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Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione GAAC
JAAC 2/2016 du 30 juin 2016
2016.6 (p. 50-55)
Guide en cas d'erreur manifeste de traduction dans une initiative populaire
ChF, Chancellerie fédérale du 8 juin 2016
Mots clés: initiative populaire, examen préliminaire, correction d'erreurs manifestes de traduction, Commission parlementaire de rédaction, explications destinées aux électeurs.
Stichwörter: Volksinitiative, Vorprüfung, Berichtigung offensichtlicher Übersetzungsfehler, parlamenta- rische Redaktionskommission, Abstimmungserläuterungen.
Termini chiave: iniziativa popolare, esame preliminare, rettifica di errori di traduzione manifesti, Com- missione parlamentare di redazione, spiegazioni di voto.
Regeste:
La décision que rend la Chancellerie fédérale au terme de l'examen préliminaire entérine le texte de l'initiative populaire: en vertu de l'art. 99 LParl, celui-ci ne peut alors plus être modifié. Les erreurs ma- nifestes de traduction constatées au cours du traitement de l'initiative peuvent cependant être corrigées, pour autant que ni le comité d'initiative ni les autorités fédérales impliquées ne les mettent en doute. La marche à suivre dépend de la phase du traitement de l'initiative.
Regeste:
Der Text einer Volksinitiative wird mit der Vorprüfungsverfügung festgelegt und lässt sich gemäss Art. 99 ParlG nicht mehr ändern. Während des Verfahrens entdeckte, offensichtliche Übersetzungsfehler kön- nen indessen berichtigt werden, sofern weder das Initiativkomitee noch die involvierten Bundesbehör- den die offensichtliche Fehlerhaftigkeit anzweifeln. Das gebotene Vorgehen unterscheidet sich je nach Verfahrensstadium, in welchem der offensichtliche Übersetzungsfehler entdeckt wird.
Regesto:
Il testo di un'iniziativa popolare è definito con la decisione in fase di esame preliminare e, conforme- mente all'articolo 99 LParl, non può più essere modificato. Tuttavia, è possibile rettificare errori di tra- duzione manifesti accertati durante la procedura, se né il comitato promotore né le autorità federali coinvolte mettono in dubbio la palese inesattezza. Le modalità variano a seconda della fase della pro- cedura in cui viene accertato l'errore di traduzione manifesto.
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Base légales: Art. 58 et 99 LParl; art. 5, al. 2, et 7, al. 1, O-CdR; art. 69 LDP; art. 23 ODP.
Rechtliche Grundlagen: Art. 58, 99 ParlG; Art. 5 Abs. 2 und 7 Abs. 1 V-RedK; Art. 69 BPR; Art. 23 VPR.
Base giuridica:
Art. 58 e 99 LParl; art. 5 cpv. 2 e 7 cpv. 1 dell'ordinanza dell'Assemblea federale sulla Commissione di redazione; art. 69 LDP; art. 23 ODP.
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1 Contexte
Aux termes de l'art. 69, al. 3, de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP)1, la Chancellerie fédérale examine dans le cadre de l'examen préliminaire des initiatives populaires la con- cordance des textes; le cas échéant, elle procède aux traductions nécessaires. La décision qui découle de cet examen est publiée dans la Feuille fédérale et entérine le texte de l'initiative. Le délai imparti pour la récolte des signatures court à partir de la publication de cette décision. En vertu de l'art. 99 de la loi du 13 décembre 2002 sur le Parlement (LParl)2, toute initiative populaire qui a abouti et qui n'est pas retirée doit être soumise en l'état au vote du peuple (ou, le cas échéant, seules ses parties valables)3. Comment procéder, dès lors, lorsqu'une erreur manifeste de traduction n'est constatée qu'après la pu- blication de la décision rendue par la Chancellerie fédérale ? Le présent guide analyse cette question et montre comment ces erreurs peuvent être corrigées dans le respect de l'art. 99 LParl.
2 Précisions relatives à la notion d'erreur manifeste de traduction
Seules des traductions manifestement erronées peuvent être corrigées, et non celles qui paraissent peu adéquates ou qui sont politiquement contestées. Cette restriction découle de l'art. 99 LParl; au surplus, une fois que la décision de la Chancellerie fédérale est publiée au terme de l'examen préliminaire, les différentes versions linguistiques sont sur un pied d'égalité et les traductions ne peuvent plus faire l'objet d'un recours.
Les auteurs d'une initiative populaire doivent indiquer à la Chancellerie fédérale lors de l'examen préli- minaire quelle version linguistique fait foi en vue d'éventuels remaniements (cf. art. 23, al. 1 et 2, de l'ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques [ODP]4). La publication dans la Feuille fédérale de la décision de la Chancellerie fédérale au terme de l'examen préliminaire met les textes sur un pied d'égalité dans les trois langues officielles. Aussi les différentes versions linguistiques peuvent-elles être utilisées séparément sur les listes de signatures5. Il n'existe plus, à ce stade, une seule version linguis- tique qui fait foi comme dans le cadre de l'examen préliminaire.
Les dispositions de l'art. 80, al. 2 et 3, LDP qui règlent les voies de recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale ne mentionnent pas les traductions des initiatives populaires. Cette omission est délibérée: les traductions des initiatives populaires ne peuvent faire l'objet d'un recours6. Les travaux préparatoires précisent cependant que la Chancellerie fédérale doit associer les auteurs de l'initiative aux travaux de traduction7. La Chancellerie fédérale ne rend par ailleurs sa décision au terme de l'exa- men préliminaire qu'une fois que les auteurs de l'initiative ont confirmé par leur signature qu'ils étaient d'accord avec toutes les traductions auxquelles elle a procédé.
3 Correction des erreurs de traduction: historique
Durant toute la période qui a précédé l'entrée en vigueur de la LDP en 1978, les textes des initiatives populaires n'étaient pas traduits par les autorités avant la récolte des signatures; les autorités ne con- trôlaient pas non plus la concordance des différentes versions linguistiques avant celle-ci. Les diver- gences entre les versions linguistiques étaient alors plus fréquentes. La doctrine et la pratique de l'époque autorisaient l'Assemblée fédérale à procéder aux corrections nécessaires. Entre 1891 et 1951, on considérait que la version qui avait recueilli le plus grand nombre de signatures était celle qui faisait foi8. À partir de 1951, la loi fédérale du 27 janvier 1892 concernant le mode de procéder pour les de- mandes d'initiative populaire et les votations relatives à la révision de la constitution fédérale9 prévoyait que chaque liste de signatures devait indiquer et reproduire le texte déterminant (de 1962 à l'entrée en
1 RS 161.1
2 RS 171.10
3 Ce principe découle de l'art. 139 de la Constitution (RS 101). Cf. FF 2001 3408.
4 RS 161.11
5 Cf. BO 1976 É 535, propos du rapporteur de la commission.
6 Cf. BO 1976 N 1489 et BO 1976 É 675, propos du rapporteur de la commission.
7 Procès-verbal de la séance du 13 septembre 1976 de la commission du Conseil des États, pp. 10 et 11.
8 Cf. FF 1944 | 1015 ss, FF 1946 II 761 s. et Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3e éd., Berne, 1931, p. 816.
9 RO 1951 17. Cf. FF 1960 | 1491.
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vigueur de la LDP: art. 4, al. 2, de la loi du 23 mars 1962 sur les initiatives populaires10), ce qui permet- tait de corriger les divergences entre les différentes versions linguistiques11.
La décision que rend actuellement la Chancellerie fédérale au terme de l'examen préliminaire et en vertu de laquelle la récolte de signatures peut commencer a été instituée par la LDP12. Depuis, il est arrivé que des numéros d'articles doivent être adaptés. Ce type de correction formelle s'est par exemple avéré nécessaire après l'acceptation de la révision totale de la Constitution pour les initiatives populaires encore pendantes qui se référaient aux dispositions de l'ancienne constitution13.
4 Cas récents d'erreurs manifestes de traduction
Ces dernières années, des divergences matérielles entre les trois versions linguistiques d'initiatives populaires ont ete constatées après leur aboutissement, notamment pour les initiatives populaires nº 13.086 «Halte à la surpopulation - Oui à la préservation durable des ressources naturelles» (initiative Ecocop), 13.107 «Imposer les successions de plusieurs millions pour financer notre AVS (Réforme de la fiscalité successorale)» (ci-après: initiative sur la fiscalité successorale) et 14.026 «Pour un approvi- sionnement en électricité sûr et économique (Initiative efficacité électrique»).
Avant la votation du 30 novembre 2014 sur l'initiative Ecopop, le Conseil fédéral a indiqué dans la bro- chure explicative destinée aux électeurs que la version française comportait une erreur manifeste de traduction. Au moment où l'erreur a été constatée, il n'était plus possible de la corriger étant donné que l'Assemblée fédérale avait déjà achevé le traitement de l'objet. En revanche, l'Assemblée fédérale a corrigé deux erreurs manifestes de traduction dans l'initiative sur la fiscalité successorale sur proposition de la Commission parlementaire de rédaction, après consultation de la Chancellerie fédérale, de l'Office fédéral de la justice et de représentants du comité d'initiative14. La correction a été signalée par une note de bas de page dans l'acte 15. Le Conseil fédéral avait déjà relevé dans son message que le texte français était fautif16; l'erreur de traduction que contenait le texte italien n'avait elle été constatée que peu de temps avant sa correction par l'Assemblée fédérale.
Dans le cas de l'initiative sur l'efficacité électrique, l'erreur manifeste de traduction (dans le texte italien) a été constatée avant son traitement par les conseils. La Chancellerie fédérale a immédiatement informé la Commission parlementaire de rédaction et le département compétent de cette erreur, en priant la commission de bien vouloir examiner s'il était opportun de suivre une procédure analogue à celle qui avait été appliquée pour corriger l'erreur de traduction dans l'initiative sur la fiscalité successorale. Après avoir mené une consultation, la Commission parlementaire de rédaction a proposé au Conseil national de corriger cette erreur manifeste de traduction17. La même proposition sera faite au Conseil des États à la session d'été 2016.
5 Principes applicables en cas d'erreur manifeste de traduction
La doctrine n'accepte la possibilité de corriger des erreurs manifestes de traduction qu'à de strictes conditions, l'art. 58, al. 2, LParl pouvant donner des points de repère à cet égard18. L'art. 58 LParl définit à quelles conditions la Commission parlementaire de rédaction peut ordonner la correction d'erreurs dans le texte d'un acte édicté par une autorité après le vote final. L'al. 2 règle le cas des corrections après la publication dans le Recueil officiel. À ce stade, seules les erreurs manifestes ou de technique législative peuvent encore être corrigées. L'ordonnance de l'Assemblée fédérale du 3 octobre 2003 sur
10 RO 1962 827
11 Cf. ATF 100 lb 1, consid. 3. Selon le Tribunal federal, la règle avait deux buts : d'une part, permettre aux signataires de reconnaître le texte déterminant de l'initiative lorsque celle-ci était présentée en plusieurs langues ; d'autre part, faire savoir aux Chambres fédérales de manière claire et sûre quel texte d'une initiative présentée en plusieurs langues était détermi- nant.
12 RO 1978 688
13 Cf. ch. III Cst. et FF 1999 7150.
14 Le texte allemand de l'initiative utilisait «Nachlass> comme synonyme de «Erbschaft». Dans le texte français, le terme «legs» était utilisé de manière erronée parallèlement à «succession». En droit civil, en effet, «succession» et «legs» ne sont pas synonymes («legs» correspond à «Vermächtnis> en allemand ; cf. art. 484 ss CC). Le terme «legs> a donc été remplacé par «succession». Par ailleurs, le texte italien utilisait malencontreusement le terme d'impôt sur les successions au lieu d'impôt sur les donations à l'art. 197, ch. 9, al. 2, let. b, 1re phrase. Cf. BO 2014 N 2386 s. et BO 2014 É 1332.
15 Cf. FF 2014 9453 pour le texte français et FF 2014 8366 pour le texte italien.
16 FF 2014 125, 134
17 Cf. BO 2016 N 519.
18 Cf. Ehrenzeller/Nobs, St. Galler Kommentar zu Art. 139, ch. marg. 74.
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la Commission de rédaction19 (O-CdR) précise cette règle: aux termes de l'art. 7, al. 1, let. a, O-CdR, on entend par erreurs manifestes au sens de l'art. 58, al. 2, LParl les erreurs qui, à la lumière des tra- vaux préparatoires, apparaissent à l'évidence comme non conformes aux décisions des conseils.
Ces dispositions ne sont cependant pas directement applicables aux initiatives populaires. Par ailleurs, la définition de l'art. 7, al. 1, let. a, O-CdR est trop étroite: les initiatives populaires ne sont pas édictées par une autorité et la volonté de celle-ci ne saurait dès lors être déterminante à elle seule. Aussi, au lieu de définir matériellement ce qu'est une erreur manifeste de traduction, on essaie dans la pratique de déterminer par voie procedurale si on est en présence d'une telle erreur. On invite à cette fin les autorités fédérales concernées et les représentants du comité d'initiative à donner leur avis. Si l'un de ces acteurs fait part de ses doutes, on peut supposer que l'erreur n'est pas manifeste. Corriger une erreur contre la volonté du comité d'initiative n'est en tout état de cause pas autorisé.
6 Marche à suivre en cas d'erreur manifeste de traduction, selon la phase du traitement de l'initiative
6.1 De la publication de la décision marquant la fin de l'examen préliminaire jusqu'à l'aboutissement de l'initiative
La décision que rend la Chancellerie fédérale au terme de l'examen préliminaire entérine le texte de l'initiative populaire dans toutes les versions linguistiques et établit clairement l'objet de la récolte des signatures. Par sa décision, la Chancellerie fédérale certifie que le titre de l'initiative et la liste qui sera utilisée pour récolter les signatures (liste de signatures) satisfont formellement aux exigences de la loi. La possibilité menagée à la Chancellerie fédérale de corriger une erreur manifeste de traduction après la publication de la décision marquant la fin de l'examen préliminaire dépend de l'avancée de la récolte des signatures. Il faut toutefois partir du principe que la Chancellerie fédérale ne corrige pas les erreurs qui sont constatées lorsque la récolte de signatures a déjà commencé.
Si seule une petite partie du délai imparti pour la récolte des signatures s'est écoulé et que les signatures récoltées ne sont pas nombreuses, la correction de l'erreur sera indiquée20. Plus la fin du délai imparti pour la récolte des signatures est proche, moins une correction se justifiera. La correction prend la forme d'une décision par laquelle la Chancellerie fédérale constate l'erreur. Le comité d'initiative a le droit d'être entendu avant la publication de la décision. Si ces conditions sont réunies, la Chancellerie fédé- rale publie la décision dans la Feuille fédérale, dans la langue officielle concernée. La décision reproduit le libellé correct de la version linguistique de l'initiative qui contenait une erreur. Elle précise au surplus que la Chancellerie fédérale acceptera tant les listes de signatures qui comportent le libellé d'origine que celles qui comportent le libellé corrigé, afin de garantir que les signatures qui ont déjà été récoltées restent valables et que le délai imparti pour la récolte des signatures ne soit pas prolongé. Les listes de signatures corrigées renverront à la date de publication dans la Feuille fédérale de cette décision, par analogie à l'art. 68, al. 1, let. b, LDP.
6.2 De l'aboutissement de l'initiative jusqu'au vote final par les conseils
Une initiative populaire qui aboutit remplit les conditions formelles fixées par la Constitution (art. 72, al. 1, LDP). À ce stade, seule l'Assemblée fédérale peut corriger une erreur manifeste de traduction: l'art. 148, al. 1, Cst. lui confère la légitimité démocratique nécessaire; c'est à elle qu'il incombe au sur- plus de s'assurer que l'ordre juridique est exempt de toute contradiction. Si une erreur manifeste de traduction est constatée au cours de l'élaboration du message, celui-ci la met en évidence. Le Conseil fédéral peut indiquer que, à son avis, l'erreur devrait être corrigée par l'Assemblée fédérale avant le vote final. Il revient toutefois à la Commission parlementaire de rédaction d'en faire formellement la proposition, par analogie à l'art. 5, al. 2, O-CdR. Aussi est-il bienvenu que le département compétent écrive à la Commission parlementaire de rédaction après l'adoption du message par le Conseil fédéral pour attirer son attention sur l'erreur manifeste de traduction. Afin d'assurer la transparence, il peut
19 RS 171.105
20 La décision marquant la fin de l'examen préliminaire a par exemple été corrigée pour l'initiative populaire «Conseil national 2000». Notons qu'il ne s'agissait pas d'une erreur de traduction, mais d'une erreur d'impression dans le texte allemand (FF 1991 | 99 s., 104 s. dans la version allemande). Cette coquille a été corrigée le 18 avril 1991 dans la version allemande de la Feuille fédérale (FF 1991 || 292).
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également être judicieux d'informer les commissions chargées de l'examen préalable que les traduc- tions sont fautives.
Une correction sera indiquée si aucun des acteurs impliqués ne met en doute l'erreur manifeste. Pour le garantir, la Commission parlementaire de rédaction consulte d'une part le comité d'initiative et, d'autre part pour l'administration fédérale, le département compétent, la Chancellerie fédérale et l'Office fédéral de la justice en leur fixant un bref délai de réponse. Les parties consultées indiquent à la commission s'il s'agit, à leurs yeux, d'une erreur manifeste de traduction. Si elles ont des doutes, il faut en conclure que l'erreur n'est pas manifeste et on s'abstiendra de la corriger.
6.3 Du vote final par les conseils jusqu'à la votation populaire
Après le vote final, l'Assemblée fédérale ne peut plus corriger les erreurs manifestes de traduction. La pratique est plus restrictive que pour d'autres actes (cf. art. 59 LParl).
Si une erreur manifeste de traduction est décelée après le vote final, le Conseil fédéral la signale dans la brochure explicative destinée aux électeurs. Les explications du Conseil fédéral relatives à l'initiative Ecopop contenaient un tel avertissement (cf. p. 20 de la brochure du 30 novembre 2014). Même si l'er- reur n'est pas formellement corrigée, les conséquences concrètes de son signalement dans les expli- cations du Conseil fédéral se rapprochent d'une correction. Le caractère manifeste de l'erreur de tra- duction doit dès lors aussi être indéniable et les parties impliquées (comité d'initiative, Commission parlementaire de rédaction, département compétent, Office fédéral de la justice et Chancellerie fédé- rale) doivent être associées à la réflexion. Une fois que la brochure explicative est imprimée et distri- buée, aucune erreur manifeste de traduction ne peut plus y être signalée. On décidera en fonction de la situation d'utiliser ou non d'autres canaux d'information.
6.4 Après la votation populaire
Si un oui sort des urnes, aucune erreur manifeste de traduction ne peut plus être corrigée puisque les dispositions constitutionnelles que contient l'initiative ont été acceptées par le peuple et les cantons. Les autorités chargées d'appliquer la législation ou de la mettre en œuvre doivent alors interpreter les dispositions concernées en recourant aux méthodes consacrées.
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