitesse se met progressivement en place en Europe; il reliera les principaux centres et soulagera la route et le trafic aérien régional. On est donc en train de créer les conditions qui permettront de réduire la pollution atmosphérique, laquelle a des inci- dences sur le climat. Les NLFA et la stratégie de rattachement de la Suisse au réseau international ferroviaire à grande vitesse joueront à cet égard un rôle essentiel.
Schéma directeur du réseau ferroviaire européen à grande vitesse
10
Hamburg
(London / Amsterdam,
Berlin
Hannover
Bruxelles
Frankfurt
Paris
Praha
München
Graz
Milano
Bilbao
Lyon
Torino
Marseille
=
en projet jusqu'en 2010
autres lignes importantes
maillons clés à étudier
Source: Commission des Communautés européennes, Direction générale des politiques régionales, 1991: Europe 2000. Dans: Office fédéral de l'aménagement du territoire, 1995: Vue d'ensemble 1994. Berne
555
Concurrence dans le secteur des transports aériens
L'intégration de la Suisse dans le réseau européen et international de transports aériens revêt également une grande importance. Nos grands centres urbains - et par conséquent, l'ensemble de notre pays - sont tributaires de bonnes liaisons aériennes avec les principales villes du monde. La déréglementation du trafic aérien devrait entraîner une restructuration du réseau de transports aériens en Europe. A l'heure actuelle, la question de savoir quelle importance les aéro- ports suisses prendront dans le futur réseau reste ouverte. Le nom- bre de vols directs pourrait diminuer au profit de vols régionaux. Dans cette optique, la collaboration avec d'autres aéroports et l'op- timisation des liaisons avec le réseau ferroviaire prendront de plus en plus d'importance.
Des mesures pour un trafic marchandises respectueux de l'environnement
Le marché européen engendrera une croissance importante du trafic de transit. Selon l'article 22 des dispositions transitoires relatives à l'article 36 sexies de la Constitution fédérale (consécutif à l'accepta- tion de l'initiative des Alpes), le transfert en Suisse du trafic marchan- dises à travers les Alpes de la route vers le rail doit être réalisé d'ici à l'an 2004. Les NLFA contribueront donc largement à la maîtrise du trafic de transit dans le respect de l'environnement et par une utilisa- tion rationnelle de l'espace.
,
556
Transit alpin
11
Stuttgart
Frankfurt
Strasbourg Paris
piş
München
Basel
Olten
Zürich St. Gallen
Innsbruck
Paris
Luzern
Bern
Chur
Gotthard
Lausanne
Lötschberg
Mâcon Paris
Bellinzona
Genève
Sion
1
Lugano
Novara/Milano
Milano
nouvelles lignes Gothard-Lötschberg
lignes d'accès
intégration de la Suisse romande
intégration de la Suisse orientale
lignes importantes
Source: Arrêté sur le transit alpin du 4.10.1991. Dans: Office fédéral de l'aménagement du territoire, 1995: Vue d'ensemble 1994. Berne
26 Possibilités futures d'intervention
Différentes attitudes sont possibles face au changement
Notre avenir ne dépend pas uniquement de notre attitude et de notre façon d'agir, mais également d'événements extérieurs sur lesquels nous n'avons que peu d'influence. Comment allons-nous gérer le change- ment et quelles orientations allons-nous privilégier? Pour répondre à ces questions, nous ne devrons pas perdre de vue deux données essen- tielles: les mutations économiques et le défi écologique. Diverses manières de réagir à ces modifications et à ces adaptations structurel- les sont possibles.
557
Laisser libre cours à la tendance actuelle induirait des coûts élevés et une organi- sation peu judicieuse du territoire
Laisser se développer les tendances qui se dessinent conduirait à un . gaspillage non maîtrisable des surfaces et à une dégradation des pay- sages. Si l'on y ajoute les conséquences de la dispersion de l'urbani- sation sur la consommation d'énergie, le bruit et la pollution atmos- phérique, l'équilibre écologique et le développement durable de notre pays s'en trouveraient fortement remis en question. Rester sans agir ni faire de projet face aux diverses mutations structurelles mettrait en péril la stabilité politique de notre état fédératif multiculturel. Ne pas améliorer la coordination de la politique en matière d'infrastructures constituerait une menace pour la compétitivité économique de notre pays et la stabilité de notre politique régionale.
Un change- ment orienté et préparé
Nous pouvons également opter pour une stratégie offensive de chan- gement en orientant les modifications économiques structurelles sur le long terme et le respect de l'environnement. Les mesures de revita- lisation de l'économie et l'ouverture de la Suisse sur l'extérieur - en particulier sur l'Europe - jouent à cet égard un rôle primordial.
Les Grandes lignes offrent un cadre solide, mais souple
Les Grandes lignes ont pour objectif de permettre de donner une ré- ponse à diverses évolutions possibles. Aussi le cadre qu'elles propo- sent doit-il être assez solide pour faire face aux différentes possibilités d'évolution tout en offrant une marge de manoeuvre suffisante. Elles doivent être à la fois efficaces, afin d'empêcher des évolutions erronées, et suffisamment souples pour tenir compte des changements de l'économie et de la société. Elles doivent pouvoir servir de fil conduc- teur et permettre de prendre des décisions judicieuses. Les stratégies qu'elles proposent devraient contribuer à maîtriser de façon plus harmonieuse les changements en cours.
Les Grandes lignes vont dans le sens des efforts de revitalisation économique
Les Grandes lignes sont en harmonie avec la politique économique à long terme du Conseil fédéral dont l'objectif principal est de revitali- ser l'économie et d'améliorer sa compétitivité en lui offrant des con- ditions plus favorables, ce qui nécessite un changement des structu- res. Les mesures à long terme présentées dans la politique d'organisa- tion du territoire visent un développement durable du pays. Les Gran- des lignes apportent en outre une contribution à la préservation de nos atouts économiques tout en améliorant la situation sur le plan de l'éco- logie.
558
.
1
3 Stratégies d'organisation du territoire en Suisse
Les stratégies présentées ci-après ne donnent pas une image figée de l'urbanisation et de l'aménagement du paysage qui devraient devenir réalité dans un avenir déterminé. Elles constituent bien plus un en- semble cohérent de principes appelés à orienter, conformément aux buts et aux principes énoncés dans la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, les activités qui seront exercées pour assurer le dévelop- pement harmonieux de l'organisation du territoire en Suisse. Comme le Conseil fédéral l'a déjà affirmé dans son Rapport de 1987 sur l'amé- nagement du territoire, la vision d'ensemble doit dépasser les possibi- lités d'action concrètes et immédiates.
L'orientation de la politique d'organisation du territoire souhaitée par la Confédération, qui va dans le sens d'un renforcement et d'un déve- loppement de la qualité du cadre de vie et de la compétitivité de la Suisse sur le plan économique, peut être résumée comme suit:
7
559
Stratégies
Aménager le milieu urbain
Soutenir le développe- ment de l'espace rural
Un réseau de villes suisses
· Sur le Plateau: améliorer la qualité de l'habitat et pré- server l'identité des villages
Rénovation et revitalisation des villes
Limiter l'extension des agglomérations et structurer ces zones urbanisées
Dans l'Arc jurassien: maintenir et encourager la qualité du cadre de vie et les activités économiques
Dans les Préalpes: renforcer les centres régionaux et sauvegarder les paysages traditionnels
Dans les Alpes: encourager
Un avenir harmonieux pour l'économie et le cadre de vie suisses
l'habitat et les emplois, promouvoir un tourisme de qualité
Un réseau de villes et d'espaces ruraux
Développement spatial durable
--
Développement de l'urbanisa- tion à l'intérieur du tissu bâti
Ménager la nature et le paysage
Intégration dans l'Europe
Regarder vers l'extérieur
Préserver les sites non bâtis de la pression des constructions et de nouvelles atteintes
Coopération des régions et des villes frontalières
Aménager le paysage d'une façon globale mais différenciée
Contribution et collaboration à l'organi- sation du territoire au niveau européen
Restaurer la diversité
Protéger les bases naturelles de la vie ainsi que la faune et la flore indigènes
12
560
...
Le réseau des villes suisses est l'idée sur laquelle se fonde le dévelop- pement de notre cadre de vie, développement qui doit être ordonné et durable, peu gourmand d'espace et compatible avec nos institutions politiques. Face aux besoins croissants de terrains, aux exigences ac- crues sur la qualité des sites d'implantation et à la précarité des moyens financiers mis à la disposition des collectivités publiques pour la cons- truction et l'entretien des infrastructures, il importe plus que jamais de mettre à profit et de renforcer la structure de l'urbanisation dans notre pays. 0
Ces réseaux et ces liaisons ne comprennent pas seulement les voies de communication et les télécommunications. Ils englobent également des aspects fonctionnels, notamment une collaboration efficace et ouverte dans le domaine de l'organisation du territoire et du dévelop- pement, qui dépasse les limites communales, régionales, cantonales et institutionnelles. Le décalage géographique entre les décisions et leurs effets rend cette coopération indispensable.
En raison du rythme effréné des mutations structurelles dans le sec- teur économique, l'espace rural se trouve confronté à des défis gigan- tesques. La politique d'organisation du territoire a pour but le main- tien et le développement de la qualité du cadre de vie et des conditions économiques dans cet espace. Elle doit donc contribuer à améliorer les possibilités d'implantation d'entreprises et rechercher la mise en place de liens étroits avec le réseau de villes suisses.
Quant à la protection des paysages, les principales stratégies devront consister à les soustraire - dans la mesure du possible - à l'invasion des constructions et à l'implantation d'installations non absolument nécessaires, et à y préserver voire à y restaurer la diversité des affecta- tions. Il importe de réconcilier utilisation et protection. La sauvegarde et l'entretien de paysages proches de l'état naturel, tant pour les be- soins de l'agriculture que pour les loisirs et la protection de la faune et de la flore, représentent en ce sens l'un des défis majeurs de l'organi- sation du territoire en Suisse.
Vu la situation de la Suisse au coeur de l'Europe, les stratégies d'or- ganisation du territoire viseront également à tirer parti de la coopéra- tion européenne et internationale pour améliorer la compétitivité de notre pays comme lieu d'implantation d'activités.
Les principes directeurs présentés ci-après s'adressent essentiellement à la Confédération dans l'accomplissement de ses tâches à incidence spatiale. A travers sa législation et ses tâches d'aménagement propres, notamment dans le domaine des infrastructures, elle influence plus ou moins directement le développement de l'organisation du territoire.
561
Ces principes ont un aspect stratégique car ils sont orientés en fonc-g. tion des défis majeurs à relever et des tâches prioritaires à accomplir au cours de ces prochaines années dans le domaine de l'organisation du territoire.
31 Un avenir harmonieux pour l'économie et le cadre de vie suisses
311 Un réseau de villes et d'espaces ruraux
La mise en réseau consolide la cohésion nationale
La constitution d'un réseau de villes et d'espaces ruraux contribuera à supprimer ou à atténuer les disparités et les divergences entre les dif- férentes régions du pays, entre la ville et la campagne, entre les cen- tres et les périphéries. Avec son ouverture sur l'étranger et sa situation au coeur de l'Europe, la Suisse peut, en constituant un réseau de villes et d'espaces ruraux, allier le développement économique à la protec- tion du cadre de vie et renforcer la cohésion nationale.
La mise en réseau renforce
. chaque partie d'un ensemble
. Aucune ville, aucune région ne peut vivre repliée sur elle-même. A l'ère de la mondialisation de l'économie, de l'essor fulgurant des technologies et de la mobilité croissante, la prospérité dépend de la définition d'objec- tifs communs, de la spécialisation et de la coopération. Le développe- · ment des zones rurales périphériques est étroitement lié à la compétitivité des centres. La demande d'activités touristiques et de loisirs émane par exemple essentiellement des centres florissants. Inversement, la proxi- mité de régions rurales attrayantes et proches de l'état naturel représente souvent de plus en plus un atout pour les villes cherchant à attirer des entreprises. Les échanges et la coopération entre villes et campagnes cons- tituent des atouts dont les deux entités peuvent tirer profit.
562
Fonctions économique, sociale et écologique de l'aménagement du territoire
312 Un développement spatial durable
La mise sur pied d'un ensemble de stratégies servant de référence à la `politique d'organisation du territoire de la Confédération a pour but d'assurer une utilisation mesurée du sol et un développement harmo- . nieux du territoire dans le respect des contraintes économiques, socia- les· et écologiques. Cette politique obéit aux principes d'un dévelop- pement durable en ce sens que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un maintien à long terme du potentiel de développement des différentes régions.
Développement durable - trois dimensions
13
Compatibilité écologique
Compatibilité sociale
Compatibilité économique
Un développement est durable s'il garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits, sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins.
Source: Comité interdépartemental de Rio (CIRio), 1995: Eléments pour un concept de développement durable. Berne
1
563
2ª
313 Un développement de l'urbanisation à l'intérieur du tissu bâti
L'urbanisation doit être limitée au tissu bâti afin de décharger les espaces non bâtis de la pression des constructions
Le développement de l'urbanisation en ville comme à la campagne doit être davantage canalisé vers l'intérieur du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante des constructions sur les espaces non construits. Satisfaire les besoins futurs en matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, par une meilleure utilisation des volumes bâtis existants, permettra d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de transport, d'ap- provisionnement et d'élimination des déchets. Les extensions de l'ur- banisation considérées comme incontournables devront économiser l'espace et être coordonnées avec le réseau de transports publics.
Aborder de façon globale la rénovation urbaine
La limitation de l'extension de l'urbanisation exige une stratégie de rénovation urbaine englobant plus que la simple rénovation de bâti- ments. Il s'agit en effet d'adapter en plus l'organisation du territoire aux exigences d'une utilisation plus efficace du sol et des infrastruc- tures de même qu'aux nouveaux besoins de la population et de l'éco- nomie. L'encouragement à la mixité des affectations, une conception minutieuse des espaces publics ainsi qu'une organisation des trans- ports - tant publics que privés - respectueuse de l'environnement et moins gourmande en surfaces sont les composantes essentielles d'une rénovation urbaine bien conçue.
Améliorer l'utilisation du tissu bâti
Dans les villes comme à la campagne, le développement des cons- tructions ne peut, eu égard aux besoins croissants de terrains et d'es- paces, être canalisé à l'intérieur du tissu bâti que si l'on améliore l'uti- lisation de ce dernier. Il n'est pas toujours indispensable de construire un nouveau bâtiment. Il suffit parfois, pour économiser du terrain, de rénover des usines ou des constructions désaffectées ou de prendre des mesures de rationalisation. Il est possible de mobiliser de grandes réserves potentielles par le relèvement de l'indice d'utilisation per- mettant la surélévation de bâtiments existants ou par la construction des espaces non construits à l'intérieur du tissu bâti.
Faire preuve de souplesse dans l'utilisation des zones industrielles . et artisanales
Il faut tirer davantage parti des zones industrielles et artisanales, gé- néralement utilisées de manière trop extensive et peu judicieuse. Il est en effet possible de répondre aux besoins de l'économie, qui connais- sent une évolution rapide, en prévoyant une plus grande flexibilité dans les possibilités d'utilisation. Une telle manière de procéder ga- rantira le maintien et le développement de bassins d'emplois tout en permettant d'économiser les surfaces construites et de créer des espa- ces modulables en fonction des exigences très variables des entrepri- ses cherchant un lieu d'implantation. Les atouts de ces zones d'activi-
564
tés peuvent être renforcés par la mise en place d'une desserte de trans- ports publics et par la revalorisation des espaces publics grâce à un aménagement soigné.
Densifier sur mesure et sans perdre la vue d'ensemble
La densification ne peut se faire que sur mesure et être associée à des efforts d'amélioration de la qualité du milieu bâti et de l'environne- ment aussi bien pour l'habitat que pour les activités, ainsi qu'à des mesures de revalorisation du potentiel écologique. Où et comment densifier? La réponse nécessite une analyse globale de la situation. Sans mesures d'accompagnement telles que la promotion des trans- ports publics et l'aménagement de pistes cyclables ou de chemins pour piétons, la densification en milieu déjà largement urbanisé atteint ra- pidement ses limites. En milieu rural, la densification exige une pru- dence particulière et la prise en compte du paysage, du site bâti et du mode de construction traditionnel. Dans tous les cas, il conviendra de veiller à ce que la densification des constructions et des utilisations ne s'opère pas au détriment des besoins d'espaces ou de sécurité, en par- ticulier des enfants et des personnes âgées. Le réinvestissement sur place des plus-values engendrées par la densification peut permettre de financer des mesures d'amélioration de la qualité de vie.
32 Aménager le milieu urbain .
321 Un réseau de villes suisses
Tirer parti des avantages de localisation et des possibilités de développe- ment
Dans le réseau polycentrique des villes suisses, il importe de consoli- der et de développer les avantages qu'offrent les villes pour l'implan- tation d'activités économiques. L'ensemble du pays doit pouvoir bé- néficier - grâce à des liaisons rapides et efficaces pour le transport des personnes et des marchandises au moyen des transports publics ou individuels et grâce aux télécommunications - de l'offre complète des fonctions urbaines. Grâce à un réseau efficace de communica- tions avec les grands centres du Plateau, les petites villes et les villes moyennes pourront elles aussi profiter des possibilités de développe- ment et les mettre en oeuvre. Dans les régions périphériques égale- ment, les centres régionaux doivent pouvoir être maintenus et renfor- cés par de bonnes communications avec les centres les plus impor- tants.
39 Feuille fédérale. 148e année. Vol. III
565
Réseau de villes suisses
14
grandes agglomérations urbaines d'importance internationale
[ agglomérations d'importance nationale
· agglomérations moyennes d'importance régionale
· petites agglomérations d'importance régionale
· centres régionaux
grands centres touristiques
· centres étrangers
Bases: Office fédéral de la statistique: Recensement de la population 1990 et la statistique de l'hôtellerie et de l'hébergement collectif. Berne.
Renforcer les atouts de la Suisse au niveau inter- national
Le système de villes reliées en réseau est également la réponse fédéra- liste aux défis engendrés par une concurrence économique accrue en- tre les régions urbaines d'Europe. Les trois grandes agglomérations suisses de Zurich, Bâle et Genève, ne peuvent en effet pas se mesurer par leur taille aux grandes métropoles européennes. En optant pour un système de villes performant qui permettra une décentralisation des
566
======
différentes fonctions sur l'ensemble de la Suisse, notre pays sera mieux à même de préserver sa compétitivité que par une concentration en un seul centre. Des dimensions humaines, un réseau de transports bien développé, une diversité urbaine, la proximité des lieux de détente et une bonne qualité de l'habitat, tels sont les atouts de la Suisse pour attirer les entreprises sur son territoire.
Consolider les atouts de Zurich pour le bon fonc- tionnement du réseau de villes suisses
Centre national et international de la finance et de l'économie, la ré- gion de Zurich continue à jouer un rôle de premier plan dans l'organi- sation du réseau de villes suisses. L'intégration de Zurich aux réseaux internationaux et intercontinentaux de transports et de communica- tion est vitale pour le développement économique de cette région, mais aussi du réseau de villes suisses. Avec Genève, plaque tournante de la politique internationale, et Bâle, ville la plus importante d'une région franco-germano-suisse, ces trois grandes agglomérations ont une in- fluence décisive sur la compétitivité de la Suisse. Leurs liens avec les villes importantes de Suisse, notamment Berne, Lausanne, Lucerne, Winterthour, St-Gall et Lugano, doivent former l'armature du réseau de villes suisses.
Un réseau de villes pour diminuer les coûts de la concentration
La constitution d'un réseau de villes, le développement des construc- tions à l'intérieur du tissu bâti et la rénovation urbaine empêcheront l'apparition de grandes conurbations confrontées aux graves problè- mes de transports, d'environnement, de société et de financement d'in- frastructures pour l'équipement, l'approvisionnement et l'élimination des déchets. Les villes devront conserver leur identité, garder des di- mensions contrôlables et utiliser les possibilités existantes d'allier de manière attractive les zones urbanisées et les paysages naturels grâce à la proximité des sites de détente.
Centres destinés à décharger les grandes agglomérations
De nombreuses villes bien reliées par le rail ne sont en fin de compte guère plus éloignées des grandes agglomérations que les communes périphériques de ces mêmes agglomérations. Afin que les agglomé- rations cessent de s'étendre, les petites villes et les villes moyennes devront offrir des solutions de rechange aux projets d'extension et aux nouveaux investissements de l'économie, privée et publique. Le développement de tels centres régionaux permettra ainsi de dé- congestionner les grandes agglomérations en les déchargeant d'une partie des coûts et des nuisances engendrés par l'extension de l'ur- banisation.
567
Exemples de centres de décongestionnement
15
Biel/ Biennec
Solothurn
Winterthur
Burgdorf
Baden
Neuchâtel
Aarau
Zürich
Bern
O
Fribourg
QThun
Zug
Bellinzona
Locarno
Lausanne
Morges
Lugano
Rolle
Montreux
Mendrisio
Chiasso
Développement L'une des conditions préalables à la mise en place d'un réseau de vil- à proximité des noeuds ferroviaires
les reliées par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers pro- ches des noeuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d'extension de grands centres d'affaires et de bureaux. Ces emplace- ments se prêtent à l'installation de postes de travail qui nécessitent une grande mobilité tels que les services de l'administration publique, les commerces de détail, les établissements de formation et de perfec- tionnement, les services de santé, etc. Afin que ces centres soient cons- tamment animés, il convient de prévoir en outre des restaurants, des installations de loisirs et une proportion adéquate de logements. C'est ainsi que pourront se créer autour des noeux ferroviaires des centres commerciaux attractifs et que les flux de voyageurs pourront être ca- nalisés par le rail, moyen de transport respectueux de l'environne- ment faisant une utilisation mesurée des surfaces.
Traitement différencié de la mobilité et ...
Le réseau de villes ne devra toutefois pas engendrer une nouvelle va- gue de mobilité. Des centres équipés de manière attractive, bien reliés par des voies de communication et coordonnés du point de vue fonc- tionnel réduisent en effet la mobilité forcée; nombre de trajets s'en
568
Yverdon
Veve
trouvent diminués, voire supprimés car superflus. Le trafic pendulaire intervilles et au sein des grandes agglomérations densément peuplées doit être davantage maîtrisé par les transports publics ou par la circu- lation des piétons et des cyclistes. En milieu rural, par contre, la den- sité de la population est en général trop faible pour que des transports publics soient mis en place; dans ces régions, ce sont les transports individuels, voire de nouvelles formes de transports publics (bus à la demande, taxi collectif) qui resteront prédominants, aussi est-il né- cessaire d'y développer de bonnes infrastructures pour les transports individuels.
... améliora- tion de la coordination des systèmes de transport
Des stations intermodales efficaces doivent garantir le passage d'un moyen de transport à l'autre. Il convient donc de coordonner les trans- ports publics, le trafic privé motorisé et le trafic non motorisé en fixant des priorités adaptées à la région ou au territoire concerné. Vu ses possibilités financières et sa politique en matière d'urbanisation et de protection de l'environnement, la Suisse ne peut en effet plus se per- mettre de développer des systèmes de transport se faisant concurrence.
Concurrence et Un réseau de villes ne dépend pas seulement de bonnes voies de trans- coopération entre les villes
port ni des télécommunications. Il implique une coopération entre les villes et une péréquation financière dans différents domaines d'une importance supralocale, par exemple dans des secteurs aussi divers que la formation et le perfectionnement (instituts universitaires), la santé (médecine de pointe), l'économie (locaux pour foires commer- ciales, salons destinés aux expositions) et la culture. Car, entre les villes, la concurrence ne doit pas empêcher la coopération.
Grands et petits réseaux
La coopération, notamment pour les équipements d'envergure, per- mettra la création d'installations décentralisées, proches des utilisa- teurs et par conséquent moins onéreuses. La création ou le développe- ment de pôles d'emplois pourront également faire l'objet d'une colla- boration et d'une coordination. Une telle démarche contribuera à ré- duire la consommation de terrains et les coûts d'infrastructure ainsi qu'à préserver les terres agricoles et les espaces de détente.
322 Rénovation et revitalisation des villes
La ville, lieu de vie et moteur de l'économie
Les villes sont les moteurs du développement économique tout en servant de cadre de vie à une part importante de la population suisse. Afin de satisfaire aussi bien les intérêts de la population que ceux de l'économie, elles doivent veiller à ce que l'attractivité économique ne porte pas ombrage à la qualité du cadre de vie de leurs habitants. La réaffectation adéquate de bâtiments existants, une plus grande sou-
569
plesse dans leur utilisation à des fins économiques ou culturelles, l'uti- lisation judicieuse d'aires sous-utilisées, la mixité des affectations, la création d'espaces publics accueillants, l'encouragement de projets publics et privés de bonne qualité architecturale ainsi que l'aménage- ment et le développement d'un système performant de transports pu- blics permettront de concilier au mieux les besoins de l'économie et de la population dans les villes.
Encourage- ment d'un habitat attractif pour tous
Habiter en ville doit redevenir possible et attractif pour toutes les ca- tégories de la population: pour les personnes âgées et les jeunes, les familles et les personnes seules et pour toutes les catégories sociales. La rénovation de logements bon marché aura pour but de rééquilibrer la structure démographique. La diminution des nuisances et des dan- gers du trafic, l'encouragement de la rénovation et de la création de quartiers dans lesquels les catégories sociales seront mélangées ainsi que le soutien des efforts de création et de maintien des centres de quartier assurant la vie sociale, culturelle et associative sont essentiels pour la renaissance des villes.
Offrir à l'économie des possibilités de développement
Les besoins de l'économie en terrains changent avec les mutations techniques et structurelles. Afin de maintenir la situation privilégiée des villes en matière d'implantation d'entreprises, il importe de pré- voir une certaine marge d'action permettant de faire face à la crois- sance des besoins et au rythme des changements, notamment une plus grande flexibilité quant à l'utilisation du sol. Un développement or- donné du territoire qui réponde à l'intérêt général ne doit pas être ob- tenu au moyen d'interdictions, mais par la mise en oeuvre de mesures incitatives. Des possibilités peuvent en ce sens être offertes aux mi- lieux économiques en accélérant le réemploi des zones d'activités dés- affectées ou en proposant de nouvelles possibilités d'implantation, attractives et bien desservies par les transports publics, pour des grands centres d'affaires et de bureaux. La création d'une offre appropriée pour les bureaux plus petits pourra en outre atténuer la disparition des logements dans les quartiers proches des centres.
Recréer des centres dans les quartiers
Aux intersections des lignes de transports publics, il faudra recréer des centres de quartier. Grâce à la densification des constructions, à la mixité des affectations et à la création d'un environnement agréable pour les piétons, ces centres seront en mesure de décharger les cen- tres-villes d'une pression excessive. Lieux d'implantation d'entrepri- ses de services et de production, d'établissements de formation, de restaurants et d'installations de sports et de loisirs, ils augmenteront la qualité de la vie dans les quartiers d'habitation et réduiront la mobilité forcée.
570
Les espaces extérieurs sont déterminants pour la qualité de l'urbanisme
Si le développement des constructions est canalisé à l'intérieur du tissu bâti, l'aménagement des espaces extérieurs prend une impor- tance déterminante. La qualité urbanistique n'est pas uniquement fonc- tion de l'architecture des bâtiments. Une bonne planification des es- paces extérieurs tiendra compte du tracé des rues, du dimensionnement et de la succession des places, de l'accès aux espaces verts et du pay- sage. Alliée à un langage urbanistique clair, elle peut faire en sorte que la densification du milieu bâti amène une amélioration de la qua- lité de l'urbanisme.
Promotion, aménagement · et entretien des espaces verts
L'amélioration de la qualité de vie en ville passe par l'aménagement et l'entretien des parcs, ainsi que par l'accroissement de l'offre selon les besoins des usagers. Les parcs représentent en effet en ville un espace de tranquillité et un élément urbanistique important. Malgré la concurrence extrême en matière d'affectation, il importera de con- vaincre les propriétaires fonciers de préserver ou de restaurer des aires de verdure à l'avant ou à l'arrière des immeubles. En ville, le moindre petit square contribue à revaloriser le cadre de vie. Les aires de ver- dure ont une influence bienfaisante sur le microclimat, permettent l'in- filtration des eaux superficielles et accueillent une faune et une flore abondantes.
Bonne accessi- bilité des zones de détente
Les zones de détente proches des villes et facilement accessibles con- tribuent elles aussi à améliorer la qualité de la vie en ville. Il importe d'assurer la desserte des espaces et des équipements de sports et de loisirs par des transports publics et par des réseaux sûrs de chemins pour piétons et de pistes cyclables.
323 Limiter l'extension des agglomérations et structurer ces zones urbanisées
..
Stopper l'extension débordante des agglomérations
Le principe selon lequel il faut limiter l'extension des zones urbani- sées et ne bâtir que dans les zones déjà largement construites vaut en particulier pour les agglomérations. Un plan de développement, pro- jeté par diverses communes d'une même agglomération en fonction d'objectifs clairement définis et axés sur quelques pôles de dévelop- pement et de densification des constructions, doit se substituer à l'ex- tension anarchique des agglomérations sur les campagnes. Il sera ainsi possible de soulager l'espace rural de la pression des constructions et de donner aux communes des agglomérations de réelles chances de développement.
571
Le réseau de transports publics, colonne vertébrale du développement
Un réseau de transports publics performant, comprenant un système ingénieux de chaînes de transport incluant également le trafic lent doit constituer la colonne vertébrale du développement au sein du milieu déjà bâti. Les logements et les postes de travail dans les aggloméra- tions, les établissements de formation et de perfectionnement ainsi que les installations de loisirs et de détente devront être situés à proxi- mité des lignes de transports publics. Il conviendra à cet effet de créer des noeuds d'intersection sur le réseau des transports publics et de planifier minutieusement leurs accès. De cette manière, une grande partie du trafic pendulaire, mais également du trafic d'affaires, pourra être reportée sur les transports publics.
Schéma des divers scénarios d'évolution
16 de l'urbanisation
Evolution défavorable: expansion de l'urbanisation liée aux infrastructures de transport individuel
Evolution favorable: développement des construc- tions à l'intérieur du milieu bâti, concentration aux arrêts des transports publics
572
Revaloriser les centres périphériques
La revalorisation des communes périphériques par une rénovation et une densification adéquates de leur centre, notamment à proximité des stations de transports publics, permettra de les rendre plus attrac- tives pour le logement et les activités économiques. Tout en conservant des dimensions humaines, ces quartiers revalorisés pourront ainsi pro- poser des avantages qui les rendront concurrentiels par rapport aux centres. En outre, ils seront plus proches des lieux de détente offerts par la campagne avoisinante.
Empêcher les quartiers d'habitation de disparaître
Les quartiers d'habitation de la périphérie ne doivent pas être mena- cés par l'implantation ou l'extension de grandes entreprises de servi- ces. Dans cette optique, il importe de répondre à la demande de bu- reaux en prévoyant une offre appropriée dans les centres locaux et à proximité des noeuds ferroviaires. Parallèlement, il conviendra de pren- dre dans les quartiers d'habitation des mesures de densification douce telles que l'aménagement de combles, d'annexes et l'utilisation des sous-sols, de même que des mesures de modération de la circulation destinées à détourner le trafic de transit, source de danger et de nui- sances.
:
,
Localisation appropriée d'entreprises tributaires des transports individuels
Pour les entreprises qui nécessitent des surfaces étendues et des faci- lités d'accès pour les poids lourds et les véhicules, par exemple les . centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés, les com- merces de meubles, il conviendra de prévoir des emplacements pro- ches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises. Les emplacements à proximité immédiate des stations de RER devront en revanche être réservés aux utilisations nécessitant peu de places de stationnement.
33 Soutenir le développement de l'espace rural
331 Sur le Plateau: améliorer la qualité de l'habitat et préserver l'identité des villages
Rénover les villages et préserver leur identité
Dans les villages du Plateau éloignés des principaux carrefours ferro- viaires, les chances de développement sont restreintes en raison des possibilités limitées de croissance économique. L'amélioration de l'ha- bitat de caractère rural est par conséquent l'une des mesures d'aména- gement prioritaires. Il est possible de maintenir ou d'augmenter la qualité de l'habitat et de la vie par la maîtrise de l'urbanisation et par une densification douce, à la faveur de travaux de rénovation, en pré- servant l'identité du noyau bâti. Les constructions destinées à répon- dre aux besoins supralocaux de logements et de places de travail de- vront faire l'objet d'une coordination régionale et de projets inter-
.
573
communaux. Les mouvements pendulaires qu'elles pourront engen- drer devront être maîtrisés et gérés par un processus de coordination, par exemple dans le cadre du plan directeur cantonal et/ou de la com- pensation des avantages et des inconvénients de la planification.
Soutenir les pôles régionaux d'artisanat
Il faut éviter la dispersion dans le paysage de petites zones industriel- les et artisanales. Les pôles de concentration des activités artisanales dans les régions rurales devront être installés dans des localités rac- cordées au réseau ferroviaire et bien desservies par les réseaux de télécommunications. La promotion de pôles régionaux d'artisanat permettra d'occuper la main-d'oeuvre locale tout en créant à plus long terme une garantie de stabilité et de développement de l'économie dans ces régions rurales.
Exploitation agricole et forestière respectueuse de la nature et de l'environne- ment
Sur le Plateau, la promotion d'une agriculture et d'une sylviculture res- pectueuses de la nature et de l'environnement exige une diminution de l'intensité de ces modes d'exploitation. Grâce à la revitalisation des surfaces agricoles surexploitées et des forêts, il sera possible de recréer des habitats naturels pour la faune et la flore ainsi que des lieux de détente de qualité. Ainsi pourra-t-on réconcilier l'objectif d'une exploi- tation durable du sol avec la nécessité de préserver les paysages.
Offre de loisirs de plein air à proximité des zones urbanisées
Sur le Plateau, les zones non construites ont une fonction de détente qui prend de plus en plus d'importance. Les besoins qui en résultent devront être pris en compte au moment de structurer et d'aménager les sites proches des zones urbanisées ainsi que les ceintures vertes. Il conviendra avant tout d'éviter l'implantation des installations de sport et de détente destinés à la population urbaine au milieu des champs. ·L'objectif est de respecter les diverses fonctions du milieu non bâti et de créer une offre de loisirs tenant compte de l'environnement et du paysage ainsi que des besoins de l'agriculture et de la sylviculture.
332 Dans l'Arc jurassien: maintenir et encourager la qualité du cadre de vie et les activités économiques
Améliorer l'intégration du Jura au réseau de villes
L'Arc jurassien est le siège d'un important secteur industriel et artisa- nal, avec de petites et de moyennes entreprises. Le maintien et le dé- veloppement de cette structure (habitat et activités dans un espace à dominante rurale) dépendent, pour l'essentiel, de l'intégration de son réseau de communication à celui des villes suisses.
574
Maintenir les possibilités de développement économique dans les régions rurales
Afin de maintenir et d'augmenter les avantages liés à cette situation, aussi bien pour l'habitat que pour les emplois dans l'industrie et l'ar- tisanat, il importera de veiller à établir des liaisons optimales (trans- ports et télécommunications) entre les villages et vers les centres ré- gionaux. Par ailleurs, la qualité de vie en milieu rural pourra être amé- liorée et les coûts liés à la dispersion des constructions évités grâce au raccordement au réseau de villes de même qu'au maintien et au déve- loppement intégré des centres ruraux, aux mesures de rénovation et de densification douce et au renforcement de la coopération intercom- munale et régionale pour l'implantation de services centraux. Une collaboration plus intense entre les régions et les villes renforcera la cohésion de la région dans son ensemble.
Garantir l'exploitation extensive
L'exploitation extensive traditionnelle de l'agriculture et de la sylvi- culture devra être poursuivie dans l'intérêt de la préservation des pos- sibilités de développement touristique. La compensation des presta- tions d'intérêt général fournies par les agriculteurs jouera dans ce con- texte un rôle considérable. Elle permettra le maintien de l'habitat et l'entretien des paysages naturels et caractéristiques du Jura.
Réunir des conditions favorables pour le tourisme doux -
Les possibilités d'un développement important du tourisme de vacan- ces traditionnel dans le Jura sont limitées. Au travers du maintien d'une agriculture et d'une sylviculture traditionnelles et proches de la na- ture, les atouts spécifiques du Jura devraient être mis en valeur, dans l'optique de la demande croissante d'activités «tranquilles» de loisirs et de détente proches de la nature. C'est dans cette perspective qu'il faudra développer les infrastructures touristiques. De bonnes liaisons avec les centres régionaux représentent une condition sine qua non de la mise en valeur adéquate du potentiel de développement.
333 Dans les Préalpes: renforcer les centres régionaux et sauvegarder les paysages traditionnels
Entretien et aménagement des infra- structures nécessaires aux entreprises
Pour que les Préalpes attirent les activités et les emplois, il convient d'améliorer et de créer dans les centres régionaux des infrastructures adaptées aux besoins des entreprises. Cela présuppose l'aménagement et le développement des établissements régionaux de formation et de perfectionnement et la mise sur pied et l'entretien d'infrastructures efficaces, notamment en matière de transports publics et de télé- communications.
575
Conditions favorables pour l'habitat
La proximité relative des bassins d'emplois des agglomérations est un y. atout pour les villages et les centres régionaux des Préalpes, prisés comme lieux d'habitation. Il faut tirer parti de cette situation privilé- giée en prenant soin de sauvegarder ce cadre de vie rural et d'encoura- ger la collaboration régionale aux fins de créer et d'exploiter des in- frastructures facilement accessibles et des installations publiques cen- tralisées.
Maintien du paysage rural traditionnel
0
Le paysage rural traditionnel des Préalpes possède une grande valeur historique et écologique; il garantit le maintien de la diversité natu- relle de la faune et de la flore et joue un rôle important pour la popu- lation citadine à la recherche de loisirs de plein air. Par la compensa- tion des prestations d'intérêt public fournies par l'agriculture et la sylviculture en faveur de la protection de la nature et du paysage et grâce à l'encouragement de la transformation sur place et de la com- mercialisation des produits agricoles et du bois, il doit être possible pour l'agriculture locale de relever les défis amenés par une situation nouvelle.
334 Dans les Alpes: encourager l'habitat et les emplois, promouvoir un tourisme de qualité
Mise en valeur des possibilités de développe -. ment
Les possibilités de développement particulières aux Alpes suisses qui se distinguent à maints égards des autres régions du pays méritent d'être étudiées plus précisément et mises en oeuvre de façon plus ciblée. La capacité d'entreprendre présente au sein de la population, le paysage rural traditionnel, la diversité naturelle, l'énergie hydraulique et le patrimoine culturel notamment représentent des atouts potentiels. Il convient de préserver et d'utiliser de façon mesurée ces ressources, d'améliorer les voies de communication et de prévoir une compensation adéquate des prestations d'intérêt général.
Relier les villages de montagne avec les petits centres régionaux
A l'écart des grandes stations touristiques et des petits centres régio- naux, la densité de l'habitat est relativement faible dans les régions alpines. Le bon fonctionnement des petits centres régionaux et des com- munes environnantes doit dès lors être encouragé par un regroupement des installations centrales d'approvisionnement et des services publics ainsi que par de bonnes liaisons. La garantie de la desserte par les trans- ports publics de ces régions à habitat dispersé et le raccordement des petits centres au réseau suprarégional de transports publics sont des con- ditions indispensables pour maintenir et renforcer la population rurale.
576
..
Améliorer la qualité de l'habitat dans les villages de montagne
Les villages de montagne dépourvus de possibilités de développement touristique et de fonctions centrales seront voués principalement à l'ha- bitat. Compte tenu des possibilités de développement de l'artisanat et de l'agriculture, il importe d'augmenter l'attrait de ces régions pour l'habitat. L'air sain et la tranquillité sont des avantages qui l'empor- tent sur le désagrément d'un trajet quotidien vers un centre régional.
Maintien de l'agriculture de montagne
Assurer les conditions d'existence de l'agriculture de montagne est une condition essentielle du maintien de l'habitat et de la sauvegarde des paysages ruraux traditionnels. La compensation des prestations d'intérêt général permettra en outre de prévenir l'abandon par l'agricul- ture de sites exceptionnels et l'exode de la population, mais égale- ment de maintenir une protection contre les dangers naturels tout en préservant l'équilibre de ces régions très prisées pour les loisirs et constituant le capital même de l'industrie du tourisme dans les Alpes.
Favoriser l'hôtellerie, limiter les : . résidences . secondaires
Dans les stations touristiques, il importe de freiner le phénomène de dispersion des constructions afin de préserver et d'augmenter la qua- lité de l'habitat et l'attractivité touristique tout en réduisant les coûts d'équipement et d'infrastructures. Pour augmenter le nombre de lits dans le secteur du tourisme, il faut miser sur l'hôtellerie, créatrice d'emplois. Une augmentation du taux d'occupation des résidences se- condaires peut être obtenue par une meilleure gestion et contribuer ainsi à lutter contre la tendance à la dispersion des constructions.
Réduire les nuisances dues au trafic
Les Alpes suisses sont traversées par d'importants axes de trafic ré- gional, transrégional et transalpin. La mise en valeur durable de nos régions de montagne écologiquement sensibles mais attractives né- cessite une diminution des nuisances dues au trafic. La décision de transférer le trafic de transit de marchandises de la route vers le rail représente à cet égard une étape importante. Afin de réduire de ma- nière substantielle les atteintes à l'environnement dans les Alpes, il faut en outre limiter le trafic touristique individuel et promouvoir un transfert modal en faveur des transports publics. Il faut encourager le principe des stations et des régions touristiques qui suppriment ou limitent le trafic automobile.
Développement Dans l'intérêt d'un développement équilibré des stations touristiques qualitatif
et du maintien de leur attrait durant les saisons d'hiver et d'été, il pour le tourisme importe de limiter l'extension des territoires destinés à la pratique du d'hiver ski. Quant aux améliorations techniques apportées régulièrement aux installations 'servant à la pratique du ski alpin et du surf, elles sont importantes pour le maintien de la compétitivité internationale des régions de montagne, mais doivent être complétées par une offre di- versifiée d'autres activités, plus respectueuses de l'environnement, orientées sur la découverte de la nature, la détente et la tranquillité.
577
Stratégies pour l'espace rural
17
1
Stratégie
Tâche principale aménager
améliorer la qualité de l'habitat et préserver l'identité des villages
maintenir et encourager la qualité du cadre de vie et les activités économi- ques, renforcer les centres régionaux et sauvegarder les paysages traditionnels
équilibrer
encourager l'habitat et les emplois, promouvoir un tourisme de qualité
développer
1
34 Ménager la nature et le paysage
341 Préserver les sites non bâtis de la pression des constructions et des nouvelles atteintes
Réduire de manière durable la pression exercée par la construction
Les sites non bâtis se faisant de plus en plus rares, il importe de les libérer durablement de la pression exercée par les constructions. L'une des conditions essentielles préalables est de concentrer le développe- ment des constructions à l'intérieur du milieu déjà bâti. Cela permet- tra de préserver la surface agricole utile et, par conséquent, la base d'existence de l'agriculture. Une attention particulière doit être accor-
:
578
.
dée à la sauvegarde des paysages ruraux traditionnels et à l'habitat naturel de la faune et de la flore. Une telle option ouvre en outre à la population locale des possibilités multiples d'utilisation judicieuse pour le tourisme et la détente.
Empêcher la dispersion des constructions
Le principe du maintien de sites non construits vaut également pour les régions rurales éloignées des grandes agglomérations. Dans les régions rurales, la densification des constructions à l'intérieur du mi- lieu déjà bâti, une attitude réservée et différenciée face à tout projet de construction hors de la zone à bâtir et des installations d'infrastruc- ture et de desserte qui respectent le paysage permettront d'éviter une dispersion des constructions ainsi que le cloisonnement de l'espace rural et des habitats naturels. La sauvegarde des sites intacts d'une certaine importance ne peut que renforcer l'attrait des paysages ru- raux comme lieux d'habitat et d'activités économiques et touristiques.
Concentrer les affectations perturbatrices
Il importe d'atténuer au maximum les perturbations de la nature et du paysage dues à la réalisation et l'exploitation de constructions et d'ins- tallations. Cet objectif peut être atteint en groupant et en concentrant ces affectations. Lorsque de telles atteintes sont incontournables, il im- portera de prévoir des mesures de compensation et de remplacement permettant le maintien de conditions favorables à l'exploitation et à la sauvegarde de milieux naturels reliés en réseaux. Les paysages en- core intacts doivent être préservés en priorité. Conformément au prin- cipe du pollueur-payeur, il s'agira d'implanter les installations dans les territoires mêmes dont elles servent à couvrir les besoins. Lorsque cela ne sera pas possible, par exemple parce que l'utilisation est liée à des données naturelles spécifiques (aménagements hydroélectriques, gravières, décharges, etc.), une compensation équitable devra être re- cherchée.
, Sauvegarder les paysages naturels -
Les derniers paysages naturels intacts doivent bénéficier d'une protection intégrale de leurs caractéristiques, de leur beauté et de leur diversité. Ils doivent être préservés .de toute construction et leur exploitation par l'agriculture, la sylviculture et le tourisme de loisirs doit rester mesurée. Ce but doit être appuyé par la mise en place d'instruments fondés sur l'économie de marché.
342 Aménager le paysage de façon globale mais différenciée
Différenciation des affectations
Les sites non construits ne doivent pas être considérés comme des réserves pour de futures constructions, mais comme une affectation du sol à part entière, qui contribue à la diversité de notre cadre de vie.
579
--
Dans le cadre d'un régime d'affectation visant à préserver et à restaurer les diverses fonctions de la nature et du paysage, les territoires non bâtis doivent donc faire l'objet d'une différenciation des affectations, à mettre en relation avec l'aménagement de la zone à bâtir. Le but de cette différenciation est de maintenir, de développer et de restaurer les multiples fonctions du paysage, qui dépendent des données locales.
L'assouplisse- ment du régime d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir ne donne pas le feu vert à la dispersion des constructions
Le maintien à long terme de l'exploitation agricole exige la moderni- sation, parfois également la construction, de bâtiments et d'installa- tions. L'agriculture doit bénéficier d'un régime plus souple tenant compte des diverses fonctions du paysage. Il importe d'éviter les inci- dences négatives sur le territoire et l'environnement ainsi que la dis- persion des constructions dans les campagnes. Le changement d'af- fectation de bâtiments agricoles inutilisés pourra être autorisé dans certaines circonstances lorsqu'il est compatible avec les fonctions du paysages, n'ouvre pas la voie à la dispersion des constructions, ne nécessite pas d'équipement supplémentaire et respecte le principe de la séparation des terrains constructibles et des terrains non cons- tructibles.
Réparer les atteintes au paysage
Il faut réparer les dommages causés aux espaces proches de l'état na- turel par les constructions et installations - en particulier les équipe- ments - ou encore par l'exploitation intensive. La restauration des espaces naturels et des paysages dégradés ou défigurés revalorisera les caractéristiques naturelles et augmentera la valeur du paysage en tant qu'espace de délassement. Elle pourra se faire grâce à une exploi- tation plus écologique - option du reste soutenue activement par la politique agricole - ou par des mesures d'assainissement voire de rem- placement d'aménagements existants par des techniques plus naturel- les.
343 Restaurer la diversité
Concilier protection et exploitation
Le milieu non bâti doit devenir un espace naturel mis en valeur de façon multifonctionnelle. Cela implique l'encouragement d'un amé- nagement et d'un entretien du paysage respectueux des buts essen- tiels de la protection des eaux, de la nature, des sols et du paysage. Il faut concilier protection et exploitation. Les mesures de protection des eaux, de la nature, des sols et du paysage ne seront utiles et effica- ces que si elles sont intégrées à l'exploitation agricole et sylvicole et aux activités de loisirs.
Exploitation durable
L'exploitation agricole et sylvicole du sol doit respecter le principe de durabilité. A cet effet, il importe de coordonner le mode et l'intensité 'de l'utilisation agricole ou sylvicole avec la charge supportable à long terme pour la nature et le paysage et d'encourager, conformément à la politique agricole et à la nouvelle législation forestière, le retour à une exploitation plus naturelle et mieux adaptée au site.
Tirer parti de la valeur des paysages pour les loisirs et la détente
Un paysage rural traditionnel avec une grande diversité d'habitats na- turels pour la faune et la flore est également attrayant pour les loisirs, la détente et le tourisme. Des installations de sports ou de loisirs res- pectueuses de la nature et du paysage peuvent créer des revenus et des emplois complémentaires et ainsi compenser les prestations d'intérêt public de l'agriculture en faveur de l'entretien du paysage.
344 Protéger les bases naturelles de la vie ainsi que la faune et la flore indigènes
Revitalisation par des éléments naturels
L'orientation de l'agriculture et de la sylviculture vers une exploita- tion plus naturelle, moins agressive pour les sols, ouvre des perspecti- ves quant à la revitalisation des paysages grâce à l'adjonction d'élé- ments proches de l'état naturel. En ce qui concerne la faune et la flore indigènes, la survie des espèces encore présentes nécessite une aug- mentation des espaces proches de l'état naturel. Sur le Plateau, selon les résultats du Programme national de recherche «Utilisation du sol en Suisse», ces espaces devraient représenter environ 12 pour cent de la surface totale. Par une réduction sensible de l'intensité de l'exploi- tation, ces surfaces seront mises à profit pour revitaliser le paysage, permettre à la nature de regagner du terrain et garantir la biodiversité.
Relier entre eux les habitats naturels
La survie à long terme de la faune et de la flore menacées - aquatique et terrestre - ne peut être garantie si les habitats naturels sont trop isolés. Il est donc nécessaire de maintenir des possibilités de relations et d'échanges à grande échelle. Les zones protégées isolées doivent par conséquent être intégrées à un réseau fonctionnel.
Assurer la capacité de régénération de l'écosystème sol
La sauvegarde de l'écosystème complexe que constitue le sol est in- dispensable au maintien à long terme de l'agriculture et de la sylvicul- ture, à la préservation de la qualité des eaux souterraines et à la diver- sité de la faune et de la flore. Il faut donc éviter que la capacité de régénération des sols ne soit compromise par une exploitation inappropriée ou par l'utilisation de substances nuisibles et prévoir, conformément au principe de durabilité, une adaptation de l'intensité de l'exploitation du sol.
40 Feuille fédérale. 148e année. Vol. III
581
35 Intégration dans l'Europe
351 Regarder vers l'extérieur
La Suisse doit participer à la politique européenne d'organisation du territoire et étudier les incidences spatiales de la progression de l'unifi- cation européenne. Seule une coordination permanente des objectifs et des mesures d'organisation du territoire entre la Suisse et les pays d'Eu- rope permettra de faire face en temps utile, de manière efficace et en toute indépendance aux changements et aux nouveaux défis.
Participation active à l'organisation du territoire au niveau européen Réseau de villes européennes
Dans les pays de l'Union européenne, la promotion des réseaux de villes est un objectif politique prioritaire. Le réseau de villes suisses doit donc être relié au-delà des frontières nationales aux autres villes européennes et être intégré à ce réseau plus large. Le rôle que les villes suisses peuvent jouer au niveau européen du point de vue éco- nomique, scientifique ou culturel dépend principalement d'une inté- gration optimale aux réseaux d'infrastructures transeuropéens. Sont concernés en premier lieu le réseau ferroviaire à grande vitesse, les télécommunications, mais également le trafic aérien, européen et in- tercontinental.
Coopération entre les régions rurales d'Europe
Une condition de base pour la maîtrise des mutations structurelles dans les régions rurales consiste pour la politique d'organisation du territoire à prendre en compte le potentiel de développement des ré- gions rurales, leurs interconnexions et leurs liens avec les réseaux de villes. Sur la base de programmes de l'Union Européenne conçus à cet effet, un nombre considérable de telles initiatives ont vu le jour dans les pays qui nous entourent. En Suisse, il faudra s'efforcer de mettre sur pied une coopération avec les réseaux existants à l'étran- ger, afin de rendre plus efficace la politique régionale dans les régions rurales à travers l'échange d'informations et d'expériences.
Coopération Les Alpes, espace naturel d'importance européenne et carrefour d'axes dans l'Arc alpin de communication importants, sont à la fois le lieu de vie et d'activi- tés économiques de la population résidante et le but de séjours et d'ex- cursions touristiques. Les intérêts économiques en jeu doivent être harmonisés avec les exigences de protection de la nature et du pay- sage. Dans ce contexte, la coordination transfrontalière en matière de protection et d'utilisation du sol dans le respect du principe de durabilité est une condition essentielle de la sauvegarde de cet espace.
582
352 Coopération des régions et des villes frontalières
Faire des zones frontalières des espaces de contact
L'ouverture en cours des frontières en Europe confère aux villes et aux régions frontalières un rayonnement plus grand et leur donne, par conséquent, la possibilité de faire oeuvre de pionnier en matière d'intégration européenne. La coopération transfrontalière des régions et des villes proches de la frontière doit permettre de tirer parti de cette ouverture pour accroître notre compétitivité sur le plan européen. Les régions frontalières ne renforceront leurs atouts que par une coordination transfrontalière des mesures d'organisation du territoire. La collaboration doit notamment porter sur la conception et l'exploi- tation des équipements, la recherche, la formation, le perfectionnement, la santé, la culture, mais également sur la protection de l'environnement étant donné l'interdépendance des nuisances et des liens entre les espaces naturels de part et d'autre de la frontière.
..
36 Stratégies de développement de l'organisation du territoire en Suisse - Vue d'ensemble
Les stratégies de développement de l'organisation du territoire en Suisse montrent comment la Confédération entend faire face aux problèmes essentiels qui se posent en matière d'organisation du territoire et de développement dans notre pays. Certains problèmes, notamment le développement des agglomérations, des régions rurales et alpines, des transports, des infrastructures ou du paysage ont une ampleur qui dépasse les questions de répartition des affectations dans . les zones à bâtir et les zones agricoles, ou même celles des attributions et des compétences communales et cantonales, voire les frontières de notre pays.
Face aux changements, à la complexité croissante des défis à relever en matière d'aménagement du territoire et à leurs répercussions inter- nationales, la Confédération présente, dans une vision d'ensemble prospective, l'orientation générale de sa politique d'organisation du territoire. Les éléments essentiels en sont le réseau de villes suisses, le développement des constructions à l'intérieur du milieu bâti, la coor- dination de l'urbanisation et des transports, le renforcement de l'auto- nomie de l'espace rural, la complémentarité entre les fonctions de pro- tection et d'exploitation et la participation active à l'organisation du territoire en Europe. La force des stratégies formulées réside dans l'in-
583
teractivité de leurs éléments-clés. Partant d'une vue d'ensemble du :2 territoire, ces grandes orientations ont pour but d'assurer une égalité des conditions de vie et des possibilités de développement en ville, à la campagne et dans toutes les régions de notre pays tout en respectant les principes du développement durable. Elles sont axées sur les défis à relever et s'appuient sur la répartition des tâches d'aménagement du territoire entre Confédération et cantons fixée dans la Constitution fédérale.
Dès que les problèmes dépassent les limites communales, cantonales ou nationales, l'organisation du territoire est une tâche qu'il nous faut aborder ensemble. De même, lorsqu'ils recherchent des solutions à des problèmes transfrontaliers, la Confédération, les cantons et les régions frontalières doivent envisager des mesures concertées. Les stratégies présentées par la Confédération fournissent ainsi une base de référence pour une politique d'organisation du territoire laissant une place importante au dialogue entre les partenaires.
584
4 Politique d'organisation du territoire: domaines de mise en oeuvre par la Confédération
Par le présent rapport, la Confédération établit un document de réfé- rence qui devrait servir d'outil de coordination aux diverses politi- ques sectorielles en fonction des principaux objectifs de l'organisa- tion du territoire. Les considérations qui suivent délimitent les domai- nes d'application de la future politique d'organisation du territoire et montrent où et comment la Confédération entend mettre en oeuvre les stratégies définies. Ces domaines seront précisés et concrétisés dans le cadre de la nouvelle édition du rapport sur l'état et la mise en oeuvre du programme de réalisation en matière de politique d'organisation du territoire qui sera présenté au Parlement.
.. Le programme de réalisation en matière de politique d'organisa- tion du territoire indique les principes qui doivent guider les offi- ces fédéraux dans l'accomplissement de leurs tâches, les études de base et plans d'aménagement qui doivent être élaborés et les mesures d'organisation à prendre pour orienter les tâches de la
--- Confédération qui ont un effet sur l'organisation du territoire en fonction des objectifs spécifiques en ce domaine. Le Conseil fé- déral renseignera le Parlement une fois par législature sur l'état et la mise en oeuvre de ce programme de réalisation.
41 Tâches à incidences spatiales: l'action de l'Etat doit être plus cohérente
Orientation adéquate des politiques sectorielles de la Confédé- ration
La Confédération dispose de différents moyens pour définir une politique d'organisation du territoire globale et cohérente. Par sa législation, ses propres politiques sectorielles et par ses activités à incidences spatiales, elle influence grandement l'évolution de l'organisation du territoire dans notre pays. Aussi est-il impératif que ses multiples activités, lorsqu'elles modifient le territoire, aillent dans le sens du développement souhaité tel qu'il est défini dans les Grandes lignes. La Confédération souhaite ainsi, dans les limites de ses compétences, non seulement réduire les effets négatifs de ses propres activités, mais également contribuer activement à une politique cohérente en matière d'organisation du territoire.
585
Afin d'harmoniser ses politiques sectorielles avec les Grandes lignes de l'organisation du territoire, la Confédéra- tion entend:
mieux coordonner la législation régissant le cadre de vie,
simplifier et accélérer les procédures de décision afin de gagner en efficacité,
mieux coordonner et harmoniser ses projets à incidences spatiales,
créer une plate-forme d'échanges entre la Confédération, les cantons et les villes,
..
appuyer l'organisation du territoire en recourant aux instruments économiques,
soutenir une organisation harmonieuse du territoire par la réalisation au niveau national de réseaux de transport judicieusement exploités,
développer une politique des agglomérations,
encourager la construction et la propriété de logements dans le respect des objectifs définis pour l'organisation du territoire,
utiliser ses propres terrains et localiser ses places de travail conformément aux Grandes lignes,
réorienter la politique régionale et la compensation finan- cière pour renforcer la compétitivité de la Suisse,
encourager l'exploitation durable du sol ainsi que la compensation écologique,
agir de façon globale et cohérente en ce qui concerne la préservation du paysage et encourager une meilleure intégration de la protection et de l'utilisation de l'espace,
accorder une plus grande attention aux incidences de la politique agricole sur l'organisation du territoire,
..
relier les voies de transports, les réseaux énergétiques et les réseaux de communication aux réseaux européens,
encourager la collaboration transfrontalière avec les Etats voisins,
contribuer activement à une politique européenne d'organi- sation du territoire.
Coordination de la législa- tion régissant le cadre de vie
L'aménagement du territoire a pour but de sauvegarder notre cadre de vie et de guider son évolution en fonction des nouveaux défis de son économie. Ce mandat ne peut être rempli que si la législation qui se rapporte au cadre de vie est coordonnée (droit des constructions, de l'aménagement, de la protection de l'environnement, de la protection
586
de la nature et du paysage, législations forestière et agricole, législa- tion relative à la politique régionale, etc.). Aussi la Confédération sou- haite-t-elle harmoniser les textes législatifs et les procédures qui se rapportent au cadre de vie. Elle prendra soin d'accorder un poids suf- fisant dans la législation à la dimension spatiale. Elle étudiera en par- ticulier la relation entre les procédures relatives au droit de l'aména- gement du territoire (planifications directrice, d'affectation et secto- rielle) et d'autres procédures de planification, d'examen et d'autori- sation. Elle étudiera également l'opportunité d'opérer certaines adap- tations de la législation sur l'aménagement du territoire.
Améliorer la planification et la coordination des projets à incidences spatiales de la Confédération
Lors de l'accomplissement de celles de ses tâches qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la Confédération agira systématique- ment de façon à améliorer la coordination au niveau fédéral et avec les cantons. Elle élaborera des plans sectoriels (par ex. les plans secto- riels des places d'armes et de tir, des champs d'aviation militaire, des voies navigables) et veillera à instaurer suffisamment tôt une collabo- ration avec les cantons concernés. Elle préparera des conceptions des- tinées à orienter ses futures tâches à incidences spatiales (par ex. la Conception du paysage suisse, la Conception des lignes de transport d'énergie, le Rapport sur la politique agricole, etc.).
:
L'accélération et la simplification des procédures accroît l'efficacité
On ne peut répondre aux appels à la déréglementation, à la libéralisa- tion, à la simplification et à l'accélération des procédures par la sup- pression pure et simple de dispositions du droit matériel. Améliorer l'ef- ficacité, simplifier et accélérer les procédures sont des tâches perma- nentes. Face aux défis que constituent l'amélioration des conditions d'im- plantation pour l'économie et l'amélioration de la qualité de la vie pour la population, l'action coordonnée de l'administration s'avère d'autant plus importante. La Confédération intensifiera ses efforts pour améliorer la coordination et simplifier les procédures de décision.
--
Encourager un développement durable par la vérité des coûts
Les cantons et les communes jouent un rôle primordial dans l'évolution judicieuse de l'organisation du territoire en Suisse. Avec leur législation sur les constructions et l'aménagement du territoire, leurs plans directeurs et leurs plans d'affectation, ils disposent des outils leur permettant de mettre en place des structures judicieuses et de prendre en main le développement régional. Le plan directeur est l'instrument adéquat pour mettre en oeuvre les grandes lignes de la politique d'organisation du territoire, pour définir les pôles de développement au niveau cantonal et régional, pour procéder à une coordination intercommunale des mesures d'aménagement, pour coopérer avec les cantons voisins et pour tenir compte des projets de construction de la Confédération. La Confédéra- tion entend, quant à elle, dans le cadre de ses tâches de coordination, soutenir ces efforts d'aménagement et encourager la collaboration entre toutes les instances à l'intérieur de l'Etat.
587
.
Les organes de coordination de la Confédé- ration doivent favoriser la politique d'organisation du territoire
Que ce soit pour la mise en oeuvre des objectifs d'aménagement, l'ame- lioration de la coordination des tâches fédérales ou la recherche d'une plus grande cohérence dans la politique fédérale d'organisation du ter- ritoire, les organismes de coordination internes à la Confédération, telle que la Conférence pour l'organisation du territoire de la Confédération (COT), revêtent une importance accrue. C'est pourquoi la Confédéra- tion prend des mesures visant à renforcer le rôle de ces organismes dans la coordination de ses politiques sectorielles et leur réorientation en fonc- tion des Grandes lignes de l'organisation du territoire,
Plate-forme de dialogue entre la Confédération, les cantons, les régions rurales et les villes
En raison de l'importance croissante des problèmes transfrontaliers et des tâches découlant de l'évolution du territoire, la Confédération, les cantons et les communes sont entièrement tributaires d'une collabo- ration réciproque. La Confédération entend par conséquent renforcer sa collaboration avec les cantons, les régions rurales et les villes. A cet effet, elle a décidé de créer un «Conseil de l'organisation du terri- toire» qui constituera une plate-forme destinée à faciliter l'échange de réflexions et d'information ainsi que la coordination des décisions ayant des effets sur l'organisation du territoire.
42 Vers un développement durable de l'économie
Encourager les efforts des cantons pour l'organisation du territoire
L'amélioration des conditions d'implantation pour les entreprises doit être orientée sur le développement durable de l'économie et non pas sur la recherche d'avantages ponctuels à court terme. Un développement est durable s'il garantit que les besoins de la génération actuelle seront satisfaits, sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins. La Confédération encouragera le déve- loppement durable de l'économie en veillant en particulier à coordon- ner ses politiques sectorielles avec les objectifs définis en matière d'or- ganisation du territoire et en appliquant plus souvent les critères de vé- rité des coûts.
Les instru- ments de l'économie de marché peuvent favoriser une utilisation mesurée du sol
Par l'introduction d'instruments économiques, il est possible d'appuyer de façon déterminante les objectifs de l'organisation du territoire en évitant le recours à des mesures régulatrices. La mise en place d'incita- tions économiques et l'application du principe de causalité peuvent par exemple contribuer à une utilisation plus rationnelle des zones à bâtir ou à une réduction des coûts et des surfaces occupées pour la réalisa- tion, l'exploitation et l'entretien d'infrastructures publiques. La Confé- dération entend donc accorder davantage de poids à ces principes dans ses plans sectoriels à incidences spatiales et compléter ces derniers par des mesures fondées sur l'économie de marché.
588
Améliorer la compétitivité de la Suisse
Par son programme de revitalisation économique, la Confédération souhaite renforcer la compétitivité internationale de l'économie suisse et supprimer les handicaps que connaissent les entreprises, en parti- culier les obstacles de l'accès aux marchés. Une organisation judi- cieuse du territoire et un environnement préservé contribueront à long terme à renforcer la position de l'économie suisse sur la scène internationale. En orientant davantage la législation et la planifica- tion des infrastructures en fonction des objectifs de la revitalisation économique et en améliorant la coordination des activités à inciden- ces spatiales, la Confédération contribuera à améliorer la compétiti- vité de la Suisse.
Diminuer les coûts d'infra- structure
L'évolution des structures spatiales, si la tendance actuelle se pour- suit, deviendra de plus en plus difficile à financer. En effet, la dis- persion des constructions entraînera des coûts importants, notam- ment en ce qui concerne la réalisation, l'exploitation et l'entretien des installations d'infrastructure. La précarité des ressources finan- cières de la Confédération, mais également des cantons et des com- munes, impose des limites strictes au développement des infrastruc- tures et exige un examen minutieux de l'opportunité des investisse- ments publics dans ce domaine. La Confédération entend améliorer l'utilisation des constructions et installations existantes de même que des terrains dont elle est propriétaire. Eu égard aux ressources fi- nancières limitées, il sera nécessaire de fixer des priorités. La Con- fédération va donc concentrer ses efforts sur la construction et l'ex- ploitation des infrastructures existantes, en projet et dont la cons- truction a déjà été décidée, et cela de la manière la plus efficace possible et dans l'optique du développement spatial souhaité.
43 Renforcement du réseau de villes suisses
Favoriser une vue d'ensemble liant l'urbanisation En coordonnant les divers réseaux et moyens de transport (route, rail, voies cyclables, chemins piétonniers et transports aériens, cars postaux, bus et tram), il est possible de renforcer l'effet de réseau en matière de transports, d'encourager par là même un développement et les transports harmonieux de l'urbanisation et d'éviter ainsi d'inutiles surcharges de trafic. La solution des questions de transports exige une vision d'ensemble des tâches, qui intègre aménagement du territoire et tech- nique des transports. Il est nécessaire de penser l'espace comme un tout - et non plus de façon linéaire. La Confédération améliorera la coordination entre ses projets dans le domaine des transports et tien- dra compte de la politique d'organisation du territoire. Elle soutien- dra les efforts fournis par les cantons pour établir une liaison judi- cieuse entre les réseaux international et national de transports et le
, ---
589
système de desserte régionale, et ainsi définira en collaboration avec eux l'offre en matière de transports régionaux et urbains.
.
Parachever l'équipement de toutes les régions du pays
Le maintien de la compétitivité de l'économie suisse est conditionné par la qualité du réseau de transport et de communication qui relie les différentes régions du pays entre elles et avec les centres qui consti- tuent le réseau de villes suisses. La Confédération s'engage, dans les limites de ses possibilités financières, à achever le réseau des routes nationales. En réalisant par étapes le projet RAIL 2000, elle amélio- rera l'offre en matière de transport des personnes en mettant l'accent sur les trains Intercity et sur les trains directs, sur une intégration op- timale du trafic régional, sur la réduction des temps de trajet et sur la création de nouvelles liaisons directes. Son but est ainsi de renforcer l'attractivité de la Suisse pour l'implantation d'activités économiques.
Prendre en compte l'ensemble des besoins des agglomérations
Au sein du réseau de villes suisses, les centres des agglomérations exercent un attrait du point de vue économique, culturel et social sur toute la région environnante qui s'étend le plus souvent au-delà des frontières cantonales. Les agglomérations seront donc appelées à en- gager des fonds publics importants pour l'aménagement et l'exploita- tion d'infrastructures utilisées par l'ensemble du pays et contribue- ront ainsi de façon décisive au développement de tout leur bassin d'in- fluence. La Confédération s'emploie à assurer une meilleure prise en compte tout à la fois du poids et des besoins des villes et des agglomé- rations dans le cadre d'une politique régionale et à encourager celles- ci dans leurs efforts en vue d'améliorer la coordination de leur déve- loppement urbain. Par la réforme du système de péréquation finan- cière et l'harmonisation du financement des transports, elle soutien- dra les efforts des villes et agglomérations pour obtenir des commu- nes partenaires au niveau régional une juste compensation des presta- tions qu'elles offrent en tant que centres.
Ne pas déplacer En raison de leur densité élevée, les agglomérations ont des problè- les problèmes environnemen- taux des agglomérations
mes environnementaux plus importants que les espaces ruraux. Ré- duire ces phénomènes afin d'améliorer la qualité du cadre de vie dans les zones densément urbanisées est une exigence prioritaire qu'il con- viendra toutefois de réaliser par des mesures prises à la source et non pas par le déplacement (plus rentable à court terme) des émissions dans des zones périphériques encore peu exposées ou en milieu rural. Afin d'éviter de tels déplacements, la Confédération tiendra compte du fait que ceux-ci ne se posent pas de la même manière dans les agglomérations et dans les zones rurales, en transposant de manière différenciée les objectifs du droit de l'environnement.
590
Pôles de développement dans les quartiers proches des gares
Dans le tissu densément bâti des agglomérations, les transports pu- blics sont prioritaires - pour des raisons liées à la qualité de la vie, à l'exiguïté du territoire et à la concentration de la demande de trans- ports. Afin de développer des transports urbains respectueux de l'en- vironnement, la Confédération et les CFF soutiendront la transforma- tion des quartiers proches des gares et des stations de RER pour faire de ces noeuds de transfert modal des centres d'implantation de servi- ces centraux, notamment ceux du secteur tertiaire public et privé for- tement tributaire des transports. Ils élaboreront à cet effet avec les agglomérations, les communes et les milieux économiques des plans visant une utilisation plus efficace et plus attrayante du potentiel que représentent les terrains et les bâtiments fédéraux existants.
Veiller à la qualité du milieu bâti lors de l'implanta- tion des constructions fédérales
Lorsqu'elle sera appelée à construire, à aménager ou à exploiter des constructions ou installations dans les agglomérations, la Confédéra- tion cherchera à rendre plus fonctionnels les secteurs très denses, uti- lisés pour l'habitat ou les places de travail. Elle s'efforcera notam- ment de promouvoir dans les agglomérations un aménagement et un urbanisme de qualité et veillera à l'utilisation mesurée du sol. La Con- fédération créera ainsi les conditions nécessaires à une utilisation ra- tionnelle des fonds publics et à une amélioration durable de la qualité du cadre de vie dans les zones fortement urbanisées.
La construction L'encouragement fédéral de la construction et de l'accession à la pro- et la propriété priété de logements devrait lui aussi être mieux intégré dans les tâches de logements en de l'organisation du territoire. Par un soutien ciblé aux mesures de faveur de - l'organisation du territoire rénovation à l'intérieur des zones déjà urbanisées, par une aide aux mesures judicieuses de densification et de mixité des utilisations et au choix de sites appropriés du point de vue de l'aménagement du terri- toire, l'encouragement de la construction et de l'accession à la pro- priété de logements pourra être davantage axé sur les grandes lignes du développement souhaité de l'organisation du territoire.
44 Promouvoir l'espace rural
Nouvelle orientation de la politique régionale: réagir moins ...
Jusqu'à présent, la politique régionale était surtout tournée vers le passé et visait principalement à réagir aux mécanismes responsables des disparités économiques. Désormais, elle s'attachera moins à cor- riger après coup des incidences spatiales indésirables qu'à réduire les effets des adaptations structurelles ou des réformes devenues néces- saires dans les politiques sectorielles. Il s'agira par conséquent de mettre davantage en valeur des potentiels existants et de soutenir les projets porteurs de développement, ceci afin de rendre les aides publiques plus efficaces.
591
... et agir à une autre échelle
Parallèlement il faudra revoir la répartition des tâches entre les diffé- rents niveaux de l'Etat. Les petites régions qui ont jusqu'ici fait l'ob- jet de la politique régionale en Suisse ne correspondent plus aux uni- tés territoriales qui se livrent aujourd'hui une concurrence acharnée au niveau international. Cette compétition se joue entre de grandes régions de la taille de plusieurs cantons suisses. Par souci d'efficacité, la Confédération devra réorienter sa politique régionale en l'axant davantage sur ces grandes régions. Elle accordera une importance de premier plan à la coordination de ses politiques sectorielles afin de préserver l'égalité des conditions de vie dans toutes les régions du pays et de renforcer la position économique de la Suisse. En revan- che, la politique régionale envers les petites régions sera menée da- vantage par les cantons et sous leur responsabilité, sans que la Confé- dération ne se libère toutefois des obligations financières qui lui in- combent.
Renforcer l'autonomie des cantons et des régions par la refonte du système de péréquation financière
En coordination avec la politique régionale, la Confédération désire donner plus de liberté aux cantons en matière de péréquation finan- cière. Les parts des cantons aux recettes fédérales - qui sont fonction de leur capacité financière - devraient être augmentées et l'équilibre ne devrait ainsi plus reposer sur une répartition différenciée des sub- ventions fédérales - elles aussi déterminées par la capacité financière des cantons. Le but est d'accorder plus de liberté aux cantons en ce qui concerne l'engagement des moyens financiers. Pour renforcer le principe de subsidiarité, il conviendra également de développer des systèmes de péréquation aux niveaux interrégional et régional. Afin de maintenir pour l'ensemble du pays des conditions de vie équiva- lentes, il est de première importance de favoriser, dans les limites de l'autonomie politique et socioculturelle, la décentralisation concen- trée des équipements et des services publics dans les zones rurales. La péréquation financière devra pouvoir bénéficier aux zones à faible capacité financière, et ce notamment pour y garantir les équipements de base.
Améliorer la desserte des centres régionaux ...
L'intégration au réseau de villes suisses des centres de petite ou de moyenne importance des zones rurales et des zones de montagne est une condition essentielle pour favoriser une décentralisation concen- trée de l'urbanisation. Elle permettra d'assurer entre les diverses ré- gions du pays une qualité de la vie sociale, économique et culturelle équivalente et jouera, à cet égard, un rôle important pour la cohésion nationale. En tant qu'éléments du réseau de villes, les centres des zo- nes rurales devront être reliés entre eux ainsi qu'aux centres de plus grande taille. A cette fin, la Confédération, grâce au projet Rail+Bus 2000, améliorera la desserte des centres régionaux et l'intégration des transports publics régionaux au réseau ferroviaire national.
592
... et renforcer leurs fonctions
Dans les centres régionaux des zones rurales, l'attractivité pour la lo- calisation d'entreprises pourra être préservée, voire améliorée, par la présence d'établissements de formation et de perfectionnement. A cet effet, par ses instruments de politique régionale, la Confédération en- couragera dans les zones rurales la collaboration en vue de la mise en place et de l'utilisation optimale des équipements nécessaires et elle soutiendra ces efforts.
Améliorer l'efficacité des transports régionaux
La qualité des transports régionaux est essentielle pour le maintien de la structure décentralisée de l'urbanisation et pour assurer l'attractivité des régions périphériques comme lieux de travail. La Confédération poursuivra sa politique de soutien aux transports publics régionaux, mais recherchera, en raison de la précarité des finances publiques, de nouvelles solutions pour leur financement et leur organisation. Pour la desserte des territoires ruraux où la densité de population est faible et le développement simultané du réseau ferroviaire et du réseau rou- tier n'est pas justifié, elle aidera, dans les limites de ses possibilités, les cantons à créer dans les centres régionaux des noeuds de transfert modal. Par une politique coordonnée des transports, elle encouragera un traitement différencié des besoins de mobilité et l'aménagement de systèmes de transports régionaux efficaces en milieu rural. Grâce à l'harmonisation du financement des transports, elle élargira la marge de décision ainsi que la responsabilité des cantons quant au dévelop- pement du trafic régional.
Protection de la Afin d'assurer une plus grande cohérence dans l'accomplissement des nature et du
de manière globale ... -
tâches à incidences spatiales de la Confédération et des cantons, la paysage: pensée Confédération fixera, dans le cadre d'une conception fédérale, les buts, les principes et les mesures d'encouragement de la protection de la nature et du paysage. Cette conception guidera les efforts visant à promouvoir un entretien et une exploitation durables du paysage al- lant au-delà des simples mesures conservatoires touchant surtout des secteurs pour la plupart isolés les uns des autres.
... et mise en oeuvre lors de constructions
Le droit fédéral prévoit la possibilité de changer l'affectation des bâ- timents désaffectés par l'agriculture et situés en zone agricole lorsque cela ne porte pas atteinte aux fonctions du paysage. Lorsqu'elle envi- sagera la réalisation d'un projet, la Confédération examinera systé- matiquement s'il est possible de tirer parti de constructions et installa- tions existantes ou de saisir cette opportunité pour restaurer les carac- téristiques naturelles du paysage. Grâce au choix de sites et de tracés destinés aux infrastuctures judicieux du point de vue de la protection de l'environnement et de l'utilisation rationnelle du sol, elle s'efforce, dans le cadre de l'examen des demandes de concession, d'autorisa- tion ou de subvention, de réduire les besoins d'espace et la charge exercée sur la nature et le paysage.
593
Une exploita- tion durable des sols et des forêts ...
La Confédération aide l'agriculture et la sylviculture en pleine muta- tion à s'orienter vers une production plus concurrentielle, mais égale- ment plus respectueuse de la nature et du paysage, allant dans le sens d'un développement durable. Par les subventions qu'elle accorde pour les prestations d'intérêt général fournies par l'agriculture en vue d'une compensation écologique, la Confédération améliorera les conditions de production de l'agriculture suisse dans un marché agricole en voie de libéralisation.
... suppose la sauvegarde des terres cultivables
La protection des bonnes terres cultivables reste, malgré l'augmenta- tion de la productivité et les excédents de production, une mesure d'aménagement prioritaire. Cette tâche prendra d'ailleurs de plus en plus d'importance en raison de la disparition des terres cultivables à l'échelle planétaire (érosion, salinisation, surexploitation, effet néfaste de l'ozone sur les rendements, croissance de la demande de biens ali- mentaires pour une population mondiale en augmentation) et en rai- son des incertitudes sur l'évolution du climat. Face aux différents be- soins en présence, la Confédération donnera, dans le cadre de la pesée des intérêts, la priorité à la sauvegarde des terres cultivables.
Maintenir l'agriculture de montagne et l'attrait touristique de ces régions
Une agriculture de montagne viable est une garantie essentielle de la stabilité naturelle des régions alpines. La préservation et le dévelop- pement de l'attractivité touristique de ces régions sont eux aussi tribu- taires des prestations des agriculteurs qui entretiennent le paysage. Dans le cadre de sa politique agricole et régionale, la Confédération améliorera les conditions d'existence des agriculteurs de montagne en leur versant une compensation pour les prestations d'intérêt géné- ral qu'ils fournissent et en soutenant les activités susceptibles de leur apporter un revenu complémentaire dans la région. Dans l'intérêt de la préservation durable de l'attrait touristique et d'une promotion de la Suisse comme destination basée sur la qualité, l'offre touristique devra être définie de manière judicieuse et prendre en compte les be- soins du marché. La Confédération devra, dans les mesures et les dé- cisions qu'elle prend en la matière, respecter davantage les données naturelles ainsi que les sites et les paysages.
594
45 Intégration dans l'organisation du territoire au niveau européen
1
Intégration du réseau de villes suisses au réseau des grandes villes européennes
Le succès de la Suisse comme lieu d'implantation d'entreprises dans le contexte européen dépend largement de l'intégration optimale de notre pays au réseau européen de transports, d'énergie et de communication. La Confédération doit donc s'employer à favoriser le rattachement de notre réseau de trains Intercity au réseau européen à grande vitesse et à renforcer les possibilités de développement des aéroports suisses pour les vols européens et intercontinentaux.
Encouragement des efforts des cantons, régions et villes en matière de collaboration C'est au niveau des régions, dans le cadre de la coopération transfrontalière des cantons, des régions et des villes en vue de coor- donner leurs objectifs de développement et leurs mesures d'aménage- ment, que se concrétise déjà dans presque toutes les régions frontaliè- res une intégration européenne à petite échelle. La Confédération a pour objectif, eu égard au principe de subsidiarité, de favoriser ce transfrontalière type de relations avec les Etats voisins. L'initiative INTERREG de l'Union Européenne, qui vise à encourager la collaboration trans- frontalière avec les pays non membres, offre aux régions frontalières suisses la possibilité de participer à ces nouvelles formes de coopération. En soutenant ces efforts d'intégration à l'échelle régio- nale, la Confédération entend faciliter un développement rationnel et judicieux des diverses zones frontalières.
...
Collaboration européenne pour la protection de l'environne- ment: aider à la prévention
La pression croissante que la civilisation moderne exerce sur l'envi- ronnement a des effets négatifs sur le cadre de vie et l'espace écono- mique de notre pays. Nombre de problèmes liés aux charges qui me- nacent les bases naturelles de la vie et les écosystèmes nécessaires à la survie de la flore et de la faune, par exemple dans l'Arc alpin, ne pourront être résolus que grâce à la coopération internationale et transfrontalière. La collaboration européenne en matière d'aménage- ment du territoire permettra en effet de prévenir et de mieux gérer les problèmes d'environnement. Dans ce cadre, la Confédération accor- dera une signification toute particulière au principe du développement durable en matière de gestion des ressources naturelles.
595
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai 1996
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1996
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
34
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
96.038
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 27.08.1996
Date
Data
Seite
526-595
Page
Pagina
Ref. No
10 108 725
Das Dokument wurde durch das Schweizerische Bundesarchiv digitalisiert. Le document a été digitalisé par les. Archives Fédérales Suisses. Il documento è stato digitalizzato dell'Archivio federale svizzero.