Verwaltungsbehörden 14.09.1999 99.055

99.055

Message concernant la loi sur le marché de l'électricité (LME)

du 7 juin 1999

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Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs,

· Nous vous soumettons notre message concernant la loi sur le marché de l'électricité (LME) et vous proposons d'adapter le projet de loi qui y est joint.

Nous vous proposons également de classer les interventions parlementaires ci-après: 1997 P 96.3643 Ouverture du marché de l'électricité. Conditions-cadres (N 21. 3. 97, Semadeni)

1997 M 97.3005

Ouverture du marché dans le domaine de l'énergie (N 4. 6. 97, Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil National, 96.067; E 9. 10. 97)

1998 P 98.3208

Impôt sur l'énergie. Prise en compte des dispositions de l'OMC (N 9. 10. 98, Rechsteiner-Bâle)

1998 P 98.3339

Prélèvement d'une taxe sur les droits de passage et la pose des lignes à haute tension (N 18. 12. 98, Suter)

1998 P 98.3358

Compétitivité de l'énergie hydroélectrique (E 6. 10. 98, Delalay)

1998 P 98.3627

Libéralisation anticipée du marché pour les nouvelles for- mes d'énergie renouvelable (N 19. 3. 98, Rechsteiner-Bâle)

Nous vous prions d'agréer, Madame la Présidente, Monsieur le Président, Mes- dames, Messieurs, l'assurance de notre haute considération.

7 juin 1999

Au nom du Conseil fédéral suisse: La présidente de la Confédération, Ruth Dreifuss Le chancelier de la Confédération, François Couchepin

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1999-4275

1

Condensé

Au titre du deuxième train de mesures pour la relance économique, le Conseil fédé- ral avait chargé le DETEC de rédiger un rapport sur les possibilités d'ouverture du marché des énergies de réseau. Un premier groupe de travail, réunissant des repré- sentants de l'administration fédérale, de l'industrie de l'électricité et des gros con- sommateurs industriels avait alors présenté le rapport «Ouverture du marché de l'électricité». Un second groupe, élargi aux cantons, aux petits consommateurs et aux organisations écologistes, a ensuite rédigé «Ouverture du marché dans le do- maine de l'électricité». Le Conseil fédéral a pris acte de ces rapports le 22 décem- bre 1995 et le 25 juin 1997 et il a chargé le DETEC d'élaborer un projet de loi sur le marché de l'électricité.

Le DETEC a mis en consultation l'avant-projet de loi, assorti d'un rapport explica- tif, du 18 février au 15 mai 1998. La quasi totalité des réactions recueillies est favo- rable à l'ouverture du marché de l'électricité en Suisse, à l'instar de ce qui se fait ailleurs. Un large consensus s'est manifesté aussi pour l'idée d'une ouverture inté- grale au terme d'un délai de transition. Par contre, l'appréciation du projet dans sa totalité est loin d'être unanime. La création d'une société nationale pour l'exploitation du réseau, la compensation des investissements non amortissables et le rythme d'ouverture du marché (droit d'accès des entreprises distributrices dès le début de l'ouverture) ont été particulièrement contestés.

Le 16 septembre 1998, le Conseil fédéral a pris acte des résultats de la consultation et publié son rapport. Le DETEC a été chargé de conduire, avec les principales for- ces politiques, des entretiens bilatéraux sur les points controversés. Au cours de l'automne 1998, le gouvernement a ensuite confirmé son intention de voir se créer une société nationale pour l'exploitation du réseau, abandonnant en revanche l'idée de compenser les investissements non amortissables des centrales nucléaires. La mise en place d'une société suisse pour l'exploitation du réseau est nécessaire à la réalisation d'un véritable marché dans le domaine de l'électricité et à l'accès non discriminatoire au réseau. En outre, au début de 1999, le Conseil fédéral a dé- cidé de soutenir l'introduction d'une taxe temporaire sur l'énergie (dont le produit se situerait entre 300 et 450 millions de francs par an). Enfin, au mois de mars 1999, il s'est prononcé en faveur d'une compensation limitée à certains cas spécifi- ques des investissements non amortissables des centrales hydrauliques.

Le présent projet est celui d'une loi-cadre fondée sur les principes de la subsidiarité et de la coopération. L'intention est d'ouvrir le marché de l'électricité en prévoyant l'accès réglementé au réseau («Regulated Third Party Access») sur la base d'un accord. Les exploitants de réseaux auront donc l'obligation de prendre en charge sans discrimination et sur une base contractuelle le courant des clients éligibles. Ils recevront pour cela un dédommagement calculé en fonction du coûtd'exploitation.

A l'entrée en vigueur de la loi, les consommateurs dont la demande annuelle dé- passe 20 GWh, soit quelque 110 entreprises suisses seront considérés éligibles. Au- ront également accès au marché à ce moment-là les entreprises de distribution, à hauteur des quantités d'électricité acquises pour les clients éligibles, plus 10 % de leurs ventes annuelles à des clients captifs. Ainsi le marché sera ouvert à 21 % pour commencer; l'UE exige de ses membres un degré d'ouverture de 29 % en 2001

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(année où la LME entrera probablement en vigueur). Après trois ans, le seuil de- vrait s'abaisser en Suisse à 10 kWh et la proportion accordée aux entreprises de distribution passer à 20 %, portant l'ouverture du marché aux alentours de 34 %. Six ans après l'entrée en vigueur de la LME, tant les entreprises de distribution que les consommateurs auront accès au marché sans restrictions. Celui-ci sera alors intégralement ouvert.

Le projet prévoit la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau de transport. C'est un impératif de la politique de concurrence. Les exploitants actuels auront trois ans pour choisir une solution à leur convenance.

Par rapport à l'avant-projet, le texte est plus simple. On a renoncé à diverses mesu- res connexes du fait du projet de taxe énergétique dont le Parlement débat présen- tement. La loi ne règle pas la compensation des investissements non amortissables. Le dédommagement limité des centrales hydrauliques sera fixé dans la législation d'exécution relative aux taxes sur l'énergie.

Abstraction faite du rythme d'ouverture du marché, le projet est compatible avec la directive CE 96/92 du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. Au cours des trois années qui suivront l'entrée en vigueur de la loi, l'ouverture en Suisse sera quelque peu inférieure au degré prévu par la directive, puis elle atteindra le même niveau. Dès 2006, la situation se ren- versera. A la différence de la directive CE, la loi sur le marché de l'électricité fixe d'ores et déjà l'ouverture complète après six ans.

Dans l'optique actuelle, les conséquences financières pour la Confédération de la loi seront plutôt modestes. Elle ne comporte aucune disposition qui donnerait lieu à des contributions fédérales. Sa mise en œuvre implique la création de onze à qua- torze emplois dans l'administration. La loi aura des conséquences financières indi- rectes sur les cantons et les communes. Outre les pertes subies par les cantons de montagne, les redevances de concession et les cessions de bénéfices dont bénéficient les communes et les villes du Plateau pourraient être menacées.

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Message

1 Partie générale

11 Point de la situation

111 L'ouverture du marché de l'électricité: motifs, contexte

Le marché européen de l'électricité subit actuellement une profonde mutation. Les monopoles d'approvisionnement régionaux et nationaux ont volé en éclats. Le né- goce de l'électricité, réservé jusqu'ici aux grandes compagnies, cède la place à un marché où prédominent les rapports contractuels directs entre producteurs et con- sommateurs. Selon les Etats, l'accès est assuré aux gros consommateurs industriels comme aux petits consommateurs. Cette tendance s'observe partout dans le monde: outre les Etats-Unis et certains pays d'Amérique du Sud, l'Australie et la Nouvelle- Zélande ont elles aussi ouvert leurs marchés. De même en Asie, et notamment au Ja- pon, d'importantes mesures de libéralisation sont mises en œuvre.

L'entrée en vigueur de la directive 96/92 CE (cf. ch. 51) le 19 février 1997 a jeté les bases du marché intérieur de l'Union européenne dans le domaine de l'électricité. A l'exception de la Belgique, de l'Irlande et de la Grèce, les pays de l'Union sont te- nus d'intégrer cette directive dans leur droit national dans les deux ans. Ainsi, le marché intérieur est devenu une réalité - du moins sur le plan légal - le 19 février 1999. Pour la Suisse, cette évolution est décisive à deux égards. D'une part, notre pays constitue une importante plaque tournante pour le marché du courant au cœur de l'Europe. Le taux d'exportation, mesuré sur la base de la consommation inté- rieure, se monte à 50 % environ, ce qui représente le chiffre le plus élevé d'Europe. Il faut par conséquent empêcher l'isolement des installations de production helvéti- ques en Europe et leur assurer le libre accès au marché de l'UE. D'autre part, les grands consommateurs industriels helvétiques doivent pouvoir lutter à armes égales avec leurs concurrents européens concernant le choix de leurs fournisseurs de cou- rant, afin de bénéficier eux aussi de prix plus bas. Ainsi, l'ouverture du marché de- vrait s'accompagner d'un meilleur rendement sur le plan macro-économique, qui contribuera à son tour à accroître la compétitivité du pôle économique suisse.

Dans la mesure du possible, l'ouverture du marché suisse de l'électricité doit donc être compatible avec le marché intérieur de l'Union européenne. Sur le plan natio- nal, la libéralisation doit se faire dans le respect du cadre constitutionnel et répondre aux objectifs de l'article énergétique. Outre un approvisionnement énergétique sûr et économique, il faut privilégier l'encouragement d'une consommation économique et rationnelle de l'énergie et la promotion des énergies renouvelables. L'ouverture du marché ne dispense pas de satisfaire aux impératifs de la protection de l'environnement.

112 Objectifs de l'ouverture du marché

L'ouverture du marché vise à accroître le rendement par la concurrence. Celle-ci s'exerce déjà dans une certaine mesure, en particulier dans l'interconnexion euro- péenne. L'ouverture à de nouveaux producteurs et le libre choix des fournisseurs par les consommateurs restent cependant des éléments décisifs permettant de garantir la

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concurrence et un approvisionnement en courant aussi efficace que possible. Il faut pour cela assurer a priori à tout consommateur et à tout producteur le libre accès au réseau. Ce dernier reste un monopole, car ni l'économie ni la protection du paysage ne toléreraient des réseaux parallèles. Il faut donc instituer, dans le domaine du transport et de la distribution, des conditions générales permettant des prestations efficaces et un accès non discriminatoire aux réseaux malgré ce monopole.

L'ouverture du marché ne saurait avoir pour principal objectif de fournir de l'électricité à bon marché à certains groupes de consommateurs, notamment aux gros clients. Il s'agit bien plutôt de dégager des avantages macro-économiques et d'en faire profiter à terme tous les groupes de consommateurs, par l'ouverture intégrale du marché. Cela dit, la concurrence n'assure pas automatiquement un approvision- nement optimal ni la prise en compte des impératifs macro-économiques. Il y faut par conséquent établir certaines conditions générales et pallier les difficultés transi- toires, afin de réduire les pertes subies par l'économie nationale.

Seule une liberté d'action suffisante des entreprises peut permettre aux fournisseurs d'électricité d'adopter un comportement axé sur la compétitivité. Il conviendrait donc de renoncer volontairement à toute pression politique superflue sur les déci- sions qu'ils prennent. La privatisation des entreprises publiques pourrait constituer une stratégie utile.

L'intégration de l'industrie suisse de l'électricité dans le marché intérieur européen nouvellement créé, aux même conditions que ses concurrents de l'UE, exige la re- prise d'une bonne partie des réglementations européennes, même si la Suisse n'est pas membre de l'Union. Dans nos relations avec l'UE, il importe de protéger les in- térêts des consommateurs et de l'industrie de l'électricité. L'essentiel est que cette dernière, même en cas d'ouverture du marché, maintienne et si possible consolide sa position privilégiée dans ce nouveau contexte.

113 Conditions générales de la politique énergétique

La votation populaire du 23 septembre 1990 a donné à la politique suisse de l'énergie un véritable mandat. L'article constitutionnel sur l'énergie (art. 24octies cst.) a alors été adopté sans ambiguïté (71 % des voix, unanimité des cantons). Si- multanément, le souverain a accepté l'initiative populaire «Halte à la construction de centrales nucléaires» (moratoire) et rejeté l'initiative «Pour un abandon progressif de l'énergie atomique». Ainsi, la Confédération se voyait investie de la compétence de mener une politique énergétique efficace et prospective et de la tâche de prendre des mesures concrètes favorisant l'utilisation économique et rationnelle de l'énergie ain- si que le recours aux agents renouvelables.

Au mois de février 1991, le Conseil fédéral a adopté le programme Energie 2000, dont les objectifs sont les suivants:

• stabiliser pour l'an 2000 à leur niveau de 1990 la consommation d'agents fossiles et les rejets de gaz carbonique, puis les réduire (de 10 % en 2010 par rapport à 1990 selon projet de loi sur le CO2);

1 atténuer la progression de la demande d'électricité, puis la stabiliser dès l'an 2000;

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pour l'an 2000, accroître l'apport des agents renouvelables à la production d'électricité de 0,5 % et à la production de chaleur de 3 %;

• accroître de 5 % la production d'électricité hydraulique et de 10 % la puis- sance des centrales nucléaires.

Le 21 octobre 1998, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) de rédiger, en collaboration avec les cantons et les milieux économiques, un pro- gramme subséquent d'Energie 2000.

Succédant à l'arrêté sur l'énergie du 14 décembre 1990, la loi sur l'énergie est en- trée en vigueur le 1er janvier 1999. Elle permet à la Confédération de mener une po- litique énergétique progressiste et durable. En collaboration avec les cantons, les milieux économiques et d'autres organisations encore, la Confédération peut ainsi prendre des mesures visant à assurer un approvisionnement et une distribution éner- gétiques économiques et respectueux de l'environnement, une utilisation économi- que et rationnelle de l'énergie et une exploitation majeure des agents indigènes et renouvelables.

Des recommandations du DETEC sur la rétribution accordée pour l'électricité des autoproducteurs, fondées sur l'arrêté sur l'énergie, ont été publiées le 1er janvier 1993. Le prix moyen en est fixé à 16 ct./kWh pour le courant produit à partir d'énergie renouvelable: pour la production à l'aide d'agents non renouvelables, il devrait correspondre au tarif de revente au niveau de tension immédiatement supé- rieur. La loi sur l'énergie modifie les règles relatives à la rétribution d'électricité provenant de centrales hydrauliques et d'installations à couplage chaleur-force ali- mentées au combustibles fossiles. Il est prévu d'édicter, au 1er janvier 2000, des re- commandations en rapport avec les nouvelles dispositions.

Le groupe de conciliation Force hydraulique (KOWA) du programme Energie 2000 a terminé ses travaux en été 1995. Il devait étudier les possibilités de développement et formuler des recommandations. L'intention était de faciliter la croissance de 5 % de la production hydraulique, qui figure parmi les objectifs d'Energie 2000. Le groupe a donc évalué l'ampleur du potentiel inhérent à la rénovation, à l'extension et au renouvellement d'installations existantes ainsi qu'aux constructions nouvelles pour lesquelles une autorisation avait été requise. Sa conclusion était que 80 % de l'accroissement voulu peut être obtenu par la modernisation de centrales déjà en service. Fin 1998 les transformations et nouveaux aménagements réalisés accomplis représentaient 71 % de l'objectif, 14 % sont en voie de réalisation. Toutefois, la pression sur les prix de production consécutive à l'ouverture du marché risque d'entraver l'achèvement de ces projets. La discussion portant sur l'extension du ré- seau se poursuit au sein du groupe de conciliation Lignes à haute tension (KGÜ). Le plan sectoriel des lignes de transport élaboré par ce groupe sera vraisemblable- ment soumis à l'approbation du Conseil fédéral d'ici à l'été 2000. L'ouverture des marchés de l'électricité en Suisse et à l'étranger constituera un paramètre important de l'exploitation et de l'extension des réseaux à haute tension.

L'encouragement du couplage chaleur-force (CCF) a également fait l'objet de dis- cussions dans le cadre du débat politique sur le programme subséquent à Energie 2000. Bien que le débat ne soit pas encore clos, les participants approuvent le prin- cipe de la contribution de cette technologie à l'approvisionnement en énergie. Selon eux, le raccordement de telles installations doit être soumis à des conditions équita- bles, tenant compte des exigences du futur marché de l'électricité ..

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Le programme subséquent d'Energie 2000, le programme de politique énergétique après l'an 2000, est actuellement en préparation. Il doit contribuer à la réalisation des objectifs de politique énergétique et climatique de la Suisse. Il doit aussi per- mettre l'exécution de la loi sur l'énergie et de la loi sur le CO2 ainsi que la mise sur pied d'un programme d'encouragement basé sur une éventuelle taxe énergétique à affectation spéciale. Après son adoption par le Conseil fédéral, il remplacera le pro- gramme Energie 2000 le 23 septembre 2000.

Le contexte politique se caractérise par le consensus progressivement atteint dans certains domaines essentiels, notamment l'utilisation rationnelle de l'énergie et l'exploitation d'agents renouvelables au titre du programme Energie 2000. Aucun accord n'a cependant pu être trouvé en matière d'énergie nucléaire. L'ouverture du marché participe certes d'une logique économique, mais elle n'en doit pas moins respecter les conditions générales, politiques et juridiques. Cela signifie que les ob- jectifs énergétiques et environnementaux ne doivent pas être remis en question par la libéralisation du marché et qu'il y a lieu d'atténuer les répercussions sociales de celle-ci.

114 Evolution internationale

Ces dix dernières années, plusieurs Etats ont adapté les conditions générales régis- sant l'économie électrique de manière à promouvoir la concurrence. Dans les pays industrialisés extra-européens, c'est notamment le cas de certains Etats des Etats- Unis (existence au niveau fédéral de règles relatives à l'harmonisation des régle- mentations des différents Etats et du commerce inter-étatique), de la Nouvelle- Zélande et de l'Australie. Le Japon prépare également une libéralisation, tout comme d'autres pays asiatiques. Sur le continent sud-américain, le Chili et l'Argentine comptent parmi les précurseurs en la matière. En Europe, l'Angleterre et le Pays de Galles (1989) ainsi que la Norvège (1991) sont considérés comme des pionniers. Au printemps 1999, la plupart des Etats membres de l'Union européenne auront mené à terme l'ouverture de leurs marchés respectifs à l'instar de la Finlande en 1995 et de la Suède en 1996. En 1998, l'Autriche, le Danemark, l'Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal et l'Espagne ont rempli leurs obligations vis- à-vis de l'UE en adaptant leurs législations nationales conformément à la directive 96/92 CE. En Italie et en France, des projets de lois ont été soumis au Parlement. A l'exception de la Belgique, de la Grèce et de l'Irlande, tous les Etats de l'UE doivent intégrer cette directive à leur droit national dans les deux ans suivant son entrée en vigueur.

En Angleterre et au Pays de Galles, la privatisation et l'ouverture du marché de l'électricité ont déclenché une importante restructuration de la branche. La part du charbon a diminué de moitié depuis 1992, passant de 66 à 33 %. A l'inverse, celle du gaz naturel servant à la production de courant électrique a connu une augmenta- tion fulgurante durant la même période, passant de 1,4 à 33 %. Quant à la part de l'énergie nucléaire (26 %), elle n'a pas changé. Celle des énergies renouvelables avoisinait 2 % en 1997. Les consommateurs ont bénéficié, par rapport à 1990, d'une baisse du prix du courant de 20 % (ménages) à 30 % (industrie), en termes réels. Depuis l'automne 1998, la concurrence s'exerce également au niveau du commerce de détail. Enfin, dès le mois de juin 1999, tous les ménages pourront choisir libre- ment leur fournisseur. Au vu des restructurations radicales dans le secteur de la pro-

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duction, le gouvernement a adopté un programme d'urgence en décembre 1997, qui prévoit un moratoire de la construction de centrales alimentées au gaz, la vérifica- tion des conventions de livraison du pool ainsi qu'une révision de la politique éner- gétique de ces 20 prochaines années. Le gouvernement a présenté ses idées dans un livre blanc: la sécurité de l'approvisionnement, la diversité, la durabilité et le bon fonctionnement des marchés en sont les principaux éléments. Le moratoire illimité imposé aux installations à gaz reste en vigueur, malgré les critiques virulentes éma- nant des entreprises de production et des investisseurs étrangers. Dans les trois an- · nées qui viennent, le mécanisme de pool sera remplacé par un système plus transpa- rent et plus proche du marché. Outre les conditions privilégiées faites aux livraisons des centrales alimentées au charbon et une séparation plus nette des secteurs pro- duction et distribution d'entreprises ayant subi entre temps une nouvelle intégration verticale, il est également prévu de promouvoir davantage les énergies renouvela- bles.

En Norvège, l'ouverture du marché s'est faite sans grandes difficultés, les contrats bilatéraux ayant pu être transférés dans la nouvelle structure et renégociés sur la base des prix modifiés. Contrairement à ce qui s'était passé en Angleterre et au Pays de Galles, il n'y a pas eu de privatisation. Le libre accès au réseau a été introduit dans tout le pays. Les tarifs d'utilisation ont été fixés de manière à encourager le commerce d'énergie électrique. Les fournisseurs choisis sur la base de leurs prix produisent le courant et l'injectent dans le réseau. Les clients se servent au prorata de leurs besoins sans s'exposer à des fluctuations de prix. La firme indépendante Statnett a pour tâche principale d'assurer le déroulement des échanges; elle entre- tient un marché à 24 heures, un marché hebdomadaire et un marché pour l'énergie de régulation. La facturation entre partenaires au contrat heure par heure. Des con- trats standardisés facilitent l'accès au réseau et la facturation du courant fourni. En cas de congéstion du réseau interconnecté, les régions touchées seraient subdivisées et les prix adaptés pour chaque aire de desserte.

La bourse de l'électricité scandinave «NordPool» fonctionne depuis janvier 1996. Y participent la Suède, la Norvège et la Finlande; le Danemark s'y associera bientôt. Les échanges transfrontaliers d'électricité permettront de mieux encore tirer parti des avantages du parc de centrales de. chaque pays. Jusqu'à présent; il n'a pas été possible de fixer des prix homogènes pour toute l'aire de desserte, en raison du manque périodique de capacités de transport. Ce problème s'explique par le fait que l'essentiel des capacités de production est concentré dans le Nord, tandis que les ré- gions à grande consommation se trouvent au Sud. Le modèle NordPool illustre les limites physiques imposées aux échanges de courant par les installations de trans- port, surtout sur de grandes distances. Les capacités de transport du réseau norvé- gien sont relativement faibles, ce qui entraîne d'importants détours par le réseau suédois, plus performant. Par conséquent, le transport de courant en provenance de centrales norvégiennes vers le marché scandinave transite en grande partie par le ré- seau suédois; il est donc cofinancé par les utilisateurs de ce pays1.

Compte tenu des grandes distances et des couplages relativement peu performants entre les différentes parties du réseau2, un marché intérieur européen aux prix uni-

1 La question des détours et de leur rétribution revêtira à n'en pas douter une importance capitale pour la Suisse. En effet, la plupart des livraisons d'électricité entre pays voisins de la Suisse devraient passer par le territoire helvétique.

2 L'UE entend terminer d'ici fin 1999 le réseau d'interconnexion européen vers le Nord (Ostsee-Ring) et vers le Sud.

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formes n'est réalisable qu'à grands frais. Au sein de l'Union européenne, des mar- chés régionaux se sont donc formés en Scandinavie, dans la Péninsule ibérique, en Grande-Bretagne et en Europe continentale. Voilà qui explique, entre autres, la création en Europe de plusieurs bourses de l'électricité décentralisées (cf. tab. 1). En Grande-Bretagne, en Scandinavie et en Espagne, on a déjà mis sur pied des marchés pour les livraisons à des clients finaux. Aux Pays-Bas, la bourse de l'électricité d'Amsterdam verra le jour en 1999. Mais elle subira bientôt la concurrence d'une · bourse allemande, dont l'emplacement définitif n'a pas encore été décidé. Le choix pourrait se porter sur Francfort, Düsseldorf ou Hannovre. En Suisse enfin, un indice de prix régional (Suisse, Sud de l'Allemagne, France, Autriche, Italie) a vu le jour avec l'introduction au mois de mars 1998 du SWEP (Swiss Electricity Price Index) pour l'énergie en provenance de Laufenburg. En mars 1999, un autre indice, le CEPI (Central European Power Index), a été créé pour le Nord de l'Europe. Cet in- dice comprend les prix pratiqués dans le Nord de l'Allemagne, en Belgique, aux Pays-Bas et au Danemark.

Tableau 1

Marchés de l'électricité en Europe

UK Electricity Pool NordPool

Wholesale power market Espagne

Amsterdam Power Stromborse Exchange

Deutschland

En fonction depuis: 1990

1996

1998

1999

probabl. 1999

Nationalité

Angleterre,

Suède, Finlande, Espagne

des entreprises

Pays de Galles, Norvège

participantes:

France (ligne par câble)

Pays-Bas, Alle- Allemagne magne, Belgi- que

Déroulement

24 h à l'avance, 24 h à l'avance le jour même

24 h à l'avance à détermi-

des transactions: déroulement en

(temps réel)

ner

temps réel prévu

Contrats:

Spot

Spot, Futures; Options prévues

Spot, Futures

Spot, plus tard Spot, Futu- aussi Futures res

Dans une optique économique, les expériences faites dans les pays ayant ouvert le marché sont globalement positives. Les prix ont baissé, bien que de façon inégale. Cela étant, il faut dire qu'en raison de l'offre excédentaire de courant en Europe, le prix de l'électricité pour les utilisateurs industriels a baissé de 3 à 5 % depuis le dé- but des années 1990, même dans les pays où le marché n'est pas ouvert (p. ex. l'Allemagne et la France). Quant aux petits consommateurs, lorsqu'ils n'ont pas di- rectement profité de l'ouverture, ils n'en ont pas fait les frais, contrairement à une crainte souvent exprimée. Cependant, la concurrence· s'est traduite par une grande instabilité des prix. Ainsi, les instruments de garantie financiers3 utilisés depuis longtemps sur les marchés traditionnels des matières premières ont également fait leur entrée sur le marché de l'électricité. La libéralisation du marché de l'électricité comporte néanmoins certains risques. En effet, vu l'homogénéité du produit électri- cité et les avantages des gros consommateurs («économies d'échelle»), certaines

Par exemple contrats sur options, Futures, Forwards, Spreads, Swaps

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3

grandes entreprises auraient tendance à dominer le marché. Une législation et une surveillance efficaces en matière de concurrence sont par conséquent indispensables pour garantir le bon fonctionnement du marché.

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Les investissements dans la production manifestent une nette préférence pour les placements à moins long terme, plus rapidement amortis. La priorité est accordée aux installations ne nécessitant pas d'importants capitaux et qui ne présentent que des risques techniques et politiques limités (en Angleterre p. ex., les centrales nu- cléaires en service ont été privatisées sans enthousiasme). Par ailleurs, de nouvelles technologies de transformation à rendement élevé (centrales à cycles combinés, tur- bines à gaz), aux coûts d'investissement par kWh modestes, réalisables en assez peu de temps, tendent à séduire les investisseurs. Dans les pays présentant une forte pro- portion de centrales alimentées au charbon, l'utilisation accrue de gaz naturel a des répercussions favorables sur l'environnement, car elle permet une réduction subs- tantielle des émissions de CO2 et d'autres substances nocives. On peut toutefois s'inquiéter du manque de diversification des agents primaires. Si la part du gaz na- turel à la production de courant est élevée, on peut craindre localement des difficul- tés d'approvisionnement, du fait qu'en période de forte consommation, le gaz natu- rel est utilisé aussi bien à des fins de chauffage que pour la production de courant. Du point de vue économique, la question de l'évolution à long terme du prix du gaz reste également posée. D'ores et déjà, certains contrats de fourniture se réfèrent non plus au prix du pétrole, mais au prix de l'électricité qui sera obtenu sur le marché.

115 Structure et caractéristiques de l'économie électrique suisse

115.1 Structure

Plus de 1000 centrales alimentent la Suisse en énergie électrique. Pour des raisons historiques, elles se distinguent les unes des autres par leur grandeur (aire de des- serte, quantités produites), leur structure d'exploitation (production, transport, dis- tribution) ainsi que par leur organisation et leur forme juridique (grandes compa- gnies nationales, sociétés cantonales ou communales, coopératives locales, sociétés privées, entreprises partenaires). Dans certains cantons et villes, une entreprise uni- que, intégrée verticalement, est responsable de la chaîne d'approvisionnement; ailleurs, celui-ci est assuré par des entreprises différentes, qui interviennent aux trois échelons de la production, du transport et de la distribution. La figure 1 schématise nos centrales électriques.

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1

Figure 1

Centrales électriques suisses

Production

Transport

Distribution

Consom. finaux

Comp. nationales (6)

Entr. cantonales (_{10), Distributeurs régionaux (}20)

Connexion avec l'étranger

Entr. partenaires (~ 80)

Entr. urbaines/communales (~900)

Les différences de taille des centrales sont considérables. Les quarante principales entreprises d'approvisionnement couvrent plus de 60 % du besoin indigène de cou- rant. Par contre, la part de marché des 500 petites centrales n'atteint guère que 10 %. Dans les communes, bon nombre de centrales relèvent de l'administration commu- nale, et assurent également d'autres tâches, telles que l'approvisionnement en eau et en gaz ainsi que le chauffage urbain.

Pour la fourniture de courant aux entreprises de distribution, aux consommateurs fi- naux et sur le marché international, les compagnies d'électricité d'importance na- tionale se taillent la part du lion (cf. fig. 2). Le marché intérieur est dominé par les Nordostschweizerische Kraftwerke (NOK), suivis par BKW FMB Energie SA (BKW), Energie de l'Ouest Suisse (EOS) et les Centralschweizerische Kraftwerke (CKW). Aare Tessin AG (Atel) et Elektrizitäts-Gesellschaft Laufenburg (EGL) sont en revanche principalement actives au niveauinternational.

·

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6656

!

Figure 2

Energie fournie et part du commerce des grandes compagnies nationales en 1997

Aare-Tessin AG (ATEL)

591 GWh

Nordostschweizerische Kraftwerke (NOK)

20'134 GWh

Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg (EGL)

17'200 GWh

BKW FMB Energie SA (BKW)

10'315 GWh

Energie de l'Ouest Suisse (EOS)

7'358 GWh

Centralschweizerische Kraftwerke (CKW)

4'066 GWh

0

5000

10000

15000

20000

25000

& Fourniture dans aire de desserte et commerce

[ dont commerce

Bien que les compagnies d'électricité d'importance nationale constituent, à l'échelle suisse, les plus grandes entreprises de la branche, elles sont relativement petites comparées à d'autres sociétés européennes. Le chiffre d'affaires additionné des six compagnies correspond à environ 15 % de celui d'Electricité de France, 20 % de celui d'ENEL (Italie), un tiers de celui de la plus grande entreprise allemande (RWE), et équivaut en gros au chiffre d'affaires d'Energie Baden-Würtemberg (EnBW). C'est pour cela et d'autres raisons telles que le positionnement à long terme, la politique de désinvestissement des grandes banques helvétiques ou les ré- flexions stratégiques portant sur l'exploitation et l'utilisation des réseaux de trans- port qu'ont été créés en peu de temps le «Groupe Ouest» et le «Groupe Est» (cf. fi- gures 3 et 4).

Au sein du «Groupe Ouest», BKW FMB Energie SA, Aare-Tessin AG et Energie de l'Ouest Suisse ont institué une coopération en matière d'économie et de techniques énergétiques. Quant au «Groupe Est», il est formé par le groupe Watt et les NOK, qui détiennent une participation dans ce groupe.

6657

i

Figure 3

Composition du «Groupe Ouest»

UBS

RWE

EDF

20%

20%

14.8%

Bayerische Hypotheken- und Wechselbank

Services Industriels de Genève

Motor Col.

59.8%

10.7%

27.2%

19.7%

22.7%

5%

56.5%

Energieversorgung Niederösterreich

ATEL

BKW

EOS

coopération "Ouest"

1. Augmentation de la part de Preussen Elektra annoncée

Abréviations: RWE: RWE Energie AG EDF: Electricité de France Motor Col .: Motor Columbus AG ATEL: Aare-Tessin AG BKW: BKW FMB Energie SA EOS: Energie de l'Ouest Suisse

Composition du «Groupe Est»

Canton de Zurich

Canton d'Argovie

Canton de Schafth.

Canton de Glaris

Canton de Zoug

cs Group

Bayern- werke

EnBW

18.375%

14%

7.875%

1.75%

0.875%

20%

24.5%

24.5%

EKZ

AEW

SAK

EKT

18.375%

14%

12.5%

12.25%

Watt

100%

31%

73%

56.3%

EGL

CKW

NOK

EWZ

Abréviations:

EnBW Energie Baden-Würtemberg

EKZ Elektrizitätswerke Kanton Zürich

AEW Aargauisches Elektrizitätswerk

SAK St. Gallisch-Appenzellische Kraftwerke

EKT Elektrizitätswerk des Kantons Thurgau

EGL Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg AG

CKW Centralschweizerische Kraftwerke AG

NOK

Nordostschweizerische Kraftwerke AG Elektrizitätswerk der Stadt Zürich

EWZ

Canton de Berne

Preussen Elektra

CVE-Romande Energie

Ville de Lausanne

Figure 4

Ville de Zurich

.

.

6658

La Centrale électrique de la Ville de Zurich (EWZ) n'est pas à proprement parler intégrée dans le «Groupe Est», mais elle en est néanmoins très proche du fait de sa collaboration prévue au réseau de transport. L'EWZ jouit donc d'un statut particu- lier, dans la mesure où elle n'est pas une compagnie d'importance nationale au sens habituel du terme. Elle s'y apparente cependant vu l'importance de sa production, l'existence de ses propres lignes de transport, ses engagements dans d'autres cen- trales et dans des sociétés de participation ayant des droits de prélèvement à l'étranger.

Parallèlement aux accords de coopération dans les deux groupes, il existe deux pro- jets différents de création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau: le «Groupe Ouest» a fondé la «Schweizerische Netzgesellschaft AG», tandis que pour sa part, le «Groupe Est» travaille à la création de «Swissgrid AG». Par ailleurs, un groupe d'entrepreneurs privés s'emploie à mettre sur pied une société.

Les entreprises partenaires, au nombre de 80 environ, constituent une particularité en matière de participations croisées. En règle générale, il s'agit de sociétés anony- mes indépendantes, fondées à des fins de financement et d'exploitation de grandes centrales hydrauliques ou nucléaires. Leurs principaux actionnaires sont les grandes compagnies nationales, les centrales cantonales ou communales, de même que les cantons, les communes et les CFF. A elles seules, les compagnies nationales détien- nent une participation de plus de 70 % au capital social des entreprises partenaires, qui s'élève à environ 2,8 milliards de francs.

Les sociétés de participation AKEB et ENAG, qui jouissent de droits de prélèvement à l'étranger, forment une catégorie à part. Ces sociétés détiennent des parts à carac- tère d'investissement dans le parc des centrales françaises (ENAG), dans les centra- les nucléaires de Bugey et de Cattenom en France ainsi que dans la centrale nu- cléaire de Leibstadt (AKEB). Les droits de prélèvement s'exercent pendant des dé- cennies et permettent l'importation d'énergie en ruban, destinée à la consommation intérieure ainsi qu'à l'exploitation des centrales à accumulation par pompage en pé- riode de faible charge. Dans les deux cas, EGL, CKW et les CFF sont les principaux actionnaires.

115.2 Production d'électricité en Suisse

Avec un apport de 56,3 % à la production indigène de courant en 1998, la force hy- draulique constitue la source d'énergie la plus importante. Les centrales au fil de l'eau assurent 24,6 % et les centrales à accumulation 31,7 % de la production natio- nale. Environ 500 installations moyennes et grandes, d'une puissance dépassant les 300 kW, fournissent 99 % de l'électricité hydraulique. Pour leur part, environ 800 petites centrales hydrauliques d'une puissance inférieure à 300 kW contribuent à raison d'1 % seulement à la production. Les grandes installations sont en général des entreprises partenaires ou la propriété exclusive des compagnies nationales. Les pe- tites et moyennes installations appartiennent habituellement à des compagnies d'électricité cantonales ou régionales, tandis que les petites centrales hydrauliques sont souvent la propriété de communes ou de particuliers.

La part des cinq centrales nucléaires à la production nationale était de 40 % en 1998. Les deux principales installations, à Leibstadt (1030 MW) et à Gösgen (970 MW), sont des entreprises partenaires. Les trois plus petites, Beznau I

6659

(365 MW), Beznau II (357 MW) et Mühleberg (355 MW), sont intégrées dans les sociétés NOK et BKW Energie AG.

En 1998, la production thermique non nucléaire a contribué à raison de 3,7 % à la production indigène. La plus grande partie provient de la centrale thermique de Vouvry, alimentée aux combustibles fossiles, et de 26 installations d'incinération d'ordures. Les 23 grandes installations CCF industrielles et quatre centrales de chauffage à distance forment un autre groupe important. Les nombreuses installa- tions CCF de petite taille (environ 700) n'ont joué jusqu'ici qu'un rôle secondaire dans la production de courant thermique. Dans ce domaine, les rapports de propriété varient fortement. A l'exception de Vouvry (EOS), la plupart des grandes installa- tions sont la propriété des services urbains et de l'industrie. Les petites installations, dont le nombre a fortement augmenté ces dernières années surtout, appartiennent en règle générale à des particuliers.

Evolution de la production indigène de 1950 à 1997

Figure 5

70'000

60'000

50'000

!

40'000

GWh

30'000

20'000

10'000

0

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

centr. therm. conv.

centr. nucl. [

au fil de l'eau

à accumulation ;

1+

115.3 Importance financière de l'économie électrique

Dans le cadre de la statistique de l'électricité, l'Office fédéral de l'énergie collecte les données financières de 177 entreprises d'électricité, qui assurent grosso modo 95 % de la production de courant et 72 % de la distribution aux consommateurs fi- naux. Le chiffre d'affaires du segment consommateurs finaux se montait à 7,9 milliards de francs en 1997. Le total du bilan de toutes ces entreprises était de 42 milliards de francs en 1997. Les cantons participent au capital social de 6,5 milliards de francs à raison de 43 %, les communes à raison de 31 %, les parti- culiers et les sociétés privées à raison de 14 %, les entreprises étrangères à raison de 10 % et les CFF à hauteur d'environ 2 %. La part des collectivités publiques au ca- pital social devrait être plus importante encore, étant donné que les nombreuses en- treprises de distribution au niveau communal, figurant dans la comptabilité commu-

6660

.

nale, ne sont pas prises en compte dans cette statistique. Le degré d'autofinan- cement d'environ 25 % seulement s'explique en grande partie par le niveau de sol- vabilité du débiteur, jugé bon en raison du monopole qui a régné jusqu'ici. Avec une capitalisation globale d'environ 16 milliards de francs, les emprunts des centrales électriques et des entreprises d'approvisionnement publiques forment l'un des prin- cipaux segments du marché suisse des capitaux (environ 8 % du montant total des émissions d'emprunts indigènes en automne 1997). Du côté des actifs, les investis- sements dans les installations de production se taillent la part du lion avec 34,5 %. Quant aux installations de transport et de distribution, elles ne représentent que 12 %. Les participations dans des centrales électriques et les participations financiè- res viennent en deuxième position, avec 19,8 %.

Les entreprises figurant dans la statistique revêtent également une importance non négligeable en matière de politique financière et d'emploi. En 1997, 1,9 milliard de francs ont été dépensés au titre des salaires et des prestations sociales, ce qui corres- pond à 20 000 emplois (estimation). De même, 282 millions de francs ont été versés en impôts directs. Les droits d'eau et les taxes de concession ont atteint, cette même année, à 377 millions de francs.

115.4 Position des entreprises suisses dans les échanges internationaux d'énergie

L'économie électrique suisse occupe une place importante dans les échanges inter- nationaux d'énergie, en particulier entre la France, l'Allemagne et l'Italie (cf. fig. 6). Grâce aux centrales à accumulation pouvant aisément être mises en ou hors service, la Suisse dispose d'importantes possibilités de régulation. L'accumulation par pom- page permet en outre de transformer l'énergie en ruban, qui a moins de valeur sur le plan énergétique, en énergie de pointe disponible à volonté.

J

Figure 6

Echanges transfrontaliers d'électricité en 1998 (interconnexion)

Exportations

Importations

Autriche

Bénélux

Autres

France

Allemagne

Italie

-30'000

-20'000

-10'000

0

10'000

20'000

30'000

(GWh)

.

6661

Après laguerre, un réseau de transport performant a été mis en place, qui a permis non seulement d'assurer l'approvisionnement indigène, mais aussi de développer les échanges énergétiques avec l'étranger. Des lignes à grande capacité (lignes d'interconnexion) relient la Suisse aux Etats voisins (cf. tab. 2). La station de cou- plage et de coordination des échanges avec les pays voisins se trouve à Laufenburg (EGL).

Tableau 2

Lignes d'interconnexion internationales

Capacité des lignes

Suisse - Allemagne

10,5 GW

Suisse - France

5,4 GW

Suisse - Italie

3,5 GW

Suisse - Autriche

3,2 GW

En comparaison européenne, la Suisse possède ainsi l'une des plus fortes capacités d'interconnexion par rapport à la consommation indigène.

115.5 Structure de la consommation d'électricité en Suisse

Depuis quelques années, on assiste à une augmentation de la part des ménages et du secteur des services à la consommation d'électricité. Par contre, la part de l'industrie a diminué (cf. fig. 7). En 1998, les ménages répondaient de 30,5 % de la consom- mation indigène, les services et l'agriculture de 28 %, alors que cette même année, la part de l'industrie et de l'industrie manufacturière se montait à 33,5 % et celle des transports à 8 %.

Figure 7

Evolution de la consommation d'électricité selon les secteurs de 1984 à 1998

50000

Transports

40000

Industrie/industrie manufacturière

30000

GWh

20000

Services/agriculture

10000

Ménages

0

1984 -

1985

1986

1987 -

1988

1989

1990 -

1991

1992 -

1993 -

1994

1995

1996

1997

1998

.

6662

En comparaison d'autres pays européens, la Suisse compte peu de gros consomma- teurs d'électricité. Ceux-ci se concentrent pour l'essentiel sur les branches de l'acier, des matières premières, du papier et de la chimie. D'après une estimation de l'UCS, seules une cinquantaine d'usines consomment plus de 40 GWh d'électricité par an. Ces entreprises totalisent une part de marché équivalant à environ 8 % de la con- sommation indigène. A titre comparatif, les sociétés de l'UE qui consomment éga- lement plus de 40 GWh d'électricité par an totalisent une part de marché de 26,5 %. Le tableau 3 indique la part de marché indigène et le nombre des plus gros consom- mateurs (consommation annuelle):

Tableau 3

Les plus gros consommateurs d'électricité de Suisse: nombre, parts de marché (estimation UCS 1997)

Consommation annuelle d'électricité supérieure à

Evaluation Suisse entière

Nombre d'entreprises (cumulé)

Part de la consommation indigène (part de marché en %)

80 GWh

16

4,5

60 GWh

24

5,6

40 GWh

48

7,8

30 GWh

73

9,9

20 GWh

114

12,0

10 GWh

249

15,7

5 GWh

496

19,3

115.6 Prix de l'électricité en Suisse

Le grand nombre d'entreprises de distribution explique l'existence de tarifs tout aus- si nombreux, qui varient non seulement en importance, mais aussi en fonction de la répartition des clients (branche, quantité prélevée). En outre, les clients industriels bénéficient souvent de conditions spéciales, qui ne se reflètent pas, ou insuffisam- ment, dans les statistiques. Selon les données disponibles et la méthode statistique appliquée, les prix de l'électricité industrielle en Suisse figurent soit en première po- sition (Eurostat, UNIPEDE), soit dans le tiers supérieur derrière le Portugal, le Ja- pon et l'Italie (Electricity Association). Outre le problème des cours du change (surévaluation du franc suisse), il faut tenir compte du fait qu'un consommateur in- dustriel établi en Suisse utilise en moyenne des quantités d'électricité plus petites. Si la consommation annuelle est faible, les éventuels rabais de quantité seront moin- dres. Par ailleurs, lors de prélèvements à un niveau de tension inférieur, les coûts liés au réseau sont considérablement plus élevés. La comparaison du prix de l'électricité industrielle basée sur la statistique de l'AIE (fig. 8), doit donc être exa- minée à la lumière de ces réserves.

0

6663

Figure 8

Comparaison du prix de l'électricité industrielle en 1997 dans quelques pays industrialisés

Japon

Suisse

Portugal

Italie

Autriche

Allemagne

Grande-Bretagne

Danemark

Pays-Bas

Grèce

Finlande

France

Etats-Unis

Suède

0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1 0.12 0.14 0.16

Dollar US/kWh

Source: Statistiques énergétiques mondiales, AIE, 3e trimestre 1998

Les prix de l'électricité pour les ménages reflètent une réalité quelque peu différente (cf. fig. 9). Dans ce domaine, la Suisse se trouve dans la moyenne des pays euro- péens et de l'OCDE. Ici aussi, il faut néanmoins tenir compte du fait que la taxe sur la valeur ajoutée, incluse dans le prix, est d'environ 10 points inférieure en Suisse que dans les Etats de l'UE.

0

6664

Figure 9

Comparaison du prix de l'électricité pour les ménages en 1997 dans quelques pays industrialisés

Japon

Danemark

Autriche

Allemagne

Italie

Portugal

Suisse

France

Pays-Bas

Grande-Bretagne

Grèce

Suède

Finlande

Etats-Unis

1

0 0.02 0.04 0.06 0.08 0.1 0.12 0.14 0.16 0.18 0.2 0.22

Dollar US/kWh

Source: Statistiques énergétiques mondiales, AIE, 3e trimestre 1998

Le prix de l'électricité en Suisse pour l'industrie, les entreprises de services et les ménages comprend les coûts de production, de transport, de distribution et du ser- vice à la clientèle (location de compteurs, relevés, facturation, etc.), ainsi que, pour les tarifs applicables aux ménages et aux entreprises, la taxe sur la valeur ajoutée. Dans une publication datant de 1997, l'UCS a évalué la répartition des coûts sur les tarifs moyens des ménages et de la grande industrie (cf. fig. 10). Pour le tarif indus- triel, les coûts de production se montent à près des trois quarts. Pour le tarif des mé- nages, la part des coûts de production et celle des coûts de transport et de distribu- tion sont à peu près égales. Si les coûts de production sont comparables à ceux constatés dans d'autres pays, ceux du transport et de la distribution sont cependant les plus élevés d'Europe. Cela pourrait s'expliquer par le fait que les exigences en matière de qualité sont élevées, que les réseaux de distribution sont en grande partie

6665

ļ

câblés et que la construction des lignes de transport a été, par le passé, insuffisam- ment coordonnée. En outre, les consommateurs indigènes supportent une partie des coûts des capacités de transport pour les importations, les exportations et le transit.

Figure 10

Prix de l'électricité en Suisse: quotes-parts moyennes

j

Industrie

Ménages

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

ct./kWh

Production

@ Transport E] Distribution [

Frais clients

TVA

Source: UCS 1997

12 Grandes lignes de l'ouverture du marché dans le domaine de l'électricité

Jusqu'ici, l'industrie de l'électricité a été considérée comme l'exemple type du mo- nopole naturel, inaccessible à la concurrence du fait que tout passe par les réseaux et qu'il est impossible de stocker le courant. Par ailleurs, jusqu'au début de cette dé- cennie, l'approvisionnement des pays européens en électricité relevait entièrement, ou du moins en grande partie, des collectivités publiques. Son statut privilégié était motivé par le caractère indispensable d'une infrastructure au service d'une économie hautement développée. La subdivision de l'approvisionnement en électricité en quatre secteurs - production, transport, distribution, applications et prestations de services - montre que certains d'entre eux peuvent très bien fonctionner dans des conditions de concurrence (cf. tab. 4).

6666

.

Tableau 4

Domaines concurrentiels dans le secteur de l'électricité

Domaines

Concurrence possible? Exemples de concurrence avant l'ouverture du marché

Production

oui

Autoproducteurs, commerce international interconnecté

Transport

non

Distribution

éventuellement

Auto-approvisionnement, exploitation auto- nome en îlot

Vente, application, oui prestation de ser- vices énergétiques

Choix des techniques et des appareils à utili- ser, contracting, concurrence dans le do- maine de la chaleur

L'ouverture du marché influencera surtout la production. Ce secteur d'activité con- naît déjà une certaine concurrence; ainsi par exemple, les gros clients industriels, dont les besoins d'électricité et de chaleur sont élevés, peuvent décider de produire en régie, en installant leur propre turbine à gaz. Il faut mentionner aussi la concur- rence et les échanges commerciaux sur le réseau international, lequel n'est toutefois accessible en Suisse qu'aux grandes compagnies nationales d'électricité.

Le réseau de transport occupe une place centrale en matière de concurrence. Plus de deux tiers de l'approvisionnement indigène et l'ensemble des échanges transfronta- liers passent par ce réseau. L'accès non discriminatoire au réseau est par conséquent l'une des conditions essentielles à une saine concurrence entre producteurs indigè- nes et étrangers. Dans tous les pays ayant libéralisé le marché de l'électricité, le mo- nopole du transport est donc transféré, de par la loi au réseau. De même, pour des raisons tant économiques que de protection du paysage, il n'est pas souhaitable que la concurrence s'exerce au moyen de réseaux parallèles. La construction de telles installations serait tout au plus rentable en cas de manque de capacités chronique. Les installations existantes, amorties depuis longtemps déjà, sont en général nette- ment plus avantageuses.

Comme le montrent les expériences faites dans des pays ayant libéralisé le marché de l'électricité, le bon fonctionnement du marché est déterminé par la régulation du monopole des transports au moyen de règles d'accès au marché et de rétribution pour l'utilisation du réseau, par la garantie de l'efficacité et de la transparence du marché ainsi que de la sécurité du système d'approvisionnement et du service pu- blic. Pour contradictoire qu'une telle démarche puisse paraître, la régulation efficace du monopole est la condition essentielle d'une concurrence réelle dans le domaine de la production.

Pour les mêmes raisons que celles évoquées pour le réseau du transport, un mono- pole sera mis en place au niveau de la distribution. Bien que les exigences en ma- tière de neutralité soient moins strictes vis-à-vis des entreprises de distribution, les principes de non discrimination et de transparence s'appliquent également ici. Par ailleurs, les entreprises de distribution se voient en général chargées d'autres tâches dans le domaine du service public. C'est à elles qu'incombera vraisemblablement le relevé de la consommation individuelle, comme c'était le cas jusqu'à présent. Ainsi

6667

que le montrent les expériences faites dans d'autres pays, un relevé coûteux et in- adéquat peut considérablement entraver la concurrence. Cette prestation devrait donc également être disponible sur le marché.

Dans le domaine de l'utilisation ou de la fourniture d'énergie utile, des règlements spéciaux sont superflus, du fait que la concurrence s'exerce déjà entre les fournis- seurs d'installations et d'appareils destinés à l'exploitation de l'électricité. Pour des raisons de politique énergétique, on ne peut exclure d'éventuelles restrictions de la concurrence; celles-ci sont cependant réglées dans la loi sur l'énergie et dans des ar- rêtés cantonaux, de façon à ne pas modifier les conditions de concurrence (p. ex. prescriptions sur la consommation des installations et appareils, régime de l'autorisation des chauffages électriques).

.

o

121 Modèle d'accès au marché

A quelques rares exceptions près, le modèle de l'accès réglementé au réseau s'est imposé lors de l'application de la directive de la CE sur le marché intérieur de l'électricité (cf. ch. 51), bien que celle-ci autorise plusieurs solutions, conformément à la figure 11.

Figure 11

Accès au réseau selon la directive CE

Choix entre

Accès sur une base contractuelle

Acheteur unique

Accès négocié

Accès réglementé

Avec obligation de reprise

Sans obligation de reprise

Solution N1

Solution N2

Solution Al

Solution A2

La solution N1 (fig. 11) correspond à l'accès au réseau que connait l'Allemagne de- puis l'entrée en vigueur de la loi sur l'économie énergétique du 29 avril 1998 (cf. ch. 54.1). L'utilisation du réseau doit être négociée lors de chaque acheminement. En l'état actuel des choses, la Grèce semble être l'unique pays où ce modèle d'accès pourrait encore s'appliquer.

La majorité des pays de l'UE a opté pour la solution N2, qui permet de régler le prix d'utilisation du réseau par voie légale. Une autorité peut empêcher d'éventuels abus ou les corriger après coup.

Au Portugal, et probablement en Italie (cf. ch. 54.3), seul l'approvisionnement des clients captifs se fera selon le modèle de l'acheteur unique, les clients éligibles ayant accès au réseau selon la solution N2. A l'origine, le système de l'acheteur unique a été conçu pour des pays où une entreprise étatique détenait le monopole de l'appro- visionnement. Ce modèle a largement perdu de son importance en raison des coûts de transaction élevés (obligation de reprise) et du risque potentiel de discrimination.

6668

La Suisse a fini par donner la préférence à un accès réglementé au réseau. Ainsi, on a abandonné l'idée initialement avancée par l'économie électrique, qui préconisait l'introduction d'un système avec des acheteurs uniques régionaux à l'intérieur des aires d'approvisionnement des grandes compagnies. Aujourd'hui, la question est de savoir comment réunir les réseaux de transport au sein d'une société nationale, afin de garantir la neutralité de l'exploitant du réseau et d'assurer la transparence et la non discrimination des tiers.

Accès réglementé au réseau

Dans le modèle d'accès réglementé au réseau, on peut fixer les prix d'utilisation du réseau selon le principe de la couverture des coûts ou selon celui de la régulation des bénéfices. Les deux systèmes présentent des avantages et des inconvénients. Dans le premier cas, le principe de causalité est mieux pris en compte, mais il sub- siste un risque d'investissements et de dépenses improductifs, vu que ceux-ci peu- vent être répercutés sur les prix. Quant à la régulation des bénéfices, elle contraint l'exploitant du réseau à une certaine efficience, mais pénalise les entreprises qui, pour diverses raisons, présentent des structures de transport et de distribution coû- teuses. En Suisse, la préférence sera donnée à la couverture des coûts. Les tarifs d'acheminement pouvant être vérifiés par la commission d'arbitrage, les gains ex- cessifs seront proscrits malgré l'absence de concurrence. Dès l'entrée en vigueur de la loi sur le marché de l'électricité (ci-après LME), et jusqu'à nouvel avis, un grand nombre d'entreprises de distribution se partageront le marché suisse; il serait donc envisageable de dresser des tableaux comparatifs des tarifs et des prestations de ces entreprises («benchmarking»).

Dans le domaine de la tarification, la Suisse adoptera un système indépendant de la distance, selon le principe du timbre-poste. L'Union des centrales suisses d'électricité (UCS) a élaboré un modèle pour le calcul du prix d'utilisation du ré- seau. Pour définir les coûts d'utilisation, on part du modèle d'acheminement au point de raccordement, qui fournit, au moyen d'un calcul standardisé, les coûts oc- casionnés pour chaque niveau de réseau. Le tarif devra tenir compte de la solidarité des prix à l'intérieur du niveau de tension d'un même exploitant de réseau. En rai- son de la structure disparate des entreprises de distribution, l'UCS estime actuelle- ment que plus de 900 «timbres-poste» différents verraient le jour, dont les prix pour- raient varier considérablement, surtout pour le dernier tronçon du réseau, soit la dis- tribution fine. Selon un projet de l'UCS, les tarifs d'utilisation du réseau pourraient osciller, en fonction du distributeur, comme l'indique le tableau 5. Les prestations relatives au système, les relevés, les décomptes et les pertes dans le réseau feraient l'objet d'une rétribution supplémentaire, de 4 ct./kWh au maximum. La taxe sur la valeur ajoutée n'est pas comprise dans ces estimations. Précisons, pour fixer les idées, qu'en 1997, les ménages ont payé en moyenne 8,3 ct./kWh pour le transport et la distribution d'électricité (cf. fig. 10). Il reste à examiner le détail des nouveaux prix, parfois très élevés (9-17 ct./kWh). L'acheminement coûteux ne favorise pas la concurrence, et pourrait inciter à la production de courant sur place, dans de petites installations bon marché, par exemple au moyen du couplage chaleur-force alimenté aux combustibles fossiles.

.

6669

Tableau 5

Fourchette des prix d'utilisation du réseau

Niveau de tension

Fonction

Prix par niveau de réseau

Prix par niveau de réseau (cumulé):

380/220 kV

Réseau de transport: importations, exportations, transit, livraison aux gros consommateurs

moins de

moins de

1 ct./kWh

1 ct./kWh

Transformation

max.

1 à 2 ct./kWh

380/220 kV en

150 à:50 kV

Transformation du réseau de transport en réseau de distribution suprarégional: livraison, sans recours aux réseaux de distribution de 150 à 50 kV

1 ct./kWh

150 à 50 kV Réseaux de distribution supra- régionaux: livraison aux gros consommateurs

1 à 3 ct./kWh 2 à 5 ct./kWh

.

Transformation

Transformation d'un réseau de dis- 1 ct./kWh

3 à 6 ct./kWh

30 kV

150/50 kV en tribution suprarégional en réseau ré- gional: livraison, sans recours aux réseaux de distribution de 30 kV

Jusqu'à 30 kV

Réseaux de distribution régionaux: 1 à 2 ct./kWh 4 à 8 ct./kWh livraison aux consommateurs jus- qu'à 30 kV

Transformation Transformation d'un réseau de dis- 2 à 3 ct./kWh 6 à 11ct./kWh 30 kV en tribution régional en réseau local: li- ľkV vraison, sans recours aux réseaux de distribution jusqu'à 1 kV

Jusqu'à 1 kV Réseaux de distribution locaux: li- 3 à 8 ct./kWh 9 à 17 ct./kWh vraison aux petits consommateurs jusqu'à 1 kV

En ce qui concerne l'organisation du marché, le Conseil fédéral n'a pas choisi un modèle précis, sauf pour ce qui concerne l'accès au marché. Les expériences inter- nationales ont montré que le modèle du pool obligatoire appliqué jusqu'ici en Grande-Bretagne n'était pas optimal. Sur les nouveaux marchés de l'électricité (p. ex. l'Espagne), les échanges se font par l'intermédiaire d'un pool (marché spot) et d'un marché par contrats bilatéraux (en particulier des contrats de prélèvement à long terme). Il incombe à l'industrie de l'électricité de prendre des mesures de na- ture à assurer un marché transparent, qui fonctionne efficacement.

122 Rythme de l'ouverture, critères d'accès

Fondamentalement, l'ouverture du marché de l'électricité peut se faire en plusieurs étapes, jusqu'à un certain degré ou jusqu'à l'ouverture totale aux consommateurs. L'UE prévoit trois étapes, jusqu'à un quota minimum de 33 % en 2003. Certains pays de l'UE n'envisagent une libéralisation par étapes limitée aux degrés d'ouver- .

6670

ture minimums de la directive CE; c'est notamment le cas de la France, de la Grèce et du Portugal. D'autres vont plus loin: par exemple l'Autriche (50 % en l'an 2003) et l'Italie (40 % en 2002). La plupart des pays membres de l'UE prévoient une ou- verture complète en plusieurs étapes (Belgique 2010, Espagne et Pays-Bas 2007), d'autres l'ont déjà réalisée (Allemagne, Finlande, Grande-Bretagne, Suède).

L'ouverture réelle du marché de l'électricité exige que certaines exigences nouvelles soient remplies. Outre les préalables juridiques, il s'agit avant tout des conditions générales et institutionnelles des entreprises, en particulier l'autonomie de décision des sociétés intégrées dans l'administration publique, la séparation du réseau et de la production ainsi que la mise en place d'infrastructures techniques et de technologies de l'information dans un système toujours plus décentralisé. L'éventuelle suppres- sion des tarifs fixes et la négociation de nouveaux prix de l'énergie exigent la créa- tion d'institutions adéquates, de marchés, assurant la transparence des prix. Le pas- sage du monopole à la concurrence nécessite par conséquent un certain temps.

En Suisse, la réalisation par étapes aurait principalement pour objectif d'éviter les investissements non amortissables (INA, cf. ch. 133). Afin de résoudre ce problème, l'UE prévoit que la Commission puisse, à la demande d'un Etat membre, autoriser des règlements d'exception, limités dans le temps, à l'application de la directive. Selon la définition donnée par celle-ci, de telles exceptions sont motivées par des obligations et garanties d'exploitation qui existaient avant son entrée en vigueur. D'après les explications plus détaillées données par la Commission, il doit s'agir d'obligations ou de garanties clairement définies, dont le respect serait rendu impos- sible par la mise en œuvre de la directive. Si des mesures sont prises pour y remé- dier, elles doivent être appropriées et limitées dans le temps. Au-delà de ce cadre, elles seraient considérées comme une aide gouvernementale illégale. Selon la Com- mission, les obligations suivantes peuvent en principe être considérées comme des investissements perdus: contrats d'approvisionnement en combustibles et de four- niture d'énergie, investissements sans rapport direct avec l'énergie et qui incombent, en vertu de la loi, aux entreprises d'approvisionnement en électricité (EAE; p. ex. routes, mesures de protection de l'environnement), obligations futures relatives à la désaffectation et au démantèlement d'installations, élimination de déchets nucléai- res, investissements dans des installations non rentables, reposant sur des garanties d'achat et un monopole d'approvisionnement. Lors du calcul des investissements perdus, il faut tenir compte de l'augmentation de l'efficience ainsi que de l'impact économique sur les entreprises. Dans la mesure où les entreprises concernées ne sont pas menacées dans leur existence (p. ex. par la faillite), elles devraient supporter une partie des investissements perdus. En règle générale, les compensations devraient être concédées sous forme de contributions d'exploitation limitées dans le temps et non d'investissements, et être définies, au départ, sur la base de plans commerciaux. La Commission a pour intention de traiter toutes les requêtes dans le cadre d'une procédure globale au printemps 1999. La publication de sa décision est prévue pour le mois de juin de la même année.

En ce qui concerne le rhytme de l'ouverture du marché, il faut tenir compte, en plus des coûts d'adaptation de l'économie électrique, des avantages des consommateurs indigènes, producteurs d'électricité et prestataires indépendants. Outre les prix plus bas, dont bénéficieront avant tout l'industrie nationale et les arts et métiers, la libé- ralisation devrait également profiter aux petits consommateurs. Les clients pour- raient se voir offrir, par des producteurs et des prestataires indépendants, de nou-

6671

veaux produits tels que le «courant écologique» provenant d'énergies renouvelables, des prestations de services énergétiques, le contracting, des conseils en matière d'économies d'électricité, etc.

Compte tenu des dispositions de réciprocité de l'UE (cf. ch. 51 et 52), il convient également de vérifier les possibilités d'acheminement de l'électricité suisse vers les pays membres environnants en fonction du rythme d'ouverture. Si réciprocité il y a, une ouverture lente signifierait que seuls les gros clients des pays de l'UE auraient, dans un premier temps, accès au marché suisse. Or, ce groupe de clients présente peu d'intérêt en raison des faibles marges qu'ils permettent de dégager et de leur éloignement parfois important par rapport aux sites de production helvétiques.

Lors de la consultation concernant le projet de loi sur le marché de l'électricité, le Conseil fédéral a proposé une ouverture en trois étapes. Pendant les trois premières années suivant l'entrée en vigueur de la loi, les gros consommateurs dont la de- mande annuelle atteint 20 GWh au minimum auraient accès au marché. Y auraient également accès à ce moment-là les entreprises de distribution à hauteur de 10 % de leurs ventes annuelles à des clients captifs. Les trois années suivantes, le marché s'ouvrirait aux gros consommateurs dont la demande dépasse 10 GWh par an et aux entreprises d'approvisionnement à hauteur de 20 % de leurs ventes annuelles à des clients captifs. Enfin, au cours des trois dernières années, l'accès serait accordé aux gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 5 GWh et aux entreprises de distribution à hauteur de 50 % de leurs ventes à des clients captifs. Ainsi, neuf ans après l'entrée en vigueur de la loi, le marché de l'électricité en Suisse serait intégra- lement ouvert (cf. fig. 12).

.

Figure 12

Ouverture du marché selon le projet LME mis en consultation

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1

2

3 4 5 6 7 8 9

10

Clients éligibles

Part entreprises distributrices

Selon le projet mis en consultation, l'ouverture du marché serait réalisée à 21 % en- viron les trois premières années, à 34 % les trois années suivantes et à 60 % pendant les trois dernières années. Tous les consommateurs auraient accès au réseau dix ans après l'ouverture du marché.

6672

.

Une autre proposition émane de l'Union des centrales suisses d'électricité (UCS); elle est basée sur la position commune adoptée par les membres de l'UCS et les or- ganisations de revendeurs le 24 décembre 1997. Elle se distingue du projet de loi en ceci qu'elle prévoit l'ouverture du marché sur une période de dix ans au moins. La LME devrait fixer les seuils prévus au cours des sept premières années pour les con- sommateurs finaux éligibles et les pourcentages s'appliquant aux entreprises d'approvisionnement et de distribution. Pendant les trois premières années, seuls les gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 20 GWh auraient accès au marché. Entre la quatrième et la sixième année, les gros clients dont la consomma- tion atteint 9 GWh au minimum par an seraient admis, tout comme les entreprises de distribution à raison de 10 % de leurs ventes annuelles à des clients captifs. Pendant la septième année, le marché s'ouvrirait aux gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 5 GWh et aux entreprises de distribution à hauteur de 20 % de leurs ventes à des clients captifs. L'étape comprise entre la huitième et la dixième année devrait faire encore l'objet de négociations avec le Conseil fédéral. L'accès au marché pendant la huitième année pourrait être accordé aux gros consommateurs dont la demande annuelle est supérieure à 4 GWh, au cours de la neuvième année, à . ceux dont la demande dépasse 3 GWh et pendant la dixième année, à ceux dont la demande atteint 0,25 GWh. Pour les entreprises de distribution, l'accès autonome au marché devrait également être défini dans le cadre de discussions avec le Conseil fé- déral. Il pourrait leur être accordé à hauteur de 30 % des ventes à des clients captifs pendant la huitième année, de 40 % la neuvième année et de 50 % au cours de la dixième année (cf. fig. 13).

Figure 13

Ouverture du marché selon la position commune de l'UCS et des revendeurs

100%

80%

60%

40%

20%

0%

1 2 3 4 5 6 .7 8 9 10 11

Clients éligibles

Part entreprises distributrices

Le calendrier proposé par l'UCS ralentiraitconsidérablement la libéralisation du marché. Une ouverture de 35 %, comparable à celle de l'UE, ne serait possible que la septième année suivant l'entrée en vigueur de la loi. L'avantage de cette solution est que même des installations chères, nouvelles ou récemment rénovées pourraient être amorties entièrement ou du moins en grande partie (cf. ch. 133).

6673

Lors de la consultation, un troisième modèle a été présenté par la Conférence des gouvernements des cantons alpins. Il prévoit d'ouvrir le marché aussi rapidement que possible, sans toutefois proposer de seuils ou quotas d'ouverture. Le marché suisse de l'électricité suivrait le rythme d'ouverture de l'UE, tant en ce qui concerne le facteur temps que les quotas. D'après ce modèle, le marché serait ouvert à 30 % au minimum dès l'entrée en vigueur de la loi. Y auraient accès par exemple les gros consommateurs dont la demande annuelle excède 10 GWh ainsi que les entreprises de distribution à hauteur de 20 % de leurs ventes à des clients captifs. Pour compen- ser d'éventuels investissements non amortissables, la Conférence propose la création d'un fonds de soutien alimenté par une taxe d'incitation sur l'énergie. Cette aide fi- nancière ne serait accordée que dans des cas graves et impliquerait la mise en gage de l'installation concernée et la cession des actions de l'entreprise.

.

Un modèle semblable est à l'ordre du jour des discussions relatives à l'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique (ATE). Il prévoit la possibilité d'ac- corder une aide financière aux centrales hydrauliques qui, en raison de l'ouverture du marché, ne peuvent temporairement pas être amorties. Il incomberait au Conseil fédéral de désigner, dans chaque cas, les centrales concernées. Les subsides de- vraient être remboursés si, à long terme, le rendement de ces entreprises devait s'améliorer. Il reste à déterminer si l'aide financière accordée doit être garantie par une mise en gage.

123 Société suisse pour l'exploitation du réseau, dissociation des réseaux de distribution

L'un des principaux préalables au fonctionnement du marché de l'électricité est l'accès non discriminatoire au réseau pour les clients éligibles et pour leurs fournis- seurs (cf. ch. 121). Il faudra faire en sorte que les exploitants des réseaux de trans- port soient tenus à une stricte neutralité vis-à-vis des tiers. Aussi le Conseil fédéral est-il en faveur de la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau, in- dépendante des entreprises de production. La création de deux sociétés «natio- nales», l'une pour le «Groupe Ouest», l'autre pour le «Groupe Est», ne répond pas aux exigences. L'argument selon lequel deux sociétés permettraient à la concurrence de jouer n'est guère convainquant, vu les propriétés physiques du réseau; en outre, elles couvrent pour l'essentiel deux régions différentes. Le partage du réseau en deux pourrait même empêcher la concurrence dans le domaine de la production et entraver ainsi l'approvisionnement de clients indigènes et étrangers. Un autre argu- ment en faveur de la création d'une seule société réside dans les rapports institution- nels avec les exploitants de réseaux dans les pays de l'UE. Des questions telles que la tarification des livraisons de courant transfrontalières ou le transit par la Suisse devraient être examinées dans l'intérêt du réseau tout entier, et dans celui de la sécu- rité et de la stabilité de l'ensemble système qui, bien qu'il soit performant, reste re- lativement petit. Vu l'obligation d'accorder aux tiers un accès non discriminatoire au réseau, ce dernier ne revêt plus d'importance stratégique pour ses propriétaires actuels. Ainsi, aucune raison économiquement valable ne justifie l'existence de plu- sieurs sociétés pour l'exploitation du réseau en Suisse.

A l'échelon des réseaux de distribution, les exigences de neutralité posées aux ex- ploitants vont moins loin. Pour éviter les subventions croisées, il faut exiger des comptes séparés pour tous les secteurs de l'entreprise. Cela concerne les activités

6674

déployées dans la production et dans l'exploitation du réseau, mais aussi celles qui ne touchent pas directement le secteur de l'électricité (p. ex. fourniture d'eau ou de gaz).

124 Engagements en faveur de l'économie générale

Dans ce domaine, la directive CE prévoit des compétences étendues, qui ne sont ce- pendant pleinement mises à profit que dans quelques rares pays (p. ex. en France, cf. ch. 54.2). En Suisse, l'approvisionnement actuel en électricité et l'ouverture du mar- ché n'ont aucune fonction socio-politique à remplir. Comme dans d'autres pays ayant entièrement libéralisé leur marché, les seules obligations seront d'assurer le raccordement de tous les consommateurs au réseau (cf. ch. 204) et de respecter le principe de solidarité dans les prix d'utilisation du réseau (cf. ch. 202.2).

125 Protection de l'environnement, objectifs énergétiques

Selon la directive CE, la libéralisation doit prendre en compte également les objec- tifs de protection de l'environnement et de politique énergétique. Cela ne se justifie toutefois que dans un nombre restreint de cas:

• Lorsque les capacités du réseau de transport sont insuffisantes ou suffisent à peine, la prise en charge de courant issu d'agents renouvelables peut être dé- clarée prioritaire. En l'occurrence, les fournitures suisses et étrangères sont mises sur le même pied.

• On peut exiger des exploitants des réseaux de distribution qu'ils privilégient les installations productrices utilisant des agents renouvelables.

L'expérience montre que la règle de la priorité pose des problèmes pratiques, dans la mesure où il n'est pas toujours possible de vérifier le taux d'occupation du réseau et les contrats qui s'y réfèrent. Quoi qu'il en soit, le traitement de faveur ne devrait être appliqué qu'en cas de capacités insuffisantes des réseaux, situation peu probable et, le cas échéant, peu durable pour un réseau bien développé.

13 Effets de l'ouverture du marché

131 Considérations sur l'évolution des prix

A la question de savoir comment vont évoluer les prix dans un marché libéralisé, il n'est pas possible actuellement de donner une réponse définitive. La concurrence entre les producteurs devrait conduire à ce que seules les offres aux meilleurs prix trouvent acquéreur. On exploitera d'abord les installations de production dont les coûts sont les plus bas. Puis les offres aux coûts immédiatement supérieurs seront prises en considération jusqu'à ce que la demande soit satisfaite. Conformément aux . modèles de formation de prix des marchés existants, le prix qui sera payé pour tou- tes les livraisons se situera au niveau de l'offre la plus chère qui aura trouvé preneur. La figure 14 illustre ce mécanisme.

6675

1

Figure 14

Formation des prix sur le marché

Prix (fr./MWh)

Offre

Prix payé pour toutes les livraisons

Demande

Quantité commer- cialisée (MWh)

Offre la moins chère

Offre la plus chère prise en considération

Un producteur ne peut pas offrir un prix arbitrairement bas. A court terme, il peut renoncer à son bénéfice et, éventuellement, retarder l'amortissement et le paiement de l'intérêt du capital emprunté. Il doit cependant couvrir les frais variables. L'offre la plus chère prise en considération sur le marché se situe par conséquent au niveau des coûts variables des installations de production les plus chères. Au sein du parc européen de centrales électriques, ce sont les centrales à vapeur alimentées au char- bon qui présentent les coûts variables les plus élevés, de l'ordre de 5,5 à 5,7 ct./kWh. On peut donc supposer que l'énergie en ruban commencera à se négocier à ce prix-là, à moins de subventions croisées provenant d'autres domaines (p. ex. li- vraisons plus chères à des clients n'ayant pas accès au marché). A court terme et se- lon la saison, les prix pourraient être revus à la baisse sur les marchés spot.

Bien que la Suisse jouisse d'avantages concurrentiels en raison des coûts variables peu élevés de son parc de production, il ne faut pas oublier que les centrales hy- drauliques et nucléaires indigènes présentent des coûts fixes comparativement élevés sous forme de coûts du capital. .

A un niveau de prix de 5,5 à 5,7 ct./kWh à moyen et à long terme, on sera conduit à mettre hors service les centrales à vapeur alimentées au charbon et à les désaffecter pour des raisons économiques (impossibilité d'assurer les services de l'intérêt et de l'amortissement du capital emprunté). Cela permettrait une réduction considérable des capacités excédentaires en Europe. Les prix pourraient alors remonter et se sta- biliser au niveau des coûts complets des techniques les plus avantageuses, proba- blement celles des centrales chaleur-force à gaz. A long terme, les prix de l'énergie en ruban et de celle de pointe devraient suivre le mouvement. La figure 15 illustre l'évolution possible des prix durant les cinq à dix ans qui suivront l'ouverture du marché. Cette évolution repose sur des considérations théoriques et n'a donc qu'une valeur purement indicative. Les prix effectifs résultent du marché et sont par consé- quent difficiles à prévoir.

6676

Figure 15

Evolution possible des prix réels à la production en Europe

Prix aux bornes de l'installation productrice (ct/kWh)

Coûts complets de la technique la plus avantageuse

env. 6 ct/kWh

Evolution du prix

5 - 10 ans

Temps

Moment de l'ouverture du marché

Il est possible que la résorption des capacités excédentaires et la stabilisation des prix à un niveau quelque peu supérieur prennent du retard, en raison de distorsions du marché, causées par exemple par des interventions étatiques sur les marchés du gaz et du charbon, financées par des subventions tirées de la caisse générale des collectivités publiques ou par des majorations des prix aux consommateurs (p. ex. centrales alimentées au charbon en Angleterre, ch. 114). De plus, il faut prévoir la multiplication des installations alimentées au gaz, dont les coûts variables sont pro- ches de zéro en raison des contrats dits «take or pay»4. L'ouverture progressive du marché, notamment aux gros clients, de même qu'une ouverture partielle, peut con- duire à des distorsions: les clients éligibles bénéficieraient des prix les plus favora- blės, alors que des prix plus élevés seraient payés par les clients captifs, contribuant à maintenir en exploitation des installations économiquement non rentables.

On peut tirer de ces considérations les conclusions suivantes5:

• A cause des capacités excédentaires existant en Europe, les prix à la produc- tion vont tendre à descendre, durant une phase transitoire, légèrement au- dessous des coûts variables des centrales les moins économiques. Même dans un marché incomplètement ouvert, ce devrait être là le point le plus bas, comme le confirme l'expérience de l'Angleterre: en dépit des capacités excédentaires, les prix du pool n'y sont pas descendus de beaucoup en des- . sous de 6 ct./kWh.

• Plus les étapes de l'ouverture du marché sont petites et plus la proportion des clients captifs des entreprises intégrées verticalement est élevée, plus les prix sur le marché spot peuvent baisser, car les surplus qui y sont vendus doivent seulement couvrir les frais variables de production.

4 Dans les contrats «take or pay», les quantités d'énergie ou des capacités devant être li- vrées dans un délai déterminé sont achetées et payées, indépendamment du fait qu'elles soient effectivement retirées ou non.

5 Voir l'enquête sur la libéralisation du marché de l'électricité, les effets de l'ouverture du marché, les mesures compensatoires (Strommarktliberalisierung, Auswirkungen der Marktöffnung, kompensatorische Massnahmen), Econcept, janvier 1998, OCFIM nº 805.588

6677

• Les baisses de prix profiteront en premier lieu aux gros consommateurs de l'industrie, puis aux moyennes et petites entreprises. En Angleterre, ces bais- ses ont été de 24 à 30 % entre 1990 et 1997, alors que les ménages n'ont vu leur facture diminuer que depuis deux ans, et cela de 11 %.

• A moyen et à long terme, les prix vont s'approcher des coûts marginaux de l'énergie provenant des installations dont les frais de production sont les plus bas. L'énergie de pointe va (de nouveau) coûter nettement plus cher que l'énergie en ruban.

• Pour la plupart des producteurs, la stabilité à long terme des prix de vente au niveau des coûts variables n'est pas supportable financièrement. Le phéno- mène de concentration, déjà observable, devrait fortement s'accélérer et conduire à des structures oligopolistiques. Sur le marché, les producteurs y gagnent le pouvoir d'ajuster l'offre à la demande et ainsi de reporter la tota- lité de leurs coûts sur les distributeurs et les consommateurs d'électricité, voir la possibilité de se créer une rente de monopole.

En Suisse, la situation de l'énergie hydraulique, notamment celle des cen- trales à accumulation, va s'améliorer après une période difficile. Plus l'ouverture du marché à l'échelon européen et la résorption des capacités excédentaires seront rapides, plus les prix de l'énergie de pointe remonte- ront.

132 Effets économiques

En Suisse, ce sont avant tout les entreprises de l'industrie de base, gourmandes d'énergie, qui devraient profiter de ces prix plus favorables. Selon une étude de l'université de Cologne publiée en 1997, les coûts de production réduits se tradui- raient par des produits finis moins chers, accroissant d'autant le revenu disponible des consommateurs finaux et relançant par conséquent l'économie. On ne peut chif- frer l'ampleur de cet effet, car les collectivités publiques risquent de voir diminuer les recettes qu'elles tirent de l'électricité, avec pour conséquence une baisse des in- vestissements et du revenu du travail. La baisse des prix ne devrait cependant pas être la seule ou la plus importante conséquence de l'ouverture du marché. Un sec- teur de l'électricité tourné dans son ensemble vers l'économie de marché représente- ra vraisemblablement un facteur important pour l'économie nationale. L'ouverture du marché doit par conséquent, dans le domaine de l'électricité également, être au centre des efforts de revitalisation que le Conseil fédéral a exigés dans le cadre du second train de mesures en vue de la relance économique.

133 Effets sur la production indigène d'électricité

Les effets de la concurrence renforcée par l'ouverture du marché aussi bien à l'intérieur de la Suisse que dans le reste de l'Europe, seront le plus fortement res- sentis dans le domaine de la production d'électricité. Jusqu'ici, les investissements à long terme dans les centrales électriques ont été faits dans l'idée que les coûts de production pouvaient être reportés sur les prix et les tarifs. Les conditions de four- niture et d'acquisition résultaient en règle générale de la structure des compagnies d'électricité d'importance nationale, de celle des compagnies cantonales et de celle

6678

des entreprises de distribution, ou bien elles étaient réglées dans des contrats à long terme. L'ouverture du marché va les modifier, car les clients éligibles vont pouvoir profiter librement des offres les plus avantageuses. En raison des réductions de prix probablement concédées par certains producteurs, les installations dont les coûts de production très élevés ne seront plus à même d'en couvrir la totalité. En consé- quence, certaines d'entre elles ne pourront plus être amorties dans la mesure. prévue et il en résultera des investissements non amortissables (INA).

L'Office fédéral de l'énergie (OFEN) a fait évaluer l'importance des INA dans une étude conduite en collaboration avec l'industrie de l'électricité6. Plusieurs scénarios de l'évolution des prix reflétant divers degrés de rapidité de l'ouverture du marché et de la résorption des capacités excédentaires en Europe ont été envisagés et le vo- lume des INA qui en résulterait a été calculé. Selon les scénarios 3 et 5, considérés comme les plus probables, et compte tenu d'un taux d'intérêt réel de 3 à 4 %, les INA atteignent un montant compris entre 700 et 1800 millions de francs (cf. tab. 4).

Sur la base d'une évolution modérée des prix et de la résorption à moyen terme des capacités excédentaires de production d'électricité, selon l'étude de l'OFEN, deux tiers des 44 centrales au fil de l'eau les plus récentes ne pourraient pas être amorties complètement. Il s'agit avant tout des installations ne dépassant pas 10 mégawatts. Plus de 40 % des centrales au fil de l'eau se trouvent en zone montagneuse. Sur les dix centrales à accumulation récentes considérées dans l'étude, cinq ne pourraient pas être amorties complètement. Elles se trouvent en montagne, mais elles sont par- tenaires de sociétés établies en plaine. Dans les deux catégories de centrales hydrau- liques, un petit nombre d'installations non rentables sont à l'origine de la part la plus importante des INA. Des centrales nucléaires sont également concernées.

L'Union des centrales suisses d'électricité (UCS) estime (scénario 6) le montant des INA à 4,8 milliards de francs dans le cas d'une ouverture du marché en 1999. Elle se fonde sur des prix sensiblement inférieurs à ceux des autres scénarios, car ils se basent sur ceux du marché spot actuel; de plus, l'UCS présume que le marché réagi- ra plus durablement et plus profondément à l'ouverture. Les droits de prélèvement à long terme à l'étranger, atteignant 3 milliards de francs, ne sont pas inclus dans ces 4,8 milliards de francs; l'UCS estime qu'il faudrait les prendre en compte en cas de dédommagement.

6 · Nicht amortisierbare Investitionen als Folge der Marktöffnung im Elektrizitätsbereich, Econcept, septembre 1997, EDMZ-Nr.805.586 d

6679

Tableau 6

Investissements non amortissables selon divers scénarios de prix

Investissements non amortissables [millions de francs 1999]

Scénario de

Scénario de

Scénario de

Scénario de

Scénario de

prix 2

prix 3

prix 4

prix 5

prix 6

Excédents jus- Excédents jus- Excédents jus- Excédents jus- Excédents jus- qu'en 2005, en- qu'en 2005, en- qu'en 2005, en- qu'en 2009, en- qu'en 2009, en- suite prix un suite prix infé- suite prix net- suite comme

peu supérieurs rieurs à ceux

tement supé-

suite comme scénario 3

scénario 3

à ceux

d'aujourd'hui rieurs à ceux

Probable en

Scénario de l'in-

d'aujourd'hui

Scénario pro- bable en cas de désaffectations

d'aujourd'hui

cas d'excé-

dustrie électri-

dents de pro-

que, excédents

duction persis-

persistants à bas

tants

prix

Ouverture en 1999 (prix du marché européen dès 1999)

Taux d'intérêt r=3 %

655

1205

277

1454

Taux d'intérêt r=4 % 901

1416

337

1766

4879

Ouverture en 2006

(prix du marché européen dès 2006)

Taux d'intérêt r=3 %

331

668

94

821

Taux d'intérêt r=4 %

343

714

128

858

.

Seul le marché révélera comment les prix évolueront et influenceront l'amortis- sement des investissements en Suisse. Cela dit, les réactions à ces INA peuvent va- rier selon les entreprises. Certaines grandes compagnies nationales pourraient même amortir à l'avance en puisant dans leurs réserves (p. ex. NOK dans le cas des cen- trales d'Ilanz). On peut également imaginer une vente d'installations à la société suisse pour l'exploitation du réseau, les recettes étant utilisées pour le rembourse- ment de capitaux empruntés. Les petites entreprises, telles que les compagnies can- tonales ou les sociétés distributrices, n'ont pas cette possibilité.

Les chiffres du tableau 6 se basent sur les coûts actuels des entreprises d'électricité. Ceux-ci comprennent les bénéfices, taxes et autres rétributions encore usuelles au- jourd'hui et n'épuisent pas le potentiel de réduction des coûts. Une diminution de 20 % des coûts de production (bénéfices et impôts sur les gains compris) entraînerait une réduction des INA de plus d'un quart. Par ailleurs, il faut tenir compte du fait que le scénario 5, considéré comme étant le plus probable, avec des INA de l'ordre de 1,8 milliard de francs, se fonde sur l'ouverture complète du marché dès 1999. Or, l'ouverture ne débutera qu'à compter de l'entrée en vigueur de la LME, à partir de l'an 2001; par conséquent, le montant des INA s'en trouvera encore réduit. Avec une ouverture du marché progressive à hauteur de 21 % les trois premières années et de 34 % les trois années suivantes, les INA diminueront encore. En effet, pendant la période de transition, les prix pourraient encore être répercutés sur les clients captifs

6680

:

!

dans la même mesure (ou presque) qu'aujourd'hui. L'étude n'a pas non plus pris en compte l'augmentation des capacités de la centrale nucléaire de Leibstadt, qui aura pour effet de ramener à long terme les coûts de production de cette installation à un niveau compétitif. Vu ces considérations, une évaluation actualisée des INA devrait donner un résultat nettement inférieur. Par ailleurs, lors de l'augmentation de la ca- pacité de ladite centrale et de la prolongation de l'autorisation d'exploitation de celle de Mühleberg, le Conseil fédéral s'est prononcé contre la couverture des INA pour les centrales nucléaires.

134 Effets sur la structure de l'économie électrique

Les structures de l'économie électrique se sont en général considérablement modi- fiées dans les pays qui ont ouvert leur marché. La Suisse aussi doit s'attendre une telle évolution, à cause du caractère généralement local de ces structures ainsi que de leur imbrication. La pression des coûts et de la productivité conduira de plus en plus à des coopérations et à des fusions visant à mettre à profit les potentiels d'économie et de rendement qu'elles recèlent. A cela, il faut ajouter les avantages d'échelle des grandes entreprises, qui joueront un rôle toujours plus important. Lors de l'acqui- sition des moyens d'investissement et d'exploitation, ainsi que lors de leurs inter- ventions sur le marché, les grandes entreprises peuvent profiter de leur position de force pour obtenir de meilleures conditions, et elles disposent aussi de plus d'infor- mations et de connaissances spécialisées. Mais les modifications structurelles de- viennent inévitables aussi lorsque, pour des raisons financières, des entreprises ne peuvent pas survivre et disparaissent par fusion, vente ou pire, par mise en faillite.

La dynamique de l'adaptation devrait être différente selon qu'une entreprise est di- rectement soumise à la concurrence entre producteurs ou qu'elle se meut dans le domaine réglementé du transport et de la distribution d'énergie électrique. Dans la production, on devrait observer une accélération des concentrations d'entreprises, ainsi que le montre l'expérience acquise en Angleterre et aux Pays-Bas. En ce qui concerne les compagnies d'électricité d'importance nationale, des alliances et des concentrations avec des partenaires suisses ou étrangers (il en a déjà été réalisé) sont à l'ordre du jour. Parmi les entreprises partenaires, on peut s'attendre au contraire à une dissociation par échange de participations, ce qui conduira à des relations de propriété et à des majorités plus claires parmi les futurs concurrents.

En ce qui concerne les entreprises de distribution d'électricité, on devrait constater après l'ouverture du marché la pression de la concurrence et des coûts devrait être moins forte que pour les entreprises productrices, car elles peuvent plus aisément re- porter leurs dépenses sur les consommateurs. Mais là aussi, les avantages d'échelle conduiront à des concentrations. En effet, une demande suffisamment forte leur permettra d'influencer le facteur de coût le plus important, qui est l'acquisition d'électricité. Les distributeurs pourront également mettre à profit les avantages d'échelle dans le domaine administratif (mesure de la consommation et facturation). Comme dans d'autres pays, on pourra voir émerger de nouveaux secteurs d'activité par des alliances avec des entreprises étrangères à la production et à la distribution d'énergie électrique, mais qui opèrent dans les domaines des télécommunications, de l'exploitation et de l'entretien, de la technologie des bâtiments, de la sécurité, no- tamment. On verra probablement se poursuivre et peut-être se renforcer l'évolution, observée depuis plusieurs années en Suisse, vers des entreprises de services dans le

6681

İ

!

1

domaine de l'énergie, lesquelles se sont fait une place sur le marché de la chaleur, dans la production, le commerce et la vente d'énergies renouvelables ainsi que dans les prestations aux consommateurs.

Une autre conséquence de l'ouverture du marché pourrait être l'apparition de nou- veaux acteurs tels que les courtiers et agents d'affaire en électricité. Informé à l'avance des prix et des conditions et grâce à leur connaissance du rapport entre l'offre et la demande, ils pourraient être à même de négocier des contrats d'acquisi- tion intéressants pour les clients éligibles. Ces nouveaux acteurs devraient profiter du fait que la recherche d'informations pour obtenir les offres les plus favorables exige un effort considérable de la part du client. Il n'est d'ailleurs pas exclu que les entreprises de distribution elles-mêmes offrent de tels services.

L'évolution rapide du monde des affaires contraint aussi les entreprises d'électricité à plus de souplesse dans les décisions. Les entreprises de droit public, d'économie mixte ou qui sont intégrées dans les administrations communales sont plutôt dés- avantagées, étant soumises à des procédures compliquées et lentes par nature. Ainsi, les entreprises cantonales et communales risquent de se transformer de plus en plus en sociétés anonymes. Elles ne seraient pas forcément privatisées pour autant, car elles pourraient rester la propriété des pouvoirs publics. Mais une telle transforma- tion simplifierait considérablement leur vente ultérieure au secteur privé. La privati- sation des entreprises publiques ne serait donc pas le moyen de la libéralisation, mais sa conséquence possible.

135 Effets sur la consommation d'énergie et l'environnement

L'enquête commandée par l'OFEN cherchait à évaluer les conséquences de l'ouverture du marché sur la consommation d'énergie et sur l'environnement7. Il ap- paraît que les effets sur l'environnement de l'augmentation de la demande d'électricité découlant de la baisse de prix devraient rester minimes. Tendancielle- ment, cette diminution de prix va cependant, à long terme, à l'encontre des objectifs d'économies du programme Energie 2000 et de son programme subséquent, les- quels seront encore plus difficiles à atteindre. Il en va de même en ce qui concerne les chances de commercialisation de toutes les énergies renouvelables et du cou- plage chaleur-force (CCF). Un nouveau marché pourrait pourtant se constituer pour la vente de courant généré par les installations CCF et par les énergies renouvelables en raison de la nouvelle réglementation de la prise en charge sur les réseaux. Si, à partir de 2010, on remplaçait les centrales nucléaires par des centrales indigènes alimentées aux combustibles fossiles - ce qui paraît plausible en raison de la pres- sion économique, qui conduit à préférer des installations moins gourmandes en in- vestissements et plus rapidement réalisables - il faudrait compter avec une augmen- tation considérable des émissions de CO2. On ne peut contrer une telle évolution que par des efforts soutenus visant à la récupération des rejets de chaleur, à la multi- plication des pompes à chaleur (en remplacement des chauffages électriques à résis- tance), à la promotion des énergies renouvelables et à l'utilisation rationnelle de l'énergie, surtout de l'électricité. Des problèmes analogues se poseraient si aux cen- trales nucléaires suisses existantes on substituait des importations supplémentaires d'électricité, étant donné que celle-ci proviendrait pour une part essentielle de cen-

7 cf. note 5

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İ

i

İ

trales thermiques alimentées aux combustibles fossiles. Les problèmes s'aggrave- raient si les centrales hydrauliques n'étaient pas renouvelées, faute d'être suffisam- ment compétitives. Aussi le Conseil fédéral entend-il renforcer considérablement le programme subséquent d'Energie 2000 par une taxe sur l'énergie à affectation spé- ciale. Il veut également remplacer progressivement les centrales nucléaires existan- tes, dans la mesure du possible sans augmentation des émissions de CO2, au moyen surtout de technologies à bon rendement énergétique, d'énergies renouvelables (dont la force hydraulique) et, si nécessaire, d'une stratégie combinée du couplage chaleur-force et des pompes à chaleur.

La construction de lignes de transport supplémentaires en raison de l'ouverture du marché devrait rester modeste. L'Italie devrait augmenter ces prochaines années ses capacités de production d'électricité au moyen de centrales à cycles combinés. L'importance de la Suisse comme pays de transit d'énergie électrique devrait donc diminuer. Des études semblables faites pour l'Allemagne montrent que les échanges de courant augmenteront quelque peu à court terme, mais qu'ils finiront par se sta- biliser à un niveau inférieur à ce qu'il est actuellement. Cette évolution résulte du nivellement progressif des prix de l'énergie primaire sur le marché européen. Comme il est meilleur marché de transporter l'énergie primaire que l'électricité, les centrales seront construites là où il y a demande de courant, ce qui tendra à réduire le besoin de transport d'énergie électrique.

136 Effets sur la politique régionale

Les effets de l'ouverture du marché sur la politique régionale seront plus marqués dans les cantons alpins. Les cantons et les communes du Tessin, des Grisons, de . Glaris, de la Suisse Centrale, de l'Oberland bernois et du Valais ont profité jusqu'à présent, à des degrés divers, de l'exploitation de la force hydraulique. C'est ce qui ressort d'une enquête commandée par la Conférence des gouvernements des cantons alpins8 et d'estimations tirées d'une étude de l'Union des centrales suisses d'élec- tricité9 (cf. tab. 7). Avec un profit annuel global de l'ordre du milliard de francs, la force hydraulique est pour ces cantons un facteur économique non négligeable.

Tableau 7

Evaluation du profit économique tiré de la force hydraulique par les cantons alpins

Nature du profit

Montants annuels Remarques en mio. de fr.

Redevances hydrauliques, taxes, 4101 impôts

dont env. 40 % aux communes

Investissements dans les centrales 3002 électriques

moyenne 1991-95, dont 43 % gé- nérant des emplois en montagne, env. 600-800 personnes-années

8 Öffnung des Elektrizitätsmarktes Schweiz; Brugger, Hanser und Partner AG, juillet 1997 9 Charges financières de l'électricité en rapport avec des communautés de droit public, Prof. Dr. A. Menzl, UCS, septembre 1996

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1

Nature du profit

Montants annuels Remarques en mio. de fr.

Emploi et masse salariale dans 2003

le secteur de la production

annuellement 2000 personnes- années (évaluation)

Contributions aux installations de 403 l'infrastructure, etc.

Droit de retour potentiel ou indemnité de désistement

503

moyenne annuelle; fortes fluctua- tions liées à l'expiration des con- cessions

1 Cantons d'Uri, Schwyz, Obwald, Grisons, Tessin, Valais

2 Cantons d'Uri, Schwyz, Obwald, Nidwald, Glaris, Grisons, Tessin, Valais

3 Evaluation portant sur toutes les régions de montagne (y compris l'Oberland bernois)

L'importance de la force hydraulique va se modifier suite à la libéralisation partielle ou totale du marché. Les redevances hydrauliques, les redevances spéciales et les prestations privilégiées au profit des communes de site subiront une pression à la baisse. Selon les indications fournies par les cantons alpins, ces charges représentent · environ 1,7 ct./kWh, ce qui paraît acceptable en proportion du prix à la consomma- tion payé actuellement. Par rapport au prix moyen à l'exportation, de l'ordre de 5,7 ct/kWh, elles représentent par contre 30 % environ. Selon les coûts de produc- tion d'une centrale donnée, le niveau des redevances va déterminer si l'on peut ob- tenir un prix de vente qui en couvre la totalité. En comparaison des centrales ali- mentées aux combustibles fossiles, les coûts variables des centrales hydrauliques sont faibles. C'est pourquoi elles sont en mesure de couvrir leurs frais de production même lorsque les prix sont bas. Mais comme dans une telle situation, la rémunéra- . tion des capitaux investis et les amortissements seraient limités, les propriétaires et les investisseurs pousseraient inéluctablement à la réduction des redevances.

Le renouvellement à long terme des centrales hydrauliques ne serait probablement plus assuré intégralement. Dans un marché volatil avec des recettes difficilement prévisibles, des délais d'amortissement allant jusqu'à 80 ans constituent un risque considérable qu'il ne sera plus possible de couvrir comme jusqu'à présent au moyen d'une part élevée de capitaux étrangers et de financer à des conditions très favora- bles. A l'avenir, le volume annuel des investissements devrait descendre nettement en dessous de la moyenne établie depuis de nombreuses années. Le Conseil fédéral accepte par conséquent les propositions du Parlement d'utiliser les recettes de la taxe sur l'énergie pour contribuer au financement de l'entretien et du renouvelle- ment des centrales hydrauliques.

La pression des coûts devrait aussi se répercuter sur l'emploi. L'automatisation et la rationalisation de la production et du transport contribueront à améliorer le rende- ment d'exploitation. Des quelque 2000 postes de travail aménagés jusqu'à présent dans les zones alpines pour la production d'électricité, 20 à 30 %10 risquent de dis- paraître au cours des dix prochaines années par suite de ces mesures. Sur le Plateau, cette 'évolution pourrait être moins marquée; le nombre d'emplois offerts par l'industrie de l'électricité étant relativement modeste comparé au nombre total de travailleurs, les conséquences macro-économiques de cette évolution devraient être

10 Evaluation selon l'enquête citée sous note 5

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--

===

plutôt faibles. La tendance, observée depuis quelques années, à l'automatisation et à la rationalisation va sans doute perdurer. Dans les dix années qui viennent, on pré- voit la disparition de. 10 à 15 % des quelques 20 000 emplois de l'industrie suisse de l'électricité (cf. ch. 115.3).

Autre défi, l'approvisionnement avantageux des consommateurs dans les zones pé- riphériques et faiblement peuplées, soit l'obligation d'assurer certaines prestations d'économie générale (service public). Ce qui est vrai pour d'autres secteurs d'infrastructure (p. ex. transports, télécommunications) l'est aussi pour l'industrie électrique: à elle seule, la concurrence ne peut garantir un approvisionnement opti- mal et la sauvegarde des intérêts de l'économie générale. Sans mesures connexes, les centrales électriques, qui opèrent dans un souci de rentabilité, se concentreraient avant tout sur les clients dont l'approvisionnement, peu cher, leur assurerait les meilleurs rendements. Elles s'intéresseraient peu aux réseaux de distribution néces- sitant des frais d'investissement et d'entretien élevés, et utilisés seulement pour l'acheminement de faibles quantités d'énergie. Les catégories de réseau exploitables à peu de frais et donc plus rentables, qui se situent avant tout dans les régions forte- ment peuplées, deviendraient autonomes. Quant aux segments restants, plus chers à l'exploitation, ils ne seraient plus étendus, et leur entretien limité à un minimum, voire carrément négligé. Dans le pire des scénarios, l'absence de mesures connexes pourrait même conduire à la désaffectation de certains tronçons du réseau et, par conséquent, à l'abandon de régions qui y étaient jusque-là reliées. La LME prévoit deux mesures susceptibles de prévenir efficacement une telle évolution. Il s'agit d'une part de l'obligation faite aux entreprises d'approvisionnement de raccorder, dans leur aire de desserte, tous les consommateurs finaux et tous les producteurs d'électricité, et, d'autre part, de la compétence conférée aux cantons d'obliger les exploitants de réseau à étendre ce dernier et à alimenter des clients captifs même en- dehors de leur aire de desserte (cf. ch. 204). En outre, la loi prévoit l'introduction de la solidarité tarifaire pour l'acheminement de l'électricité (cf. ch. 202.2, al. 2). Ce principe permet de répartir les coûts du réseau sur le plus grand nombre possible de consommateurs finaux, et d'empêcher ainsi que des charges unilatérales ne pèsent exclusivement sur des régions déjà désavantagees sur le plan économique.

137 Effets sur la sécurité de l'approvisionnement

La sécurité de l'approvisionnement en électricité dépend fondamentalement de l'interconnexion européenne et des capacités de production existantes, en particulier des capacités excédentaires. Alors que le réseau de transport au profit du marché in- térieur européen se trouve dans une phase d'extension, il faut s'attendre à une con- solidation du parc actuel des centrales électriques et à une réorientation de la pro- duction.

La puissance libre, disponible une fois déduites la charge effectivement utilisée et la puissance de réserve, permet d'évaluer les capacités excédentaires en Europe conti- nentale. Elle varie selon la saison (la consommation est plus faible en été et plus forte en hiver) et les possibilités d'utilisation (à court terme: énergie de pointe pro- venant d'installations à accumulation et de turbines à gaz; à plus long terme: énergie en ruban et centrales en modulé). D'après le rapport semestriel II/98 de l'UCPTE (Union pour la Coordination de la Production et du Transport de l'Electricité), la puissance libre des partenaires de l'UCPTE s'élevait, en janvier 1997, à 5,4 % de la

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puissance globale des centrales suisses et des prélèvements, dont 3,4 % étaient utili- sables à long terme. En juillet 1997, la puissance libre se montait à 11,1 %, dont 5,3 % pouvaient être utilisés sur une longue période. La puissance libre des installa- tions suisses est constituée exclusivement de capacités utilisables à court terme. D'après les estimations le l'UCPTE, celles-ci s'élèveront à 3,8 GW environ pendant le semestre d'hiver 2001 et à environ 6,5 GW au semestre d'été 2001.

La disparition du monopole d'approvisionnement oblige les exploitants de centrales à s'aligner sur les prix du marché et à mettre hors service les installations non renta- bles (cf. ch. 131). Par ailleurs, tant que le prix du marché permet une rentabilité suf- fisante, de nouvelles centrales aux coûts de production plus faibles (p. ex. centrales chaleur-force au gaz) feront leur apparition et amèneront des capacités supplémen- taires. Ainsi, la désaffectation de centrales s'accompagnera forcément d'un mouve- ment contraire avec l'arrivée sur le marché de nouvelles capacités. L'évolution des capacités de production est par conséquent difficile à prévoir avec précision. On peut s'attendre à une réduction des capacités excédentaires. De même, les investis- seurs devraient faire preuve de plus de flexibilité en matière d'investissements, compte tenu de l'évolution probable des prix, par rapport à la stratégie actuelle, fortement conditionnée par le monopole dans le domaine de l'approvision-nement, où les coûts sont répercutés sur les clients. Ainsi, la garantie de l'approvi- sionnement pourrait coûter moins cher aux consommateurs.

Dans l'ensemble, sous réserve de l'approvisionnement sûr en énergies primaires (surtout le gaz naturel), aucune péjoration notable de la sécurité de l'approvision- nement en électricité n'est à craindre.

138 Evaluation des effets

Globalement, on constate que pendant le période transitoire, les effets négatifs de l'ouverture du marché prédomineront. Ce n'est qu'à plus long terme que les avanta- ges macro-économiques devraient rétablir la situation, voire l'améliorer. C'est pour- quoi il est indispensable que, durant la période transitoire et au-delà, les inconvé- nients de l'ouverture du marché soient compensés ou, pour le moins, atténués par des mesures connexes. Les principaux éléments de cette stratégie sont les suivants:

• Ouverture du marché par étapes de trois ans: pendant les trois premières · années, accès accordé aux gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 20 GWh et aux entreprises d'approvisionnement à hauteur de 10 % de leurs ventes à des clients captifs. Au cours des trois années suivantes, ac- cès accordé aux gros consommateurs dont la demande annuelle dépasse 10 GWh et aux entreprises d'approvisionnement à hauteur de 20 % de leurs ventes à des clients captifs.

Garantie du service public: introduction de l'obligation de raccorder les consommateurs finaux et les producteurs d'électricité aux réseaux existants; compétence cantonale en matière d'extension des réseaux et de raccorde- ment des clients finaux en-dehors des réseaux existants; solidarité tarifaire pour l'acheminement d'électricité à un niveau de tension donné.

• Introduction d'une taxe d'incitation sur l'énergie et affectation d'une partie des recettes à la promotion économique des nouveaux agents renouvelables et à l'utilisation rationnelle de l'énergie (dont l'électricité), au maintien et au

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renouvellement des centrales hydrauliques et à l'octroi d'aides financières pour les investissements (temporairement) non amortissables dans des cen- trales hydrauliques (cf. ch. 145).

Le Conseil fédéral est d'avis que la mise en œuvre de ces mesures permettra de ré- duire à un minimum les incidences négatives de l'ouverture du marché.

14 Rapport avec la législation régissant la concurrence et l'énergie

Le projet de LME modifie la répartition des compétences entre le droit de la concur- rence et celui qui régit l'énergie. Dorénavant, la commission d'arbitrage jugera, en se fondant sur la LME, des questions de droit d'acheminement et de rétribution de l'acheminement. Le surveillant des prix ne peut que transmettre des recommanda- tions à ce sujet (art. 14, al. 3) à la commission d'arbitrage.

Inversément, l'art. 15 permet au surveillant des prix d'intervenir davantage sur les prix de l'électricité fixés ou approuvés par les autorités. Sur ce sujet, il a non seule- ment le droit de formuler des recommandations, mais encore la possibilité de pren- dre des mesures selon les art. 9 à 11 de la loi sur la surveillance des prix.

141 Loi sur les cartels

L'art. 31bis, al. 3, let. d, de la constitution autorise la Confédération à édicter des dispositions pour remédier aux conséquences nuisibles, d'ordre économique ou so- cial, des cartels ou des groupements analogues. La loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la concurrence (LCart; RS 251) vise à empêcher les conséquences nuisibles d'ordre économique ou social imputables aux cartels et aux autres restrictions de la concurrence et à promouvoir ainsi la concurrence dans l'intérêt d'une économie de marché fondée sur un régime libéral (art. 1 LCart). La loi s'applique aux entreprises de droit privé ou de droit public qui sont parties à des · cartels ou à d'autres accords en matière de concurrence, qui sont puissantes sur le marché ou participent à des concentrations d'entreprises (art. 2, al. 1, LCart). Mais selon l'art. 3, al. 1, let. a, la loi ne s'applique que pour autant que d'autres prescrip- tions n'excluent pas la concurrence, notamment des prescriptions qui établissent un régime de marché ou de prix de caractère étatique. Ainsi la loi reconnaît que de tel- les prescriptions peuvent exclure la concurrence sur un segment donné du marché. La loi ne s'applique alors que dans la mesure où les prescriptions établissant un ré- gime de marché ou de prix de caractère étatique laissent place à un comportement concurrentiel et donc à l'application des critères qui y ressortissent (FF 1995 I 472s).

Le projet de LME formule notamment des principes concernant l'acheminement obligatoire et la rétribution correspondante (art. 5 et 6) ainsi que la garantie de l'approvisionnement (art. 10 et 28). Ce sont des segments de marché où il existe dé- sormais une réglementation spéciale, de sorte que la loi sur les cartels ne s'appli-que pas. Selon l'art. 14, al. 1, du projet, les litiges liés à l'acheminement obligatoire et à sa rétribution sont du ressort de la future commission fédérale d'arbitrage (cf. ch. 206). En cas d'abus de prix, cette autorité demandera l'avis de la surveillance des prix.

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:

La commission de la concurrence ou son secrétariat peut toujours, s'appuyant sur ses compétences en matière cartellaire, ouvrir des procédures en vertu des art. 5 (accords illicites) et 7 (pratiques illicites d'entreprises ayant une position dominante) LCart contre des entreprises de l'électricité, et examiner conformément à l'art. 10 de cette loi les concentrations des entreprises soumises à l'obligation de notifier. Il faut rappeler ici la question, encore non résolue dans notre pays, de savoir si le refus op- posé par un exploitant de réseau à l'acheminement doit être considéré comme un abus de position dominante au sens de l'art. 7 Lcart qui peut être poursuivi par la commission au moyen d'une procédure prévue par la loi. Selon le message relatif à la LCart, on peut parler de refus illicite d'entretenir des relations commerciales au sens de l'art. 7, al. 2, let. a, LCart notamment lorsqu'une entreprise occupe une po- sition de monopole de droit public ou qu'elle seule dispose des équipements indis- pensables pour fournir certaines prestations (FF 1995 I 472). Il reste à déterminer dans quelle mesure cette définition peut être comprise comme une adhésion à la «Essential facilities doctrine», appliquée en particulier en droit de la concurrence aux USA et dans l'UE. Selon cette doctrine, il y a abus inadmissible lorsqu'une en- treprise refuse à une autre l'accès, contre rémunération équitable, à ses propres ré- seaux ou à d'autres équipements infrastructurels, si l'autre entreprise se trouve ainsi dans l'incapacité, pour des raisons juridiques ou réelles, de se positionner sur le marché en aval.

L'évolution que déterminera cette doctrine n'est pas encore connue, à l'instar des conséquences de son application éventuelle. Force est de constater que dans sa ju- risprudence, le Cour européenne de justice s'est montrée très réticente jusqu'ici quant à son applicabilité. L'ouverture du marché de l'électricité doit obéir à des rè- gles claires. Les problèmes qu'elle posera ne pourront être résolus à coups de déci- sions isolées de la commission de la concurrence sur l'accès des tiers au réseau. Ce serait laisser sans réponses de nombreuses questions touchant par exemple la société pour l'exploitation du réseau, la rétribution de l'acheminement, le service public, les investissements non amortissables. Il appartient au législateur de régler ces ques- tions de manière adéquate dans la LME.

. Dans l'éventualité d'une sous-enchère (émanant p.ex. de fournisseurs de courant étrangers), on doit enfin se demander si la loi sur les cartels permettra d'agir contre le dumping, une fois ouvert le marché de l'électricité. La LCart (art. 7, al. 2, let. d) déclare illicite, de la part d'une entreprise ayant une position dominante, la sous- enchère en matière de prix ou d'autres conditions commerciales dirigée contre un concurrent déterminé. Selon l'art. 4, al. 2, de cette loi, est considérée comme occu- pant une position dominante l'entreprise qui est à même, en matière d'offre et de demande, de se comporter de manière essentiellement indépendante par rapport aux autres participants au marché. Étant donné les structures actuelles du marché, au- cune entreprise d'électricité n'occupera une position dominante dans un avenir pro- che. Au contraire, la possibilité donnée à des entreprises étrangères d'alimenter des clients suisses renforcera encore la concurrence.

Une entreprise d'électricité ayant déjà investi a intérêt à offrir du courant dès que le prix du marché couvre au moins les frais variables. Pour autant que la concurrence s'exerce réellement sur les marchés de l'électricité, les fournisseurs ne feront pas des prix inférieurs aux coûts variables. En effet, les entreprises ne pourront pas par la suite compenser les pertes subies par des prix surfaits. Par ailleurs, si en situation de concurrence réelle des sociétés d'électricité étrangères ayant des coûts variables moins élevés font des offres plus avantageuses que les entreprises suisses, leur dé-

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.

marche n'est pas criticable du point de vue concurrenciel. Voilà pourquoi la loi sur les cartels ne comporte aucune disposition qui permettrait d'intervenir contre une entreprise n'occupant pas une position dominante.

142 Loi concernant la surveillance des prix

Pour empêcher des abus dans la formation des prix, l'art. 31 septies cst. prévoit que la Confédération édicte des dispositions sur la surveillance des prix et des prix recom- mandés s'appliquant aux biens et aux services offerts par des organismes de droit public ou de droit privé qui occupent une position dominante sur le marché. Lorsque le but à atteindre l'exige, ces prix peuvent être abaissés. Cet article constitutionnel a donc pour objectif de combattre les abus dans la formation des prix. Son champ d'application comprend, à raison de la matière, les prix des marchandises et des ser- vices et, à raison des personnes, tous les organismes puissants sur le marché. Les entreprises de droit public sont elles aussi visées de façon explicite.

D'après la loi du 20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix (LSPr; RS 942.20), il incombe au surveillant des prix d'observer l'évolution des prix, d'empêcher les augmentations de prix abusives et le maintien de prix abusifs (art. 4 LSPr). Dans la mesure du possible, il s'efforce de parvenir à un règlement amiable avec l'auteur de l'abus allégué (art. 9 LSPr). Par le passé, de tels accords ont été conclus avec différents producteurs de courant. Le surveillant des prix peut interdire une augmentation ou ordonner une baisse de prix (art. 10 LSPr). La LSPr ne prévoit cependant aucun recours juridique contre le dumping.

Si une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une commune décide ou approuve une augmentation de prix, le surveillant peut proposer d'y renoncer. Il ne peut toutefois pas l'interdire (art. 14, al. 1, LSPr). Ainsi, lors- qu'un abus de prix est constaté, le surveillant peut uniquement émettre une recom- mandation. Cette disposition n'est pas sans conséquence. Selon la législation ac- tuelle, en effet, les tarifs appliqués par la majorité des entreprises d'électricité en Suisse doivent être approuvés par une autorité politique, en vertu des prescriptions cantonales et communales.

Le projet de LME établit des principes relatifs à la rétribution pour l'acheminement sur le réseau (art. 6) et au calcul des tarifs pour la fourniture d'électricité aux clients captifs (art. 28, al. 1, let. b, et al. 2). Les litiges concernant l'acheminement sur le ré- seau et sa rétribution sont réglés par la commission d'arbitrage (art. 14, al. 1). En l'occurrence, le surveillant des prix doit se contenter de formuler des recommanda- tions (art. 14, al. 3). En revanche, il reste compétent, en vertu de la LSPr, pour le prix du courant (sans la rétribution de l'acheminement). L'art. 15 du projet de LME propose d'étendre les compétences du surveillant des prix lorsque les prix sont déci- dés ou approuvés par une autorité législative ou exécutive.

143 . Loi fédérale contre la concurrence déloyale

La loi fédérale du 19 décembre 1986 contre la concurrence déloyale (LCD; RS 241) vise à garantir, dans l'intérêt de toutes les parties concernées, une concurrence loyale et qui ne soit pas faussée. Dans le contexte de la libéralisation des marchés de l'électricité, la question se pose de savoir dans quelle mesure il est possible de se

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fonder sur la LCD pour lutter contre le dumping. Avec l'ouverture du marché de l'électricité, certains grands producteurs indigènes ou étrangers pourraient en effet être tentés de casser provisoirement ces prix, afin de mettre hors circuit leurs concur- rents et de dominer ensuite le marché.

La loi fédérale contre la concurrence déloyale protège contre une politique de prix artificiellement bas menée de façon systématique. D'une part, elle intervient contre les offres trompeuses (art. 3, let. f); d'autre part, l'art. 2 (principe) met lui aussi des limites aux offres se situant en-dessous du prix réel.

Le fait constitutif de formes d'appel prévoit l'interdiction de vendre en-dessous du prix coûtant. De par sa conception, ce fait constitutif est cependant fortement axé sur le commerce de détail. Il ne peut pratiquement s'appliquer que dans les situations où le prix trompe le client sur les capacités du fournisseur. Tel ne peut être le cas que dans les secteurs où le prix qui ne couvre pas les frais peut être compensé sur d'autres marchandises ou prestations. Compte tenu des différentes catégories de clients, ce subventionnement croisé ne peut être exclu dans le domaine de l'élec- tricité. Selon la loi, la tromperie est présumée lorsque le prix de vente est inférieur au prix coûtant habituel. Le défendeur peut néanmoins réfuter cette présomption en prouvant qu'il n'y a pas eu tromperie et que l'offre n'est pas inférieure au prix coû- tant qu'il pratique habituellement.

En vertu de l'art. 2 LCD, est déloyal et illicite tout comportement ou pratique com- mercial qui est trompeur ou qui contrevient de toute autre manière aux règles de la bonne foi et qui influe sur les rapports entre concurrents ou entre fournisseurs et clients. En soi, l'offre en-dessous du prix coûtant fait partie de l'arsenal autorisé de la concurrence. Seules des circonstances particulières la rendent déloyale. Selon la doctrine et la jurisprudence dominantes, tel est le cas lorsqu'elle est systématique- ment utilisée pour anéantir les concurrents. Le Tribunal fédéral a estimé qu'une telle mesure ne devait pas avoir pour objectif de se débarrasser de la concurrence par des ventes illégales à prix sacrifiés (ventes sauvages) dans l'intention de dominer le marché (ATF 85 II 443). Il est cependant difficile parfois de prouver cette intention.

La loi fédérale contre la concurrence déloyale relève du droit privé. En conséquence, ni la Confédération ni les cantons ne peuvent intervenir dans le cas d'un acte de concurrence déloyale commis par un fournisseur d'électricité étranger, à moins qu'ils ne s'en trouvent lésés, dans leurs intérêts économiques, en leur qualité de su- jets de droit privé, de concurrents ou de clients. En revanche, les concurrents, les clients, les associations professionnelles ou économiques et les organisations de consommateurs disposent d'une panoplie étendue d'actions (art. 9, 10 et 23 LCD).

144 Loi sur l'énergie

Adoptée par l'Assemblée fédérale le 26 juin 1998, la loi sur l'énergie (LEne; RS 730.0) est entrée en vigueur le 1er janvier 1999, en même temps que l'ordon- nance y relative du 7 décembre 1998 (RS 730.01). La loi ne contient aucune dispo- sition concernant l'ouverture du marché. Pièce maîtresse de la future politique. éner- gétique, la loi sur l'énergie doit permettre d'exécuter le mandat constitutionnel ré- sultant de l'adoption de l'article énergétique. Il en va de même de la LME. En effet, si l'ouverture du marché de l'électricité doit avant tout permettre d'améliorer l'efficacité de l'approvisionnement en électricité, les autres objectifs de politique énergétique n'en sont pas négligés pour autant. L'approvisionnement en électricité

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doit être à la fois économique, sûr et compatible avec les exigences de la protection de l'environnement. Même dans un marché ouvert, l'électricité doit être utilisée de façon économique et rationnelle; en outre, les énergies indigènes et renouvelables ne doivent pas être négligées.

144.1 Installations productrices d'électricité alimentées aux combustibles fossiles (art. 6 LEne)

Selon cette disposition, avant d'autoriser la construction ou la transformation d'une installation productrice d'électricité alimentée aux combustibles fossiles, l'autorité compétente en vertu du droit cantonal étudie si le besoin d'énergie peut être couvert au moyen d'agents renouvelables et les possibilités d'utiliser judicieusement les re- jets de chaleur. Cette disposition découle de l'exigence d'un approvisionnement énergétique rationnel et respectueux de l'environnement. Elle peut être en contra- diction avec les besoins d'une fourniture économique pour le client, mais ne l'est pas forcément. Dans la mesure où les mesures sont économiques, il faut récupérer la chaleur et recourir aux énergies renouvelables. Même lorsqu'elles ne sont pas opti- males dans l'optique de l'économie d'entreprise, ces méthodes peuvent être compa- tibles avec l'ouverture du marché, pour autant qu'elles n'entraînent pas des coûts disproportionnés. D'une manière générale, il serait inadmissible que des mesures de protection de l'environnement occasionnant des coûts nets soient considérées comme incompatibles avec le marché (les coûts externes doivent également être pris en considération). Ce principe s'applique aussi à la récupération de chaleur et à l'utilisation d'énergies renouvelables.

144.2 Conditions de raccordement des producteurs indépendants (art. 7 LEne)

Les entreprises chargées de l'approvisionnement énergétique de la collectivité sont tenues de reprendre les surplus d'énergie produits de manière régulière par les pro- ducteurs indépendants (art. 7, al. 1, LEne). Cette obligation a pour effet d'élargir l'offre et de soutenir ainsi les efforts en vue de l'ouverture du marché. Elle constitue certes une entorse à la libéralisation du marché, puisqu'elle restreint la liberté des entreprises publiques fournisseuses d'énergie de conclure des contrats de prélève- ment avec les producteurs de leur choix; mais elle répond au mandat constitutionnel de favoriser les énergies renouvelables. Cette intervention sur le marché se justifie d'autant plus qu'elle ne vise que de modestes quantités d'énergie.

Plus encore que l'obligation de reprise, il importe de définir les principes de rétribu- tion (art. 7, al. 2, LEne). Dans les cas où celle-ci se fonde sur les prix du marché ap- plicables à des énergies équivalentes, le distributeur soumis à l'obligation de reprise n'est pas moins bien loti que s'il devait se fournir auprès des grandes compagnies cantonales ou nationales. Il ne saurait donc être question d'une entrave au marché.

La rétribution de l'électricité obtenue à partir d'énergies renouvelables se base non pas sur les prix du marché à court terme, mais sur des coûts marginaux à longue échéance (art. 7, al. 3, LEne). Cette disposition favorise les petites installations de production décentralisées, étant donné qu'elles profitent généralement d'un prix du courant plus élevé et que par ailleurs, elle ne fournissent pas leur énergie de façon

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régulière et prévisible. Cet alignement sur les coûts marginaux à longue échéance conduit à une rétribution correcte sur le plan macro-économique; il signifie toutefois que les entreprises d'approvisionnement ne peuvent profiter de prélèvements favo- rables et, à court terme, de surplus d'énergie provenant du marché de l'électricité. Pour les centrales hydrauliques, la rétribution basée sur les coûts marginaux à lon- gue échéance se limite donc aux installations dont la puissance est inférieure ou égale à 1 MW, cela afin d'éviter une trop lourde mise à contribution des distribu- teurs. Dans certains cas, l'autorité compétente en vertu du droit cantonal peut en outre réduire la rétribution lorsque, de toute évidence, il existe une disproportion entre le tarif de reprise et les coûts de production.

L'obligation de reprise et de rétribution sera sans conteste acceptable au moins aussi longtemps que les entreprises chargées de l'approvisionnement de la collectivité au- ront suffisamment de clients captifs (c'est-à-dire n'ayant pas encore accès au mar- ché). Toutefois, on peut légitimement se demander si les conditions de reprise de l'énergie excédentaire se justifient encore dans un marché complètement ouvert. Les entreprises d'approvisionnement n'ayant plus de clients captifs, leur mandat s'en trouve modifié par la force des choses. Peut-on alors raisonnablement leur demander de continuer à promouvoir les énergies renouvelables? A cet égard, il convient de remarquer qu'en vertu de l'art. 7, al. 7, de la loi sur l'énergie, les cantons peuvent constituer un fonds de compensation en faveur des entreprises chargées de l'approvisionnement de la collectivité qui doivent, dans une mesure supérieure à la moyenne, reprendre de l'énergie électrique des producteurs indépendants. Ce fonds sera avant tout alimenté par les entreprises qui produisent, transportent ou distri- buent de l'électricité dans le canton concerné. Ce modèle de répartition du coût de la promotion des énergies renouvelables entre tous les consommateurs d'électricité est compatible avec l'ouverture du marché. Conformément au mandat constitutionnel, les entreprises d'électricité peuvent être obligées d'assumer des obligations en fa- veur de l'économie générale, même dans un marché libéralisé. L'UE cherche elle aussi à définir des conditions générales permettant aux producteurs indépendants de conserver toutes leurs chances après l'ouverture du marché.

Les dispositions restrictives de la loi sur l'énergie concernant la rétribution ainsi que le fonds cantonal de compensation susmentionné font qu'en fin de compte, les con- ditions de raccordement prévues par la loi pourront être conservées, même dans un marché entièrement libéralisé. Par conséquent, elles ne nécessitent aucune modifi- cation dans le cadre de la législation sur le marché de l'électricité, sous réserve, bien entendu, d'une éventuelle adaptation au vu des expériences futures.

144.3 Encouragement de la production de courant à l'aide d'agents renouvelables (art. 13 LEne)

Les aides financières accordées par la Confédération et les cantons pour des instal- lations qui ne sont pas encore rentables peuvent constituer une certaine distorsion du marché, alors même qu'elles ne couvrent qu'une partie des frais supplémentaires non amortissables (art. 14, al. 2 et 4, LEne). Mais s'agissant d'un coup de pouce initial, le subventionnement de l'énergie photovoltaïque, par exemple, est défenda- ble, même dans l'optique politique. En outre, par rapport au chiffre d'affaires global de la branche, les montants prévus à cet effet ne sont guère importants. A long terme, l'augmentation de la production de courant par le biais des énergies renou-

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velables entraînera un élargissement de l'offre et donc un renforcement du marché. La promotion de la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables doit respecter les dispositions de la convention de l'OMC sur les subventions et les me- sures compensatoires.

145 Taxes sur l'énergie

Le 15 juin 1998, le Conseil national a transmis l'arrêté fédéral concernant la taxe écologique sur l'énergie, au Conseil des Etats. L'arrêté a été conçu par la commis- sion de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) du Conseil national, après que le plénum eut inscrit dès le mois de juin 1997 la propo- sition Suter/David comme disposition supplémentaire (taxe sur l'énergie, art. 14bis) dans la loi sur l'énergie. La taxe sur l'énergie a été séparée de la loi pour permettre l'entrée en vigueur de celle-ci au début de 1999, comme prévu. L'arrêté, dont la va- lidité est limitée à 25 ans, doit permettre de prélever une taxe de 0,6 ct/kWh sur toutes les énergies non renouvelables (pétrole, gaz, charbon, électricité nucléaire). Le produit de la taxe, de l'ordre de 800 à 900 millions de francs nets par année, ali- mentera un fonds réservé au financement exclusif, à raison d'au moins un quart de sa valeur, des trois secteurs suivants: énergies renouvelables, techniques d'utilisa- tion rationnelle de l'énergie, conservation et renouvellement des centrales hydrauli- ques.

Adopté par le Conseil national, l'arrêté n'a pas trouvé grâce aux yeux du Conseil des Etats, qui a notamment contesté sa constitutionnalité. Le 10 mars 1999, la Chambre haute a approuvé un contre-projet à l'initiative énergie et environnement, rédigé par sa propre Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE-E). Il s'agit d'un article constitutionnel 24octies, al. 5 à 9 (nouveaux) pour l'introduction d'une taxe destinée à encourager l'utilisation des agents énergétiques non renouvelables, conforme au nouveau régime financier as- sorti d'incitations écologiques. Ce contre-projet doit permettre d'introduire, dès 2004, une taxe sur l'utilisation d'agents énergétiques fossiles et nucléaires, dont le taux variera en fonction de l'impact sur le climat et l'environnement; le produit ser- vira avant tout à réduire les charges salariales grevant l'économie. Par ailleurs, le Conseil des Etats entend opposer également un contre-projet à l'initiative solaire. Il s'agit d'une nouvelle disposition transitoire (art. 24) de la constitution fédérale, li- mitée à dix ans, prévoyant l'introduction d'une taxe d'encouragement de 0,2 ct/kWh, dont le produit serait réservé. Le produit d'environ 300 millions de francs net par année qui en résultera sera affecté à des objectifs similaires à ceux de l'arrêté sur une taxe énergétique (à l'exception de la compensation directe des investisse- ments non amortissables des centrales hydrauliques). Autre pas important en direc- tion de la proposition du Conseil national: le Conseil des Etats a approuvé, parallè- lement à la disposition transitoire, l'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique, en tant que législation d'application. En cas d'acceptation par le peuple et les cantons, la taxe d'encouragement pourra par conséquent être prélevée dès l'an 2001. Ainsi, par rapport au projet du Conseil national, la perte de temps est négli- geable. Sur le fond, le Conseil fédéral s'est rallié à la proposition du Conseil des Etats, dont il approuve les grandes lignes quant au montant et à la durée des mesures d'encouragement dans le domaine de l'énergie.

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Au printemps de 1999, la CEATE du Conseil national a elle aussi accepté le prin- cipe de la proposition émanant du Conseil des Etats. Contrairement à ce dernier, elle reste cependant acquise à une taxe de 0,6 ct./kWh et souhaite limiter la disposition transitoire à 20 ans. Elle maintient par ailleurs que dans certains cas, des moyens fi- nanciers doivent pouvoir être libérés pour faciliter la compensation d'investisse- ments non amortissables dans les centrales hydrauliques.

L'ouverture du marché de l'électricité est étroitement liée aux taxes sur les énergies non renouvelables examinées par les Chambres fédérales. En effet, l'introduction d'une telle taxe permettrait de simplifier la LME. Pour éviter que les énergies re- nouvelables, et en particulier la force hydraulique indigène (électricité hydraulique), ne fassent les frais de la libéralisation, la loi doit impérativement s'accompagner de mesures connexes: en raison de la baisse des prix de l'électricité à laquelle il faut s'attendre en cas d'ouverture du marché fait que des centrales hydrauliques, notam- ment celles qui sont de construction récente et dont les coûts de production sont éle- vés, ne seront plus compétitives, ce que la politique de l'énergie veut éviter. Les art. 8, al. 311, et 11, al. 312, de la directive CE sur le marché intérieur de l'électricité pré- voient des mesures visant à privilégier l'électricité issue d'énergie renouvelable. . Toutefois, ces mesures sont difficiles à mettre en œuvre et leur efficacité est res- treinte. Aussi les auteurs du projet de LME ont-ils renoncé. La taxe sur les énergies non renouvelables examinée par le Parlement est un instrument de promotion de la force hydraulique indigène nettement plus efficace, ce d'autant plus qu'une partie des recettes doit être affectée à des mesures de maintien et de renouvellement des centrales hydrauliques. La préférence donnée à l'approvisionnement en électricité issue d'agents renouvelables constitue bien une atteinte à la libre concurrence sur le marché de l'électricité. En comparaison des coûts externes occasionnés par les au- tres énergies, celle-ci est toutefois modeste et conforme au principe de la propor- tionnalité si elle est judicieusement appliquée.

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146 Coordination et simplification des procédures d'autorisation

Le 25 février 1998, le Conseil fédéral a publié le message concernant la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (FF 1998 2221). Le projet est examiné par les Chambres fédérales (élimination des divergences). Il prévoit une procédure concentrée pour différents projets d'infra- structure. Une simple autorisation sera nécessaire pour satisfaire aux exigences du droit fédéral. Les autres services fédéraux concernés seront entendus par l'autorité en charge de la procédure. Toutes les autorisations exigées en vertu de la législation fédérale (loi sur l'aménagement du territoire, loi sur la protection des eaux, loi sur les forêts, etc.) feront l'objet d'une décision globale. Les autorisations en vertu du droit cantonal ne seront plus nécessaires. Sont concernées, dans le domaine énergé- tique, les procédures d'autorisation relatives aux installations électriques, aux ins- tallations de transport par conduites et aux centrales hydrauliques dans les zones frontalières ou intercantonales (concessions fédérales). Cette simplification de la

11 «Un Etat membre peut imposer au gestionnaire du réseau, lorsqu'il appelle les installa- tions de production, de donner la priorité à celles qui utilisent des sources d'énergie re- nouvelables ou des déchets ou qui produisent de la chaleur et de l'électricité combinées.»

12 «Un Etat membre peut imposer au gestionnaire du réseau de distribution, .. . » etc. (comme ci-dessus).

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procédure de décision dans le domaine énergétique est une contribution importante au renouvellement économique et à la consolidation du marché suisse et va donc dans la même direction que le projet de LME.

147 Loi sur les forces hydrauliques et loi sur la protection des eaux

Lors de la révision partielle de la loi fédérale du 22 décembre 1996 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH; RS 721.80), la limite supérieure des droits d'eau a été portée de 54 à 80 francs par kW de puissance brute (le Conseil fédéral avait pro- posé une augmentation à 70 francs.). Ainsi, l'électricité hydraulique renchérit de 0,37 ct/kWh. Ce relèvement de la limite supérieure des droits d'eau constitue une intervention majeure sur le marché de l'électricité, car la plupart des cantons récla- ment le maximum prescrit par la Confédération (même s'ils n'y sont pas obligés). Cependant, cette modification n'étant entrée en vigueur que récemment (1er mai 1997), il n'est pas indiqué de réexaminer la question dans le cadre de la LME. (Quant à la suspension de l'autorisation obligatoire pour les exportations d'électri- cité hydraulique, cf. ch. 148.)

Les dispositions sur les débits résiduels et l'assainissement (art. 31 ss et 80 ss) de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.2) ont, selon l'installation considérée, des répercussions substantielles sur la production d'électricité hydraulique, tout particulièrement pendant les mois d'hiver, importants pour l'économie électrique. La plupart du temps, elles n'influencent pourtant guère les coûts de la production d'énergie. Les rares exceptions à cette règle signalent gé- néralement un problème réel d'environnement. Le Parlement connaissait bien ce contexte lorsqu'il a adopté la réglementation sur les débits résiduels, qui représente un compromis entre les intérêts de la protection des eaux et de leur utilisation. C'est un des principaux éléments de la conception et de l'exploitation d'installations hy- droélectriques respectueuses de l'environnement. La loi a été largement approuvée par le peuple le 17 mai 1992. Sa modification ne s'impose pas.

148 Loi sur l'approvisionnement du pays, loi sur l'énergie nucléaire et loi sur le CO2

La loi fédérale du 8 octobre 1982 sur l'approvisionnement du pays (LAEP; RS 531) fixe les mesures préventives à prendre au titre de la défense nationale économique ainsi que les mesures visant à assurer l'approvisionnement du pays en biens et servi- ces d'importance vitale lors des graves pénuries, auxquelles l'économie n'est pas en mesure de remédier par ses propres moyens. Elle n'a aucun rapport direct avec l'ou- verture du marché de l'électricité et demeurera valable après l'entrée en vigueur de la LME (concernant les répercussions de l'ouverture du marché de l'électricité sur la sécurité de l'approvisionnement, cf. ch. 137).

En vertu de l'art. 24quater, al. 2, de la constitution (cst.) et de l'art. 4, al. 1, let. d, de la loi du 23 décembre 1959 sur l'énergie atomique (LEA; RS 732.0), l'expor-tation d'énergie produite par la force hydraulique ou nucléaire est soumise à autorisation. Par là, on a voulu assurer au pays un approvisionnement suffisant en électricité, même en cas de pénurie. C'est ce que garantit aujourd'hui la loi sur l'appro-

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visionnement du pays. Le régime de l'autorisation pour l'exportation de l'électricité est par conséquent dépassé. En-dehors des situations d'urgence, où la loi sur l'ap- provisionnement du pays s'applique de toute manière, il enfreint en outre les articles XI et XX du GATT. D'ailleurs, l'autorisation d'exporter l'électricité hydraulique n'est plus exigée dans l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 1999 176). L'art. 24 du projet de LME propose donc l'abrogation pure et simple de cette obligation (mais non du régime de l'obligation concernant la dérivation des eaux vers l'étranger).

La loi sur l'énergie atomique et l'arrêté fédéral du 6 octobre 1978 y relatif (AF LEA; RS 732.01) mériteraient à maints égards une révision. A cela s'ajoute que l'arrêté fédéral expire à la fin de l'an 2000. Par ailleurs, le moratoire appliqué à la construction de centrales nucléaires, accepté par le peuple et la cantons le 23 sep- tembre 1990 (art. 19, dispositions transitoires, cst.), prend également fin en l'an 2000. La procédure de consultation concernant la révision intégrale de la législation sur l'énergie atomique sera donc lancée au cours du second semestre de 1999. Indé- pendamment de la future libéralisation du marché de l'électricité, ces travaux légis- latifs s'imposent d'urgence.

Sur le plan législatif, il n'existe aucun lien direct entre la LME et la future loi sur l'énergie nucléaire. Un tel lien apparaît en revanche sur le plan matériel: la politique d'investissement de l'économie électrique subira une modification en profondeur à la suite de la libéralisation du marché. Les installations de production avec un fort apport de capitaux et de long délais d'amortissement (c'est notamment le cas des centrales nucléaires et des centrales hydrauliques) céderont toujours plus la place à des installations nécessitant moins de capitaux (centrales thermiques à gaz ou à va- peur, turbines à gaz, installations à couplage chaleur-force). L'ouverture du marché de l'électricité conduira à une aggravation de la situation économique non seulement dans le domaine des énergies renouvelables, mais aussi dans celui de l'énergie nu- cléaire. Outre les problèmes d'ordre politique, c'est là une raison importante pour ne pas construire prochainement de centrales nucléaires, même pour remplacer les ins- tallations existantes.

La preuve du besoin en matière de centrales nucléaires vise à empêcher la construc- tion de plus de centrales nucléaires que nécessaire. En principe, il s'agit là d'un élé- ment étranger au marché, car les décisions relatives aux nouvelles capacités de pro- duction se prennent au niveau politique et ne sont pas dictées par le marché. Il con- vient pourtant de remarquer qu'aucun projet de construction de centrale nucléaire ne serait déposé s'il ne présentait pas aussi un intérêt économique. Aujourd'hui, la po- pulation concernée n'accepte les nouvelles installations qui si elles sont indispensa- bles; aussi la preuve du besoin a-t-elle tout son sens sur le plan politique. Cela dit, même prouvée, la nécessité d'une installation est loin d'en garantir l'acceptation politique.

Le 17 mars 1997, le Conseil fédéral a publié son message concernant la loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2 (FF 1997 III 395). Le projet est actuellement examiné par le Parlement. Il prévoit de ramener les émissions de CO2 à un niveau de 10 % inférieur à celui de 1990, d'ici à l'an 2010. Une taxe n'est envisagée que si les mesures déjà décidées, prévues et volontaires ne permettent pas d'atteindre les ob- jectifs fixés. Cependant, l'introduction d'une telle taxe n'interviendra pas avant l'an 2004 (les deux Chambres ne se sont pas mises d'accord sur la question de savoir qui, du Conseil fédéral ou du Parlement, sera habilité à l'introduire, le moment

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voulu). Qui plus est, le produit de la taxe devra être intégralement restitué à la po- . pulation et à l'économie.

Grâce à la loi sur le CO2, la Suisse pourra atteindre ses objectifs en matière de ré- duction du gaz carbonique et respecter les engagements pris à l'échelon internatio- nal. Si une taxe sur le CO2 devait être introduite, elle modifierait les rapports de concurrence des différents types de production d'électricité en privilégiant les cen- trales alimentées aux combustibles non fossiles. Cette mesure se justifie tout à fait dans l'optique de la protection du climat; en outre, le renchérissement de l'énergie primaire incite à la recherche d'un degré d'efficacité aussi élevé que possible dans la production d'électricité et à la récupération de chaleur. Par ailleurs, si l'on renonce à remplacer les centrales nucléaires existantes par de nouvelles installations du même type, la taxe CO2 réduira la tentation de leur substituer une production d'électricité par des agents fossiles.

149 Responsabilité civile en matière d'ouvrages d'accumulation

En 1995, le DETEC et le DFJP ont mis en consultation un avant-projet de loi fédé- rale sur la responsabilité civile en matière d'ouvrages d'accumulation13 qui prévoit que la responsabilité civile de l'exploitant d'un tel ouvrage est engagée en cas de dommages causés par le débordement de masses d'eau. Il répond également des at- teintes causées par des éléments naturels, des faits de guerre ou par la faute grave d'un tiers. En outre, le propriétaire est tenu de contracter des assurances responsabi- lité civile privées et de les compléter par une assurance fédérale. Le Conseil fédéral peut prescrire une couverture à concurrence d'un milliard de francs.

L'avant-projet a été largement approuvé lors de la consultation, même si un certain nombre de modifications ont été proposées. Ce sont avant tout les primes d'assurance qui ont suscité des demandes d'éclaircissement. En 1996, le Conseil fé- déral a chargé le DETEC de rédiger un message. Entre temps, le DETEC a décidé de modifier par la même occasion la loi fédérale du 22 juin 1877 sur la police des eaux (RS 721.10) et de l'unir aux dispositions relatives à la responsabilité civile pour aboutir ainsi à un seul texte législatif (loi sur les ouvrages d'accumulation). Une deuxième procédure de consultation sera lancée pour ce nouvel avant-projet. Etant donné que les effets économiques produits par les primes de responsabilité civile dépendent dans une large mesure de la nouvelle réglementation du marché de l'électricité, la consultation ne sera lancée qu'une fois adopté le message concernant la LME.

15 Rapport avec le droit cantonal

Le projet de LME n'affecte pas les compétences cantonales en matière de produc- tion d'électricité (en particulier l'art. 24bis, al. 1, cst.) et de consommation économi- que et rationnelle de l'énergie (art. 24octies cst.). Conformément à l'art. 24quater, al. 1, cst. (article sur l'électricité), la Confédération a le droit d'édicter des dispositions lé-

13 La loi du 18 mars 1983 concernant la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN; RS 732.44) institue déjà la responsabilité causale illimitée pour les dommages nucléaires causés par des installations nucléaires ou par le transport de matières nucléaires.

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gislatives sur le transport et la distribution de l'énergie électrique. Il s'agit d'une simple règle de compétence, qui laisse au législateur une grande marge de manœu- vre pour décider quels objets il entend régler. Cette norme constitutionnelle attribue à la Confédération une compétence étendue, faisant concurrence à celles des can- tons. Cela signifie que les cantons peuvent continuer à réglementer certains domai- nes, pour autant que la Confédération ne fasse pas usage de sa compétence. Dans le cas de la LME, la Confédération exerce sa compétence en vertu de l'art. 24quater, al. 1, de la constitution fédérale, dans la mesure où elle institue une obligation d'acheminement et de rétribution (art. 5 et 6), édicte des dispositions au sujet de la comptabilité (art. 7) et, en particulier, exige la constitution d'une société suisse pour l'exploitation du réseau à haute tension (en règle générale 220-380 kV; art. 8 et 26). Pour le reste, les cantons conservent leurs compétences, également en matière de transport et de fourniture d'énergie électrique. Il leur est toutefois interdit d'édicter des dispositions restreignant les possibilités du marché définies dans la LME. Les éventuels monopoles de fourniture et obligations d'achat inscrits dans la législation cantonale et qui toucheraient des consommateurs finaux, des producteurs et des en- treprises d'approvisionnement éligibles selon la LME (art. 5, al. 1, et 25) seront nuls et non avenus dès l'entrée en vigueur de la loi (art. 3 et art. 2, disp. transitoires cst.) et doivent par conséquent être abrogés.

Compte tenu de cette répartition des compétences, les cantons peuvent notamment, dans le cadre de la liberté du commerce et de l'industrie, ordonner la création sur leur territoire d'une société cantonale pour l'exploitation des réseaux à basse tension (qui ne relèvent pas de la société suisse pour l'exploitation du réseau). De même, la LME n'empêche aucunement les cantons et les communes d'édicter des dispositions concernant la perception d'un supplément sur le prix de l'électricité au titre des me- sures d'économie et des énergies renouvelables ou l'introduction de taxes incitatives sur la consommation d'électricité. Dans ces domaines, les compétences cantonales restent intactes. En vertu de l'art. 15 de la LME, le prix du courant est toutefois soumis, sans restrictions, à la surveillance des prix, même s'il a été fixé par une au- torité législative ou exécutive.

Dans un marché libéralisé, l'acheminement d'électricité par un territoire public (p.ex. pré communal) demeurera considéré comme une forme d'utilisation accrue d'un domaine public. Comme par le passé, les pouvoir publics peuvent octroyer ce droit au moyen d'une concession, et exiger une indemnité (taxe de concession) en contre-partie de cette utilisation particulière (acheminement d'électricité). Dans ce domaine non plus, la LME ne contient aucune disposition restreignant l'autonomie des cantons ou des communes de quelque manière que ce soit. Cela dit, il convient de remarquer que les indemnités (facultatives ou imposées par la loi) versées jusqu'à présent par l'économie électrique seront emises en cause par l'ouverture du marché. Elles ne pourront être maintenues que si elles sont justifiées et transparentes.

En vertu du droit fédéral, l'attribution de droits d'eau par les cantons ou les commu- nes est régie par les dispositions pertinentes de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH; RS 721.8). Conformément à ces dis- positions, les autorités cantonales ou communales sont libres de fixer des conditions générales et des obligations. Ici non plus, la nouvelle loi n'apporte aucune restric- tion.

Les art. 10 et 28 de la LME contiennent des dispositions relatives au service public. L'exécution de ces deux articles relève des cantons. Ils peuvent édicter des disposi-

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tions cantonales en la matière ou dans le cadre de la modification ou de l'adaptation des concessions (p.ex. en liant les concessions à des obligations ou conditions).

Enfin, il faut mentionner les législations cantonales et communales relatives aux marchés publics ainsi que l'accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les mar- chés publics (RS 172.056.4). Aux niveaux cantonal et communal, cette législation vise notamment à encourager la concurrence entre fournisseurs, à garantir l'égalité de traitement et à assurer la transparence et l'utilisation économique des fonds pu- blics. Les centrales électriques (en particulier les entreprises de distribution) de droit public ou d'économie mixte sont soumises à la législation sur les marchés publics pour leurs achats d'électricité. Cela signifie qu'elles sont tenues, pour l'électricité qu'elles peuvent acheter sur le marché ouvert, de respecter les dispositions de la procédure d'adjudication, dans la mesure où les valeurs seuils fixées pour les livrai- sons et les prestations sont dépassées. Cette procédure relativement compliquée constitue, pour les acteurs de droit public ou d'économie mixte, un sérieux handicap par rapport à la concurrence sur le marché libre. A n'en pas douter, la tendance à la privatisation des centrales électriques publiques n'en sera que plus marquée. Au vu de la réglementation de l'UE, il faut par ailleurs se demander s'il ne conviendrait pas, dans l'accord intercantonal sur les marchés publics, de prévoir des exceptions pour les achats d'électricité.

Dans d'autres domaines aussi, les cantons sont appelés à abroger les dispositions entravant le marché de l'électricité. Il serait par exemple possible d'assouplir les concessions pour l'exploitation de la force hydraulique, de réduire les redevances publiques ou d'abroger les dispositions concernant la livraison d'énergie gratuite ou à prix réduit. Par ailleurs, les cantons ne sont pas tenus d'exploiter intégralement la possibilité d'exiger des droits d'eau de 80 francs prévue par la loi.

16 Résultats de la procédure préliminaire

161 Travaux préliminaires

Dans le cadre du deuxième train de mesures visant à revitaliser l'économie suisse, le Conseil fédéral a chargé le DETEC d'élaborer un rapport sur les possibilités d'une ouverture du marché dans le domaine des énergies de réseaux. Un groupe de travail composé de représentants de l'administration fédérale, des entreprises d'électricité et des gros consommateurs industriels a donc été constitué. Son rapport «Ouverture du marché de l'électricité» de juin 1995 a été soumis au Conseil fédéral le 22 décembre 1995. Les propositions qu'il contenait ont été approfondies au sein d'un groupe de travail élargi aux cantons, aux petits consommateurs et aux organisations de protec- tion de l'environnement. Entrée en vigueur début 1997, la directive CE sur le mar- ché intérieur de l'électricité a largement influencé les travaux. Les propositions qui en sont sorties ont été publiées en janvier 1997 dans un rapport de l'OFEN intitulé «Ouverture du marché dans le domaine de l'électricité».

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Le 25 juin 1997, le Conseil fédéral a pris acte du dit rapport et a chargé le DETEC d'élaborer un projet de loi-cadre sur le marché de l'électricité, fondée sur les princi- pes de la subsidiarité et de la coopération, visant l'ouverture intégrale du marché de l'électricité, de telle sorte que les petits consommateurs aient également accès au ré- seau.

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162 Projet mis en consultation

Le 18 février 1998, le Conseil fédéral a chargé le DETEC de soumettre l'avant- projet de LME, assorti d'un rapport explicatif, aux cantons, aux partis politiques et aux associations et organisations intéressées, avec un délai de réponse au 15 mai 1998.

Les principes de la coopération et de la subsidiarité figuraient déjà au centre de cet avant-projet. L'idée était d'ouvrir le marché de l'électricité en prévoyant l'accès ré- glementé au réseau (Regulated Third Party Access) sur une base contractuelle. L'ouverture devait se faire par étapes, de telle sorte que neuf ans après l'entrée en vigueur de la loi, le marché suisse de l'électricité soit intégralement ouvert.

Le projet prévoyait la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau de transport. Les exploitants actuels de réseaux de transport disposaient d'un délai de transition de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi pour choisir une solution à leur convenance.

Le projet mis en consultation contenait d'importantes mesures connexes, notamment la priorité accordée à l'électricité produite à partir d'agents renouvelables. Il pré- voyait en outre la perception d'augmenter le prix de l'électricité pour compenser ces investissements non amortissables (INA) et pour contribuer au maintien et au renou- vellement des centrales hydrauliques.

163 Résultats de la procédure de consultation

Le 16 septembre 1998, le Conseil fédéral a pris acte du rapport du DETEC relatif à la procédure de consultation et en a autorisé la publication. Les résultats de la con- sultation sont brièvement résumés ci-après. Le rapport publié contient des informa- tions plus détaillées.

Sur les 136 destinataires invités à s'exprimer, 98 ont répondu, et 53 autres organis- mes se sont exprimés spontanément.

La plupart des participants à la consultation ont reconnu la nécessité d'une loi sur le marché de l'électricité. Ils approuvent pratiquement tous l'idée d'une libéralisation du marché suisse. De même, l'objectif consistant à ouvrir intégralement ce marché après une période transitoire, a rencontré une large approbation. Enfin, l'accès ré- glementé au réseau (Regulated Third Party Access) n'a pas non plus été contesté. Pour ce qui est de l'évaluation du projet dans son ensemble, les avis étaient néan- moins très partagés. Pour certains, il s'agissait d'une bonne base, d'autres exigeaient qu'il soit entièrement remanié.

La Conférence des directeurs cantonaux de l'énergie (CDE) a approuvé le projet et l'orientation générale de la LME. Elle a tout particulièrement salué la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau et l'accès au marché des consommateurs finaux (cependant, les entreprises distributrices ne devraient pouvoir accéder qu'après les trois premières années, et suivre ensuite le calendrier prévu par le pro- jet). La CDE aurait préféré que les dispositions relatives à la promotion des énergies renouvelables figurent dans la loi sur l'énergie mais n'est néanmoins pas hostiles à leur intégration dans la LME. En ce qui concerne la compensation des INA, elle a exigé une application restrictive et son remboursement imputé sur d'éventuels gains ultérieurs des centrales.

6700

.

Tous les cantons ont approuvé la nécessité d'une loi sur le marché de l'électricité. Pour ce qui est des modifications à apporter, la plupart ont renvoyé expressément à la prise de position de la CDE ou en ont repris à leur compte tout ou partie de ses exigences. Un groupe de cinq cantons s'est distingué des autres par ses requêtes (ZH, ZG, AI, SG, TG): en tant que loi visant à réglementer le marché, la LME ne devrait pas comporter de dispositions relatives à la promotion des énergies renou- velables ni à la compensation des INA. L'ouverture du marché devrait se faire plus progressivement. La Conférence des gouvernements des cantons alpins a proposé en revanche une ouverture plus rapide au cas où la taxe d'incitation sur les énergies re- nouvelables serait acceptée, ce qui permettrait la compensation des INA, l'assainissement des installations existantes et l'aménagement écologique des cours d'eau.

Le projet a reçu un accueil très mitigé des partis politiques représentés aux Cham- bres fédérales. Le PRD l'a rejeté en bloc et exigé qu'il soit remplacé par un arrêté fédéral. C'est dans les rangs du PSS que le projet a trouvé le plus grand soutien; le PDC, le PLS et l'UDC ont demandé qu'il soit remanié à fond. A l'exception du PSS, tous les partis ont rejeté l'idée d'une société suisse pour l'exploitation du ré- seau; certains d'entre eux ont préféré celle d'un organe de coordination neutre, tel qu'il a été proposé par le secteur de l'électricité. Les mesures connexes étaient très controversées: le PES et le PSS ont approuvé le traitement prioritaire des énergies renouvelables, tandis que le PDC, le PRD, le PLS et l'UDC se sont prononcés con- tre de telles dispositions promotionnelles. La compensation des INA a trouvé des partisans (PDC, PLS, PSS, UDC) et des opposants (PES, DS). Le PDC et le. PSS étaient favorables au rythme d'ouverture du marché, alors que le PLS et l'UDC ont préféré la proposition du secteur de l'électricité (ouverture par étapes sur 10 ans, sans accès au marché des entreprises distributrices au moment de l'entrée en vi- gueur).

Les organisations économiques ont demandé que le projet soit remanié. Il devrait être allégé; selon les circonstances, un arrêté fédéral pourrait suffire. La plupart des organisations préconisent une loi limitée à la réglementation du marché. Seul un pe- tit nombre d'entre elles a approuvé les mesures visant à promouvoir les énergies re- nouvelables ou estimé que le projet n'allait pas assez loin dans ce domaine. Une mi- norité s'est prononcée en faveur d'une société suisse pour l'exploitation du réseau. La compensation des INA a trouvé à peu près autant de partisans que d'opposants. Quant au rythme d'ouverture du marché, il devrait plutôt être accéléré; le Vorort s'est rallié à la proposition du secteur de l'électricité (ouverture par étapes sur dix ans, sans accès au marché des entreprises distributrices au moment de l'entrée en vi- gueur).

Les organisations techniques et politiques de l'énergie ont pour la plupart exigé que le projet soit remanié à fond. Certains ont même proposé de renoncer à une loi en faveur d'un arrêté fédéral. La moitié environ des organes consultés a regretté que le projet ne prévoie pas une loi se limitant à réglementer le marché. La majorité a rejeté la proposition d'une société suisse pour l'exploitation du réseau, exigeant à sa place un organe de coordination neutre, conformément à l'idée du secteur de l'électricité. La compensation des INA a trouvé peu d'opposants. L'ouverture du marché devrait se faire selon la proposition commune de la branche.

Parmi les organisations de consommateurs, les représentants des gros consomma- teurs ont demandé un arrêté fédéral, ou du moins une loi de réglementation du mar- ché. La plupart des autres organisations ont adhéré à l'idée d'une société suisse pour

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l'exploitation du réseau. Elles ont également approuvé, avec certaines restrictions, la compensation des investissements non amortissables. L'ouverture plus rapide du marché a été généralement exigée.

Les organisations écologistes ont généralement bien accueilli le projet. Toutes ont approuvé les dispositions visant à promouvoir les énergies renouvelables et la créa- tion d'une société suisse pour l'exploitation du réseau. Peu d'entre elles se sont op- posées à la compensation des INA qui devrait néanmoins être assortie de certaines restrictions. L'accélération du rythme d'ouverture leur apparaît souhaitable.

En résumé, un participant sur huit préférerait un arrêté fédéral à une loi. Un tiers en- viron exige une loi cadre allégée de ses éléments étrangers au marché. Environ deux tiers des participants approuvent la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau. Le traitement prioritaire des énergies non renouvelables est rejeté par la majorité. Un cinquième des participants refuse toute compensation des investisse- ments non amortissables et un tiers l'assortit de conditions restrictives. Un quart des participants préconise une période de transition plus longue et refuse l'accès au mar- ché des entreprises d'approvisionnement dès l'entrée en vigueur de la loi. En outre, un participant sur sept demande que le rythme d'ouverture soit accéléré.

164 Révision du projet mis en consultation

Le 16 septembre 1998, le Conseil fédéral a pris acte des résultats de la procédure de consultation relative à la LME, et publié le rapport à ce sujet. Le DETEC a été char- gé de conduire, avec les principales forces politiques, des entretiens bilatéraux sur les points controversés. Ces entretiens devaient permettre de parvenir à un consen- sus, notamment en ce qui concerne les mesures connexes, le calendrier d'ouverture du marché et l'accès garanti (société pour l'exploitation du réseau).

Entre fin septembre et début octobre 1998, quatre entretiens ont eu lieu avec les groupes suivants: cantons et Union des villes suisses; Union des centrales suisses d'électricité (UCS); Vorort; organisations écologistes, groupements de consomma- teurs et organisations syndicales. Un consensus a été obtenu en ce qui concerne la forme (arrêté fédéral ou loi) et la dissolution des rapports contractuels existants. A l'exception de l'UCS, tous les groupes ont accepté la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau. La discussion au sujet de la priorité à accorder aux énergies renouvelables, et plus particulièrement sur le maintien et la rénovation des centrales hydrauliques, s'est reportée sur les projets de taxe sur les agents énergéti- ques non renouvelables, dont le Parlement débat présentement. Des divergences considérables ont cependant subsisté pour ce qui est du calendrier de l'ouverture du marché et de la compensation des investissements non amortissables.

Se basant sur ces entretiens, le Conseil fédéral, lors de deux séances spéciales les 21 et 28 octobre 1998, a notamment décidé de la suite des travaux législatifs. Ainsi, le projet de loi prévoit la mise sur pied d'une société suisse pour l'exploitation du ré- seau, mais pas la compensation des investissements non amortissables des centrales nucléaires. (En revanche, le Conseil fédéral a accordé à la centrale nucléaire de Leibstadt une augmentation de capacité de 15 %, et a prolongé jusqu'en 2012 l'autorisation d'exploitation de la centrale de Mühleberg.) Le 27 janvier 1999, en vue de l'ouverture du marché de l'électricité, le Conseil fédéral a décidé de soutenir, à titre de solution transitoire avant une réforme fiscale écologique, l'introduction . d'une taxe temporaire sur l'énergie (dont le produit se situerait, selon la commission

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du Conseil des Etats, entre 300 et 450 millions de francs). Il ne s'est pas encore pro- noncé sur l'affectation exacte du produit de cette taxe (utilisation rationnelle de l'énergie, énergies alternatives, renouvellement des centrales hydrauliques, «Joint Implementations»). Le 8 mars 1999, le Conseil fédéral s'est prononcé pour la com- pensation limitée à certains cas spécifiques des investissements non amortissables dans les centrales hydrauliques.

165 Interventions parlementaires à classer

En adoptant la loi, le Parlement permettra le classement des interventions figurant en tête du message.

La motion «Electricité. Pour une juste réévaluation des droits de passage» (98.3284) est encore pendante (comme elle était combattue, le Conseil national a décidé le 18 décembre 1998 de reporter la discussion). Dans sa prise de position du 4 novembre 1998, le Conseil fédéral a proposé de la transformer en postulat. Cette intervention pourra également être classée si la loi est adoptée.

2 Partie spéciale: commentaire des dispositions

201 Dispositions générales

201.1 Introduction

Le préambule de la LME mentionne les principales attributions de compétence de la nouvelle constitution, approuvée par le peuple et les cantons le 18 avril 1999, qui entrera probablement en vigueur le 1er janvier 2000, c'est-à-dire avant la LME. La constitutionnalité du projet est examinée au point 61.

Tableau 8

Tableau synoptique des bases constitutionnelles de la LME

Domaine

a Cst.

n Cst.

Eau

24bis, al. 1

76, al. 1 et 2

Electricité

24quater, al. 1

91, al. 1

En. nucléaire

24quinquies

90

Energie

24octies

89

201.2 But (art. 1)

L'art. 1 formule des objectifs, non des normes de conduite. Sans valeur directement normative, il permet d'interpréter les dispositions matérielles qui suivent.

L'al. I précise l'objectif majeur, qui est aussi celui de la directive 96/92/CE du Par- lement européen et du Conseil, du 19 décembre 1996, concernant des règles com- munes pour le marché intérieur de l'électricité (JO nº L 27/20 du 30. 1. 97).

6703

!

L'institution d'un marché de l'électricité axé sur la concurrence, vise à réduire les prix de l'électricité, relativement élevés en Suisse (surtout dans l'industrie) par rap- port à beaucoup d'autres pays.

L'al. 2 fixe les conditions générales de la mise en oeuvre de cet objectif. Il importe en particulier de continuer à garantir un approvisionnement de base sûr et abordable, tout en consolidant la position de force de l'industrie suisse de l'électricité sur le marché européen.

201.3 Champ d'application (art. 2)

Selon l'al. 1, la LME s'applique à l'approvisionnement général du pays, alimenté en courant alternatif 50 Hz. Le système regroupe tant les réseaux de transport (220-380 kV) que les réseaux de distribution à différents niveaux de tension (400 V-160 kV). La construction, l'exploitation et l'entretien de ces installations se fondent sur la loi fédérale du 24 juin 1902 sur les installations électriques (LIE; RS 734.0) ainsi que sur l'ordonnance du 30 mars 1994 sur le courant fort (RS 734.2).

En vertu de l'al. 2, la LME s'applique aussi à d'autres réseaux électriques si des clients éligibles en sont tributaires ou si le développement technique autorise de nouvelles formes de transport. L'intention est d'ouvrir le marché de l'électricité également aux compagnies ferroviaires. Le Conseil fédéral doit pouvoir régler par voie d'ordonnance l'accès au marché du réseau électrique des chemins de fer, par analogie avec les dispositions s'appliquant à l'approvisionnement général du pays. Ainsi les compagnies ferroviaires pourront acquérir le courant nécessaire à l'alimen- tation de leurs réseaux auprès du producteur de leur choix et éventuellement deman- der son transport par le réseau d'une autre compagnie de chemin de fer.

Le réseau électrique des chemins de fer se compose des conduites et éléments d'ins- tallations, reliés entre eux par des liaisons métalliques, nécessaires à l'exploitation d'un chemin de fer électrique. Un tel réseau connecté au-delà des frontières natio- nales n'existe qu'en Allemagne, en Autriche, en Suisse, en Norvège et en Suède. Il est alimenté en courant alternatif monophasé de 16,7 Hz et se compose des lignes de transport réservées à l'alimentation du réseau électrique ferroviaire (transport d'é- nergie de traction de la production aux sous-stations), des lignes d'alimentation (qui amènent du courant du réseau d'alimentation générale du pays au chemin de fer) ainsi que des installations de caténaires proprement dites (lignes de contact, câbles porteurs, postes de commande, etc.). En plus de la LIE, l'ordonnance du 5 décembre 1994 sur les installations électriques des chemins de fer (OIEC; RS 734.42) s'ap- plique à la construction, l'exploitation et l'entretien de ces systèmes. Elle s'applique aussi aux nombreux chemins de fer à voie étroite, trams et trolleybus qui marchent au courant continu de 600 à 1500 volts et qui sont généralement rattachés au réseau d'alimentation générale de 50 Hz par l'intermédiaire des nombreux redresseurs.

La formulation de l'al. 2 permet d'élargir le champ d'application de la LME aux ré- seaux des chemins de fer, mais aussi à des réseaux d'électricité exploités en courant continu, par exemple à d'éventuels réseaux de transport à haute tension à courant continu. En revanche, les caténaires des entreprises de chemins de fer à voie étroite et des entreprises de transport régionaux n'entrent pas en ligne de compte pour des raisons techniques.

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.

Le Conseil fédéral déterminera dans quels cas l'alimentation d'un consommateur fi- nal éligible doit pouvoir passer par le réseau ferré ou par un réseau à courant conti- nu. La construction d'une nouvelle ligne à courant alternatif 50 Hz ne sera envisagée qu'en dernier recours. Tant qu'un réseau ferroviaire ou à courant continu dispose de réserves, son exploitant est tenu d'acheminer le courant pour les consommateurs éli- gibles en contrepartie de la rétribution prévue à l'art. 6. Cette réglementation est particulièrement importante pour les réseaux ferroviaires. Nombre de chemins de fer privés ne peuvent prélever le courant nécessaire dans certaines régions que sur le ré- seau des CFF. Ils doivent pouvoir recourir aux réseaux allemand ou autrichien en se servant du réseau de transport des CFF. Par contre, si une conversion de fréquence est nécessaire, elle sera à la charge du consommateur final ou de son fournisseur.

201.4 Collaboration avec l'économie (art. 3)

L'art. 3 formule d'emblée les principes de la coopération et de la subsidiarité qui sous-tendent la loi, mettant en évidence leur importance primordiale. Conformes aux efforts de dérégulation et de revitalisation de l'économie suisse, ces deux principes ont déjà fait leur entrée dans la législation avec la révision, entrée en vigueur le 1er juillet 1997, de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), avec la loi du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 730.0) et avec le projet de loi sur le CO2 (FF 1997 III 395), qui se trouve au stade de l'élimination des divergences.

L'al. 1 établit le principe de la coopération. La Confédération et les cantons tra- vaillent conjointement avec les organisations de l'industrie à l'exécution de la loi. Au premier plan figure la collaboration avec l'Union des centrales suisses d'élec- tricité (UCS), qui a déjà commencé lors de la préparation du présent projet. La Confédération et les cantons doivent évidemment collaborer avec d'autres organisa- tions touchées, comme les groupements de consommateurs (ménages, gros consom- mateurs industriels). L'art. 23, al. 5, autorise expressément le Conseil fédéral à asso- cier des organisations privées à l'exécution de la loi.

L'al. 2 établit la primauté des interventions privées sur celles des pouvoirs publics (subsidiarité). Cela concerne aussi bien les cantons que la Confédération. En effet, il s'agit ici d'une loi-cadre qui fixe les jalons nécessaires à l'ouverture du marché de l'électricité et en définit les conditions générales. Dans la mesure du possible, on a évité de préciser les détails de l'instauration du marché et de la concurrence dans le domaine de l'électricité. A l'heure actuelle, il est probable que l'industrie de l'électricité les réglera volontairement, par des conventions privées: il pourra s'agir de conventions internes à la branche (p.ex. sur une formule de calcul des coûts selon l'art. 6, al. 3, ou sur la tenue des comptes selon l'art. 7, al. 2). Dans la mesure où ces conventions respectent les principes de la LME, la Confédération et les cantons sont tenus de les reconnaître et de les reprendre, le cas échéant, dans leur législation d'exécution. Si les intéressés ne parviennent pas à s'entendre dans un délai utile sur une solution appropriée, le Conseil fédéral et les cantons édicteront les prescriptions nécessaires (cf. art. 26, al. 1, dernière phrase). Ils peuvent également reprendre entiè- rement ou partiellement des conventions qui, tout en correspondant aux objectifs de la loi, ne couvriraient pas l'ensemble de la profession. Les acteurs du marché qui trouvent de bonnes règles d'exécution seront ainsi récompensés. Du même coup, le

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champ d'application de ces règles s'étendra aux acteurs n'ayant pas adhéré aux con- ventions («free riders»).

201.5 Définitions (art. 4)

Les définitions correspondent dans la mesure du possible aux formulations de la di- rective CE concernant le marché intérieur de l'électricité. Seuls sont définis des mots qui apparaissent dans la partie matérielle du projet. Conformément à l'usage, les mots courants dans la branche et dans la directive figurent au masculin seule- ment.

On entend par «producteurs d'électricité» (let. b) les personnes physiques ou mora- les qui se bornent à produire du courant sans posséder de réseau de transport et de distribution. Toutefois, la définition n'exclut pas qu'une telle entreprise exerce d'autres activités, en-dehors du secteur de l'électricité (p. ex. l'exploitation d'une usine ou d'une entreprise de services).

Le «réseau de distribution» (let. g) comme le «réseau de transport» (let. f) sont des réseaux à haute tension, au sens technique du terme. Le second (appelé aussi réseau interconnecté) sert sur les grandes distances et fonctionne généralement sous 380/220 kV. La question de savoir si un tronçon s'y rattache ne doit pas se résoudre au seul niveau de tension, mais aussi à sa fonction (le transport d'électricité sur grande distance). Quant aux réseaux de distribution, ils présentent en règle générale trois niveaux de tension: les lignes du domaine de tension de 160/30 kV assurent la distribution entre régions et les lignes du domaine de tension de 30/9 kV, à l'inté- rieur d'une région. Les lignes du domaine de tension de 400 V servent à la réparti- tion fine dans un rayon de quelques centaines de mètres. On trouve des consomma- teurs finaux à tous les niveaux, les gros consommateurs sont fréquemment au niveau 30/9 kV, les ménages et nombre d'autres clients à 400 V.

202 Obligation d'acheminer, rétribution et comptabilité

202.1 Obligation d'acheminer (art. 5)

L'art. 5 est l'un des pivots de la loi. C'est en effet la disposition qui va permettre à des tiers d'accéder au réseau sur une base contractuelle («Regulated Third Party Ac- cess»; cf. solution N2, fig. 11). Ainsi, certaines personnes physiques ou morales (cf. al. 1, let. a à c) se trouvant à l'intérieur ou à l'extérieur de l'aire couverte par le ré- seau y auront accès14 et pourront passer des contrats de livraison ou d'acquisition sur la base de conventions commerciales volontaires (art. 17, al. 1, directive CE sur le marché intérieur de l'électricité). La législation actuelle ne connaît pas ce droit d'accès au réseau électrique. Tout au plus la loi sur les installations électriques pré- voit-elle le droit d'expropriation pour le transport d'électricité sur une installation existante (art. 43, al. 2), un droit dont il n'a pratiquement jamais été fait usage

14 Concernant l'accès au réseau en vertu de la loi sur les cartels («Essential Facility Doctrine»), cf. ch. 141.

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par le passé. En revanche, la loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites (LITC; RS 746.1) prévoit bel et bien, pour les tiers, un droit d'accès négocié au réseau (art. 13, al. 1).

L'al. 1 concerne les exploitants de réseaux de transport et de distribution. Obligation leur est faite d'accepter dans certaines conditions le passage, par leur réseau, de cou- rant appartenant à des tiers éligibles. L'opération doit être négociée sur une base contractuelle selon des critères objectifs, non discriminatoires. Cette même disposi- tion précise qui est autorisé à faire usage du droit au transport d'électricité (let. a à c). Le degré d'ouverture du marché doit s'accroître progressivement en Suisse, à l'image de ce que prévoit la directive CE. A l'issue d'une période transitoire, tous les consommateurs devraient avoir accès au marché. L'ouverture progressive est fixée à l'art. 25 (disposition transitoire).

En vertu de la let. a et de l'art. 25, al. 1, let. a, le consommateur final dont la con- sommation annuelle par site de consommation dépassera 20 GWh à l'entrée en vi- gueur de la loi, production en régie comprise, pourra exiger l'acheminement d'électricité. Dans l'optique de l'ouverture progressive, l'art. 25 fixe un rythme de progression selon lequel six ans après l'entrée en vigueur de la loi, tous les con- sommateurs finaux auront droit à la prise en charge d'électricité.

En vertu de la let. b, tout producteur d'électricité a droit à l'acheminement en vue d'alimenter des consommateurs éligibles. Est réputé producteur d'électricité une personne physique ou morale qui possède des installations de production, mais non de transport et de distribution de courant (cf. art. 4, let. b). Ce sont aujourd'hui quelque 80 entreprises, dont des entreprises partenaires ayant la personnalité juridi- que; à cela il faut ajouter de nouvelles installations décentralisées, par exemple de petits aménagements hydrauliques ou des centrales installées dans des entreprises.

En vertu de la let. c, les entreprises d'approvisionnement d'électricité ont aussi un droit à l'acheminement de courant. L'art. 17, al. 1, de la directive CE prévoit expres- sément la possibilité d'accès pour ces entreprises. Dans notre pays, ce droit est li- mité (art. 25, al. 1, let. b) à 10 % du volume des ventes directes à des clients captifs et à hauteur des fournitures à des clients finaux dont la consommation annuelle dé- passe 20 GWh. Les entreprises d'approvisionnement ont en outre un droit d'ache- minement au prorata de leurs fournitures à d'autres entreprises du même type. Au cours des années suivantes, l'accès de ces entreprises (et avec lui l'ouverture du marché) s'élargira progressivement, de telle sorte que six ans après l'entrée en vi- gueur de la loi, elles disposeront aussi du droit d'acheminement illimité.

Selon l'al. 2; l'acheminement par le réseau de transport n'est obligatoire que s'il ne constitue pas un danger pour l'exploitation du réseau et la sécurité d'appro- visionnement du pays. La charge de la preuve incombe à l'exploitant du réseau, qui doit faire valoir par écrit les raisons éventuelles qui s'opposent à l'acheminement. Cette disposition s'impose en particulier du fait de la position centrale de la Suisse dans le réseau interconnecté européen: il faut éviter que le transit de frontière à frontière mette en péril la sécurité d'approvisionnement du pays. C'est aussi le sens de la directive du conseil du 29 octobre 1990 sur le transit de fournitures d'électri- cité par des grands réseaux (90/547/CE), qui prévoit à l'art. 3, al. 2, que les condi- tions de transit ne doivent pas causer de tort à la sécurité d'approvisionnement et à la qualité du service.

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.

1

Selon l'al. 3, l'acheminement par le réseau de distribution n'est obligatoire que s'il reste des capacités disponibles sur ce réseau une fois desservie la clientèle propre de l'exploitant. Les capacités peuvent se trouver réduites par les besoins de transport de courant issu des centrales de l'exploitant (ou d'entreprises filiales ou partenaires) ou acheté pour servir la clientèle: peu importe la provenance, ce qui compte, c'est que l'exploitant réponde aux engagements pris avant d'ouvrir son réseau à des tiers. L'exploitant ne doit évidemment pas faire état de besoins fictifs de la clientèle aux fins d'éliminer la concurrence sous prétexte d'insuffisance de capacités. Ce serait contraire à l'art. 5, qui exige la prise en charge sans discrimination, et cela justifie- rait un recours devant la commission fédérale d'arbitrage (art. 13 ss). Là encore, la charge de la preuve incombe à l'exploitant du réseau, qui doit faire valoir par écrit les raisons éventuelles qui s'opposent à l'acheminement.

L'art. 8 du projet prévoit la création d'une société suisse pour l'exploitation du ré- seau de transport. L'al. 3 précise que cette société ne peut exercer aucune activité dans les domaines de la production et de la distribution de courant, ni détenir des participations à cet effet («unbundling»: compartimentation juridique et organisa- tionnelle15). Il en résulte que la société pour l'exploitation du réseau ne peut dispo- ser d'électricité pour alimenter ses propres clients. Un délai de transition de trois ans est cependant prévu pour la création de cette société (art. 26, al. 1). En attendant, les exploitants des réseaux de transport ne sont pas tenus à l'unbundling. Il ne leur est donc pas interdit d'exercer des activités de production et de distribution, mais à condition de tenir pour elles des comptabilités séparées, conformément à l'art. 7, al. 1. Voilà pourquoi l'art. 26, al. 2, précise que jusqu'à la création d'une société suisse pour le réseau, l'art. 5, al. 3, s'applique également à l'exploitation du réseau de transport.

Selon l'art. 4, le Conseil fédéral fixe notamment les critères d'un acheminement non discriminatoire. Il convient en effet d'éviter que les exploitants de réseaux (notam- ment de distribution) abusent de leur monopole et se livrent à des pratiques d'exclu- sion. L'accès est non discriminatoire s'il ouvre le marché de l'électricité aux con- sommateurs, producteurs et entreprises de distribution de courant selon des critères objectifs assurant l'égalité devant la loi.

202.2 Rétribution de l'acheminement (art. 6)

Les principes de rétribution inscrits à l'art. 6 sont le corollaire de l'obligation, pré- vue à l'art. 5, d'assurer l'acheminement de l'électricité.

Selon l'al. 1, la rétribution est calculée en fonction du coût de l'exploitation du ré- seau. Il faut fixer le niveau maximal de la rétribution, parce que les réseaux de trans- port et de distribution continueront de bénéficier du monopole, lorsque le marché sera ouvert. Afin d'empêcher que ce monopole de fait ne conduise à des entraves à la concurrence et à des abus, il faut établir des principes applicables à tous les ayant- droit, quant au calcul de la rétribution. Dans le calcul des coûts effectifs de l'opération, on tiendra compte en particulier de la gestion du réseau, de la constitu- tion de réserves, de l'entretien, de la rénovation et du développement du réseau, ain- si que des intérêts et de l'amortissement du capital investi. Le calcul doit prendre en compte les quantités d'énergie acheminée. Par ailleurs, seules les dépenses vérita-

15 Personnalité juridique autonome, ayant sa propre organisation

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.

blement nécessaires à une bonne exploitation du réseau doivent être compensées. Il ne faut pas que l'exploitant puisse constituer des surcapacités et en imputer les coûts aux ayant-droit. Les intérêts et l'amortissement comprennent un bénéfice approprié, notamment pour financer la rénovation et le développement des réseaux. La liste des coûts à prendre en considération n'est pas exhaustive. Les coûts nécessaires à l'exploitation englobent aussi les redevances prescrites par le législateur cantonal ou communal, telles que les taxes de concession pour l'utilisation du domaine public, les contributions au fonds cantonal de compensation au sens de l'art. 7, al. 7, ou en- core les redevances destinées au financement de mesures politiques telles que les conseils en matière d'énergie.

Selon l'al. 2, le Conseil fédéral peut formuler les principes régissant le calcul des rétributions prévues à l'al. 1 (mode d'amortissement, constitution de réserves pour la construction et l'entretien des lignes, intérêts, etc.). Il importe de garantir la trans- parence et le respect du principe du pollueur-payeur. Les coûts de l'approvision- nement en électricité doivent être vraiment imputés à ceux qui les causent.

L'al. 3 établit le principe de la solidarité des prix pour un niveau donné du réseau, en exigeant que l'acheminement d'électricité au même niveau de tension sur un ré- seau donné soit facturé au même prix, indépendamment de la distance. Le principe répond à un souci de politique régionale qui veut que tous les consommateurs finaux d'une région déboursent la même somme pour l'acheminement de leur électricité. Ainsi les coûts du réseau seront répartis sur le plus grand nombre possible de con- sommateurs finaux (pour les effets de politique régionale, cf. ch. 136). La fragmen- tation du réseau en petites, voire très petites unités (p. ex. communes) serait peu ju- dicieuse sur les plans technique et administratif.

Selon l'al. 4, les exploitants de réseaux établissent un schéma uniforme pour le cal- cul des coûts, afin de faciliter le travail. Ce schéma permettra un calcul simple et transparent de la rétribution due pour l'utilisation du réseau, concrétisant les princi- pes prévus à l'art. 6. Les exploitants disposent ainsi de la possibilité d'établir eux- mêmes une formule à laquelle ils adhéreront tous, conformément aux principes de la coopération et de la subsidiarité inscrits à l'art. 3. Si aucun accord n'est trouvé sur le calcul des coûts ne se fait pas ou si le schéma prévu ne correspond pas aux principes de l'art. 6, le Conseil fédéral peut édicter les dispositions nécessaires. Au cas où quelques exploitants seulement ne voudraient pas se tenir à un schéma qui remplirait les conditions énoncées à l'art. 6, le Conseil fédéral peut aussi reprendre ce schéma dans la législation d'exécution (art. 3, al. 2), et le déclarer contraignant. Cependant, l'art. 23, al. 3, l'oblige à entendre au préalable les cantons, l'industrie de l'électricité et les organisations de consommateurs.

202.3 Comptabilité (art. 7)

Pour éviter les discriminations, les subventions croisées et les distorsions de concur- rence, l'art. 7 exige des entreprises opérant dans la production, le transport ou la distribution d'électricité qu'elles tiennent des comptabilités séparées («unbundling comptable»). Jusqu'à la création d'une société suisse l'exploitation du réseau (art. 26, al. 1), cette disposition s'applique aussi aux exploitants actuels des réseaux de transport. La séparation comptable sera introduite dès l'entrée en vigueur de la loi; les entreprises d'approvisionnement concernées devraient s'y préparer.

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Selon l'al. 1, ces entreprises sont tenues d'établir, dans leur comptabilité, des comptes séparés pour la production, le transport et la distribution d'électricité ainsi que pour leurs autres activités. L'art. 14, al. 3, de la directive CE précise qu'elles doivent le faire comme si les activités en question étaient exercées par des entrepri- ses distinctes. Les comptes annuels doivent présenter des bilans et des comptes de résultats séparés et être publiés. Concernant les éléments constitutifs de ces pièces et leur structure minimale, les dispositions pertinentes du code des obligations s'appli- quent, notamment les art. 663 et 663a. Conformément à l'art. 14, al. 3, de la direc- tive CE, leș bilans et les comptes de profits et pertes peuvent figurer dans l'annexe des comptes annuels.

L'al. 2 prévoit que les entreprises concernées élaborent un règlement sur la compta- bilité ainsi que sur les éléments constitutifs et la forme des comptes annuels. Le cas échéant, elles devront prendre en considération les normes et recommandations for- mulées par des organisations internationales (p.ex. les recommandations techniques sur l'établissement des comptes, FER, ou l'International Accounting Standard IAS), si celles-ci satisfont aux exigences de la présente loi en matière de trans-parence. Il importe toutefois de ne pas pénaliser les entreprises d'approvisionnement en élec- tricité par rapport à leurs concurrents étrangers, d'où la nécessité de ne pas aller plus loin, dans ce domaine, que les autres pays européens. Au besoin, le Département fé- déral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la com-munication (DETEC) peut édicter des dispositions concernant la comptabilité (art. 7, al. 2, der- nière phrase), conformément au principe de subsidiarité (art. 3, al. 216). Toutefois, l'art. 23, al. 3, l'oblige à entendre les cantons, l'industrie de l'électricité et les orga- nisations de consommateurs avant d'édicter un tel règlement.

203 Exploitation du réseau

203.1 Société suisse pour l'exploitation du réseau (art. 8)

L'al. 1 prévoit qu'une société suisse de droit privé pour l'exploitation du réseau ex- ploite le réseau de transport sur tout le territoire. En vertu de l'art. 26, al. 1, LME, les exploitants actuels de réseaux de transport ont un délai de trois ans pour consti- tuer cette société. Sont avant tout concernées les six grandes compagnies nationales Aare-Tessin AG für Elektrizität (ATEL), Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK), Centralschweizerische Kraftwerke AG (CKW), SA l'Energie de l'Ouest- Suisse (EOS), BKW FMB Energie SA et Elektrizitätsgesellschaft Laufenburg AG (EGL), ainsi que les Services industriels de la Ville de Zurich (EWZ). Le réseau de transport ne se définit pas seulement par la tension (généralement 380/220 kV), mais aussi par sa fonction (transport d'électricité à grande distance). La société pour l'exploitation du réseau peut donc regrouper également les exploitants de réseaux de tension inférieure. En revanche, il n'est pas question àl'heure actuelle d'inclure le réseau de transport des CFF, exploité au courant alternatif monophasé de 16,7 Hz (cf. art. 2, al. 2).

16 Le cas échéant, il faudrait prendre en compte des prescriptions figurant dans la loi sur la comptabilité et la révision, dont le projet est en préparation et a été soumis à la consulta- tion au début de 1999.

La création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau est indispensable à la réalisation d'un véritable marché de l'électricité. En effet, les exploitants actuels de réseaux de transport sont en général des entreprises d'approvisionnement intégrées verticalement, ce qui veut dire qu'outre le transport de courant, ils en assurent aussi la production ou la distribution. Lorsque c'est le cas, les exploitants des réseaux de transport sont favorisés par rapport à la concurrence sur un marché ouvert. Ils béné- ficient en particulier de la priorité d'accès au réseau pour l'alimentation de leur clientèle (cf. art. 5, al. 3). Dès lors, la concurrence pourrait être faussée. La création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau simplifiera les démarches admi- nistratives liées au transport d'électricité et clarifiera les responsabilités dans ce do- maine. Quant aux ayant-droit, ils auront affaire à un partenaire unique au lieu de plusieurs exploitants de réseaux. Enfin, il faut qu'en cas de capacité insuffisante, un organe central neutre décide d'une éventuelle extension du réseau, là où plusieurs sociétés opérant côte à côte risqueraient de tenir à distance un concurrent redouté en renonçant à une extension.

L'industrie de l'électricité entend mettre sur pied de sa propre initiative un service de coordination privé et indépendant, sorte de bureau de voyage. C'est une intention méritoire. Ainsi, le consommateur final éligible ne devrait s'adresser qu'à un seul service. Celui-ci l'informerait des offres du moment et lui donnerait la possibilité de passer directement contrat pour la fourniture d'électricité. Cependant, ce service de- vrait être en mesure de vérifier les conditions techniques et les capacités, de déter- miner les prix et d'assumer des engagements contractuels au nom des propriétaires de lignes concernés. Il devrait respecter les principes de l'indépendance, de l'objectivité, de la transparence, de la non-discrimination et de la confidentialité. Rien n'interdirait de le maintenir après la création de la société suisse pour l'exploitation du réseau.

En vertu de l'al. 2, le Conseil fédéral peut accorder à la société suisse 'pour l'exploitation du réseau le droit d'expropriation. Cette société ne doit cependant pas nécessairement devenir propriétaire des infrastructures (notamment des réseaux de transport). Il est pensable qu'elle se contente de les louer pour les exploiter. Si tou- tefois elle était obligée de les acquérir, le Conseil fédéral peut lui donner le droit d'expropriation.

En vertu de l'al. 3, la société suisse pour l'exploitation du réseau ne peut exercer au- cune activité relevant de la production ou de la distribution d'électricité, ni détenir des participations dans des entreprises de ces secteurs (dissociation juridique et or- ganisationnelle). Elle ne peut donc ni produire, ni distribuer de l'électricité. Cette précaution est nécessaire pour éviter la discrimination, les subventions croisées et les distorsions de la concurrence. Elle garantit aussi, conformément à la directive CE, qu'à part les informations nécessaires l'activité de la société pour l'exploitation du réseau, cette dernière n'échange pas d'autres données avec les entreprises d'approvisionnement. Cependant, la société peut acquérir et fournir de l'électricité dans la mesure où son fonctionnement l'exige (p. ex. pour la gestion du réseau). Elle doit alors acheter le courant nécessaire à cette fin (p. ex. chez l'exploitant d'une centrale à accumulation ou dans une «bourse de régulation») sans exploiter pour autant une centrale qui lui appartiendrait.

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203.2 Tâches des exploitants de réseaux (art. 9)

Les tâches énumérées à l'al. 1 concernent les exploitants des réseaux de distribution et des réseaux de transport (société suisse pour l'exploitation du réseau). La liste n'est pas exhaustive. Il s'agit des tâches principales, qui figurent également dans la directive CE aux chapitres IV (Exploitation du réseau de transport) et V (Exploi- tation du réseau de distribution). L'impératif de neutralité oblige ces exploitants à traiter confidentiellement les informations sensibles concernant l'acheminement auxquelles ils ont accès dans l'exercice de leur activité. L'existence d'un réseau sûr; fiable et performant (let. a) implique la coordination spatiale des projets de trans- formation et d'extension dans le respect des autres intérêts publics. La future loi sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (cf. ch. 146), en discussion au Parlement, prévoit que si une extension du réseau entraîne des effets notables sur le territoire et l'environnement, elle doit faire l'objet d'une procédure touchant les plans sectoriels, conformément à la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700):

Le projet ne fait pas état de suites juridiques pour le cas où les responsables néglige- raient les tâches prévues à l'al. 1. On pourrait envisager des dispositions pénales ou l'exécution par substitution. Etant donné les difficultés d'application et les problè- mes politiques que cela poserait, le présent projet y renonce.

L'al. 2 prévoit que les exploitants publient les indemnités fixées pour l'utilisation des réseaux ainsi que les exigences minimales concernant le raccordement d'installations productrices d'électricité et autres, cela pour des motifs de transpa- rence et pour faciliter les négociations sur l'accès au réseau. La nécessité de transpa- rence est un principe établi à l'art. 16 de la directive CE, tandis que l'art. 17, al. 4, exige expressément la publication des tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution là où la préférence est donnée au système de l'accès réglementé. En- fin l'art. 7, al: 2, de la directive prescrit la publication des exigences techniques mi- nimales de conception et d'exploitation du réseau de transport. Par souci d'égalité de traitement, le projet de loi étend cette obligation aux exploitants des réseaux de distribution.

204 Garantie des raccordements (art. 10)

Aux termes de l'art. 1, la loi créer un marché de l'électricité axé sur la concurrence et notamment assurer l'approvisionnement fiable et avantageux en électricité. L'art. 10 décrit les obligations qui en découlent, pour les entreprises d'approvisionnement et de distribution, dans leur aire de desserte. Ces obligations ne sont pas limitées dans le temps et elles subsisteront au-delà des délais transitoires fixés à l'art. 25. L'art. 28, quant à lui, comporte des obligations de service public qui s'éteindrent dès l'ouverture intégrale du marché. L'exécution de l'art. 10 et de l'art. 28 (art. 23, al. 1) incombe aux cantons. Ils peuvent aussi prendre les mesures nécessaires pour assurer l'approvisionnement sur leur territoire.

Aux termes de l'al. 1, les cantons fixent les aires de desserte des entreprises d'appro- visionnement opérant sur leur territoire. L'aire de desserte recouvre en principe la zone géographique où les consommateurs finaux sont raccordés au réseau d'un ex- ploitant déterminé. En vertu de la répartition actuelle des compétences, les cantons

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peuvent désigner de telles zones en réglementant la compétence des exploitants de réseaux pour y distribuer l'électricité aux consommateurs finaux (cf. ch. 15).

L'al. 2 prévoit l'obligation de raccordement. Tout producteur et tout consommateur d'électricité a le droit d'être raccordé au réseau de transport et de distribution. C'est le préalable technique à la possibilité d'approvisionner le consommateur d'électri- cité (sur l'obligation de desservir les clients captifs, cf. art. 28, al. 1, let. a). Sont ré- servées les dispositions fédérales, cantonales et communales qui interdisent ou sou- mettent au régime de l'autorisation le raccordement de certaines installations électri- ques, notamment pour des raisons de sécurité ou de politique énergétique (p. ex. le raccordement du chauffage électrique fixe).

Selon l'al. 3, les cantons peuvent prévoir des dispositions particulières en particulier sur le raccordement en-dehors des zones urbanisées et les coûts de raccordement. Cela englobe les dispositions sur les taxes de raccordement ainsi que sur la procé- dure de droit public applicable en cas de litige relatif au raccordement obligatoire. Cette disposition permet aux cantons de prévoir des exceptions au raccordement obligatoire, par exemple dans des zones éloignées de tout où l'installation coûterait exagérément cher et où on peut attendre des habitants qu'ils supportent la charge d'un équipement assurant la couverture de leurs besoins d'électricité. La zone urba- nisée est généralement moins étendue que l'aire de desserte d'une entreprise d'approvisionnement. Elle englobe les zones à bâtir ainsi que les extensions de ces zones selon le plan directeur du canton. Les cantons peuvent aussi faire en sorte que des taxes prohibitives ne viennent pas vider de sa substance le principe de l'accès non discriminatoire au réseau.

L'al. 4 attribue aux cantons la compétence d'obliger les entreprises d'approvision- nement opérant sur leur territoire à desservir des consommateurs même en-dehors de leur aire spécifique. Il faut en effet garantir un approvisionnement en électricité jus- que dans les régions peu intéressantes sur le plan économique (p. ex. les vallées éloignées) et les cantons doivent pouvoir prendre des mesures pour les régions «orphelines». Cette disposition restera en vigueur au-delà de la période transitoire demeurera sans doute valable lorsque le marché sera totalement ouvert. Les cantons peuvent par exemple prendre une décision contraignant une entreprise d'approvi- sionnement à accorder des raccordements en-dehors de leur aire de desserte. Cette décision ne doit pas violer le principe de proportionnalité (let. a et b). L'obligation se justifie si aucune autre forme d'approvisionnement n'est possible ou n'est sup- portable économiquement (l'autoapprovisionnement, p. ex., est extrêmement oné- reux) et à condition que l'entreprise concernée ait les moyens techniques, l'organi- sation et le poids économique nécessaires pour y répondre.

205 Relations internationales

205.1 Acheminement transfrontalier (art. 11)

L'art. 11 évoque la réciprocité avec d'autres Etats. En règle générale, l'achemine- ment transfrontalier se fonde sur les engagements internationaux de la Suisse, tels que le GATT de 1994, le traité de libre-échange Suisse-CE de 1972 ainsi que le traité de 1994 sur la charte de l'énergie. L'art. 11 prévoit que le Conseil fédéral peut refuser l'acheminement transfrontalier à des entreprises étrangères si la réciprocité n'est pas accordée (le transit n'est pas concerné). La compétence donnée au Conseil

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fédéral de fermer le marché suisse à certaines entreprises étrangères joue un rôle préventif, tout en exerçant une pression sur l'Etat étranger pour qu'il rétablisse une situation de droit. Une disposition analogue figure à l'art. 23, al. 2, de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10).

Dans l'optique du GATT, l'électricité est une marchandise, dont le commerce relève des dispositions de l'accord de 1994. Tant la Suisse que l'UE ont ramené à zéro, à l'enseigne de l'Organisation mondiale du commerce, leurs droits de douane dans ce domaine. En vertu de l'article III (traitement des ressortissants du pays), le courant étranger ne doit pas être défavorisé par rapport au courant indigène. Toute régle- mentation doit donc prévoir leur égalité de traitement. En outre, le principe de la nation la plus favorisée veut que des courants en provenance de différents pays soient traités sur un pied d'égalité (à l'exception des échanges p. ex. à l'intérieur d'une zone de libre-échange, selon l'art. XXIV GATT 1994). L'application de la clause de réciprocité pourrait éventuellement violer le principe de la nation la plus favorisée et causer des difficultés à la Suisse au sein de l'OMC, si un membre de cette organisation voulait mettre en cause le comportement de notre pays. De plus, selon l'article XI (élimination générale des restrictions quantitatives), l'importation de marchandises ne doit pas se heurter à des interdictions ou à des limitations sous forme de contingents ou d'autres mesures.

Une clause de réciprocité figure également dans la directive CE. Elle ne s'applique toutefois qu'entre Etats membres de l'UE, car les relations avec des pays tiers ne font pas l'objet de cette directive. Certes, le traité CE ne lui attribue aucune compé- tence spécifique en matière d'énergie. La Communauté revendiquera toutefois une compétence au moins partielle à conclure des accords en vertu de la pratique cons- tante de la Cour de justice européenne, qui veut que la Communauté puisse conduire des négociations avec des pays tiers dans un domaine qui, sans être couvert explici- tement par une attribution figurant dans le traité, est cependant réglementé par le droit intérieur dérivé (arrêt AETR du 31 mars 1971, Rs. 22/70, Slg. 1971, p. 263). En outre, la directive CE se fonde sur les compétences à réaliser le marché intérieur et à coordonner les prescriptions juridiques et administratives des Etats membres dans le domaine de la liberté de prestations.

Le 23 juin 1998, lors d'un entretien entre le directeur compétent pour les questions d'énergie de la Commission européenne et les représentants des offices fédéraux des affaires économiques extérieures, de l'économie des eaux et de l'énergie, la question de la réciprocité au sein de l'UE et avec la Suisse a été soulevée. Depuis cette date, les échanges transfrontaliers d'électricité sont à l'ordre du jour des entretiens bilaté- raux qui se poursuivent à l'échelon des experts.

205.2 Accords internationaux (art. 12)

L'art. 12 prend en compte l'importance croissante du secteur de l'électricité sur le plan international. Une disposition analogue figure à l'art. 64 de la loi sur les télé- communications.

L'al. 1 habilite le Conseil fédéral à conclure des accords internationaux sur des ob- jets transfrontaliers qui entrent dans le champ d'application de la loi. Le Parlement est donc déchargé de l'adoption de chaque accord.

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En vertu de l'al. 2, le Conseil fédéral peut déléguer à l'Office fédéral de l'énergie la compétence de conclure des accords portant sur des questions administratives ou techniques, conformément à la pratique actuelle en la matière (cf. JAAC 51 1987, p. 400).

206 Commission d'arbitrage

206.1 Choix, composition et organisation (art. 13)

La LME institue une commission fédérale d'arbitrage (commission). Selon l'al. 1, le Conseil fédéral en élit les membres et nomme la présidence. Il veille à assurer une représentation paritaire. Ainsi la commission devra réunir non seulement des spé- cialistes de la production, du transport et de la distribution d'électricité, mais aussi des personnes ayant l'expérience de la défense des consommateurs. L'indépendance des experts garantira que leur activité se fonde essentiellement de critères techniques et objectifs.

L'al. 2 précise que la commission d'arbitrage doit être indépendante des autorités administratives, mais qu'elle sera rattachée au DETEC sur le plan administratif. Le cadre institutionnel de cet organe est pratiquement semblable à celui de la commis- sion de la concurrence (art. 18 ss, loi sur les cartels), dans la mesure où cela se justi- fie objectivement. Sa subordination au DETEC est purement administrative et ne modifie en rien son indépendance en ce qui concerne les décisions qu'elle prend et les instructions qu'elle donne.

Selon l'al. 3, la commission dispose de son propre secrétariat. Celui-ci prépare les décisions, assume les tâches administratives et sert en même temps de permanence. Il serait possible de le rattacher au secrétariat général du DETEC ou à l'OFEN. Con- cernant la désignation de secrétariat et la perception d'émoluments, les art. 11 et 26 de l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d'arbitrage (RS 173.31) sont applicables. Comme pour le secrétariat de la commission de la concurrence, ces rapports de ser- vice du personnel seront régis par la législation applicable au personnel de l'administration fédérale.

Le Conseil fédéral exerce la surveillance administrative des activités de la commis- sion. Il approuve, selon l'al. 3, le règlement d'organisation et les tâches, et il prend connaissance du rapport d'activité annuel (art. 14, al. 4).

206.2 Tâches (art. 14)

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L'al. 1 fixe comme tâche unique de la commission d'arbitrage le règlement des liti- ges concernant l'acheminement d'électricité et sa rétribution (art. 5 et 6). Elle devra donc intervenir sur plainte et décider si l'exploitant d'un réseau de transport ou de . distribution a refusé à juste titre la prise en charge d'électricité en arguant du man- que de capacité (art. 5, al. 3). Le litige pourrait porter aussi sur le droit d'accès au réseau, pour une personne désirant faire transporter de l'électricité (art. 5, al. 1, let. a à c). Enfin les attributions de la commission lui permettent de se prononcer égale- ment en cas de litiges sur le montant de la rétribution de l'acheminement (art. 6). Comme il faut éviter de retarder inutilement l'ouverture du marché, par des procédu-

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res concernant le droit à l'acheminement ou le montant réclamé, notamment au mo- ment de l'entrée en vigueur de la loi, la commission peut également fixer à l'avance (c .- à-d. avant la décision matérielle et le prononcé d'un jugement passé en force) le droit et le montant faisont l'objet du litige. Elle doit publier ses décisions, confor- mément à l'art. 13 de l'ordonnance du 3 février 1993 concernant l'organisation et la procédure des commissions fédérales de recours et d'arbitrage

(RS 173.31). En revanche, les litiges liés aux contrats d'acheminement eux-mêmes (p. ex. en cas de non-paiement de la rétribution convenue) sont du ressort des tribu- naux civils (art. 16, al. 4).

Selon l'al. 2, la commission n'est pas liée, dans ses décisions, par des directives du Conseil fédéral et du département. En cas d'abus sur les prix, elle doit, selon l'al. 3, demander l'avis de la surveillance des prix, qui se prononce en vertu des disposi- tions de la loi sur la surveillance des prix. Les décisions de la commission d'arbitrage doivent se fonder sur ce préavis. En outre, la commission doit informer régulièrement la commission de la concurrence et la surveillance des prix des procé- dures en cours.

Selon l'al. 4, la commission doit présenterchaque année un rapport sur son activité. Le Conseil fédéral en prend acte au titre de la surveillance administrative qu'il exerce sur la gestion de la commission.

207 Surveillance des prix et voies de droit

207.1 Surveillance des prix (art. 15)

Les tarifs de la majorité des entreprises électriques de Suisse sont fixés ou approuvés par une autorité politique agissant en vertu de prescriptions cantonales ou commu- nales. La présente disposition vise à renforcer les compétencesdu surveillant des prix même lorsque les prix ont été fixés ou approuvés par une autorité.

L'al. 1 oblige les autorités législatives et exécutives fédérales, cantonales et commu- nales à prendre l'avis du surveillant des prix avant de fixer ou d'approuver un prix ou une hausse de prix. La formulation s'inspire de celle de l'art. 14, al. 1, 1re phrase, de la loi sur la surveillance des prix. Il s'agit en l'occurrence de surveiller les prix de la marchandise électricité (énergie), et non pas celui du transport. Selon l'art. 14, al. 1, LME, les litiges à ce sujet relèvent de la commission d'arbitrage.

Selon l'al. 2, le surveillant des prix examine si les prix ont été maintenus ou aug- mentés abusivement. Il tient compte des intérêts publics supérieurs éventuels. Ce se- ront par exemple des objectifs de politique économique ou de protection de l'envi- ronnement (y compris les programmes pour l'utilisation rationnelle de l'énergie et la promotion des agents renouvelables). Le surveillant doit avoir une vision globale. S'il constate un abus, il intervient conformément aux art. 9 à 11 de la loi sur la sur- veillance des prix. Plus exactement, il s'efforcera tout d'abord de parvenir à un rè- glement à l'amiable avec l'auteur de l'abus. S'il n'y parvient pas, il interdit tout ou partie de l'augmentation, ou, s'il y a abus dans le maintien, ordonne un abaissement du prix. Qu'il y ait accord ou décision, la validité doit en être limitée. Le surveillant peut prendre les mêmes mesures dans tous les cas d'augmentation ou de maintien abusif des prix de l'électricité, même s'ils sont fixés ou approuvés par une autorité.

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207.2 Voies de droit (art. 16)

L'al. / prévoit que les décisions de la commission peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral. C'est conforme à l'art. 98, let. e, de l'organisation judiciaire (OJ; RS 173.110), qui prévoit que la décision d'une commission d'arbitrage peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral s'il n'y a pas de possi- bilité de recours préalable. La loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) prévoit les mêmes voies de recours contre les décisions de la commis- sion de la communication (art. 11, al. 4 et art. 61, al. 1, LTC).

Selon l'al. 2, les décisions du DETEC, de l'OFEN et de la dernière instance canto- nale peuvent être attaquées devant la commission de recours du DETEC, dont la création est prévue par la future loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (FF 1998 2221). Une décision cantonale de dernière instance est possible dans le domaine du service public (art. 10 et 28). Des décisions du DETEC et de l'OFEN sont envisageables si le Conseil fédéral doit pourvoir à la création d'une société nationale pour l'exploitation du réseau (art. 26, al. 1).

L'al. 3 s'applique particulièrement à la procédure devant la commission d'arbitrage. Comme les contrats d'acheminement de courant relèvent du droit privé, les litiges les concernant sont jugés par les tribunaux civils (al. 4).

208 Devoir d'informer, protection des données, émoluments

208.1 Obligation de renseigner (art. 17)

L'obligation de renseigner prévue à l'al. 1 incombe aux entreprises qui travaillent dans les domaines de la production, du transport et de la distribution d'électricité. En effet, les autorités fédérales et cantonales ont besoin de leurs informations pour préparer les actes d'application et exécuter la loi. L'obligation de renseigner vaut également à l'égard de la commission d'arbitrage, que son activité contraint parfois à se renseigner indépendamment de tout recours. Par ailleurs, les données nécessai- res aux statistiques permettant d'évaluer dans quelle mesure les objectifs de la loi sont atteints peuvent être demandées. Il ne s'agit pas, en l'occurrence, de données personnelles au sens de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (PLD; RS 235.1). l'obligation de renseigner doit figurer dans la loi, faute de quoi il serait impossible d'obtenir toutes les données nécessaires.

En cas de besoin, les documents nécessaires devront être mis à disposition des orga- nes mentionnés à l'al. 2, qui auront accès aux installations pendant les heures habi- tuelles de travail, comme le prévoit l'art. 19, al. 1, de la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC; RS 943.01). Dans la mesure où les intéressés s'acquittent correctement de l'obligation de renseigner au sens de l'al. 1 et si leurs informations sont vraisemblables, les autorités sont tenues d'user avec retenue de leur droit de regard et d'accès.

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208.2 Traitement des données personnelles (art. 18)

En vertu des art. 17, al. 2 et 19, al. 1, LPD des données sensibles ne peuvent être traitées par un organe fédéral que si une loi au sens formel le prévoit expressément. Comme l'art. 22 LME habilite l'OFEN à engager lui-même des poursuites pénales, la base juridique figurant dans la présente disposition est nécessaire.Ces données ne seront pas directement accessibles sur écran («on line»). Il faudrait alors le prévoir expressément, en vertu de l'art. 19, al. 3 LPD. Au nombre des données personnelles sensibles figurent, selon l'art. 3, let. c, ch. 4, LPD, celles qui concernent des pour- suites et des sanctions administratives ou pénales. Quant au traitement des données, il comprend notamment la collecte, la conservation, l'exploitation, la modification, la communication des données et leur destruction. L'al. 2 autorise l'OFEN à conser- ver les données sous forme électronique.

208.3 Secret de fonction et secret d'affaires (art. 19)

Sont soumis au secret de fonction (al. 1) toutes les autorités d'exécution, les éven- tuels experts, les membres de commissions et de groupes techniques chargés d'exécuter la LME, d'en préparer les dispositions d'exécution ou de mener des en- quêtes (p. ex. pour l'évaluation). Cela ne concerne pas seulement les organes d'exécution de l'administration, mais aussi les personnes extérieures qui sont char- gées de ces tâches (cf. art. 23, al. 5). L'obligation s'applique indifféremment aux fonctionnaires et autorités de la Confédération, des cantons et des communes. Les violations du secret de fonction sont punies conformément à l'art. 320 du code pé- nal.

Selon l'al. 2, les autorités ne doivent pas divulguer des informations relatives au se- cret de fabrication, même dans l'intérêt public. Avant de transmettre des informa- tions à des tiers, elles doivent entendre les personnes concernées; celles-ci peuvent alors faire valoir leurs motifs de maintenir le secret.

208.4 Emoluments (art. 20)

En vertu de l'art. 20, des émoluments sont perçus pour les autorisations, les con- trôles et les prestations particulières liés à l'exécution de la LME. Leur montant ne doit pas figurer dans la loi elle-même; le Conseil fédéral est expressément habilité à le fixer. Les émoluments doivent couvrir les coûts. Ils sont donc calculé en fonction du temps nécessaire. Les cantons sont libres de percevoir des émoluments pour cou- vrir leurs dépenses liées à l'exécution de la loi.

209 Dispositions pénales

209.1 Contraventions (art. 21)

Quiconque commet intentionnellement l'un des délits énumérés à l'al. 1 est punis- sable. Cette énumération étant exhaustive, les infractions qui n'y figurent pas ne sont pas puniée. N'est pas punissable non plus au sens de cette disposition la viola- tion d'une convention de droit privé prévue à l'art. 3. Quelques dispositions d'exé-

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cution viendront compléter la LME, et les personnes qui les enfreindront, seront également punies; c'est pourquoi la let. b de l'al. 1, déclare punissable aussi celui qui contrevient à une disposition d'exécution, si sa violation est punissable.

L'amende maximale prévue est de 100 000 francs. Ce montant élevé n'entre en ligne de compte que pour des infractions extraordinairement graves. Il se justifie égale- ment à titre préventif; il ne faut pas que l'infraction soit payante.

L'al. 2 précise que le fait de commettre par négligence les faits mentionnés à l'al. 1 est également punissable, l'amende maximale étant de 50 000 francs.

Conformément à l'art. 104, al. 1 du code pénal, la tentative n'est pas punie, la LME ne la déclarant pas punissable. En revanche, l'incitation et la complicité le sont en vertu de l'art. 5 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0).

209.2 Compétence (art. 22)

Selon l'art. 22, les infractions à la LME sont poursuivies et jugées conformément à la DPA. Sont notamment applicables les art. 6 et 7 de cette loi: il s'agit de normes pénales concernant des infractions commises dans des entreprises par des mandatai- res et des personnes ayant un statut analogue. L'employeur ou le mandant encourt les mêmes peines que le salarié ou le mandataire. Sous certaines conditions, on peut renoncer à des investigations laborieuses et condamner l'entreprise à payer l'amende en lieu et place de la personne physique qui s'est rendue punissable. L'Office fédé- ral de l'énergie est compétente en matière de poursuite pénale et de jugement.

210 Dispositions finales

210.1 Exécution (art. 23)

Selon l'al. 1, l'exécution des dispositions relatives à la garantie de raccordement et aux prix faits aux clients captifs (art. 10 et 28) incombe aux cantons. Il s'agit d'un domaine pour lequel il existe déjà des prescriptions cantonales et communales exé- cutées par les autorités. Tous les cantons se sont dotés d'un service de l'énergie, mais ils sont libres de confier à un autre organe administratif l'exécution des dites dispositions.

Selon l'al. 2, le Conseil fédéral exécute la loi hormis les art. 10 et 28. Il édicte les dispositions d'exécution nécessaires, dans la mesure où d'autres autorités fédérales n'en sont pas chargées. Les dispositions d'exécution comprennent:

• des dispositions concrétisant les obligations légales;

• des dispositions sur l'organisation de l'exécution, dans la mesure où elle in- combe à la Confédération.

L'al. 3 oblige le Conseil fédéral et le département à lancer, avant d'édicter des dis- positions d'exécution, une consultation notamment auprès des cantons et des organi- sations concernées directement. Cette obligation est surtout importante lorsque la LME autorise expressément le Conseil fédéral ou le département à édicter des dispo- sitions complétant la loi (art. 6, al. 2 et 4; art. 7, al. 2; etc.).

6719

.

L'al. 4 prévoit que le Conseil fédéral peut déléguer à l'Office fédéral de l'énergie la compétence d'édicter des dispositions d'importance secondaire. Cette délégation doit être expressément prévue dans une loi au sens formel. Une disposition analogue se trouve à l'art. 62, al. 2, LTC.

Concrétisant le principe de collaboration qui figure à l'art. 3, l'al. 5 autorise le Con- seil fédéral à associer des organisations privées à l'exécution. Il doit alors leur don- ner un mandat de prestations. Même dans ce cas, les autorités fédérales demeurent responsables de l'exécution; la compétence en matière de surveillance ne peut être délégué à des tiers.

210.2 Modification du droit en vigueur (art. 24)

Le régime de l'autorisation d'exporter l'électricité prévu à l'art. 8, al. 1 et 2, et à l'art. 4, al. 1, let. d, LEA est aujourd'hui dépassé. Les corrections nécessaires au ni- veau constitutionnel ont été apportées au moyen de l'arrêté fédéral du 18 décembre 1998 relatif à une mise à jour de la Constitution fédérale (FF 1999 176), les disposi- tions d'exécution figurant dans la loi peuvent donc être abrogées (cf. ch. 148). En revanche, le régime de l'autorisation, également prévu à l'art. 8 LFH est toujours valable pour la dérivation d'eau à l'étranger.

L'art. 19 LIE prévoit que le Conseil fédéral nomme, pour une période administrative normale, une commission des installations électriques formée de sept membres. Elle doit notamment donner son avis sur les prescriptions du Conseil fédéral concernant l'établissement et l'entretien des installations électriques. La commission a été ins- tituée au moment de l'entrée en vigueur de la loi, en 1902. A l'heure actuelle, elle n'est plus nécessaire à la préparation et à l'exécution de la législation sur l'élec- tricité. Les membres de la commission, consultés, approuvent la dissolution. L'art. 17, al. 2, 2ª phrase, de la LIE doit donc être adapté en conséquence.

L'art. 43, al. 2, LIE prévoit l'octroi du droit d'expropriation pour le transport d'énergie électrique sur une installation existante et pour le remplacement partiel et intégral d'installations par d'autres de plus forte capacité. Comme l'art. 5 LME pro- pose l'accès réglementé au réseau sur une base contractuelle (accès réglementé pour des tiers), le droit d'expropriation pour le transport d'électricité sur une installation existante n'a plus de raison d'être. L'art. 43, al. 2, LIE peut donc être adapté en con- séquence.

Le message adopté par le Conseil fédéral le 25 février 1998, relatif à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans (FF 1998 2221) modifie notamment certaines dispositions de la LIE. lors de l'entrée en vigueur de la future loi, il faudra peut-être adapter l'art. 24 de la LME.

210.3 Etapes de l'ouverture du marché (art. 25)

L'al. 1, let. a, fixe à 20 GWh le seuil à partir duquel les consommateurs finaux (quelque 110 entreprises) auront droit à l'acheminement d'énergie à l'entrée en vi- gueur de la loi. La consommation annuelle se mesure par site de consommation, autoproduction comprise (cf. art. 19, ch. 1, al. 2, directive CE). Le site de consom- mation est l'emplacement où un consommateur final consomme effectivement de

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l'énergie (pas d'acquisition pour des tiers). Il doit constituer une entité économique et géographique. L'entité économique apparaît notamment dans une entreprise ayant ses propres structures sur le plan juridique (personnalité juridique). Il ne suffit donc pas que quelques entreprises s'entendent pour acheter ensemble leur électricité. Quant au critère de l'entité géographique, il exige que les bâtiments et installations qui constituent le site soient matériellement proches les uns des autres. Cela s'appli- que même à des ensembles industriels répartis sur une grande surface (mais non pas aux filiales d'un grand distributeur réparties sur le territoire de la commune ou de la ville). Font exception les CFF, les chemins de fer privés et d'autres entreprises de transport dont le réseau électrique n'est pas limité localement, en général. Si ces en- treprises veulent acquérir du courant, leur consommation annuelle (seuil) se mesure sur tout le réseau (national ou régional). Pour la fourniture à des sites de consom- mation isolés (clairement définis dans l'espace), des gares par exemple, elle se me- sure toutefois sur ces sites.

En vertu de l'al. 1, let. b, les entreprises d'approvisionnement en électricité auront droit dès l'entrée en vigueur de la loi à l'acheminement d'électricité à hauteur de 10 % de leurs fournitures annuelles directes à des clients captifs (ch. 1). On entend par là la livraison directe d'électricité sur leur propre réseau (celui des fournisseurs) à des consommateurs finaux n'ayant pas accès au marché. Les entreprises d'appro- visionnement ne seront pas tenues de répercuter sur les acheteurs les baisses de prix qui pourraient en résulter. On peut néanmoins supposer qu'elles le feront pour ne pas perdre ces clients lorsqu'ils accéderont au marché. Ces mêmes entreprises auront également droit, à l'entrée en vigueur de la LME, à l'acheminement d'un volume d'électricité correspondant à leurs fournitures directes ou indirectes à des consom- mateurs finaux éligibles ainsi qu'à des entreprises d'approvisionnement éligibles (ch. 2). En effet, il faut leur donner la possibilité de s'approvisionner sur le marché pour faire des offres compétitives à ceux de leurs clients éligibles qui seraient tentés de passer à un fournisseur plus avantageux. Elles doivent également pouvoir placer sur le marché le courant produit par elles jusqu'ici pour des clients éligibles. L'art. 29, al. 1, let. a, les autorise à adapter les contrats passés avec leurs propres fournis- seurs pour l'acquisition de courant à hauteur des quantités achetées par leurs clients éligibles. Enfin (ch. 3) elles pourront mettre directement sur le marché libre les sur- plus d'électricité qu'elle sont tenues de reprendre aux producteurs indépendants en vertu de l'art. 7 LME (cf. ch. 144.2).

Selon l'al. 2, let. a, trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, la consommation annuelle déterminante des clients finaux sera abaissée à 10 GWh, alors que la part déterminante des ventes directes des entreprises d'approvisionnement à des clients captifs passera simultanément à 20 % (let. b).

L'al. 3 prévoit que six ans après l'entrée en vigueur de la loi, le marché de l'électricité sera complètement libéralisé. A ce moment-là, tous les consommateurs et toutes les entreprises d'approvisionnement auront donc libre accès au réseau. La directive CE n'en demande pas autant. La LME prévoit une ouverture initiale un peu moins large que la directive et certains Etats membres de l'UE; elle sera d'environ 21 % (directive CE, en 2001: 29 %). Trois ans plus tard, elle atteindra en Suisse (34 %) le même niveau que dans l'UE en 2004 (33 %). Six ans après l'entrée en vi- gueur de la loi, le marché sera entièrement ouvert. La directive CE ne donne pas de chiffres concernant le degré d'ouverture à partir de l'an 2007. La CE examinera les mesures à prendre au cours de l'année qui précédera. Mais les taux d'ouverture fixés par la directive sont des taux minimaux. Les Etats membres peuvent aller plus loin.

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Ainsi, en février 1999, le marché de l'électricité de l'UE était déjà libéralisé de jure à plus de 60 % (en Allemagne, la libéralisation intégrale a causé quelques difficultés initiales d'ordre technique et juridique). En Suisse, le rythme un peu plus lent au début devrait permettre d'éviter les investissements non amortissables.

210.4 Création de la société suisse pour l'exploitation du réseau (art. 26)

L'al. 1 oblige les exploitants des réseaux de transport à créer, dans les trois ans qui suivent l'entrée en vigueur de la loi, une société de droit privé pour l'exploitation d'un réseau suisse de transport (société suisse pour le réseau). Il appartiendra aux intéressés de choisir la forme juridique à donner à la future société. La préférence pourrait aller à une société anonyme, auquel cas il conviendrait de la rendre aussi indépendante possible des autres acteurs sur le marché. L'al. 1 prévoit qu'elle cou- vre tout le pays et dispose de l'indépendance lui permettant de mener sa propre po- litique d'entreprise. L'existence de plusieurs sociétés parallèles ne répondrait pas aux exigences, puisqu'il s'agit d'exploiter un réseau national de transport d'électricité.

Si la société suisse pour l'exploitation du réseau ne voit pas le jour dans le délai im- parti, le Conseil fédéral pourvoit à sa création (al. 1, 2e phrase). Cette intervention de dernière extrémité est conforme au principe de subsidiarité énoncé plus haut: le Conseil fédéral n'agira que si les exploitants actuels des réseaux de transport ne par- viennent pas à s'entendre. Il pourrait par exemple désigner une société nationale après une mise à l'enquête publique et charger d'exploiter le réseau suisse. Il devrait alors fixer les conditions de soumission, la procédure et les voies de recours, après avoir entendu les cantons, l'industrie de l'électricité et les organisations de con- sommateurs (art. 23, al. 3). En ce qui concerne la restriction des droits fondamen- taux, nous vous renvoyons au ch. 613.

Durant la période transitoire allant jusqu'à la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau, la séparation juridique et organisationnelle (unbundling) ne sera pas effective (même si les exploitants des réseaux de distribution sont tenus à la séparation comptable en vertu de l'art. 7, al. 1,). Les structures actuelles d'explo- tation du réseau de transport ne changeront probablement pas pendant cette période. L'al. 2 prévoit donc que jusqu'à la création de la société suisse pour l'exploitation du réseau, l'art. 5, al. 3, s'applique également aux réseaux de transport. Pendant cette période, l'acheminement sur ces réseaux (qui sont des entreprises d'électricité intégrées verticalement) ne sera obligatoire que pour autant que ces entreprises aient des capacités après l'approvisionnement de leur clientèle propre.

210.5 Transfert de droits réels à la société suisse pour l'exploitation du réseau (art. 27)

Il s'agit de faciliter, pour les exploitants de réseaux, la création de la société suisse pour l'exploitation du réseau ou, lorsque celle-ci existera, l'augmentation de son ca- pital. Le droit actuel oblige une société qui acquiert des immeubles (art. 655 CC) à titre d'apport en nature à conclure sur le site de ces immeubles des contrats authen- tiques. Cette disposition est considérée aujourd'hui comme inadéquate et insuffi-

6722

sante. Une législation spéciale portant sur la fusion, la scission et la transformation d'entités juridiquement devrait faciliter la restructuration d'entreprises. Cette légis- lation ne sera vraisemblablement pas encore entrée en force lors de l'entrée en vi- gueur de la LME. Il est donc indiqué d'en anticiper, à titre transitoire, les règles ap- plicables au transfert des droits réels sur des immeubles (al. 1 et 3), car il est possi- ble que la société suisse pour le réseau veuille acquérir des immeubles en grandes quantités dans tout le pays à titre d'apports en nature, en vue d'assurer l'accomplissement de sa tâche. Les servitudes (droits de passage, droits de cons- truire; al. 2) sont prises en compte.

210.6 Approvisionnement obligatoire et prix applicables aux clients captifs (art. 28)

La let. a oblige les entreprises à fournir, jusqu'à l'ouverture intégrale du marché, de l'électricité en suffisance et régulièrement aux clients captifs se trouvant dans leur aire de desserte. L'obligation ne vaut donc que vis-à-vis des consommateurs finaux qui n'ont pas accès au réseau (art. 4, let. c); elle ne touche pas ceux qui disposent de cet accès et peuvent par conséquent se servir chez le fournisseur de courant de leur choix. Il leur incombe de pourvoir eux-mêmes à leur approvisionnement régulier et suffisant. Obliger les entreprises d'électricité à assurer l'approvisionnement de tous les consommateurs serait une erreur politique et reviendrait à leur imposer une obli -: gation inadmissible dans un marché libre: ils devraient assurer les réserves d'énergie nécessaires pour l'ensemble de la population alors que les tiers éligibles pourraient se fournir ailleurs, laissant à l'entreprise les réserves constituées. En limitant l'obligation aux clients captifs, on en réduit le nombre de bénéficiaires au fur et à mesure de l'ouverture du marché, jusqu'à le faire tomber à zéro en cas d'ouverture intégrale. La directive CE autorise (art. 3, al. 2) les Etats membres à imposer aux entreprises d'électricité, en faveur de l'économie générale, des charges qui peuvent concerner en particulier la sécurité d'approvisionnement et la régularité des fourni- tures. Elle précise que ces obligations doivent être clairement définies, transparentes, non discriminatoires et contrôlables. De plus, l'art. 10, al. 1, de la directive précise que les Etats membres peuvent obliger les entreprises distributrices à approvisionner les clients situés dans une aire donnée.

La let. b établit le principe de la solidarité tarifaire, en vertu duquel les entreprises d'approvisionnement en électricité doivent facturer, dans une aire de desserte don- née, les mêmes prix (énergie et acheminement) aux clients captifs qui relèvent d'une même catégorie. Celle-ci se définit comme un groupe de consommateurs présentant des caractéristiques de consommation analogues (p. ex. ménages, arts et métiers, in- dustrie). En l'occurrence, il s'agit de l'approvisionnement de consommateurs n'ayant pas accès au marché (domaine du monopole). L'art. 10, al. 1, de la directive CE prévoit expressément que les Etats membres peuvent fixer les prix appliqués aux clients situés dans une zone donnée pour assurer leur égalité de traitement. L'art. 23, al. 1, de la loi délègue l'exécution de cette disposition aux cantons, qui peuvent im- poser des conditions aux entreprises d'approvisionnement par exemple en leur oc- troyant des concessions.

L'al. 2 charge les cantons de fixer les conditions permettant de facturer aux clients captifs des taxes de raccordement différentes, dans des circonstances exceptionnel- les. Ces taxes uniques ne dépendent pas de la consommation. La présente disposi-

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tion tient compte du fait qu'au sein d'une même catégorie, certains consommateurs d'électricité peuvent occasionner des frais fixes (taxes de raccordement) différents (fermes, lotissements de maisons de vacances à l'écart). Les cantons doivent alors fixer les critères permettant d'exiger des taxes de raccordement différentes pour ces clients, compte tenu notamment de leur situation économique. Mais pour le prix de l'énergie et le prix du kilowatt (variables), des tarifs identiques doivent être appli- qués à tous les clients captifs d'une même catégorie, indépendamment de leur lieu d'implantation (solidarité tarifaire).

210.7 Adaptation des rapports contractuels (art. 29)

En vertu de l'art. 25, al. 1, let. b, les entreprises d'approvisionnement en électricité peuvent faire appel au fournisseur de leur choix à hauteur des acquisitions qu'elles placent chez des clients éligibles. L'al. 1, let. a, prévoit que ces entreprises sont en droit de se libérer de leur obligations d'achat à hauteur des acquisitions qu'elles pla- cent chez des clients éligibles dans leur aire de desserte, qu'elles leur fournissent du courant ou non. L'al. 1, let. b, il leur donne ce droit également à hauteur de leur propre degré d'accès au marché (pourcentage déterminé des ventes à des clients captifs).

Selon l'al. 2, les intermédiaires peuvent faire valoir vis-à-vis de leurs propres four- nisseurs les adaptations subies. Cette disposition reflète les imbrications et les mul- tiples promesses d'acquisition et de vente qui lient les entreprises d'approvision- nement entre elles.

La commission de la concurrence peut toujours vérifier les contrats de fourniture d'électricité tendant à limiter la concurrence (notamment les contrats d'exclusivité à long terme). De même, les dispositions de procédure civile de la loi sur les cartels (art. 12 à 17 LCart) demeurent applicables à ces contrats.

210.8 Référendum et entrée en vigueur (art. 30)

Le présent projet est une loi au sens de l'art. 5 de la loi du 23 mars 1962 sur les rap- ports entre les conseils (LREC; RS 171.11). En vertu de l'art. 89, al. 2, cst., elle est donc sujette au référendum facultatif (al. 1).

L'al. 2 habilite le Conseil fédéral à fixer la date d'entrée en vigueur. En vertu de l'art. 27, al. 1, de la directive CE, les Etats membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives et administratives nécessaires pour se conformer à la direc- tive au plus tard le 19 février 1999. La LME entrera en vigueur en 2000 ou 01, au plus tôt.

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3 Conséquences

31 Sur le plan de la Confédération

311 Conséquences financières

Les conséquences financières de la LME seront vraisemblablement plutôt modestes. La loi ne peut servir de base juridique à des prestations de la Confédération. Elle ne prévoit notamment aucune compensation des investissements non amortissables dans les centrales. Ainsi les seules conséquences financières résulteront des emplois nécessaires à l'exécution de la loi (cf. ch. 312).

312 Effets sur l'état du personnel

La LME respecte le principe de la coopération et de la subsidiarité. Cela signifie que la Confédération devra assumer des tâches plus ou moins nombreuses selon l'ampleur de la collaboration. Le nombre de postes à créer dans l'administration fé- dérale pour la mise en œuvre de la loi devrait se situer entre onze et quatorze.

Quatre à cinq postes nouveaux devront être créés à l'OFEN pour l'exécution géné- rale (surveillance et contrôle des exploitants de réseaux, comptabilité, avis sur des litiges, poursuite pénale, etc.), la préparation des dispositions d'exécution, la colla- boration avec l'économie ainsi que le traitement des questions internationales. A cela s'ajoutent les tâches liées au secrétariat de la commission d'arbitrage (organisation des séances, rédaction des décisions et du rapport annuel d'activité). Deux à trois personnes seront nécessaires selon la fréquence des litiges (ce secréta- riat pourrait être rattaché à l'OFEN). Les postes nouveaux nécessaires à l'OFEN (six à huit en comptant le secrétariat de la commission d'arbitrage) ne peuvent être pris sur des réserves du DETEC. Le Conseil fédéral recevra une proposition distincte, au cours de l'année 2000, pour leur création. Enfin l'exécution de la LME vaudra cer- taines tâches supplémentaires aussi à la commission de la concurrence et au sur- veillant des prix (avis en matière de concurrence et de formation des prix, adressés à la commission d'arbitrage, surveillance des conditions de concurrence sur le marché de l'électricité, lutte contre les prix abusifs appliqués aux consommateurs finaux, notamment pendant la période transitoire, si des investissements non amortissables ou des pertes générales sont reportés sur des clients captifs). Ces tâches nouvelles exigent la création de cinq à six emplois à la commission de la concurrence et à la surveillance des prix.

32 Sur le plan des cantons et des communes

321 Conséquences financières

La LME n'a pas de conséquences financières directes sur les cantons et les commu- nes. Il convient toutefois d'observer que les uns et les autres possèdent des partici- pations parfois substantielles dans des centrales électriques. Si celles-ci doivent faire face à des investissements non amortissables, les pertes pourraient être répercutés sur les collectivités publiques. Par ailleurs, les cantons alpins devront consacrer au cours des 25 années à venir quelque 3,2 milliards de francs à la modernisation et au renouvellement de leurs installations, d'après l'étude qu'ils ont menée. C'est pour-

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quoi la Confédération devrait employer une partie des ressources de la future taxe sur l'énergie (cf. ch. 145) pour soutenir ces mesures et, dans certains cas, pour com- penser des investissements non amortissables des centrales hydrauliques.

La situation est d'autant moins réjouissante pour les cantons et les communes que l'ouverture du marché de l'électricité menace les redevances publiques liées à la production et à la distribution de courant (redevances hydrauliques, cessions de bé- néfice, taxes de concession, etc.). Si elles perdent des clients éligibles, les entrepri- ses d'approvisionnement verront leurs marges et les recettes de la production de leurs installations ou des entreprises partenaires rognées. Les industriels non (encore) éligibles se prévaudront de la situation privilégiée de leurs concurrents étrangers pour réclamer de l'électricité moins chère. Les redevances versées aux collectivités publiques représentent quelque 2,1 milliards de francs par année. Pour moitié, cette somme est faite d'impôts et de dépenses justifiées aux plans de l'exploitation et de l'économie. Plus de 800 millions de francs résultent de cessions de bénéfice, de taxes de concession, d'énergie gratuite, de dédommagements en cas de déshérence ou d'abandon de projets. Les collectivités publiques doivent s'attendre à des pertes au titre des cessions de bénéfices et des prestations financiè- res négociables. Enfin elles subiront encore les répercussions financières (p. ex. pertes fiscales) de la restructuration de la branche. Il est impossible de chiffrer ces pertes pour les communes. Une enquête menée par l'OFEN et le canton de Berne a montré que les pertes de cessions de bénéfice aux communes risquent d'être impor- tantes.

322 Effets sur l'état du personnel

Aux termes de l'art. 23, al. 1, il incombe aux cantons et aux communes de mettre en œuvre les art. 10 et 28, qui règlent le service public. Or, ce domaine relève déjà de ces collectivités. Chaque canton possède un service de l'énergie et de nombreuses villes et communes d'une certaine importance ont nommé un préposé à l'énergie. Les structures en place devraient donc être en mesure d'effectuer les nouvelles tâ- ches sans personnel supplémentaire.

33 Conséquences dans le domaine informatique

La LME ne devrait pas avoir de conséquences dans le domaine informatique. En effet, son application n'entraîne aucune adaptation administrative qui se répercute- rait sur les applications informatiques.

4 Programme de la législature

Le projet de LME figure dans le rapport du Conseil fédéral du 18 mars 1996 sur le Programme de la législature 1995-1999 (FF 1996 II 289).

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5 Relation avec le droit européen 51 Normes de l'Union européenne

Au terme de plusieurs années de discussions, les ministres de l'énergie de l'UE sont parvenus le 20 juin 1996 à s'entendre sur un projet de directive concernant le mar- ché intérieur de l'électricité qu'ils ont formellement adopté le 25 juillet de la même année. Le Parlement européen l'a approuvé sans changement le 11 décembre 1996, de sorte que le Conseil des ministres a pu l'adopter le 20 décembre. La directive 96/92/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité est entrée en vigueur le 19 février 1997 et les Etats membres doivent la mettre en œuvre depuis le 19 février 1999.

La directive prend en considération la pluralité des structures de l'industrie de l'électricité dans les Etats membres et des exigences quant aux prestations en faveur de l'économie générale, à la sécurité d'approvisionnement, à la protection des con- sommateurs et à l'écologie. Dans l'esprit de la subsidiarité, elle laisse ces Etats li- bres de régler les modalités et de préférer un système à un autre. Mais quelle que soit l'organisation choisie, elle doit produire des résultats économiques équivalents et une ouverture comparable du marché. L'introduction de la concurrence n'exclut pas les obligations relatives aux prestations d'économie générale et à la protection de l'environnement.

Les principales dispositions de la directive sont les suivantes:

Il est prévu une ouverture progressive. D'ici à 2006, les Etats membres doi- vent assurer à leurs marchés au moins le degré d'ouverture ci-après:

1997-1999

2000-2002

2003-2005

Ouverture du marché

26,5 %

env. 29 %

env. 33 %

Le Parlement européen et le Conseil pourront décider une ouverture plus large dès 2006 sur la base des observations faites dans l'intervalle.

1 Lorsqu'un pays ne prévoit pas l'ouverture intégrale du marché, la consom- mation annuelle détermine l'éligibilité d'un consommateur. Les clients ayant accès au marché doivent pouvoir choisir librement leurs fournisseurs et passer entre eux des contrats de fourniture d'électricité. Les Etats mem- bres doivent indiquer quels sont les clients éligibles, afin que la réciprocité commande l'accès au marché dans le commerce international.

.

Les Etats membres peuvent instaurer une procédure d'approbation pour la construction de nouvelles installations productrices. Ils pourront donc faire dépendre l'autorisation du respect de certaines exigences touchant en parti- culier la sécurité, la protection de l'environnement, le rendement énergéti- que, le type d'énergie primaire. Ils peuvent aussi choisir la procédure de l'appel d'offres, où un organe institué par l'Etat analyse le besoin d'instal- lations nouvelles et les met en soumission, le cas échéant.

• La concurrence entre producteurs repose sur l'accès non discriminatoire des clients et des producteurs au réseau de transport. La neutralité de l'exploitant de ce réseau doit être garantie.

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La directive européenne laisse aux Etats membres la liberté d'inscrire dans leur législation, pour l'ouverture du marché, le modèle de l'accès au réseau sur la base d'un contrat ou celui de l'acheteur unique. Ce dernier a perdu de son intérêt, en ce qui concerne le réseau de transport, du fait des coûts de . transaction élevés.

• Les lignes directes entre producteurs et clients sont aussi un élément de la concurrence. Les Etats membres peuvent faire dépendre l'autorisation de construire une telle ligne d'un refus d'accès au réseau. Cette disposition est destinée à empêcher les propriétaires de ligne d'entraver la concurrence.

Bien des entreprises d'approvisionnement en électricité possèdent, outre des centrales, des installations de transport et de distribution. Elles disposent ainsi d'informations privilégiées par rapport au producteur qui voudrait ali- menter des clients dans la même aire d'approvisionnement. Seule la produc- tion étant soumise à la concurrence, les activités de transport et de distribu- tion, qui constituent des monopoles naturels, doivent être séparées d'elle au moins sur le plan comptable. Pour ces activités comme pour celles qui s'exercent en-dehors du domaine de l'électricité, il faut donc tenir des comptabilités séparées et présenter, dans le rapport annuel, un bilan et un compte des résultats distincts.

Lorsque l'approvisionnement est confié à un acheteur unique, celui-ci doit être géré séparément de la production et de la distribution. Il faut en outre faire en sorte qu'il dispose seulement des informations nécessaires à l'accomplissement de sa tâche d'acheteur unique, mais non de celles qui dé- coulent de ses activités de producteur et de distributeur.

• Concernant l'alimentation des installations de production, la préférence sera donnée à celle qui offre les conditions économiques les plus avantageuses. Cependant, les Etats membres peuvent exiger des exploitants des réseaux de transport qu'ils privilégient le courant produit à partir d'énergie renouvela- ble, de déchets ou par couplage chaleur-force. Il en va de même pour les ex- ploitants des réseaux de distribution. Il est possible de formuler des exigen- ces relatives à la protection de l'environnement, au rendement énergétique et au genre d'énergie primaire dès la procédure d'autorisation.

• Les Etats membres peuvent imposer aux entreprises électriques des obliga- tions de service public, dans l'intérêt économique général, notamment en matière de sécurité, de sécurité de l'approvisionnement, de qualité et de prix des fournitures. Mais ces obligations doivent être clairement définies, trans- parentes, non discriminatoires et vérifiables.

• L'accès au réseau doit être ouvert, indépendamment de l'organisation du marché et produire, dans les Etats membres, des résultats économiques équi- valents et une ouverture comparable du marché. La priorité doit être donnée à un marché intérieur de l'électricité qui fonctionne en offrant la plus grande efficacité possible, où les contrats de fourniture transfrontaliers sont traités comme les contrats nationaux. Un contrat international n'est donc admissi- ble que si le client est considéré comme éligible dans les deux pays (réciprocité). La commission de la CE vérifie en permanence le respect de cette règle, au plus tard après quatre années et demie, et elle fait rapport sur d'éventuels déséquilibres dans l'ouverture des marchés de l'électricité.

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• La directive prévoit pour les Etats membres des réglementations transitoires pour les cas où des engagements pris ou des garanties d'exploitation don- nées avant son entrée en vigueur ne peuvent pas être honorés. Il incombe à la commission de la CE d'admettre ces réglementations. Comme ces déci- sions ont des retombées financières non négligeables (solutions spéciales et compensation «d'investissements échoués»), la commission a traité toutes les propositions dans une procédure globale (cf. ch. 122).

La plupart de pays ont intégré la directive dans leur droit national dans les délais voulus. En France et en Italie, la législation est en préparation. Le marché intérieur réel va se développer nettement au-delà du degré d'ouverture prévu dans la direc- tive. Il semble avoisiner les 60 % en 1999. Pour 2007, la commission de la CE l'évalue à 74 %.

La dite commission prévoit d'intervenir au-delà de la directive 96/92 CE pour faire avancer la réalisation du marché intérieur, notamment dans le domaine des tarifs (surtout dans les échanges transfrontaliers), de la garantie d'indépendance des ex- ploitants de réseaux (transport) et de la promotion des énergies renouvelables. Le rapport de l'automne 1998 de la commission au Conseil et au Parlement sur l'harmonisation a mis en lumière les difficultés provoquées par les différences en matière de promotion des énergies renouvelables et de redevances. Une directive est d'ailleurs prévue. De plus, la CE entend ouvrir le marché intérieur au-delà des frontières de l'UE. Ainsi, le marché s'étendrait à moyen terme aux membres du ré- seau interconnecté de l'UCPTE (Union pour la coordination de la production et du transport de l'électricité) et plus tard, aux Etats d'Europe de l'est.

52 Compatibilité du droit suisse

Si l'on fait abstraction du rythme d'ouverture du marché, la LME est compatible avec la directive CE concernant le marché intérieur. Dans l'hypothèse où elle entre- rait en vigueur dans la forme actuelle en 2001, notre pays aurait un marché ouvert à 21 % (même si l'ouverture réelle est plus large du fait des adaptations anticipées et volontaires des contrats aux gros clients). La directive CE exige pour cette année-là une ouverture d'au moins 29 %. L'écart entre la loi et la directive sur le degré d'ouverture diminuera au cours de la phase transitoire. Pour 2004, la loi prévoit un taux d'ouverture égal à celui de la directive (près de 34 %). En 2006, le Parlement européen et le Conseil examineront une nouvelle phase d'ouverture sur la base des expériences recueillies. A ce stade, la loi va plus loin, puisqu'elle prévoit d'ores et déjà l'ouverture intégrale après six ans, soit vraisemblablement en 2007.

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53 Procédure de notification

Le projet de LME a été notifié le 4 mai 1998 à l'OMC, à l'AELE et à l'UE. Le délai dans lequel les Etats de l'UE/AELE pouvaient faire des commentaires est échu le 6 août 1998. L'Office fédéral des affaires économiques extérieures, chargé de la noti- fication, n'a recueilli à ce jour aucune remarque.

6729

i I

54 Comparaison avec des Etats de l'UE

541 Allemagne

En Allemagne la législation «zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts» est en- trée vigueur le 29 avril 1998; créant les conditions juridiques nécessaires pour ins- taurer la concurrence entre les énergies de réseau (électricité et gaz). Elle comporte cinq volets.

Le premier d'entre eux, la loi sur l'approvisionnement en électricité et en gaz, rem- place l'ancienne loi sur l'énergie. Elle supprime les aires d'approvisionnement et autres entraves à la concurrence dans le domaine de l'électricité et du gaz. Désor- mais, tous les clients peuvent choisir leur fournisseur de courant au sein de l'UE. Seuls sont exclus les producteurs des Etats membres qui n'accordent pas aux four- nisseurs allemands le même accès au marché (réciprocité). Toutes les entreprises d'approvisionnement en électricité doivent tenir des comptabilités distinctes pour la production, le transport et la distribution. Quant aux exploitants des réseaux, ils sont tenus d'acheminer sans discrimination le courant des autres fournisseurs. Ils ne peu- vent s'y refuser que si les capacités font défaut ou si l'acheminement a pour effet d'entraver ou d'empêcher l'injection de courant produit à partir d'énergie renouve- lable ou par couplage chaleur-force. La rétribution de l'acheminement n'est pas fixée dans la loi, elle est négociable (accès négocié au réseau). Elle ne doit pas dé- passer le montant facturé aux activités de l'entreprise, à ses filiales ou à des entrepri- ses dont l'exploitant détient des parts. La loi prévoit une rétribution fixée sur la base de conventions volontaires entre les associations économiques et l'industrie de l'électricité («Verbändevereinbarung»), tout en réservant au gouvernement la possi- bilité d'édicter une ordonnance spéciale au cas où les mécanismes de la concurrence ne fonctionneraient pas véritablement. En lieu et place de l'accès négocié au marché, les centrales urbaines ont, pendant une période transitoire dont l'échéance est ac- tuellement fixée à 2005, la possibilité de contrôler l'accès au réseau selon le principe de l'acheteur unique (cf. ch. 121, fig. 11).

Le deuxième volet du droit de l'énergie abroge les dispositions dérogatoires appli- cables aux industries du gaz et de l'électricité, qui relevaient du droit des cartels.

Le troisième volet modifie quelque peu la loi sur l'injection de courant: l'obligation de reprendre à des prix fixes majorés l'électricité issue d'énergie renouvelable est transférée à l'exploitant de réseau. En outre, la clause dite de rigueur est précisée: les injections de courant qui dépassent 5 % des ventes finales de l'entreprise d'approvisionnement chargée de les assumer peuvent être transférées à l'exploitant de l'échelon immédiatement supérieur.

Le quatrième volet prévoit des dispositions transitoires visant à privilégier avant tout le lignite d'Allemagne de l'est comme source d'électricité. Les exploitants de ré- seaux des nouveaux Länder peuvent refuser l'acheminement d'électricité si celui-ci met en péril la production de courant à partir de lignite. Quant à la disposition rela- tive à la réciprocité, elle permet de refuser l'accès au réseau au courant étranger si le client n'est pas considéré comme éligible dans le pays fournisseur.

Le cinquième volet abroge l'ancienne loi sur l'économie énergétique ainsi que le rè- glement tarifaire du gaz.

· La convention du 22 mai 1998, dite «Verbändevereinbarung», précise surtout les coûts d'utilisation du réseau et des différents niveaux de tension. Elle fixe aussi les coûts de transformation et des prestations liées au système (stabilisation de fré-

6730

!

---

quence et de tension, gestion des échanges, élimination des dérangements sur le ré- seau). Elle prévoit un forfait annuel d'éloignement de 12,5 Pfennige par kilowatt et par kilomètre au-delà de 100 km à vol d'oiseau. La convention est valable jusqu'au 30 septembre 1999. Des négociations sont en cours depuis le printemps 1999 afin de l'améliorer en introduisant une formule de calcul plus simple et plus transparente. La composante liée à l'éloignement doit disparaître. Enfin, sachant que jusqu'ici, on a facturé très cher les acquisitions dépassant les quantités prévues par contrat et payé un très bas prix pour les réinjections, il convient d'accepter des prix plus équitables pour ces fournitures.

542 France

En France, la nouvelle loi sur l'électricité n'a pas pu entrer en vigueur à la date du 19 février 1999 fixée par l'UE. Ce n'est qu'en mars que l'Assemblée nationale a adopté en première lecture un projet fondé sur une acception très large du service public. Celui-ci comprend la sécurité et l'indépendance de l'approvisionnement, le transport et la distribution de courant, le respect de l'environnement, la cohésion so- ciale, le développement économique ainsi que le progrès technique. Le contrat d'approvisionnement est à la base de la planification pluriannuelle et de la procé- dure d'appel d'offres au sens de la directive CE. L'accès au réseau doit être non dis- criminatoire et réglementé. A l'échelon de la distribution, il est prévu d'inscrire dans la loi l'obligation d'approvisionner les clients non éligibles et le droit à l'énergie pour les petits consommateurs économiquement faibles. On instituera une commis- sion du service public. Ces tâches seront financées au moyen d'un tarif non discri- minatoire s'appliquant au transport et à la distribution.

L'exploitation du réseau de transport est confié à Electricité de France (EDF), tenue d'accepter l'injection de courant produit à partir d'énergie renouvelable et de s'engager sur le front de l'utilisation rationnelle de l'énergie. Ses activités autres que l'exploitation du réseau doivent faire l'objet d'une comptabilité distincte, afin d'empêcher les subventions croisées. L'ouverture du marché ne doit pas dépasser les exigences minimales de la directive CE (1999: 26,5 %). Le projet charge le Conseil d'Etat de fixer les étapes ultérieures de l'ouverture. EDF conserve le monopole d'approvisionnement des clients captifs. Les exploitants et utilisateurs du réseau sont tenus de conclure un contrat. Une autorisation est nécessaire pour construire une ligne directe; elle peut être refusée en cas de violation des obligations de service public.

Conformément aux dispositions transitoires de la directive CE (dérogations pour les «investissements échoués»), des dédommagements devraient être versés à EDF pour des contrats d'acquisition d'énergie de pointe, sources de dépenses supplémentaires pour environ 200 millions de francs français en 1999. Ces coûts devraient être cou- verts d'ici à 2012. Par ailleurs, le gouvernement a prévu de dépenser 12 milliards de francs pour la désaffectation de la centrale Superphénix, imputés au fonds de service public. Par ailleurs, le projet prévoit la possibilité de dénoncer les contrats de four- niture conclus entre EDF et ses clients au moment où ceux-ci deviennent éligibles.

La nouvelle loi devrait entrer en vigueur en juin 1999.

6731

1

543 Italie

Le gouvernement italien a adopté le 19 février 1999 le décret relatif à la libéralisa- tion du marché de l'électricité. De même qu'en France, le projet de loi vise essen- tiellement à définir le futur rôle de l'entreprise nationale ENEL (Ente nazionale per l'energia elettrica) conformément aux exigences de la directive CE. De manière gé- nérale, la production, l'importation, l'achat et la vente doivent s'ouvrir au marché. Une agence sera créée, seule en charge du transport et de la distribution d'électricité. Un système de concessions réglera la distribution.

L'agence exploitera le réseau national de transport. Elle sera responsable de la sécu- rité du réseau, de son exploitation régulière et des diverses tâches qui y sont liées. Elle ne discriminera aucun utilisateur du réseau et assurera l'échange d'informations avec les exploitants des réseaux des autres Etats membres de l'UE. Elle donnera la priorité aux énergies renouvelables et à l'électricité produite dans des installations à couplage chaleur-force. L'ENEL, actuelle propriétaire des réseaux, transfèrera à l'agence, 60 jours après l'entrée en vigueur du décret, tous les actifs et sa part des dettes des réseaux (mais non leur propriété) ainsi que le personnel nécessaire à l'exploitation. Les propriétaires ne doivent en aucun cas être seuls à utiliser ces ins- tallations ou bénéficier d'avantages. Le ministre de l'industrie fixe les éléments de réseau qui seront transférés à l'agence. Les lignes de transport de 220 kV de tension et plus en font partie a priori, alors que les composants aux tensions situées entre 120 et 220 kV y seront attribués selon leur fonction. Les actuels propriétaires des ré- seaux doivent constituer, 180 jours après l'entrée en vigueur du décret, une société par actions qui reprendra tous les actifs et les charges. L'ENEL transférera à l'agence les droits et les obligations de reprise d'énergie des producteurs indépen- dants, sauf les contrats passés avec des fournisseurs étrangers.

Les producteurs et importateurs ainsi que les fournisseurs de prestations liées au système paient pour l'utilisation du réseau une redevance qui couvre les frais géné- raux. Un décret spécial en fixe le montant. La redevance ne dépend pas de la dis- tance et elle sera partiellement imputée au consommateur. Les gros consommateurs devraient bénéficier d'une redevance dégressive.

En outre, l'agence doit créer une entreprise de droit privé chargée de desservir comme acheteur unique tous les clients qui n'ont pas accès au marché.

Le marché ne doit être ouvert qu'à 30 % pour commencer, puis à 40 % dès l'an 2000. Le projet précise qu'aucun producteur du pays ne doit contrôler plus de 50 % de la production indigène. Il en résulte que d'ici au 1er janvier 2003, l'ENEL devra se séparer d'au moins 15 000 MW des 59 000 MW de capacité de production ac- tuelle. Le projet prévoit une clause de réciprocité vis-à-vis des producteurs sis dans d'autres pays.

Aux termes des dispositions transitoires concernant l'accès au marché, les acteurs ci- après seront considérés comme des clients éligibles dès l'entrée en vigueur du dé- cret:

• les entreprises distributrices de courant, à hauteur de l'énergie requise par des clients éligibles,

• les négociants en gros ayant conclus des contrats de vente avec des clients éligibles,

6732

• les organisations déclarées éligibles par d'autres Etats, à hauteur de leurs be- soins d'énergie,

les consommateurs finaux ayant consommé au moins 30 GWh l'année pré- cédente,

• les groupes de clients d'une seule commune ou de communes voisines ayant consommé au moins 30 GWh l'année précédente et dont les besoins annuels par site de consommation sont d'au moins 2 GWh,

• dès le 1er janvier 2000, tous les gros clients dont la consommation atteint au moins 20 GWh par année, ainsi que les groupes de clients d'une seule com- mune ou de communes voisines consommant au moins 20 GWh par année et dont les besoins annuels par site de consommation sont d'au moins 1 GWh,

dès le 1er janvier 2002, tous les gros clients dont la consommation atteint au moins 9 GWh par année, ainsi que les groupes de clients d'une seule com- mune ou de communes voisines consommant au moins 20 GWh par année et dont les besoins annuels par site de consommation sont d'au moins 1 GWh; les autres groupes de clients consommant au moins 40 GWh à eux tous et 1 GWh par site de consommation et par année.

Le ministre de l'industrie peut prévoir des critères plus larges si le projet actuel ne permet pas d'ouvrir le marché à 30 % le 19 février 1999, à 35 % le 1er janvier 2000 et à 40 % deux ans plus tard.

Tableau 9

Application de la directive de la CE sur le marché intérieur de l'électricité dans quatre pays

(état: mai 1999)

Allemagne

France

Italie

Autriche

Législation

en vigueur

en préparation

en préparation

en vigueur

Accès production

procédure d'agrément

procédure

d'appel d'offres

procédure d'agrément

procédure d'agrément

Accès

transport

accès négocié au réseau (nTPA)

accès réglementé au réseau (rTPA)

accès réglementé au réseau (rTPA)

accès réglementé au réseau (rTPA)

Accès distribution

accès négocié au réseau (nTPA), év. acheteurs uniques (SI, temporaire- ment)

accès réglementé au réseau (rTPA) et acheteurs uni- ques (clients non éligibles)

accès réglementé au réseau (rTPA)

Critères éligibilité (consom. min./an)

aucun critère (tous éligibles)

pour commencer: 30 GWh

100 GWh

(y c. consortiums clients)

1999: 40 GWh 2000: 20 GWh 2003: 9 GWh

Taux d'ouverture

100 %

pour commencer: 30 %, 26 %

40 % dès 2002

1999: 27 % dès 2003: 50 %

Promotion én. renouve- lables

EAE tenues de re- EDF tenue de re- reprise obligat. à soutien financier. prendre le courant prendre le courant; prix fixes, produc- Phase initiale: re- (loi); rétribution % subventions aux tion: > 20 % tirée prise obligatoire 3

selon prix au con- install. à biomasse d'énergie renou- som. final velable

%

6733

Allemagne

France

Italie

Autriche

Législation

en vigueur

en préparation

en préparation

en vigueur

Réciprocité

oui

oui

oui

oui

oui (régl. spéciale oui (oblig. reprise aucune

oui

(INA, env. 4 mil-

liards de FS)

.

! !

Service public

raccord. obligat., service public ex- raccord. obligat., égalité traitement

priorité reprise tensif: tarif, accès priorité reprise

tous clients, rac-

courant issu d'en. cord. obligat.,

courant issu d'én. au réseau, encou- renouvelables et durag. én. renouv., couplage chaleur- cohésion sociale,

renouvelables et dupriorité reprise couplage chaleur- courant issu d'én. force, renouvelables et

force séc. d'approv., prix, écologie

tarif unique/

du couplage cha-

clients captifs leur-force

i

6 Bases juridiques

61 Constitutionnalité

.

Les considérations ci-après se fondent pour l'essentiel sur l'avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 23 octobre 1996 relatif aux compétences constitutionnelles de la Confédération dans le domaine de l'électricité (bibliographie).

611 Compétences fédérales dans le domaine de la production d'électricité

Dans le domaine de la production d'électricité, la Confédération possède des com- pétences globales pour légiférer sur l'énergie nucléaire (art. 24quinquies cst.17) et une compétence limitée pour l'essentiel aux principes pour ce qui concerne l'utilisation de la force hydraulique (art. 24bis cst.). Elle peut formuler des principes touchant d'autres formes de production en se fondant sur l'art. 24octies, al. 2, cst. En revanche, elle peut réglementer de manière exhaustive la fourniture d'énergie électrique du producteur à des tiers en se fondant sur l'art. 24quater, al. 1, cst.

En vertu de ces bases constitutionnelles, la Confédération dispose en particulier des compétences suivantes:

en vertu de l'art. 24quater, al. 1, cst. et indépendamment du type de produc- tion, elle peut adopter des dispositions tarifaires, des dispositions sur la ma- nière dont les entreprises comptabilisent la fourniture d'électricité ainsi que sur l'admissibilité d'autres activités et des financements croisés;

• dans le domaine de l'énergie nucléaire, l'art. 24quinquies cst. l'habilite à ré- glementer exhaustivement tous les aspects (y compris économiques) de la production;

17 Cf. Tableau synoptique des bases constitutionnelles au ch. 201.1, tab. 8.

6734

i

Réglementa- tions transi- toires (pour «invest. échoués»)

pour centrales au lignite)

et coûts futurs Su- perphénix env. 5 milliards de FS)

.

dans le domaine de l'utilisation de la force hydraulique, la compétence d'édicter la législation de base (art. 24bis, al. 1, cst.) l'habilite à poser des exigences pour les entreprises concessionnaires des cantons (p. ex. concer- nant la comptabilité, le contrôle, l'indépendance politique);

se fondant sur l'art. 24octies, al. 2, cst., elle peut prévoir l'obligation de re- prendre l'électricité des producteurs indépendants et fixer au moins dans les grandes lignes les modalités techniques et économiques de l'opération.

612 Compétences fédérales dans le domaine du transport et de la fourniture d'électricité au consommateur final

En vertu de l'art. 24quater, al. 1, cst., la Confédération dispose d'une compétence globale de légiférer dans le domaine du transport et de la fourniture d'électricité. Elle possède donc une grande liberté d'intervention dans ce domaine. Dans les li- mites des exigences à respecter en matière de droits fondamentaux, elle peut en par- ticulier:

• instituer un monopole intégral ou partiel du transport et exploiter ce mono- pole ou en déléguer l'exploitation à des tiers concessionnaires;

édicter des dispositions sur les tarifs d'électricité ou d'acheminement, l'éta- blissement des tarifs et leur contrôle;

• édicter des dispositions sur le statut juridique des entreprises de transport et de distribution d'électricité ainsi que sur leurs champs d'activité, la compta- bilité, l'indépendance politique ou la ventilation des bénéfices entre les pro- priétaires; .

édicter des dispositions sur la desserte régulière (mise en place de lignes de transport) et sur l'exploitation sans perturbations des installations;

• prévoir l'obligation d'acheminer l'électricité pour des tiers (Third Party Ac- cess).

613 Restrictions des droits fondamentaux inscrits dans la constitution

Dans le contexte des dispositions règlementant l'industrie de l'électricité, les droits fondamentaux de la garantie de la propriété et de la liberté du commerce et de l'industrie, inscrits dans la constitution sont déterminants. L'obligation de créer une société suisse pour l'exploitation du réseau et l'obligation d'ouvrir ses propres ré- seaux et d'acheminer le courant pour des tiers constituent-elles des cas d'expropriation?

La propriété est garantie en vertu de l'art. 22ter, al 1, cst. Dans la mesure de ses compétences constitutionnelles, la Confédération peut, par voie législative et pour des motifs d'intérêt public, prévoir l'expropriation ou des restrictions de la propriété (al. 2). Une juste indemnité est alors due (al. 3).

La garantie de la propriété couvre la propriété au sens des droits réels, mais aussi les droits réels restreints, la possession, certains droits personnels (découlant de con- trats), les droits découlant de la propriété intellectuelle et les droits acquis. Ces der-

6735

niers sont d'une part des droits préexistants ou historiques, d'autre part des préten- tions découlant en particulier du droit de la fonction publique ou des assurances so- ciales, et des droits fondés sur des concessions, dans la mesure où ils ont été confé- rés ou acquis avec l'assurance de leur immutabilité.

L'art. 31, al. 1, cst. garantit la liberté du commerce et de l'industrie sous réserve des dispositions restrictives de la constitution et de la législation qui en découle.

La liberté du commerce et de l'industrie protège l'activité professionnelle des parti- culiers, soit des personnes physiques et morales selon le droit privé, axée sur la con- currence. Elle garantit en particulier le libre choix de la forme d'entreprise et de son site ainsi que la liberté d'aménager les conditions d'exploitation et les relations commerciales avec les fournisseurs, les clients, les partenaires et les concurrents, ainsi que le libre choix des moyens d'exploitation.

En général, les entreprises publiques et les unités administratives ne peuvent pas se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie, sauf dans les cas exceptionnels où elles travaillent et sont concernées à l'égal des particuliers. De même une entre

prise privée ne saurait se prévaloir de ce droit fondamental dans la mesure où elle accomplit une tâche publique. Cela s'applique notamment aux entreprises d'appro- visionnement en électricité.

Aux termes de l'art. 31, al. 2, cst., les droits régaliens des cantons sont réservés en matière de liberté du commerce et de l'industrie. Ce sont le plus souvent des droits historiques tels que la régale des sels, la régale des mines ou celle de la chasse, de la pêche ou des forces hydrauliques. Toute activité privée dans ces domaines est ex- clue, ou bien elle ne peut être exercée que sur la base d'une concession de l'Etat. Il appartient au législateur cantonal de déterminer les régales qu'il entend revendiquer. La réserve figurant à l'art. 31, al. 2, cst. protège les cantons du grief de violer la li- berté du commerce et de l'industrie garantie par la constitution fédérale. Mais elle n'empêche pas la Confédération de légiférer, dans les limites de ses compétences, dans des domaines soumis jusqu'ici à des monopoles cantonaux ou communaux dans certaines régions de la Suisse.

Une base légale formelle est nécessaire pour restreindre des droits fondamentaux. A l'échelon fédéral, il faut pour cela une disposition dans une loi fédérale ou un arrêté fédéral de portée générale. De plus, ces restrictions doivent répondre à l'intérêt gé- néral. Elles peuvent se justifier pour des motifs de police tels que la volonté de maintenir la santé, l'ordre public, la tranquillité et la sécurité, la confiance dans les relations commerciales, les bonnes mœurs, etc. Mais l'intérêt public peut aussi rési- der dans la poursuite d'objectifs fixés par la constitution elle-même, tels que l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement, la politique de l'énergie ou la construction d'infrastructures. Par ailleurs, le principe de la propor- tionnalité doit être respecté: l'intervention publique doit être nécessaire et appro- priée pour atteindre le but visé, et l'atteinte portée aux droits individuels ne doit pas être disproportionnée (proportionnalité au sens étroit).

En l'occurence, l'exigence d'une base légale sera respectée avec l'adoption de la LME. De même, l'intérêt général est suffisamment bien établi pour justifier les at- teintes prévues aux droits fondamentaux. Cela concerne d'une part la création d'une société suisse pour le réseau, indépendante, des points de vue juridique et organisa- tionnel, des activités de production et de distribution de courant, condition néces- saire à l'acheminement non discriminatoire de l'électricité et à l'instauration de la

6736

concurrence sur les marchés subséquents. Les mêmes raisons justifient l'intérêt pu- blic à la dissociation comptable ("unbundling") des segments de marché des entre- prises distributrices et à l'obligation d'acheminement qui leur est faite. D'autre part, l'unbundling et l'accès réglementé au réseau assureront la transparence des tarifs d'acheminement.

Enfin les mesures étatiques proposées par la loi n'ont rien de disproportionné, car elles sont nécessaires et appropriées pour réaliser un marché de l'électricité axé sur la concurrence; elles ne vont pas au-delà de ce qui doit raisonnablement être fait pour atteindre ces objectifs. La dissociation juridique et organisationnelle instituée par la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau assure la transpa- rence beaucoup mieux qu'une simple séparation comptable et contribue ainsi à éviter les subventions croisées et les distorsions de la concurrence. Pour les propriétaires des réseaux de transport obligés de mettre leur infrastructure à la disposition d'une entreprise détentrice du monopole, cette obligation n'est pas intolérable. De même, le régime de l'acheminement sur les réseaux de distribution répond à l'impératif de la proportionnalité. En effet, à défaut d'un tel régime, seule la construction de lignes parallèles pourrait créer les conditions du marché; ce serait inopportun autant pour des raisons d'aménagement du territoire que de coûts. Ainsi on ne saurait condamner ni l'atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie, ni celle qui affecte la garantie de la propriété.

Enfin les dispositions légales concernant la création d'un monopole du transport d'électricité répondent aussi aux exigences de neutralité des interventions de l'Etat, car cette obligation de séparation juridique et organisationnelle touche indifférem- ment tous les propriétaires de réseaux de transport d'électricité.

Par ailleurs, ni le régime de l'acheminement, ni l'obligation de créer un société suisse pour le réseau ne constituent une expropriation ou une limitation de la propriété as- similable à une expropriation. Les propriétaires des réseaux peuvent continuer de s'en servir pour la distribution et accorder à leur clientèle la priorité par rapport à l'acheminement pour des tiers. De plus, cette dernière opération leur est payée. Il en va de même de la société suisse pour le réseau. Les propriétaires des réseaux de transport ne doivent pas abandonner ceux-ci sans contre-partie. Et si la Confédéra- tion donnait à cette société le droit d'expropriation, les dispositions de la loi18 en la matière seraient applicables.

62 Délégation du droit de légiférer

La LME contient plusieurs normes de délégation permettant d'édicter des ordonnan- ces. Le Conseil fédéral peut ainsi compléter la loi dans les limites qu'elle fixe. La constitution prévoit que la délégation se limite à un sujet particulier, elle ne saurait donc être illimitée. Ainsi les droits de légiférer prévus par la loi répondent à cette exigence et la loi en précise suffisamment le contenu, le but et l'extension. La com- pétence accordée au Conseil fédéral pour édicter des ordonnances est suffisamment bien définie pour être constitutionnelle. .

De plus, l'art. 23, al. 4, de la loi contient une possibilité de subdélégation limitée. Le Conseil fédéral peut donc charger l'OFEN d'édicter des dispositions techniques ou administratives.

18 RS 711

6737

63 Forme de l'acte à adopter

Conformément à l'art. 5, al. 1, de la loi du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC; RS 171.11), les actes législatifs de durée illimitée qui contiennent des règles de droit doivent être édictés sous forme de loi.

0

6738

Table des matières .

Condensé 6647

1 Partie générale

11 Point de la situation

111 L'ouverture du marché de l'électricité: motifs, contexte

112 Objectifs de l'ouverture du marché

6649

113 Conditions générales de la politique énergétique

6650

114 Evolution internationale 6652

115 Structure et caractéristiques de l'économie électrique suisse 6655

115.1 Structure 6655

115.2 Production d'électricité en Suisse 6659

115.3 Importance financière de l'économie électrique

6660

115.4 Position des entreprises suisses dans les échanges internationaux d'énergie 6661

115.5 Structure de la consommation d'électricité en Suisse 6662

115.6 Prix de l'électricité en Suisse 6663

12 Grandes lignes de l'ouverture du marché dans le domaine de l'électricité

6666

121 Modèle d'accès au marché 6668

6670

123 Société suisse pour l'exploitation du réseau, dissociation des réseaux de distribution 6674

124 Engagements en faveur de l'économie générale

6675

125 Protection de l'environnement, objectifs énergétiques 6675

13 Effets de l'ouverture du marché 6675

131 Considérations sur l'évolution des prix 6675

132 Effets économiques 6678

133 Effets sur la production indigène d'électricité

6678

134 Effets sur la structure de l'économie électrique 6681

. 135 Effets sur la consommation d'énergie et l'environnement 6682

136 Effets sur la politique régionale 6683

137 Effets sur la sécurité de l'approvisionnement 6685

138 Evaluation des effets 6686

14 Rapport avec la législation régissant la concurrence et l'énergie

6687

141 Loi sur les cartels 6687

142 Loi concernant la surveillance des prix

6689

143 Loi fédérale contre la concurrence déloyale

6689

144 Loi sur l'énergie

6690

144.1 Installations productrices d'électricité alimentées aux combustibles fossiles (art. 6 LEne) 6691

144.2 Conditions de raccordement des producteurs indépendants (art. 7 LEne) 6691

144.3 Encouragement de la production de courant à l'aide d'agents renou- velables (art. 13 LEne) 6692

145 Taxes sur l'énergie 6693

146 Coordination et simplification des procédures d'autorisation 6694

147 Loi sur les forces hydrauliques et loi sur la protection des eaux 6695

6739

1

i

!

1

4

6649

6649 6649

122 Rythme de l'ouverture, critères d'accès

148 Loi sur l'approvisionnement du pays, loi sur l'énergie nucléaire et loi sur le CO2 6695

149 Responsabilité civile en matière d'ouvrages d'accumulation 6697

15 Rapport avec le droit cantonal 6697

16 Résultats de la procédure préliminaire

6699

161 Travaux préliminaires

6699

162 Projet mis en consultation

6700

163 Résultats de la procédure de consultation

6700

164 Révision du projet mis en consultation

6702

165 Interventions parlementaires à classer 6703

2 Partie spéciale: commentaire des dispositions

3 Conséquences

6725

31 Sur le plan de la Confédération

6725

311 Conséquences financières

6725

312 Effets sur l'état du personnel

6725

32 Sur le plan des cantons et des communes

6725

321 Conséquences financières 6725 322 Effets sur l'état du personnel 6726

6726

4 Programme de la législature

6726

5 Relation avec le droit européen

6727

51 Normes de l'Union européenne

6727

52 Compatibilité du droit suisse

6729

53 Procédure de notification

6729

54 Comparaison avec des Etats de l'UE 6730

541 Allemagne

6730

542 France

6731

543 Italie 6732

6 Bases juridiques

6734

61 Constitutionnalité 6734

611 Compétences fédérales dans le domaine de la production d'électricité 6734

612 Compétences fédérales dans le domaine du transport et de la fourniture d'électricité au consommateur final 6735

613 Restrictions des droits fondamentaux inscrits dans la constitution

6735

62 Délégation du droit de légiférer 6737

63 Forme de l'acte à adopter 6738

Loi sur le marché de l'électricité (projet) 6741

6740

33 Conséquences dans le domaine informatique

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Loi sur le marché de l'électricité (LME)

Projet

du

L'Assemblée fédérale de la Confédération suisse,

vu les art. 76, al. 1 et 2, 89, 90 et 91, al. 1, de la constitution; vu le message du Conseil fédéral du 7 juin 19991, arrête:

Chapitre 1 Dispositions générales

Art. 1 But

1 La présente loi vise à créer les conditions d'un marché de l'électricité axé sur la concurrence.

2 Elle doit en outre fixer les conditions générales garantissant:

a. un approvisionnement en électricité fiable et abordable;

b. le maintien et le renforcement de la compétitivité internationale de l'indus- trie suisse de l'électricité.

Art. 2 Champ d'application

La présente loi s'applique aux réseaux électriques de 50 Hz courant alternatif.

2 Si l'accès au client final ou les progrès de la technique l'exigent, le Conseil fédéral étend le champ d'application de la présente loi ou de certaines de ses dispositions aux réseaux électriques de 16,7 Hz courant alternatif ou courant continu.

Art. 3 Collaboration avec l'économie

1 La Confédération et, dans le cadre de leurs compétences, les cantons, collaborent avec les organisations économiques pour exécuter la présente loi.

2 Avant d'édicter des dispositions d'exécution, ils examinent les mesures volontaires prises par l'économie. Dans la mesure où c'est possible et nécessaire, ils reprennent partiellement ou totalement des accords dans le droit d'exécution.

1 FF 1999 6646

1999-4295

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Art. 4 Définitions

Au sens de la présente loi:

a. Par entreprise d'approvisionnement en électricité, on entend une entreprise électrique de droit privé ou public qui ne travaille pas exclusivement dans les secteurs de la production ou du transport de courant;

b. Par producteur d'électricité, on entend une personne physique ou morale qui produit du courant sans être propriétaire des lignes de transport ni des ré- seaux de distribution;

c. Par consommateur final, on entend une personne physique ou morale qui achète du courant pour sa propre consommation;

d. Par client captif, on entend le consommateur final qui n'a pas droit à l'acheminement d'électricité;

e. Par réseau électrique, on entend une installation comprenant un grand nom- bre de lignes et les installations annexes nécessaires pour le transport et la distribution de courant;

f. Par réseau de transport, on entend le réseau à haute tension pour le transport de courant sur de grandes distances;

g. Par réseau de distribution, on entend le réseau à moyenne et basse tension pour l'approvisionnement du consommateur final ou de l'entreprise d'appro- visionnement;

h. Par exploitant de réseau, on entend une entreprise de droit privé ou public fournissant les services nécessaires à l'exploitation du réseau (art. 9, al. 1).

Chapitre 2 Obligation d'acheminer, rétribution et comptabilité

Art. 5 Obligation d'acheminer

1 Quiconque exploite un réseau est tenu d'acheminer l'électricité sur son réseau de manière non-discriminatoire pour:

a. les consommateurs finaux;

b. les producteurs d'électricité;

c. les entreprises d'approvisionnement en électricité.

2 Sur le réseau de transport, il n'y a pas obligation d'acheminer si l'exploitant prouve que cela met en danger l'exploitation du réseau et la sécurité d'approvi- sionnement dans le pays.

3 Sur le réseau de distribution, il n'y a pas obligation d'acheminer si l'exploitant prouve qu'il n'a plus de capacité après avoir approvisionné ses clients.

4 Le Conseil fédéral règle les détails. Il fixe en particulier les critères d'un achemi- nement non-discriminatoire.

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Art. 6 Rétribution de l'acheminement

! La rétribution de l'acheminement d'électricité est calculée en fonction des coûts indispensables à une exploitation efficace du réseau. Il s'agit notamment des coûts de gestion du réseau, de maintien des réserves, d'entretien, de rénovation et d'extension, ainsi que la rémunération équitable du capital investi et son amortisse- ment.

2 Le Conseil fédéral peut édicter les principes qui permettront de fixer la rétribution de manière transparente et en fonction des coûts.

3 Sur le réseau d'un exploitant, l'acheminement d'électricité au même niveau de ten- sion doit être facturé au même prix.

4 Les exploitants de réseaux conviennent d'un schéma uniforme et clair pour le cal- cul des coûts, conformément aux principes du présent article. S'ils ne parviennent pas à un accord ou si celui-ci ne respecte pas les principes du présent article, le Con- seil fédéral peut édicter des dispositions pertinentes.

Art. 7 Comptabilité

. 1 Les entreprises opérant dans la production, le transport ou la distribution d'électricité tiennent une comptabilité séparée pour chacun de ces domaines ainsi que pour leurs autres activités. Les comptes annuels présentent séparément les bilans et les comptes de résultats; ils sont publiés.

2 Les entreprises visées à l'al. 1 conviennent d'un règlement sur la comptabilité ainsi que sur le contenu et la forme des comptes annuels, conformément aux normes in- ternationales et aux recommandations d'organisations spécialisées reconnues. Dans la mesure où cela est nécessaire, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (département) peut édicter des dis- positions pertinentes.

Chapitre 3 Exploitation du réseau

Art. 8 Société suisse pour l'exploitation du réseau

1 Le réseau de transport est exploité sur tout le territoire suisse par une société natio- nale de droit privé (société suisse pour l'exploitation du réseau).

2 Le Conseil fédéral peut accorder à la société suisse pour l'exploitation du réseau le droit d'expropriation.

3 La société ne peut exercer aucune activité se rattachant à la production ou à la dis- tribution de courant, ni posséder des parts dans des entreprises de production ou de distribution. L'acquisition et la fourniture de courant nécessaires à l'exploitation, notamment à la gestion du réseau, sont admises.

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Art. 9 Tâches des exploitants de réseaux

1 Les exploitants de réseaux assurent en particulier:

a. l'existence d'un réseau sûr, fiable et performant;

b. l'acheminement d'électricité et la gestion du réseau, compte tenu des échan- ges avec d'autres réseaux interconnectés;

c. la mise à disposition et l'utilisation de la réserve d'énergie et des capacités des lignes de secours nécessaires;

d. le calcul et le prélèvement de la rétribution due pour l'acheminement d'élec- tricité;

e. l'élaboration d'exigences techniques minimales pour le raccordement d'installations productrices d'électricité, de réseaux de distribution, de lignes directes, etc .; ils tiennent compte des normes et recommandations interna- tionales des organisations spécialisées reconnues.

2 Les exploitants de réseaux publient les tarifs de rétribution et les exigences techni- ques minimales selon l'al. 1, let. det e.

Chapitre 4 Garantie des raccordements

Art. 10

Les cantons désignent les aires de desserte des entreprises d'approvisionnement en électricité opérant sur leur territoire.

2 Dans leur aire de desserte, les entreprises d'approvisionnement sont tenues de rac- corder au réseau tout consommateur final et tout producteur d'électricité; les dispo- sitions dérogatoires fédérales et cantonales sont réservées.

3 Les cantons peuvent en particulier édicter des dispositions sur le raccordement en dehors des zones urbanisées et sur les coûts de raccordement. .

4 Ils peuvent obliger les entreprises d'approvisionnement en électricité opérant sur leur territoire à raccorder au réseau des consommateurs finaux même en-dehors de leur aire de desserte:

a. si l'autoapprovisionnement ou le raccordement à un autre réseau est impos- sible ou s'il entraînerait des frais disproportionnés;

b. si le raccordement est possible des points de vue technique et de l'exploi- tation et s'il est économiquement supportable pour l'entreprise d'approvi- sionnement en question.

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Chapitre 5 Relations internationales

Art. 11 Acheminement transfrontalier

Le Conseil fédéral peut refuser l'acheminement transfrontalier à des entreprises étrangères si la réciprocité n'est pas accordée.

Art. 12 Accords internationaux

1 Le Conseil fédéral est habilité à conclure des accords internationaux dans le do- maine d'application de la présente loi.

2 Il peut déléguer cette compétence à l'office compétent2 (office) pour les accords internationaux portant sur des questions techniques et administratives.

Chapitre 6 Commission d'arbitrage

Art. 13 Choix, composition et organisation

1 Le Conseil fédéral institue une commission fédérale d'arbitrage (commission) composée de cinq à sept membres; il nomme le président et le vice-président. Les membres de la commission doivent être des spécialistes indépendants.

2 La commission est indépendante des autorités administratives. Elle est subordon- née au département sur le plan administratif.

3 La commission dispose de son propre secrétariat. Les rapports de service du per- sonnel sont régis par la législation sur le personnel de la Confédération.

4 La commission édicte un règlement concernant son organisation et sa gestion, qui doit être approuvé par le Conseil fédéral.

Art. 14 Tâches

I La commission statue sur les litiges concernant l'obligation d'acheminer l'élec- tricité et la rétribution de l'acheminement (art. 5 et 6). Elle peut décider à titre provi- sionnel de l'acheminement et de sa rétribution.

2 La commission n'est soumise à aucune directive du Conseil fédéral ou du départe- ment en ce qui concerne ses décisions.

3 Elle informe au fur et à mesure la commission de la concurrence et la surveillance des prix sur les procédures en cours. Lorsqu'il s'agit d'apprécier des questions rela- tives aux abus en matière de prix, la commission consulte la surveillance des prix.

4 La commission établit chaque année un rapport sur son activité à l'intention du Conseil fédéral.

2 Actuellement l'Office fédéral de l'énergie

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Chapitre 7 Surveillance des prix et voies de droit

Art. 15 Surveillance des prix

1 Si une autorité législative ou exécutive de la Confédération, d'un canton ou d'une commune doit, sur demande des parties à une convention ou d'une entreprise puis- sante sur le marché, décider ou approuver le prix ou le renchérissement de l'élec- tricité, elle prend au préalable l'avis du Surveillant des prix.

2 Le Surveillant détermine s'il existe des indices d'une augmentation de prix abusive ou du maintien d'un prix abusif. Il tient compte des intérêts publics supérieurs qui peuvent exister. Lorsqu'il constate un abus, il prend les mesures visées aux art. 9 à 11 de la loi du 20 décembre 1985 concernant la surveillance des prix3.

Art. 16 Voies de droit

| Les décisions de la commission peuvent faire l'objet d'un recours de droit admi- nistratif au Tribunal fédéral.

2 Les décisions du département, de l'office et des dernières instances cantonales peuvent faire l'objet d'un recours à la commission de recours du département.

3 La procédure est régie par la loi fédérale sur la procédure administrative4 et par la loi fédérale d'organisation judiciaire5, pour autant que la présente loi n'en dispose pas autrement.

4 Les litiges portant sur les contrats d'acheminement d'électricité sont jugés par les tribunaux civils.

Chapitre 8 Obligation de renseigner, protection des données, émoluments

Art. 17 Obligation de renseigner

' Les entreprises opérant dans le domaine de la production, du transport ou de la distribution d'électricité doivent fournir aux autorités fédérales et cantonales ainsi qu'à la commission les informations nécessaires à l'application de la présente loi.

2 Elles doivent fournir les documents nécessaires aux autorités et à la commission et leur garantir l'accès aux installations.

3 RS 942.20

4 RS 172.021

5 RS 173.110

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.... . ..... -..... ....

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Art. 18 Traitement des données personnelles

1 Dans les limites des objectifs de la présente loi, l'office traite des données person- nelles, notamment des données sensibles sur des poursuites ou des sanctions pénales (art. 22).

2 Il peut conserver ces données sous forme électronique.

Art. 19 Secret de fonction et secret d'affaires

1 Toute personne chargée de la mise en oeuvre de la présente loi est soumise au se- cret de fonction.

2 Les secrets de fabrication et le secret d'affaires sont garantis dans tous les cas.

Art. 20 Emoluments

La Confédération perçoit des émoluments qui couvrent ses frais pour la surveillance, les contrôles et les prestations particulières qu'elle fournit. Le Conseil fédéral fixe le montant des émoluments.

Chapitre 9 Dispositions pénales

Art. 21 Contraventions

' Sera puni de l'emprisonnement ou de l'amende jusqu'à 100 000 francs quiconque aura intentionnellement:

a. refusé de donner les renseignements demandés par l'autorité compétente ou la commission compétente ou fait de fausses déclarations (art. 17);

b. enfreint une disposition d'exécution dont la violation est déclarée punissable ou contrevenu à une décision à lui signifiée avec indication de la peine pré- vue dans le présent article.

2 Sera puni d'une amende jusqu'à 50 000 francs quiconque aura agi par négligence.

Art. 22 Compétence

Les infractions visées à l'art. 21 sont poursuivies et jugées par l'office conformé- ment à la loi fédérale sur le droit pénal administratif6.

6 RS 313.0

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Chapitre 10 Dispositions finales

Section 1 Exécution

Art. 23

1 Les cantons exécutent les art. 10 et 28.

2 Le Conseil fédéral exécute les autres dispositions de la présente loi et édicte les dispositions d'application nécessaires, si d'autres autorités fédérales n'en sont pas chargées.

3 Avant d'édicter des dispositions d'application, le Conseil fédéral et le département entendent notamment les cantons, l'industrie de l'électricité et les organisations de consommateurs.

4 Le Conseil fédéral peut charger l'office d'édicter des prescriptions techniques et administratives.

5 Le Conseil fédéral peut appeler des organisations privées à collaborer à l'exé- cution.

Section 2 Modification du droit en vigueur

Art. 24

1. La loi du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques7 est modifiée comme suit:

Art. 8 , al. 1 et 2

1 L'eau ne peut être dérivée à l'étranger sans l'autorisation du département.

2 L'autorisation est refusée si l'exportation est contraire à l'intérêt public et s'il est à prévoir que l'eau trouvera une utilisation convenable en Suisse dans le temps pour lequel l'autorisation est demandée.

2. La loi du 23 décembre 1959 sur l'énergie atomique8 est modifiée comme suit:

Art. 4, al. 1, let. d Abrogée

7 RS 721.80

8 RS 732.0

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3. La loi fédérale du 24 juin 1902 sur les installations électriques9 est modifiée comme suit10:

Art. 17, al. 2, 2e phrase

2 ... Si l'entente ne peut s'établir sur les mesures à prendre, le Conseil fédéral décidera.

Art. 19 Abrogé

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Art. 43, al. 2

2 De même, le droit d'expropriation peut être accordé pour le remplacement partiel ou intégral d'installations par d'autres de plus forte capacité.

Section 3 Dispositions transitoires

Art. 25 Etapes de l'ouverture du marché

1 Ont droit à l'acheminement au sens de l'art. 5 dès l'entrée en vigueur de cette loi:

a. tous les consommateurs finaux dont la demande annuelle par site de con- sommation dépasse 20 GWh, production propre comprise;

b. les entreprises d'approvisionnement en électricité, à hauteur:

1. de 10 % de leurs ventes annuelles directes à des clients captifs;

2. des quantités d'électricité qu'elles livrent directement ou indirectement à des consommateurs finaux éligibles ainsi qu'à des entreprises d'ap- provisionnement en électricité éligibles;

3. des surplus d'énergie qu'elles sont tenues de reprendre aux producteurs indépendants en vertu de l'art. 7 de la loi du 26 juin 1998 sur l'énergie11.

2 Trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, ont également droit à l'acheminement au sens de l'art. 5:

a. les consommateurs finaux dont la demande annuelle par site de consomma- tion, production propre comprise, dépasse 10 GWh;

b. les entreprises d'approvisionnement en électricité à hauteur de 20 % de leurs ventes annuelles directes à des clients captifs.

9 RS 734.0

10 La numérotation des articles et la formulation des modifications devront être encore adaptées à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans, dont le Parlement débat (FF 1998 2221).

11 RS 730.0

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3 Six ans après l'entrée en vigueur de la loi, le droit à l'acheminement selon l'art. 5 ne sera plus limité.

Art. 26 Création de la société suisse pour l'exploitation du réseau

I Dans les trois ans qui suivent l'entrée en vigueur de la présente loi, les exploitants de réseaux fondent une société suisse pour l'exploitation du réseau. Si la société n'est pas créée dans le délai imparti, le Conseil fédéral pourvoit à sa création.

2 Jusqu'à la création de la société suisse pour l'exploitation du réseau, l'art. 5, al. 3, s'applique aussi à l'exploitation du réseau de transport.

Art. 27 Transfert de droits sur des immeubles à la société suisse pour le réseau

1 Lors de la fondation ou de l'augmentation de capital de la société suisse pour l'exploitation du réseau, les exploitants des réseaux de transport et de distribution peuvent céder leurs droits sur des immeubles comme apport en nature sur la base d'un contrat écrit. Celui-ci doit définir les droits avec suffisamment de clarté. De par la loi, ces droits sont transférés à la société suisse pour l'exploitation du réseau dès l'inscription de l'opération déterminante au registre du commerce.

2 Il en va de même des droits sur des immeubles non transmissibles qui sont apportés par les exploitants des réseaux de transport et de distribution à la société pour l'exploitation du réseau.

3 Dans les trois mois qui suivent l'inscription de l'opération déterminante au registre du commerce, la société pour l'exploitation du réseau doit requérir auprès du bureau du registre foncier l'inscription au registre foncier du transfert de propriété d'un immeuble (art. 655 CC12). Un acte authentique est nécessaire pour certifier la ces- sion.

Art. 28 Obligation d'approvisionner et prix appliqués aux clients captifs

' Jusqu'à l'ouverture intégrale du marché les entreprises d'approvisionnement en électricité sont tenues sur leur aire de desserte:

a. d'approvisionner en électricité régulièrement et en quantité suffisante les clients captifs;

b. de facturer des prix identiques aux clients captifs faisant partie de la même catégorie.

2 Les cantons fixent les conditions auxquelles il est possible de facturer exception- nellement des taxes de raccordement différentes à des clients captifs.

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12 RS 210

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Art. 29 Adaptation des rapports contractuels

1 Si une nouvelle étape de l'ouverture du marché prend effet, les entreprises d'approvisionnement en électricité peuvent demander l'adaptation des contrats de livraison d'électricité conclus avec leurs fournisseurs:

a. à hauteur des achats des consommateurs finaux éligibles qu'elles doivent approvisionner dans leur aire de desserte;

b. à hauteur de leur propre droit à l'acheminement.

2 Lorsque des fournisseurs intermédiaires demandent une adaptation de contrat selon l'al. 1, ils peuvent de leur côté exiger de leurs fournisseurs qu'ils adaptent dans la même mesure les contrats de livraison d'électricité, compte tenu des quantités auto- produites.

Section 4 Référendum et entrée en vigueur .

Art. 30

! La présente loi est sujette au référendum facultatif.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur.

2 Le Conseil fédéral fixe la date de l'entrée en vigueur. .

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Message concernant la loi sur le marché de l'électricité (LME) du 7 juin 1999

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1999

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99.055

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Datum 14.09.1999

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