97.036
Message relatif au relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI
du 1er mai 1997
Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,
Nous vous soumettons un message concernant un projet d'arrêté fédéral sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en faveur de l'AVS/AI, en vous demandant de l'approuver.
Le projet d'arrêté susmentionné est joint en annexe.
Simultanément, nous vous proposons de classer les interventions parlementaires suivantes:
1996 P 94.3284 AVS: perspectives de financement (N 11. 3. 96, Fasel)
1996 P 96.3194 Augmentation du taux de la TVA pour financer l'AVS (N 6. 6. 96, Commission CN 96.016; E 12. 6. 96).
Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames et Messieurs, les assurances de notre haute considération.
1er mai 1997
Au nom du Conseil fédéral suisse: Le président de la Confédération, Koller Le chancelier de la Confédération, Couchepin
1997 - 237 46 Feuille fédérale. 149º année. Vol. III
681
Condensé
L'évolution de la pyramide des âges a une incidence toujours plus sensible sur la situation financière de l'assurance-vieillesse et survivants (AVS). Selon les prévisions actuelles concernant l'évolution du taux de charge des personnes âgées (rapport entre le nombre de rentiers et le nombre des cotisants), il faut s'attendre, dès 1998, à un net accroissement des charges de l'AVS dû au vieillissement de la population. Un scé- nario analogue se dessine pour l'assurance-invalidité (AI) par l'effet conjugué d'une augmentation proportionnelle des actifs âgés de 55 à 65 ans et d'un risque d'invalidité accru,
Pour parer aux conséquences de cette évolution de la pyramide des âges sur le plan de l'AVS, nous vous demandons par le présent message de relever le taux de la taxe sur la valeur ajoutée pour garantir le financement de l'assurance-vieillesse et survi- vants et de l'assurance-invalidité: comme le prévoit l'article 41ter, 3e alinea DIS, de la constitution, d'un point le taux ordinaire, de 0,3 point le taux réduit et de 0,5 point le taux spécial applicable aux prestations du secteur de l'hébergement.
Formellement, le relèvement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) aux fins d'assurer le financement de l'AVS requiert un arrêté fédéral ad hoc. Le relèvement de la TVA, l'affectation à l'AVS/AI des recettes fiscales supplémentaires qui en résultent, de même que l'affectation de la contribution de la Confédération à l'AVS/AI seront réglés dans un acte législatif spécial.
Afin d'éviter à ces institutions sociales des problèmes financiers dus à l'évolution dé- mographique, l'augmentation d'un point de la TVA devrait entrer en vigueur le ler janvier 1999.
682
.
ISSN 1420 - 2492
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Message
1 Partie générale
11 Fondement de l'augmentation de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
L'article 41ter, alinéa 3015, de la constitution (cst., RS 101) a la teneur suivante:
"Pour garantir le financement de l'assurance-vieillesse et survivants et de l'assurance- invalidité au cas où celui-ci ne serait plus assuré à cause de l'évolution de la pyramide des âges, le taux de l'impôt sur le chiffre d'affaires peut être relevé d'un point au plus par voie d'arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum facultatif."
On entend par "impôt sur le chiffre d'affaires", la TVA (art. 41ter, 1er al., let. a, cst.).
La disposition susmentionnée, contenue dans l'arrêté fédéral du 18 juin 1993 pré- voyant des mesures garantissant le maintien de la sécurité sociale (RO 1994 I 265 s .; FF 1993 II 873), et approuvée en votation populaire le 28 novembre 1993 en même temps que la TVA, est entrée en vigueur le 1er janvier 1995.
L'article 41ter, alinéa 3º15, cst., prévoit la possibilité de relever d'un point au plus le taux de la TVA en faveur de l'AVS/AI pour des raisons démographiques. En d'autres termes, il faut que le financement de l'AVS/AI ne soit plus garanti pour des raisons démographiques pour justifier une augmentation de la TVA.
L'article constitutionnel ne fixe pas les modalités de partage du produit de l'augmen- tation de la TVA entre l'AVS et l'AI. Son libellé permet toutefois de conclure que le financement de l'une comme de l'autre doit être compromis pour des raisons tenant à l'évolution démographique pour qu'elles puissent bénéficier d'une part de ce pro- duit. Les effets du vieillissement de la population sur l'AVS et sur l'AI seront donc traités séparément (cf. ch. 121 et 122). Le Conseil fédéral procédera à la répartition des parts en vertu de l'article 2, 2e alinéa du projet d'arrêté (délégation des compé- tences de légiférer au Conseil fédéral, ch. 72).
La génèse de l'article 41ter, alinéa 3bis, cst., montre que le critère de l'évolution dé- mographique justifiant une augmentation du taux de la TVA a été introduit à dessein et en toute connaissance de cause. On en veut pour preuve les délibérations du Par- lement. La disposition en question ne figurait pas à l'origine dans le projet du Conseil fédéral sur le remplacement du régime financier et sur les impôts de consommation spéciaux (message du 18. déc. 1991, FF 1992 I 785). Elle a été proposée par la Commission du Conseil national dans le cadre de la réforme des finances fédérales de 1993. Lors des débats dans les deux conseils, le critère des difficultés financières liées à l'évolution démographique a été ouvertement discuté (BO N 1993 441 s .; BO E 1993 344); par ailleurs, une proposition visant à supprimer la partie de la phrase "à cause de l'évolution de la pyramide des âges", ce qui impliquait donc la possibilité
683
d'augmenter la TVA quelles que soient les difficultés de financement de l'AVS/AI avait été présentée au Conseil national, mais sans succès (BO N 1993 441 s.).
L'évolution défavorable de la pyramide des âges sape non seulement les fondements financiers de l'AVS et de l'AI, mais grève aussi sérieusement les finances de la Confédération et des cantons. Les pouvoirs publics prennent en effet à leur charge 20 pour cent des dépenses de l'AVS - la Confédération 17 pour cent - (art. 1er de l'arrêté fédéral du 4 oct. 1985 fixant la contribution de la Confédération et des cantons au financement de l'assurance-vieillesse et survivants; RS 831.100.2) et 50 pour cent de celles de l'AI - la Confédération 37,5 pour cent - (art. 78 de la loi fédé- rale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité, LAI; RS 831.20). C'est la raison pour laquelle une partie des recettes provenant du relèvement de la TVA est censée cou- vrir les charges financières supplémentaires de la Confédération liées à l'évolution démographique (cf. ch. 23).
12 De la nécessité d'une augmentation de la TVA
121 Pour l'AVS
.
La santé financière de l'AVS ne peut être garantie à long terme que si les rentrées (y compris les recettes provenant d'actions récursoires et les subventions publiques) et les charges sont équilibrées, le principe voulant que les dépenses d'une période soient couvertes par les recettes de la même période.
Les dépenses et les recettes futures de l'AVS dépendent de facteurs démogra- phiques (nombre des rentiers et des cotisants), de facteurs économiques (évolution des salaires et des prix) et des changements de système découlant de décisions prises par le législateur. Les problèmes financiers dus à l'évolution démographique sont devenus plus aigus en raison de la faiblesse conjoncturelle observée ces dernières années.
Les calculs qui suivent se basent sur les perspectives démographiques selon le scé- nario de base "Trend" (scénarios de l'évolution démographique de la Suisse 1995 - 2050, OFS, 1996). Pour ce qui concerne l'évolution des salaires et des prix, les hypo- thèses conçues jusqu'en l'an 2001 correspondent aux données de l'Administration fédérale des finances pour le budget 1998 et au plan financier pour la période de 1999
684
à 2001. Au-delà de ces dates,(voir finances fédérales en annexe)1), les projections se fondent sur le scénario de référence du rapport IDA FiSo (groupe de travail inter- départemental " Perspectives de financement des assurances sociales", rapport sur les perspectives de financement des assurances sociales, Berne, juin 1996, p. 135).
Le tableau ci-dessous montre l'évolution présumée des dépenses et des recettes, compte tenu de la législation en vigueur2):
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Dépenses
Recettes
Contributions et recours
Pouvoirs publics
Total
Recettes moins dépenses3
1994
23 363
18 319
4 585
22 904
459
1995
24 503
18 657
4 809
23 466
-1 037
1996
24 817
18 759
4 963
23 722
-1 095
1997
26 031
18 814
5 206
24 020
-2 011
1998
26 249
18 786
5 249
24 035
-2 214
1999
26 783
18 965
5 358
24 323
-2 460
2000
26 817
19 157
5 364
24 521
-2 296
2001
28 445
19 335
5 688
25 023
-3 422
2002
27 915
19 623
5 583
25 206
-2 709
2003
29 129
19 892
5 973
25 865
-3 264
2004
28 709
20 141
5 883
26 024
-2 685
2005
30 547
20 392
6 247
26 639
-3 908
En 2005, les dépenses devraient - selon les prévisions - excéder de 31 pour cent (7184 millions de francs) celles de 1994. De ce surplus, 20 pour cent, soit 1437 mil- lions de francs, seront à la charge des pouvoirs publics et 5747 millions de francs à celle de l'assurance. Quant aux rentrées de cotisations, elle ne devraient augmenter que de 11 pour cent, soit de 2073 millions de francs. Durant la période d'observation, les dépenses augmenteraient donc de façon nettement plus marquée que les recettes,
Les chiffres cités dans le présent message se distinguent de ceux avancés dans le rapport IDA FiSo: dans ledit rapport, l'évolution des dépenses et des recettes est indiquée par des valeurs tenant compte du renchérissement. En outre, le scénario de référence se fonde sur une évolution des sa- laires réels de 1 % dès 1995. L'évolution retenue pour le message correspond en moyenne à une évolution des salaires réels d'un demi pour cent; cette hypothèse se rapproche du scénario "croissance inférieure" décrit dans le rapport IDA FiSo (page 135). Finalement, en ce qui concerne l'évolution de la population, on a repris le scénario "Trend" (cf. ci-dessus) qui est utilisé pour les calculs de l'administration fédérale. Ce scénario s'écarte de celui dénommé "Intégration ", consulté jusqu'ici (scénario de l'évolution démographique de la Suisse 1995 - 2050), dans la mesure où l'on ne retient plus la thèse selon laquelle la diminution de la population active serait compensée par l'immigration. Les dernières perspectives en matière d'évolution démographique se traduisent par une légère détérioration des prévisions concernant la situation financière de l'assurance.
Les chiffres indiqués à partir de 1997 font abstraction du renchérissement; ils se fondent sur l'indice des prix 1997. Pour les années 1994 à 1996, on a repris les chiffres figurant aux comptes d'exploitation de l'AVS. Étant donné qu'on a pris seulement en considération la croissance réelle, les tableaux ci-dessous montrent que les années durant lesquelles il n'y a pas d'adaptation de rente (les années années paires) les dépenses n'augmentent quasiment pas ou même diminuent.
Les différences d'avec les comptes d'exploitation 1994 - 1996 de l'AVS s'expliquent par le fait que les recettes d'intérêts ne figurent pas sur ce tableau.
685
de sorte qu'il faudrait, pour rétablir l'équilibre, encaisser des recettes supplémen- taires de l'ordre de 3908 millions de francs en 2005.
Les facteurs à l'origine de cette croissance sont de nature démographique, écono- mique et déterminés par le législateur. Il est indispensable de quantifier l'influence de chacun de ces facteurs étant donné que la TVA ne peut être relevée d'un point en faveur de l'AVS que lorsque l'évolution de la pyramide des âges ne permet plus de garantir le financement de l'assurance-vieillesse et survivants et de l'assurance-inva- lidité (art. 41ter, alinéa 3bis, cst.). Cette disposition étant entrée en vigueur le 1er janvier 1995, nous avons retenu l'année 1994 comme année de référence.
Deux composantes déterminent le facteur démographique: l'évolution du nombre de l'effectif global - personnes actives et rentiers - d'une part, et l'évolution de la pyra- mide des âges de l'autre. L'effectif global comprend la population résidente dès l'âge de 18 ans. Celle-ci, en 1994, comptait environ 2 845 000 femmes et 2 646 000 hommes. Le nombre de femmes augmentera jusqu'en 2005 pour atteindre 3 024 000 (+ 6,3%). Quant aux hommes, ils seront cette année-là 2 826 000 (+ 6,8 %). Pour le relèvement de la TVA, seules sont déterminantes les conséquences de l'évolution de la pyramide des âges. Les modifications de l'effectif global n'entrent pas en ligne de compte.
Le graphique suivant dessine la pyramide des âges de la population résidente de plus de 18 ans, en 1994 et en 2005.
686
Comparaison de la structure des âges de la population résidente de plus de 18 ans en 1994 et 2005
Age 100
Femmes 1994 Femmes 2005
Hommes 1994 Hommes 2005
90
80
70
65
64
62
60
50
40
1
20
3.0
2.0
1.0
0.0
1.0
2.0
3.0
Répartition par âge en pour-cent
Comme le graphique l'illustre, la structure des âges évolue en défaveur de l'AVS: la proportion des personnes à l'âge de la retraite face à la population globale de plus de 18 ans augmente (de 20,5 à 22 %), alors que celle des personnes en âge de cotiser baisse dans la même mesure (de 79,5 à 78 %). Le graphique indique également l'im- portance assez considérable de la «génération baby boom» (née entre 1940 et 1965) et la diminution des naissances qui a suivi (pour les 40 ans et plus jeunes).
Les dépenses et les recettes sont ventilées dans le tableau ci-dessous en fonction de leur causes. Les effets financiers de la 10e révision de l'AVS ressortent des colonnes 4 et 9. Les colonnes 2 et 7 chiffrent les conséquences du vieillissement. La conjonc- ture économique influence aussi bien les dépenses, pour les augmentations de rente (colonne 3), que les recettes, qui dépendent de l'évolution des salaires (colonne 8). Les conséquences d'une simple croissance de la population résidente de plus de 18 ans, sans décalage de la pyramide des âges, sont prises en considération dans l'effec- tif indiqué aux colonnes 1 et 6.
687
Evolution des dépenses et des cotisations des assurés par rapport à l'année de réfé- rence 1994, selon les causes
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Total dépenses
Recettes cotisations des assurés
Démographie
Augm. rentes
10e rév. AVS
Total
Démographie
Effec- tif
Vieillis- sement
Dyna- mique salaires
10e rév. AVS
Total
Effec- tif
Vieillis- sement
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
1994
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1995
198
240
702
0
1 140
155
229
0
338
1996
415
466
573
0
1 454
326
221
0
440
1997
543
807
1 229
89
2 668
425
221
495
1998
612
1 194
872
206
2 884
480
127
466
1999
683
1 614
899
227
3 422
535
219
645
2000
755
2 039
435
228
3 456
592
315
838
2001
937
2 427
1 036
682
5 082
735
-72
411
1 017
2002
1 112
2 741
87
612
4 552
872
603
1 304
2003
1 278
3 212
701
575
5 766
1 002
801
1 573
2004
1 424
3 559
491
5 346
1 117
1 000
1 822
2005
1 558
4 099
1 025
502
7 184
1 222
1 205
2 073
Le surplus de dépenses occasionné par l'évolution de l'effectif global de la popula- tion (colonne 1) est couvert à 80 pour cent par les recettes supplémentaires (colonne 6). Les 20 pour cent restants sont financés par les pouvoirs publics. S'agissant de la composante "vieillissement", il a déjà été tenu compte du relèvement de l'âge de la retraite des femmes et de la possibilité qu'elles ont acquise de bénéficier d'une re- traite anticipée. Le moins-perçu de cotisations dû au vieillissement (colonne 7) est à mettre sur le compte de la diminution relative du nombre de cotisants (personnes âgées de plus de 18 ans, jusqu'à l'âge de la retraite) par rapport à l'ensemble de la population.
Les 80 pour cent des dépenses supplémentaires à prendre en charge par l'assurance en raison de l'adaptation des prestations à l'évolution économique (colonne 3) se- ront, dès 2001, inférieurs, en moyenne, aux recettes supplémentaires (colonne 8) dé- coulant de la croissance des salaires. On arrive à cet "effet d'économies" par le fait que seule la moitié de la croissance réelle sera redistribuée aux rentiers (adaptation des rentes selon un indice mixte correspondant à la moyenne de l'indice des salaires et de celui des prix; art. 33ter, 2e al., de la loi fédérale du 20 déc. 1946 sur l'assurance- vieillesse et survivants, LAVS; RS 831.10).
Les pouvoirs publics, qui prennent à leur charge 20 pour cent du total des dépenses, financent aussi le surcroît de coûts dû au vieillissement (colonne 2). Les conditions requises pour une augmentation de la TVA sont remplies lorsque l'assurance n'est plus en mesure de couvrir par les cotisations, les recettes d'actions récursoires et les intérêts la part de charges qui lui incombe au titre de vieillissement de la population et de déficit de cotisations (colonne 7). Il faut en outre que ce surplus de charges non couvert soit égal au produit du relèvement d'un point de la TVA. Pour ce qui concerne la croissance du rendement de ladite taxe, on s'est basé sur les comptes d'Etat 1995 et 1996 pour les années 1995 et 1996, et sur le plan financier de la Confé- dération ; pour les années 2001 et suivantes, on part de l'idée que le produit de la taxe
688
C
se développera de façon analogue au montant des salaires AVS. La charge totale an- nuelle due au vieillissement, à laquelle doit faire face l'assurance, se compose de la somme des dépenses et du découvert des cotisations (colonnes 2 et 7 du tableau). Le tableau et le graphique suivants indiquent le nombre de points, en pour cent, dont il faudrait relever la TVA pour couvrir ces charges et quelle proportion de celles-ci seraient imputées à la Confédération:
Croissance de la charge du vieillissement
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Charge due au vieillissement
Valeur d'un point de TVA
Charge en point
AVS
dont à charge de la Confédération
AVS
dont à charge de la Confédération
1994
0
0
1995
286
41
1 800
0.2
0.0
1996
572
79
1 850
0.3
0.0
1997
943
137
1 900
0.5
0.1
1998
1 306
203
1 970
0.7
0.1
1999
1 693
274
2 028
0.8
0.1
2000
2 078
347
2 083
1.0
0.2
2001
2 500
413
2 105
1.2
0.2
2002
2 855
466
2 135
1.3
0.2
2003
3 383
546
2 165
1.6
0.3
2004
3 794
605
2 192
1.7
0.3
2005
4 388
697
2 217
2.0
0.3
L'évolution de la structure des âges de l'effectif des assurés se traduit chaque année par une augmentation des charges qui se chiffre à quelque 4 388 millions de francs au terme de la période d'observation. Si l'on voulait couvrir cet excédent en l'an 2005 par le biais de la TVA, il faudrait augmenter celle-ci de 2,0 points. L'augmentation de la TVA d'un point dès 1999 permettrait de financer entièrement la charge moyenne due au vieillissement jusqu'à et y compris l'an 2001.
689
:
Surcroît de dépenses dû au vieillissement, calculé en point sur la TVA
2.0
1.8
1.6
En point-TVA
1.4
·AVS
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
Confédération
0.2
0.0
1994
1995 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Année
122 Pour l'AI
L'analyse effectuée pour l'AVS au chiffre 121 peut également s'appliquer par analo- gie à l'AI. Au vu des perspectives actuelles, l'augmentation des coûts sera plus mar- quée encore pour l'AI que pour l'AVS. D'ici l'an 2005, les recettes et les dépenses devraient évoluer comme suit:
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Dépenses
Recettes
Contributions et recours
Pouvoirs publics
Total
Recettes moins dépenses4
1994
6 364
2 693
3 062
5 755
1995
6 770
3 198
3 257
6 455
1996
7 239
3 230
3 619
6 849
1997
7 633
3 244
3 816
7 060
1998
7 944
3 243
3 972
7 215
1999
8 185
3 276
4 092
7 368
2000
8 272
3 309
4 135
7 444
2001
8 614
3 347
4 307
7 654
2002
8 727
3 395
4 363
7 758
2003
9 140
3 448
4 570
8 018
-1 122
2004
9 232
3 490
4 616
8 106
-1 126
2005
9 850
3 543
4 925
8 468
-1 382
Comme on le voit, les dépenses devraient augmenter d'environ 55 pour cent pendant la période d'observation, une augmentation qui sera supportée à parts égales par les assurés et les pouvoirs publics. Les recettes n'augmenteraient en revanche que de 32 pour cent, et ce malgré le relèvement du taux de cotisation de 16 2/3 pour cent effec- tué au début de 1995 (passage du taux de 1,2 à 1,4%). L'examen de la croissance des
690
dépenses et des recettes en fonction des différents facteurs en présence - effectif de la population, facteurs économiques, survenance du risque "invalidité" et vieillisse- ment - révèle que le vieillissement ne joue ici qu'un rôle modeste. Le surcroît de coûts que le vieillissement occasionnera à l'assurance-invalidité ces prochaines années ressort du tableau suivant.
Evolution des dépenses et des cotisations des assurés par rapport à l'année de réfé- rence 1994, selon les causes
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Total dépenses
Recettes cotisations des assurés
Démographie
Augm.
10e rév. AVS
Total
Démographie
Vieillis- sement
Dyna- mique et
10e rév. AVS
Total
Effec- tif
Vieillis sement
rentes
et
augm. des cas AI
augm. des cas AI
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
1994
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1995
45
19
342
0
406
19
509
0
505
1996
95
38
741
0
874
40
10
486
0
537
1997
115
1 173
1 269
49
13
493
551
1998
115
37
1 468
1 580
49
25
481
550
1999
115
84
1 684
1 821
49
40
499
583
2000
115
133
1 735
1 908
49
56
516
616
2001
203
93
1 904
50
2 250
86
30
545
-7
654
2002
238
139
1 922
64
2 363
101
28
580
702
2003
270
200
2 249
57
2 776
114
25
622
755
2004
294
377
2 149
48
2 868
124
24
657
797
2005
365
533
2 476
113
3 486
154
708
850
Effec- tif
Les prestations AI sont financées tant par l'assurance que par les pouvoirs publics. Cependant, les comptes de l'AI sont influencés de surcroît par les variations des re- cettes de cotisations. En effet, contrairement à l'AVS, les bénéficiaires de prestations continuent de payer des cotisations. La structure des âges se modifie en fonction, d'une part, de la probabilité, qui dépend de l'âge, d'obtenir une prestation et, d'autre part, du montant du salaire, qui dépend aussi de l'âge. Ces effets induisent des charges variables les premières années.
691
Croissance de la charge induite par le vieillissement
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Charge due au vieillissement
Valeur d'un point de TVA
Charge en points de TVA
AI
dont à charge de la Confédération
AI
dont à charge de la Confé- dération
1994
0
0
1995
42
7
1 800
0.02
0.00
1996
27
15
1 850
0.01
0.01
1997
15
1
1 900
-0.01
0.00
1998
12
14
1 970
0.01
0.01
1999
44
32
2 028
0.02
0.02
2000
76
50
2 083
0.04
0.02
2001
63
36
2 105
0.03
0.02
2002
111
53
2 135
0.05
0.02
2003
174
75
2 165
0.08
0.03
2004
353
141
2 192
0.16
0.06
2005
542
200
2 217
0.24
0.09
Ce n'est qu'à partir de 2002 que les coûts engendrés par le vieillissement de la popu- lation prendront une ampleur justifiant l'affectation d'une partie du produit de l'augmentation de la TVA au financement de l'AI.
13 Relations avec d'autres projets législatifs
Le groupe de travail interdépartemental IDA FiSo institué par le Conseil fédéral a publié son rapport final en juin 1996 ("Perspectives de financement des assurances sociales", Berne 1996). Le Conseil fédéral a pris connaissance de ce rapport le 23 septembre 1996. Le scénario de référence retenu par le groupe IDA FiSo (scénario de population "intégration", qui prévoit: une croissance annuelle de la population active entre 0,3 et 0,5%; une croissance des prix de 3,5%; une augmentation des salaires en termes nominaux de 4,5 %; une croissance réelle du montant des salaire AVS de 1,3%/0,5%; une croissance réelle du PIB de 1,3%/0,5%; un taux de chômage de 2,5%; une augmentation moyenne des prestations aux invalides entre 1995 et 2010 de 1,5% - voir rapport, annexe A1, p. 141), amène à la conclusion que, jusqu'en l'an 2010 et à niveau de prestations égal, les besoins financiers supplémentaire de l'AVS et de l'AI requièrent un relèvement de 2,5 points de la TVA pour la première et de 0,4 à 0,5 point pour la seconde (cf. rapport, ch. 311, p. 137 s.). On n'entrera pas en matière ici sur le financement des assurances sociales après 2010. Les données susmentionnées montrent assez clairement que l'augmentation d'un point de la TVA ne suffit pas à garantir le financement de l'AVS/AI à moyen et à long terme. Mais tel n'est pas le propos du présent message. Le Conseil fédéral fera des propositions utiles dans le cadre de la 11e révision de l'AVS et de la 4e révision de l'AI.
A cet effet, il a nommé un groupe de travail IDA FiSo 2 lors de sa séance du 18 dé- cembre 1996. Ce groupe, qui réunit des représentants de différents départements, des cantons et des milieux scientifiques, a pour mandat de faire le bilan des presta- tions des assurances sociales et, plus spécialement, d'évaluer les répercussions so-
692
ciales et financières qui découleraient d'une augmentation ou d'une réduction de certaines prestations des assurances sociales.
Les résultats d'IDA FiSo 2 serviront également de bases pour la 11e révision de l'AVS et la 2e partie de la 4e révision de l'AI. Vu la situation financière particuliè- rement défavorable de l'AI, le Conseil fédéral a déjà, lors de sa séance du 2 décembre 1996, mis en consultation un rapport sur la première partie de la 4e révi- sion de cette branche d'assurance. Dans ce rapport, il propose d'augmenter de 1,4 à 1,7 pour cent les cotisations AI et d'affecter au financement de l'AI, dès l'an 2002, un dixième du produit supplémentaire de TVA (voir ch. 322). Dans l'éventail des me- sures propres à réduire les dettes de l'AI, le Conseil fédéral expose également dans son rapport les effets d'un transfert des avoirs du Fonds de compensation APG vers l'AI, ainsi que l'attribution, aussi en faveur de l'AI, d'un certain pourcentage du sa- laire prélevé jusqu'ici par le régime des allocations pour perte de gain. Le Conseil fé- déral envisage de soumettre aux Chambres, dans la première moitié de 1997 encore, un message sur la première partie de la 4e révision de l'AI, après l'évaluation des ré- sultats de la procédure de consultation.
Les annexes 1 et 2 montrent les comptes de l'AVS avec et sans augmentation de la TVA.
14 La TVA en tant qu'instrument de financement de la sécurité sociale dans d'autres pays européens
La majorité des Etats européens ne recourt pas à la TVA pour financer les presta- tions sociales5. En revanche, de nombreux pays prélèvent des impôts spécialement destinés au financement des prestations sociales (annexe 3).
Aujourd'hui, seuls l'Espagne, le Portugal, la Belgique et la Finlande utilisent la TVA comme instrument de financement de la sécurité sociale.
Espagne et Portugal
En Espagne, les taux de cotisation des assurances sociales ont baissé d'un point au premier janvier 1995, alors que, en compensation, le taux de la TVA a été relevé d'un point. Une mesure similaire a été introduite au Portugal à la même date: réduction de 0,75 pour cent des cotisations sociales, et relèvement d'un point du taux de la TVA pour le financement de la sécurité sociale. Par cette mesure, les deux pays ont cher- ché à augmenter les recettes pour le système social tout en réduisant les coûts sala- riaux des entreprises.
Belgique
En Belgique également, un pourcentage déterminé du produit de la TVA est utilisé depuis 1995 pour financer la sécurité sociale. De 11,72806 pour cent en 1995, ce
5 ) Sources utilisées:
Résultats d'une enquête menée dans quinze pays européens, janvier 1997
MISSOC 1995 (Commission européenne MISSOC: MISSOC, Securité sociale dans les pays membres de l'UNION, état 1er juillet 1995) MISSOC-Info, 1/95, 2/95, 3/95.
693
!
pourcentage a grimpé entre-temps à 19,34545. Actuellement le taux de la TVA belge est de 20,5 pour cent (6,5 % en Suisse). En d'autres termes, un cinquième environ du produit total de cet impôt est affecté au financement de la sécurité sociale. Ce finan- cement est censé compenser les dépenses croissantes dans le domaine des assu- rances sociales ainsi que le moins perçu de cotisations découlant des divers pro- grammes mis en oeuvre pour réduire les charges sociales. Le produit de la TVA est utilisé, entre autres, pour financer le chômage, les accidents de travail, les allocations familiales et les maladies professionnelles.
Finlande
La Finlande affecte aujourd'hui 5 pour cent de la TVA à des fins sociales, no- tamment pour soutenir le financement de l'assurance-maladie, des retraites et des allocations familiales.
Danemark
Le Danemark dispose des bases légales nécessaires pour introduire un système de financement de la sécurité sociale par le biais de la TVA. Mais actuellement, ce pays n'affecte aucun pourcentage des revenus de la TVA à des fins de sécurité sociale.
France
Les grandes branches de la sécurité sociale ne sont pas financées par la TVA. Un tel financement n'est d'ailleurs pas prévu pour le futur. Seules les allocations pour en- fants versées aux agriculteurs indépendants sont financées par le biais de la TVA.
OCDE
L'OCDE a traité dans diverses publications du financement de la sécurité sociale par le biais de la TVA, mais n'a pas jusqu'ici formulé de recommandations en la matière.
694
2 Partie spéciale
21 Arrêté fédéral spécifique
L'arrêté fédéral sur le relèvement de la TVA est conçu, sur le plan formel, comme un arrêté fédéral spécifique. Il ne porte que sur un élément du financement de l'AVS/AI. Les autres aspects du financement de l'AVS et de l'AI sont réglés aux ar- ticles 102 à 104 LAVS, aux articles 77 et 78bis LAI ainsi que dans l'arrêté fédéral du 4 octobre 1985 fixant la contribution de la Confédération et des cantons au finance- ment de l'assurance-vieillesse et survivants (RS 831.100.2). C'est à dessein que le relèvement de la TVA n'est pas prévu dans l'arrêté fédéral précité du 4 octobre 1985. Ce dernier ne concerne en effet que l'assurance-vieillesse et survivants, et non l'assu- rance-invalidité.
L'arrêté fédéral prévu à l'article 41ter, alinéa 3bis cst. revêt la forme d'un arrêté fédé- ral de portée générale sujet au référendum facultatif, raison pour laquelle il n'y a pas lieu de d'ancrer le relèvement de la TVA en faveur de l'AVS/AI dans la loi fédérale sur la TVA qui est actuellement débattue par les Chambres fédérales.
22 Renoncement à une augmentation échelonnée
Comme on l'a vu ci-dessus (cf. ch. 121), les conséquences de l'évolution de la pyra- mide des âges de la population résidente sur les charges de l'AVS seront suffisam- ment lourdes dans les années à venir pour justifier, comme l'autorise la constitution, l'introduction, en 1999 déjà, une augmentation d'un point du taux ordinaire de la TVA. Certes, selon les calculs, la charge démographique (sans le soutien des pou- voirs publics) ne devrait affecter l'AVS qu'à raison de 0,7 point seulement en 1999. Mais il faut savoir que les coûts du vieillissement s'accumulent déjà depuis 1995 et que, dès 2002, la charge du vieillissement pour l'assurance sera déjà supérieure à l'augmentation d'un point de la TVA. En outre, il faut relever que, lors de l'année de · l'introduction de l'augmentation, 75 pour cent seulement de la recette fiscale seront encaissés en raison du mode de décompte trimestriel. Un relèvement de la TVA en deux étapes de 0,5 pour cent chacune n'aurait pour effet que d'accentuer les insuffi- sances du financement de l'AVS dues au vieillissement de la population. Ces insuffi- sances ne pourraient plus être comblées par le deuxième relèvement.
Une double augmentation du taux de la TVA en plusieurs étapes n'est pas indiquée non plus puisqu'elle engendrerait des complications aussi bien techniques qu'admi- nistratives pour les contribuables. La procédure devrait être mise en œuvre en l'es- pace de quelques années seulement, ce qui exigerait un grand effort d'adaptation pour toutes les personnes concernées.
23 Utilisation du produit de l'impôt
Comme nous l'avons déjà mentionné au chiffre 11, l'évolution défavorable de la py- ramide des âges n'entraîne pas seulement des charge financières supplémentaires pour l'AVS et l'AI mais aussi, notamment, pour la Confédération. En effet, celle-ci
695
prend à sa charge le 17 pour cent des dépenses de l'AVS et 37,5 pour cent de celles de l'AI.
Dans son message du 14 décembre 1996 relatif à des mesures urgentes visant à allé- ger le budget 1997 de la Confédération (FF 1996 IV 1349), le Conseil fédéral a relevé la nécessité d'examiner en détail s'il est possible de prendre en considération l'en- semble des coûts supplémentaires découlant de la modification de la pyramide des âges dans le relèvement du taux de la TVA en faveur de l'AVS/AI. En d'autres termes, il s'agit d'examiner si le point supplémentaire de la TVA prévu dans la consti- tution pourrait également être utilisé pour financer la part accrue des charges sup- portées par la Confédération au titre du vieillissement de la population.
Dans l'article 41ter, alinéa 3bis, cst., il n'est pas fait mention explicitement d'un rap- port entre l'augmentation de la TVA en faveur de l'AVS/AI et la contribution des collectivités publiques au financement de ces deux assurances sociales.
L'article constitutionnel prévoyant un relèvement du taux de la TVA suppose que le financement de l'AVS/AI ne soit plus assuré à cause de l'évolution de la pyramide des âges. Comme ce financement n'est pas exclusivement garanti par les cotisations des assurés et de leurs employeurs, mais également par une contribution substanti- elle des pouvoirs publics, nous sommes d'avis que le produit de l'augmentation du taux de la TVA - qui est un impôt fédéral - permet également de couvrir (entièrement ou partiellement) les charges financières supplémentaires de la Confé- dération imputables au vieillissement de la population. Dans le cas contraire, la Con- fédération serait confrontée au risque de ne plus être à même de supporter cette charge financière supplémentaire.
L'attribution d'une partie du produit du relèvement du taux de la TVA à la Confédé- ration afin que celle-ci soit en mesure de financer le surcroît de charges dû au vieillis- sement de la population, permettra de ne pas modifier les taux de ses contributions à l'AVS et à l'AI, qui s'élèvent respectivement à 17 et de 37.5 pour cent.
La Confédération utilisera cette part de l'augmentation ainsi que les recettes prove- nant de l'impôt sur les boissons distillées et sur le tabac (et les futures recettes pro- venant de l'imposition des maisons de jeu) pour couvrir ses contributions aux dé- penses de l'AVS/AI.
Aux termes de l'article 41ter, alinéa 3bis, cst., le produit du relèvement de la TVA est affecté à un usage bien défini. En partant du principe que la recette fiscale supplé- mentaire couvre, entièrement ou en partie, l'augmentation des coûts induits par l'évolution de la pyramide des âges, la part de cette recette revenant à la Confédéra- tion doit correspondre à sa participation aux dépenses totales de l'assurance. Quant à l'AI, les coûts liés au vieillissement de la population n'atteindront qu'à partir de 2002 un montant justifiant l'octroi d'une part du relèvement de la TVA à cette assu- rance (cf. 122). La part de la recette fiscale attribuée à la Confédération doit par conséquent correspondre au taux de la participation de cette dernière aux dépenses de l'AVS, à savoir 17 pour cent. Cette part du produit du relèvement de la TVA est créditée au fur et à mesure à la réserve de la Confédération pour l'AVS/AI (art. 111 LAVS). La contribution de la Confédération sera par conséquent allégée de 17 pour cent du produit annuel découlant de l'augmentation de la TVA.
696 :
: :
24 Commentaire de l'arrêté
Aux termes de l'article 41ter, alinéa 3bis cst., le taux de la TVA peut être «relevé d'un point au plus» si le financement de l'AVS/AI ne peut plus être garanti à cause de l'évolution de la pyramide des âges. Il n'y est spécifié en aucune manière si le taux sujet à augmentation est le taux ordinaire de la TVA ou l'un des deux taux préféren- tiels (le taux réduit et le taux spécial pour les prestations d'hébergement). On pour- rait en conclure a priori que la disposition constitutionnelle autorise le relèvement d'un point de tous les taux, soit de 6,5 à 7,5 pour cent le taux ordinaire, de 2 à 3 pour cent le taux réduit et de 3 à 4 pour cent le taux spécial (prestations d'hébergement).
Mais cette interprétation va à l'encontre du système de la TVA approuvé par le peuple et les cantons, système dont seuls les principes fondamentaux et les valeurs limites (taux maximal) sont définis à l'article 41ter cst. Tous les autres critères qui fondent les dispositions d'exécution à édicter par le Conseil fédéral, et plus particu- lièrement la question des taux applicables aux chiffres d'affaires, sont précisés dans les dispositions transitoires de la constitution fédérale (art. 8, 8bis et 8ter, disp. trans., cst., ce dernier article introduit une délégation de compétences dont il a été fait usage entre-temps ; cf. arrêté fédéral du 22 mars 1996 sur le taux spécial de TVA pour les prestations de l'hébergement, RS 641.202). Le 28 novembre 1993, le peuple a ap- prouvé l'article 8 des dispositions transitoires, cst. en même temps que l'article 41ter cst., le premier restant en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur d'une loi fédérale sur la TVA.
L'article 41ter, alinéa 3bis, cst. et l'article 41ter, alinéa 1bis, ne fixent que le taux maximal de 6,5 pour cent. L'article 8, 2e alinéa, lettre e, chiffres 1 et 2 des dispositions transitoires cst., lié à l'article 8bis, lettre a, dispositions transitoires, cst., prévoit un taux réduit de 2 pour cent pour la livraison de certains biens et services. En outre, dans l'hypothèse d'un relèvement du taux de TVA en faveur de l'AVS/AI, l'article 41ter, alinéa 3bis, cst., prévoit un plafond d'"un point au plus". Cette précision em- pêche certes de relever le taux de plus d'un point sans le consentement du peuple et des cantons; il permet cependant de l'augmenter pour cause de vieillissement de la population compte tenu des principes définis à l'article 8, 2e alinéa, des dispositions transitoires cst .. Subséquemment, même si le taux ordinaire de la TVA est relevé d'un point entier, il est possible de relever de moins d'un point le taux réduit et le taux spécial (applicable aux prestations d'hébergement).
Si l'on admet que le parlement a introduit à dessein des taux préférentiels en fixant un taux réduit à 2 pour cent et un taux spécial à 3 pour cent - qui représentent 30 et 50 pour cent du taux ordinaire (6,5 %), il importe de respecter ces proportions dans la mesure du possible lors de l'augmentation d'un point de TVA en faveur de l'AVS/AI. En vertu du présent arrêté, le taux réduit et le taux spécial applicable aux prestations d'hébergement ne sont majorés que de respectivement 0,3 et de 0,5 point.
47 Feuille fédérale. 149e année. Vol. III
697
!
Les taux seront donc relevés comme suit:
taux ordinaire: de 6,5 à 7,5 pour cent;
taux réduit: de 2 à 2,3 pour cent;
taux spécial (prestations d'hébergement): de 3 à 3,5 pour cent.
25 Allégement en faveur des classes de revenus inférieures
Conformément à l'article 41ter, 3e alinéa, dernière phrase, cst., 5 pour cent du pro- duit de l'impôt doivent être affectés à des mesures "en faveur des classes de revenus inférieures". Cette disposition devait permettre de tenir compte du fait que ces classes sont plus durement touchées que les revenus moyens à supérieurs par le pas- sage du système de l'impôt sur le chiffre d'affaires à la TVA.
L'article 8 des dispositions transitoires de la cst. prévoit entre autres que, durant les cinq premières années suivant l'entrée en vigueur de la TVA, et conformément à l'article 41ter, 3e alinéa, cst., le produit de la taxe doit être affecté chaque année à rai- son de 5 pour cent à la diminution des primes d'assurance-maladie en faveur des classes de revenus inférieures (art. 8, 4e al., disp. trans., cst.).
La question est de savoir si le produit de l'augmentation doit également être affecté à raison de 5 pour cent à la réduction des primes d'assurance-maladie pour les classes de revenus inférieures. Personne n'a soulevé cette question dans le cadre des débats parlementaires sur le nouveau régime financier. Il est donc nécessaire dans un pre- mier temps de s'accorder sur le sens exact de l'article 41ter, alinéa 3bis cst.
La formulation de l'article est sans équivoque: le produit découlant du relèvement du taux fiscal a pour but de «garantir le financement de l'assurance-vieillesse et survi- vants et de l'assurance invalidité», excluant de ce fait l'affectation d'une partie de cette recette fiscale à la réduction des primes d'assurance-maladie. Cela répond en outre au fondement de cette disposition: prévoir un mécanisme de compensation des effets indésirables du vieillissement de la population et garantir ainsi le finance- ment de l'AVS et de l'AI.
3 Conséquences
31 Conséquences financières et sur le plan du personnel
311 Pour la Confédération
Les recettes attendues du relèvement d'un point de la TVA devraient croître comme suit jusqu'en 2005, pour autant que cette mesure soit introduite en 1999:
698
Produit du relèvement de la TVA
Montants en millions de fr.
Prix 1997 à partir de 1997
Année
AVS
Confédération
Total
1999
1 262
259
1 521
2000
1 729
354
2 083
2001
1 747
358
2 105
2002
1 772
363
2 135
2003
1 797
368
2 165
2004
1 820
372
2 192
2005
1 841
376
2 217
Lors de l'année du relèvement de la taxe, seuls les trois quarts du produit annuel sont enregistrés en raison de la procédure de décompte régissant la TVA.
Les recettes provenant du relèvement de la taxe seront portées au compte financier de la Confédération et virées directement au Fonds de compensation AVS/AI et à la réserve de la Confédération pour l'AVS/AI, en proportion des dépenses à charge de l'assurance et de celles incombant à la Confédération. Les recettes de la Confédé- ration augmenteront proportionnellement au produit de l'impôt et ses dépenses en proportion de la part de l'assurance à ce même produit.
Le relèvement des taux de la TVA ne nécessite pas de personnel supplémentaire.
312 Pour les cantons et les communes
La mesure proposée n'a aucune incidence sur le personnel et les finances des cantons et des communes.
32 Autres conséquences
321 Conséquences pour l'AVS
La situation financière de l'assurance peut être évaluée sur la base des principes budgétaires. On compare à cet effet deux valeurs déterminantes: d'une part, l'état du fonds de compensation et les dépenses (taux de dépenses), d'autre part le taux d'équilibre. Conformément à l'article 107, 3e alinéa, LAVS, le fonds ne doit pas, en principe, tomber au-dessous du montant des dépenses annuelles. Le taux d'équilibre est le taux de contribution nécessaire à couvrir les dépenses annuelles, compte tenu des contributions des pouvoirs publics et d'une éventuelle recette tirée de la TVA.
Le tableau ci-dessous présente l'évolution de ces deux valeurs jusqu'en 2005, avec et sans contribution prélevée sur la TVA.
699
Année
Fonds en % des dépenses
Taux d'équilibre
sans TVA
avec TVA
sans TVA
avec TVA
1994
102.0
102.0
8.5
8.5
1995
97.3
97.3
8.8
8.8
1996
95.9
95.9
8.8
8.8
1997
87.6
87.6
9.2
9.2
1998
80.6
80.6
9.3
9.3
1999
71.2
76.0
9.4
8.8
2000
63.6
75.2
9.3
8.6
2001
48.5
66.1
9.8
9.0
2002
39.3
64.0
9.5
8.7
2003
25.8
56.1
9.7
8.9
2004
15.9
53.7
9.4
8.7
2005
1.1
43.2
9.9
9.1
1
Sans augmentation de la TVA et sans modification du taux de cotisations moyen qui s'élève actuellement à 8,3 pour cent (8,4 % pour les salariés et 7,8 % pour les indé- pendants; art. 5 à 8 LAVS), le fonds de compensation diminuerait au point de com- promettre gravement la liquidité de l'AVS. Le taux d'équilibre moyen nécessaire pas- serait à 9,9 pour cent environ en l'an 2005.
Une augmentation d'un point du taux de la TVA au profit de l'AVS en 1999 permet- trait au Fonds de compensation AVS/AI de couvrir encore 43,2 pour cent environ des dépenses annuelles en 2005. On constate aussi que les recettes supplémentaires provenant de la TVA ne couvrent pas entièrement les coûts, du fait que le taux d'équilibre est supérieur au taux effectif de 8,3 pour cent.
322 Conséquences pour l'AI
Le vieillissement de la population n'aura des répercussions qu'à long terme sur l'AI. Dès l'an 2002, l'AI devrait obtenir un dixième du produit du relèvement de la TVA.
4 Programme de la législature
Le message relatif au relèvement des taux de la TVA en faveur de l'AVS/AI, comme le prévoit l'article 41ter, alinéa 3bis cst., fait partie intégrante du Programme de la lé- gislature 1995-1999 (FF 1996 II 293 ss (317), Grandes lignes R 17).
5 Relation avec le droit européen
51 Le droit de la communauté européenne
Le droit de la Communauté européenne ne contient aucune prescription régissant le financement des systèmes de sécurité sociale. Les Etats membres ont par conséquent toute latitude pour réglementer ce domaine. En effet, le processus législatif commu-
700
nautaire s'est concentré jusqu'à présent sur l'application des principes fondamentaux du Traité CE à la protection sociale.
Remarquons en outre que le Conseil invite les Etats membres à garantir à chacun le droit à des prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale (voir la re- commandation du 24 juin 1992 portant sur les critères communs relatifs à des res- sources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale, JOCE no L 245, 26.8.1992, p. 46, et la recommandation du 27 juillet 1992 relative à la convergence des objectifs et politiques de protection sociale, idem, p. 49), tout en les laissant libres de déterminer la conception, les modalités du financement et l'organisation de leur système de protection sociale.
52 Les instruments du Conseil de l'Europe
Aucune norme contraignante du Conseil de l'Europe ne contient de prescription relative aux méthodes de financement des systèmes nationaux de sécurité sociale.
Le Code européen de sécurité sociale du 16 avril 1964 que la Suisse a ratifié le 16 septembre 1977 (RO 1978 1491) prévoit simplement que le coût des prestations ver- sées en application dudit Code et les frais d'administration liées à ces prestations doi- vent être financés collectivement par voie de cotisations ou d'impôts, ou par les deux voies conjointement, selon des modalités qui évitent que les personnes de faibles res- sources n'aient à supporter une trop lourde charge, et qui tiennent compte de la si- tuation économique de la Partie contractante et de celle des catégories de personnes protégées (art. 70, par. 1).
53 Compatibilité de l'arrêté fédéral avec le droit européen
Le projet d'arrêté fédéral sur le relèvement des taux de la TVA en faveur de l'AVS/AI, élaboré en vertu de l'article 41ter, alinéa 3bis cst., est compatible avec le droit communautaire et avec les instruments du Conseil de l'Europe.
6 Rapport avec la péréquation financière entre la Confédération et les cantons
Les travaux relatifs à la nouvelle péréquation financière entre la Confédération et les cantons portent également sur une redistribution des compétences et des tâches dans le domaine des assurances: les prestations d'assurance individuelles seraient du ressort de la Confédération uniquement, alors que les cantons assumeraient les pres- tations collectives en matière d'AVS/AI. Le système de financement serait aussi revu en conséquence.
La présente proposition d'augmentation de la TVA pour des raisons démogra- phiques n'a pas de lien direct avec la nouvelle péréquation financière. Elle est dictée exclusivement par l'évolution de la pyramide des âges et par le problème du finance- ment des charges supplémentaires qui en résultent. Le débat sur la redistribution des
701
compétences et des tâches peut donc se poursuivre, que la TVA soit augmentée ou non.
7 Bases juridiques
71 Constitutionnalité
Le message relatif au relèvement des taux de la TVA en faveur de l'AVS/AI se fonde sur l'article 41ter, alinéa 3bis, cst ..
72 Délégation du droit de légiférer
L'article 2, 2e alinéa, du projet d'arrêté fédéral, habilite le Conseil fédéral à affecter un dixième au plus du produit de l'augmentation de la TVA au financement des charges supplémentaires de l'assurance-invalidité dues à des raisons démogra- phiques. On tient ainsi compte du fait que l'AI n'aura pas encore à supporter de telles charges au moment de l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, mais plus tard seulement, soit en 2002 selon les prévisions actuelles. Il s'agit en l'espèce de donner au Conseil fédéral les moyens de décider en temps voulu et en toute connaissance de cause de l'usage du produit de l'augmentation de la TVA au profit de l'AVS et de I'AI.
Par ailleurs, la procédure de virement des recettes affectées de la TVA au fonds de compensation de l'AVS/AI doit être réglée par voie d'ordonnance. Pour des raisons techniques, seul un versement annuel est possible; il est toutefois prévu d'alimenter le fonds de compensation par des acomptes mensuels.
Selon l'article 3, 3e alinéa, du projet d'arrêté fédéral, le Conseil fédéral fixe la date d'entrée en vigueur. Il sera possible de la sorte d'introduire rapidement ce supplé- ment sur la TVA sans négliger pour autant les préparatifs de cette mesure.
73 Forme de l'acte législatif
En application de l'article 41ter, alinéa 3bis, cst., le relèvement d'un point de la TVA est réglementé dans un arrêté fédéral de portée générale sujet au référendum facul- tatif. L'article 6, 1er alinéa, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les Conseils (RS 171.11) prévoit que les actes législatifs de durée limitée qui contiennent des normes de droit doivent revêtir la forme de l'arrêté fédéral. L'échéance du présent arrêté n'est pas fixée par une date; une clause prévoit cependant qu'il sera abrogé dès le moment où les conditions requises - à savoir les difficultés de financement de l'AVS/AI dues à l'évolution démographique - ne seront plus remplies.
702
Annexe 1
Compte financier de l'AVS, TVA comprise
Recettes de la taxe sur la valeur ajoutée: 83% en faveur de l'AVS, 17% en faveur de la Confédération
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Dépenses
Recettes
Compte de capital de l'AVS
Taux de cotisation d'équilibre
Total
Cotisations et recours
Pouvoirs publics
Taxe sur la valeur ajoutée
Intérêt
Total
Variation annuelle
Etat fin de l'année
En pour- cent des dépenses
1994
23 363
18 319
4 585
1 019
23 923
560
23 826
102.0
8.5
1995
24 503
18 657
4 809
1 046
24 512
9
23 835
97.3
8.8
1996
24 817
18 759
4 963
1 066
24 788
23 806
95.9
8.8
1997
26 031
18 814
5 206
1 008
25 028
-1 003
22 803
87.6
9.2
1998
26 249
18 786
5 249
908
24 943
-1 306
21 160
80.6
9.3
1999
26 783
18 965
5 358
1 262
816
26 401
20 363
76.0
8.8
2000
26 817
19 157
5 364
1 729
775
27 025
208
20 172
75.2
8.6
2001
28 445
19 335
5 688
1 747
706
27 476
18 807
66.1
9.0
2002
27 915
19 623
5 583
1 772
632
27 610
17 866
64.0
8.7
2003
29 129
19 892
5 973
1 797
548
28 210
16 343
56.1
8.9
2004
28 709
20 141
5 883
1 820
482
28 326
15 407
53.7
8.7
2005
30 547
20 392
6 247
1 841
383
28 863
-1 684
13 202
43.2
9.1
Prévisions concernant l'évolution économique en pour-cent:
Année
1997
1998
1999-2001
dès 2002
Salaires
0,0
1,0
2,5
4,5
Prix
1,0
1,5
2,0
3,5
OFAS /3.4.1997
703
704
Compte financier de l'AVS, TVA non comprise
Annexe 2
Montants en millions de francs
Prix 1997 à partir de 1997
Année
Dépenses
Recettes
Compte de capital de l'AVS
Taux de cotisation d'équilibre
Total
Cotisations et recours
Pouvoirs publics
Taxe sur la valeur ajoutée
Intérêt
Total
Variation annuelle
Etat fin de l'année
En pour- cent des dépenses
1994
23 363
18 319
4 585
1 019
23 923
560
23 826
102.0
8.5
1995
24 503
18 657
4 809
1 046
24 512
9
23 835
97.3
8.8
1996
24 817
18 759
4 963
1 066
24 788
23 806
95.9
8.8
1997
26 031
18 814
5 206
1 008
25 028
-1 003
22 803
87.6
9.2
1998
26 249
18 786
5 249
908
24 943
-1 306
21 160
80.6
9.3
1999
26 783
18 965
5 358
0
785
25 108
-1 675
19 070
71.2
9.4
2000
26 817
19 157
5 364
0
663
25 184
-1 633
17 063
63.6
9.3
2001
28 445
19 335
5 688
0
502
25 525
-2 920
13 808
48.5
9.8
2002
27 915
19 623
5 583
0
339
25 545
-2 370
10 971
39.3
9.5
2003
29 129
19 892
5 973
0
166
26 031
-3 098
7 502
25.8
9.7
2004
28 709
20 141
5 883
0
13
26 037
-2 672
4 576
15.9
9.4
2005
30 547
20 392
6 247
0
26 467
-4 080
341
1.1
9.9
Prévisions concernant l'évolution économique en pour-cent:
Année
1997
1998
1999-2001
dès 2002
Salaires
0,0
1,0
2,5
4,5
Prix
1,0
1,5
2,0
3,5
OFAS / 3.4.1997
Annexe 3
Taxes affectées au financement de la sécurité sociale: exemples de quelques pays européens
Pays
Domaine
Nature de l'impôt
Belgique
maladie, maternité, invalidité
Contribution de 5 à 10 pour cent sur les primes d'assurance-automobile; redevance due par les firmes pharmaceutiques sur certains de leurs produits et cotisation sur le chiffre d'affaires de l'industrie pharmaceutique
Belgique
pas de branche d'assurance particulière
Cotisation spéciale de sécurité sociale: perception de montants forfaitaires progressifs en fonction des reve- nus du ménage. Cotisation progressive de solidarité (0,5 à 2%) perçue sur les pensions supérieures à un certain montant.
Danemark
chômage
1er janvier 1994: création d'un "fonds du marché de l'emploi". Les cotisations sont aussi payées par les non assurés et servent à couvrir les dépenses de l'Etat pour les prestations en espèces.
France
vieillesse, survivants, allocations familiales
Impôt spécial (Contribution sociale généralisée): dès le 1er janvier 1997, 3,4 pour cent sur 95 pour cent du salaire brut et sur l'ensemble des revenus de remplacement et prestations, ainsi que sur certains revenus du patrimoine et de placements en capital, pour toutes les personnes domiciliées fiscalement en France.
France
pas de branche d'assurance particulière
C.R.D.S (Contribution au remboursement de la dette sociale sur les revenus d'activité et de remplace- ment):taxe de 0,5 pour cent sur le revenu et, entre autres, sur les objets d'art, les antiquités et les bijoux. Le but de cette mesure récente est d'assurer une plus large base de financement des prestations sociales afin de soulager les partenaires économiques.
France
maladie, maternité, invalidité, décès
Cotisation de 15 pour cent sur les primes d'assurance automobile; taxe sur toutes les boissons alcoolisées titrant plus de 25 pour cent de volume d'alcool; taxe sur les publicités pour produits pharmaceutiques (9% du chiffre d'affaires publicité); cotisation de 1,4 pour cent prélevée sur les allocations de chômage supérieures au salaire minimum légal
Luxembourg
chômage
Fonds pour l'emploi, alimenté entre autres par des contributions annuelles de l'Etat et par une taxe sur l'essence.
705
Arrêté fédéral sur le relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI
Projet
du
L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse, vu l'article 41ter, alinéa 3bis, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 1er mai 19971),
arrête:
Article premier Relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée
Afin que le financement de l'assurance-vieillesse et survivants et de l'assurance- invalidité soit garanti, les taux de la taxe sur la valeur ajoutée sont relevés comme suit:
a. le taux ordinaire visé aux articles 8, 2e alinéa, lettre e, chiffre 3, et 8 bis des dispositions transitoires de la constitution est relevé de 1 point;
b. le taux réduit visé aux articles 8, 2e alinéa, lettre e, chiffres 1 et 2, 8, 2ªalinéa, lettre h, chiffre 3, et 8bis des dispositions transitoires de la constitution est relevé de 0,3 point;
c. le taux spécial grevant les prestations du secteur de l'hébergement, fixé dans l'arrêté fédéral du 22 mars 19962) instituant un taux spécial de la taxe sur la valeur ajoutée pour les prestations du secteur de l'hébergement, est relevé de 0,5 point.
Art. 2 Utilisation des recettes
1 17 pour cent des recettes provenant du relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée sont crédités au fur et à mesure à la réserve de la Confédération pour l'assurance-vieillesse et survivants. Cette réserve ne porte pas intérêt.
2 Le Conseil fédéral peut disposer que jusqu'à 10 pour cent des recettes provenant du relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée soient utilisés pour financer la croissance des dépenses de l'assurance-invalidité dues à l'évolution démo- graphique. Dans ce cas, 37,5 pour cent de cette part des recettes sont crédités à la réserve de la Confédération pour l'assurance-invalidité.
3 Le Conseil fédéral règle la procédure de versement des différentes parts des recettes au fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants.
FF 1997 III 681
RS 641.202; RO 1996 2379
706
Relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI. AF
Art. 3 Dispositions finales
1 Le présent arrêté, qui est de portée générale, est sujet au référendum facultatif. 2 L'Assemblée fédérale abroge le présent arrêté à la demande du Conseil fédéral si les conditions fixées à l'article 41ter, alinéa 3 bis, de la constitution, ne sont plus remplies.
3 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.
N39292
707
Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
Message relatif au relèvement des taux de la taxe sur la valeur ajoutée en faveur de l'AVS/AI du 1er mai 1997
In
Bundesblatt
Dans
Feuille fédérale
In
Foglio federale
Jahr
1997
Année
Anno
Band
3
Volume
Volume
Heft
24
Cahier
Numero
Geschäftsnummer
97.036
Numéro d'affaire
Numero dell'oggetto
Datum 24.06.1997
Date
Data
Seite
681-707
Page
Pagina
Ref. No
10 109 074
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